6 A 213/14 HAL

Die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 17. März 2014 und der Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamtes vom 3. September 2014 werden aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Betrages abwenden, der vollstreckt werden soll, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Klage ist zulässig und auch begründet. Die angefochtene Beanstandungsverfügung zu Ziffer 2 des Bescheides der beklagten Kommunalaufsichtsbehörde vom 4. März 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27. Mai 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Als Rechtsgrundlage der kommunalaufsichtlichen Verfügung kommt allein § 136 Abs. 1 Satz 1, 1. HS der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt – GO LSA –, die mit Ablauf des 30. Juni 2014 außer Kraft getreten und durch das Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt vom 17. Juni 2014 (GVBl. LSA S. 288) - KVG LSA - ersetzt worden ist, in Betracht. Nach der genannten Regelung der Gemeindeordnung, die mit § 146 Abs. 1 Satz 1, 1. HS KVG LSA insoweit wortgleich ist, kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Kommune, die das Gesetz verletzen, beanstanden. Für die Prüfung der Rechtmäßigkeit ist insoweit das geltende Recht im Zeitpunkt des Ergehens der kommunalen Anordnungen bzw. Beschlüsse maßgeblich (vgl. Schmid/Trommer/Schmid, Kommunalverfassung für das Land Sachsen-Anhalt, vormals Lübking/Beck, Stand: Jan. 2016, § 136 GO Rdn. 6 mwN.). Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Beanstandung sind vorliegend allerdings nicht erfüllt. Der streitgegenständliche Stadtratsbeschluss vom 9. Juli 2013 erweist sich unter den beanstandeten Gesichtspunkten nicht als gesetzeswidrig; insbesondere verstößt § 6 der Satzung nicht gegen Kompetenzzuweisungen, die der Landesgesetzgeber im Gesetz zur Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege des Landes Sachsen-Anhalt – KiFöG - vorgesehen hat. Als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der streitigen Satzung kommt vorrangig der seinerzeit maßgebliche § 6 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt – GO LSA – in Betracht, auf den die Klägerin in der Präambel ihrer Benutzungssatzung auch Bezug nimmt. Danach kann die Gemeinde im Rahmen der Gesetze ihre eigenen Angelegenheiten durch Satzung regeln. Diese Rechtssetzungskompetenz leitet sich grundsätzlich hinreichend aus dem Selbstverwaltungsrecht der Kommunen ab, Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1 VerfLSA (vgl. Wiegand u.a., Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, § 6 Anm. 1). § 8 Nr. 1 GO bestimmt ergänzend hierzu, dass die Gemeinde im eigenen Wirkungskreis durch Satzungen insbesondere die Benutzung ihres Eigentums und ihrer öffentlichen Einrichtungen regeln und Gebühren für die Benutzung festsetzen kann. Dies gilt auch für die Benutzung von Kindertageseinrichtungen. Den Kommunen als Trägern solcher Betreuungseinrichtungen ist durch die Vorschrift im Grundsatz ein weites Ermessen eingeräumt, wie und auch mit welcher Regelungsdichte sie die Benutzung ihrer Einrichtung durch satzungsrechtliche Bestimmungen ausgestalten (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. Juni 2011 – 3 K 483/10 -, zit. nach juris Rdn. 18, 21). Die Norm bildet eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für bestimmte vom Gesetzgeber für wesentlich erachtete Inhalte; andere Inhalte unterfallen der Generalermächtigung nach § 6 GO LSA (Wiegand u.a., aaO., §§ 8 Anm. 1). Das Organisationsermessen des Einrichtungsträgers – hier der Klägerin – umfasst auch die Ausgestaltung der Wahl der Kuratoriumsmitglieder aus der Elternschaft unter Beachtung der (wenigen) gesetzlichen Vorgaben (vgl. Reich, Kinderförderungsgesetz Sachsen-Anhalt, 4. Aufl. 2009, § 19 Rdn. 3). Maßgeblich ist insoweit das KiFöG in der Fassung vom 23. Januar 2013. Diese Fassung hat der Verbandsgemeinderat der Klägerin seiner schon vor dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes (GVBl. LSA S. 38) am 1. August 2014 erfolgten Beschlussfassung zutreffender Weise zugrunde gelegt. Dies ergibt sich nicht nur ausdrücklich aus der Präambel der streitigen Satzung, sondern folgt letztlich aus dem in ihrem § 12 ebenfalls auf den 1. August 2013 bestimmten Datum ihres eigenen Inkrafttretens. § 19 KiFöG enthält die Regelungen über die Elternvertretung(en) und das Kuratorium in der Tageseinrichtung. Damit soll der im Abs. 1 der Vorschrift festgehaltene Grundsatz – wonach, um dem Erziehungs- und Bildungsauftrag gerecht werden zu können und im Interesse der bestmöglichen Förderung und Betreuung jedes einzelnen Kindes, eine vertrauensvolle und kontinuierliche Zusammenarbeit zwischen Eltern, Erzieherinnen und Erziehern notwendig ist - umgesetzt werden. Das Kuratorium hat insoweit gemäß dem Abs. 4 der Regelung die Aufgabe, den Träger zu beraten, und ist von diesem vor grundsätzlichen Entscheidungen zu beteiligen. Das Gesetz enthält diesbezüglich eine nicht abschließende Aufzählung von Aufgabenbereichen. Ferner ist zur Änderung der Konzeption und der Öffnungs- und Schließzeiten der Einrichtung ausdrücklich eine Zustimmung des Kuratoriums erforderlich. Während der Landesgesetzgeber danach die Aufgaben des Kuratoriums sehr detailliert definiert und auch die unterschiedlichen Formen seiner Beteiligung hinsichtlich einzelner Betätigungsfelder differenziert, stellt sich die Beschreibung der Zusammensetzung dieses Gremiums "etwas unscharf" dar (so Link [Hrsg.], Die häufigsten Rechtsfragen aus dem KiTa-Alltag, Sonderausgabe 2016, S. 7). Insoweit wird lediglich in § 19 Abs. 3 KiFöG bestimmt, dass die Elternschaft der Tageseinrichtung wenigstens zwei Vertreterinnen oder Vertreter für das Kuratorium der Tageseinrichtung wählt und dass diese Elternvertreterinnen oder Elternvertreter sowie die leitende Betreuungskraft und eine Vertreterin oder ein Vertreter des Trägers das Kuratorium der Einrichtung bilden. Anders als bei der Wahl der Gruppen-Elternsprecher (§ 19 Abs. 2 KiFöG) und der Vertreter für die Gemeinde- bzw. Kreiselternvertretungen (Abs. 5) sowie die Landeselternvertretung hat der Gesetzgeber selbst keine Vorgaben für die Höchstzahl der zu Wählenden, die Dauer ihrer Amtsperiode und die Ausgestaltung des Wahlverfahrens gemacht. Da eine nähere Regelung somit fehlt, obliegt es dem organisatorisch verantwortlichen Träger der Kindertageseinrichtung, die Eltern zur Wahl einzuladen, zu bestimmen, wer die Sitzung bis zur Wahl leiten soll, und Vorgaben für die Wahl als solche zu regeln (vgl. Reich, aaO., Rdn. 2 und 3). Die Auffassung des Ministeriums für Arbeit und Soziales Obersten Kommunalaufsichtsbehörde, mit der gesetzlichen Festlegung einer Mindestzahl von zwei Kuratoriumsmitgliedern aus der Elternschaft habe der Gesetzgeber zugleich die Satzungsbefugnis und die Organisationsautonomie des Trägers bzw. der Gemeinde hinsichtlich der Festlegung einer Höchstzahl zu wählender Kuratoriumsmitglieder aus der Elternschaft eingeschränkt, überzeugt dagegen nicht. Zum einen erfordert sowohl der in dem vorzitierten Abs. 1 zum Ausdruck kommende Sinn und Zweck des § 19 KiFöG als auch die Praktikabilität zwingend eine Festlegung der Anzahl der bei der konkreten Wahl zu wählenden Personen. Würde diese offen bleiben, ließe sich anhand der Mehrheitsverhältnisse schon nicht feststellen, wieviele und welche Kandidaten gewählt worden sind. Letztlich müssten sämtliche zur Wahl stehenden Personen als gewählt betrachtet werden, sofern sie auch nur eine einzige Stimme erhalten hätten, was dem Zweck eines Wahlvorgangs ersichtlich widerspricht. Durch die Formulierung "wenigstens" ist dem Träger der Tageseinrichtung vielmehr aufgegeben, die Zahl der zu wählenden Elternvertreter durch Organisationsentscheidung zu bestimmen, ohne dabei die Mindestzahl zwei zu unterschreiten (vgl. Reich, aaO., Rdn. 3). Dem hat die Klägerin durch den § 6 ihrer Satzung Rechnung getragen. Aus der Entstehungsgeschichte des § 9 KiFöG ergibt sich nichts anderes. Die Bildung eines (auch) mit Vertretern der Elternschaft besetzten Kuratoriums war bereits in der ursprünglichen Fassung des seinerzeit noch als Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen – KiTAG – bezeichneten Regelwerks vom 26. Juni 1991 (GVBl. LSA S. 126) enthalten. Deren § 5 sah in seinem Abs. 4 vor, dass die Elternsprecher und Elternsprecherinnen (der Einrichtung) – gemäß dem Abs. 3 der Vorschrift handelte es sich hierbei um eine für die Dauer eines Jahres gewählte Person aus jeder (Betreuungs-)Gruppe – gemeinsam mit der leitenden Betreuungskraft und einem Vertreter des Trägers der Einrichtung deren Kuratorium bilden. Hintergrund dieser Art der Elternbeteiligung war gemäß der Begründung des Regierungsentwurfs die Erwägung, dass der Bildungs-, Erziehungs- und Betreuungsauftrag der Tageseinrichtungen für Kinder eine enge Kooperation mit Eltern bzw. Erziehungsberechtigten erfordere und dies sowohl die organisatorische Gestaltung des Angebotes als auch inhaltlich konzeptionelle Überlegungen betreffe (LT-Drs 1/494, S. 2 Ziff. 4). Infolge der Verknüpfung des Elternsprecheramtes mit der Kuratoriumsmitgliedschaft stellte sich weder die Frage nach der Anzahl der Mitglieder aus der Elternschaft noch wie diese bestimmt würden. Bereits durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen vom 18. Juli 1996 (GVBl. LSA S. 224) erhielt die Regelung als § 6 Abs. 3 KiBeG ihren heutigen Wortlaut, der auf eine nicht näher begründete Beschlussempfehlung des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales zurückgeht (Lt-Drs 2/2257). Den Gesetzesmaterialien sind keinerlei Hinweise auf eine beabsichtigte Beschränkung des Organisationsermessens des Trägers über den ausdrücklichen Wortlaut des § 19 Abs. 3 KiFöG hinaus zu entnehmen. Insbesondere bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die Kompetenz zur (wie oben dargelegt, zwingend erforderlichen) näheren Regelung der Wahlmodalitäten einem Dritten - etwa der Elternschaft oder dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe - zuweisen wollte. Überdies spricht gegen eine solche Annahme der Umstand, dass der Gesetzgeber dem Jugendhilfeträger eine Satzungskompetenz zur Regelung des Wahlverfahrens für die Gemeindeelternvertretung und für die Kreiselternvertretung in § 19 Abs. 5 Satz 5 KiFöG ausdrücklich eingeräumt hat. Denn diese erst mit Wirkung zum 1. August 2013 durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Kinderförderungsgesetzes und anderer Gesetze vom 23. Januar 2013 (GVBl. S. 38) in die Gesetzesstelle eingefügte Zuweisung soll nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers (nur) der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit dienen (vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfs der Landesregierung zu § 19 Abs. 5 KiFöG, LT Drs 6/1258 S. 30). Sie ist damit zugleich Ausdruck einer Systematik, derzufolge die über die jeweiligen punktuellen gesetzlichen Vorgaben hinausgehende Ausgestaltung der Wahl für das konkrete Gremium demjenigen Träger obliegt, bei dem die Mitwirkung der Elternschaft auf diesem Weg erfolgen soll. Denn während die (Gruppen-)Elternsprecher und das Kuratorium die Zusammenarbeit zwischen Eltern und Erziehern in der konkreten Kindertageseinrichtung gewährleisten (vgl. auch Busch, Kinderförderungsgesetz Sachsen-Anhalt, 2008, § 19 Anm. 5 und 6), erfolgt die Elternbeteiligung in den Vertretungen nach § 19 Abs. 5 KiFöG außerhalb der Einrichtung auf kommunaler Ebene. Mit der Neuregelung des Abs. 5 sollte einer Mitwirkung der Elternschaft auch bei den dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe obliegenden Aufgaben im Hinblick auf die Tagesbetreuung sichergestellt werden (vgl. die Begründung zum RegEntw.,aaO.). Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die klägerische Kommune wendet sich gegen eine von dem Beklagten als Kommunalaufsichtsbehörde erlassene Beanstandungsverfügung bezüglich des Beschlusses ihres Verbandsgemeinderates vom 9. Juli 2013 (Beschluss-Nr. 41-88/3013), mit dem dieser die "Benutzungssatzung für Kindertageseinrichtungen in Trägerschaft der Verbandsgemeinde 'Goldene Aue'" einstimmig beschlossen hatte. Der § 6 der Satzung lautet: "(1) Das Kuratorium der Kita besteht neben den gewählten zwei Elternvertretern aus der leitenden pädagogischen Fachkraft und einem Vertreter des Trägers. (2) Die Eltern einer Kindereinrichtung wählen aus der Mitte zwei Vertreter für die Dauer von zwei Jahren in das Kuratorium der Einrichtung auf der Grundlage der Satzung über die Wahl von Elternvertretungen für die Kindertageseinrichtungen im Landkreis Mansfeld-Südharz vom 10.07.2013." Im Nachgang der Beschlussfassung wandte sich die SPD-Landtagsfraktion Sachsen-Anhalt mit der Frage, inwieweit § 6 Abs. 2 der Satzung in Einklang mit der gesetzlichen Regelung in § 19 KiFöG stehe, zunächst an den Beklagten und sodann an das Ministerium für Arbeit und Soziales. Der Beklagte antwortete mit Schreiben vom 4. September 2013, dass die Satzungsregelung, die eine Obergrenze für die Anzahl der Elternvertreter vorsehe, der gesetzlichen Vorschrift Rechnung trage, weil die Regelung der Zusammensetzung und der Wahl des Kuratoriums der Kindertageseinrichtungen gemäß in die Satzungsbefugnis des jeweiligen Einrichtungsträgers falle. Die Entscheidung der Klägerin, die Anzahl auf zwei zu beschränken, sei durchaus nachvollziehbar, da das Kuratorium bei Konzeptionsänderungen sowie Änderungen der Öffnungs- und Schließzeiten zustimmen müsse, so dass bei derartigen Entscheidungen u.U. immer ein Ungleichgewicht vorliegen könne, wenn mehr als zwei Elternsprecher im Kuratorium vertreten seien. Auch eine aus § 19 Abs. 5 Satz 5 KiFöG ableitbare Satzungsbefugnis des Landkreises dürfte aus systematischen Gründen zu verneinen sein. Dies könne jedoch dahinstehen, da vorrangig die gesetzliche Regelung des § 19 Abs. 3 KiFöG gelte. Aus kommunalaufsichtlicher Sicht werde somit derzeit kein Handlungsbedarf gesehen. Das Ministerium für Arbeit und Soziales informierte das Landesverwaltungsamt mit Schreiben vom 23. September 2013 – Az. 43-51320 - über die Stellungnahme des Beklagten und führte aus, nach seiner Auffassung sei eine satzungsmäßige Begrenzung der Zahl der Elternvertreter/innen im Kuratorium nicht möglich, weil es hierfür an einer Ermächtigungsnorm fehle. Der Gesetzgeber habe durch das Einfügen des Wortes "wenigstens [zwei]" in § 19 Abs. 3 KiFöG deutlich gemacht, dass es sich um eine Untergrenze handele, die überschritten werden könne, aber nicht müsse, und damit das Satzungsrecht des Trägers bzw. der Gemeinde eingeschränkt. Denn die Regelung sei geschaffen worden, um im Falle einer Abstimmung zumindest ein Unentschieden durch das Votum der Eltern zu ermöglichen. Die Regelung in § 6 der streitigen Benutzungssatzung sei somit nach hiesiger Auffassung rechtswidrig; das Landesverwaltungsamt werde daher "gebeten", bei dem beklagten Landkreis "auf die Änderung der Satzung hinzuwirken". Das Landesverwaltungsamt teilte daraufhin dem Beklagten mit Schreiben vom 9. Oktober 2013 mit, dass ihm auf Grund der Korrespondenz mit der SPD Landtagsfraktion ein "Erlass des Ministeriums für Arbeit und Sport vom 23.09.2013; AZ: 43-51320 mit der Bitte um Umsetzung übergeben" worden sei, erläuterte dessen Rechtsauffassung und bat "entsprechend dem Erlass des MS auf die Änderung der Satzung hinzuwirken." Nachdem der Beklagte seine entgegenstehende Rechtsauffassung auch gegenüber dem Landesverwaltungsamt nochmals dargelegt und erklärt hatte, er sehe keine Notwendigkeit, eine Änderung der streitigen Satzungsregelung mit kommunalaufsichtlichen Mitteln herbeizuführen, wies das Landesverwaltungsamt ihn mit Datum vom 13. Dezember 2013 an, "den genannten Erlass entsprechend der Verfügung vom 9. September 2013 um[zu]setzen". Nach Anhörung der Klägerin beanstandete der Beklagte den Beschluss Nr. 441- 88/2013 ihres Verbandsgemeinderates vom 9. Juli 2013 hinsichtlich der streitigen Vorschrift mit Bescheid vom 17. März 2014, zugestellt gegen Empfangsbekenntnis am 28. März 2014, und verlangte, diesen bis spätestens zum 25. April 2014 aufzuheben sowie die Aufhebung bis spätestens zum 30. April 2014 anzuzeigen. Zur Begründung verwies er auf die Rechtsauffassung des Ministeriums; bei pflichtgemäßer Ermessensausübung könne die sich daraus ergebende Rechtswidrigkeit des Beschlusses nur zu einer Beanstandung der betreffenden Satzungsregelung führen. Diese sei geeignet, einen rechtmäßigen Zustand herzustellen, und - da kein milderes Mittel ersichtlich sei - auch erforderlich. Im Rahmen der Interessenabwägung würden die dargelegten Gesichtspunkte das Interesse der Klägerin, an der unrechtmäßigen Satzungsregelung festzuhalten, überwiegen. Den hiergegen am 24. April 2014 per Telefax erhobenen Widerspruch der Klägerin wies das Landesverwaltungsamt mit Widerspruchsbescheid vom 3. September 2014 unter Vertiefung der Begründung des Bescheides zurück; aus dem Gesetzestext sei nicht erkennbar, dass dem Einrichtungsträger die Definitionskompetenz für die Zahl der Elternvertreter/innen zukomme. Vielmehr habe der Gesetzgeber mit der Regelung des § 19 Abs. 3 S. 1 KiFöG das Satzungsrecht des Trägers bzw. der Gemeinde eigeschränkt. Zur Festlegung einer Untergrenze durch Satzung hätte es einer Ermächtigungsnorm bedurft, was insbesondere die Verwendung des Wortes "wenigstens" verdeutliche. Die Klägerin hat daraufhin am 1. Oktober 2014 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ergänzend vorträgt: Die Beanstandungsverfügung greife in unzulässiger Weise in ihr kommunales Selbstbestimmungsrecht ein. Der Regelungsgehalt des KiFöG bestehe in einer Mindestvorgabe für die Besetzung des Kuratoriums mit der rechtlichen Folge, dass die konkrete Besetzung dem Gestaltungswillen des Satzungsgebers überlassen werde. Dies korrespondiere auch mit den praktischen Bedürfnissen bei Bewältigung der täglichen Arbeit, zumal diese sich so gestalte, dass zu den Sitzungen des Kuratoriums oftmals weitere interessierte Eltern erscheinen könnten und auch die bestellten Vertreter der Elternschaft zu diesen Beratungen geladen würden. Dies entspreche der Verantwortung des jeweiligen Vorsitzenden. Dem Gesetz werde durch die Einhaltung der darin vorgegebenen Mindestbesetzung unzweifelhaft Rechnung getragen. Die Satzung könne nicht rechtswidrig sein, weil sie in Einklang mit dem Gesetzestext stehe. Die Klägerin beantragt, die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 17. März 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes vom 3. September 2014 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er beruft sich auf die Begründung der angefochtenen Bescheide. Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung des Gerichts gewesen sind.