7 E 206/10

Leitsatz: Zur Reichweite der Bindungswirkung - auch Tatbestandswirkung genannt - eines Bauvorbescheids. (Rn.35) Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 21.12.2009 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 25.11.2009 wird wiederhergestellt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin. Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt. I. Die Antragsteller begehren die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen eine Verfügung der Antragsgegnerin, mit der ihnen untersagt wurde, ein Einfamilienhaus mit Tiefgarage auf dem von ihnen bewohnten Grundstück zu errichten. Die Antragsteller sind Eigentümer des am … belegenen Grundstücks (…). Das Grundstück liegt im Bereich der Verordnung über das Naturschutzgebiet .... Auf dem Grundstück befindet sich in der westlichen Hälfte ein vollunterkellertes Holzhaus mit verschiedenen Anbauten, in dem die Antragsteller wohnen. … Mit Schreiben vom 28.6.2007 beantragten die Antragsteller die Erteilung eines Vorbescheides für ein Blockbohlenhaus. Dazu führten sie aus, das Grundstück befinde sich im Naturschutzgebiet ... Ihr bereits bestehendes Haus (mit Anbauten, Terrasse etc. ca. 220 m²) solle ersetzt werden durch einen Neubau (ca. 130 m²), der versetzt auf dem Grundstück errichtet werden solle. Der Neubau sollte dabei weiter östlich ungefähr in der Mitte des Grundstücks in etwa gleicher Entfernung zur Straße gebaut werden. Sie hofften, der Antrag sei „mit den relevanten Bau- und Naturschutzbestimmungen in Einklang zu bringen“. Die Antragsgegnerin lehnte den Antrag – in einem Verfahren, in dem unter anderem das Naturschutzreferat beteiligt wurden – mit Bescheid vom 22.8.2007 ab. Den Antrag der Antragsteller legte sie dabei wie folgt aus: „Kann auf dem … ein neues Einfamilienhaus in Holzbauweise als Ersatz für das bestehende Gebäude errichtet werden?“ Die Antragsteller erhoben gegen diesen Bescheid mit Schreiben vom 28.10.2007 Widerspruch. Mit Schreiben vom 9.12.2008 erteilte die Antragsgegnerin im Widerspruchsverfahren – nachdem sie u. a. die Vereinbarkeit mit der geltenden Naturschutzverordnung geprüft hatte (siehe Vermerk vom 18.9.2008) – durch das Bezirksamt … den Antragstellern einen positiven Bauvorbescheid für eine Neubebauung des Grundstücks ... Voraussetzung war nach dem Bescheid: „1. Es muss ein Blockbohlenhaus sein. Farbe sowie Dachmaterial sind im Baugenehmigungsverfahren abzustimmen. 2. Gestalt, Abmessungen und Lage des Bauvorhabens ergeben sich aus den Anlagen 1a - c. Der Dachfirst darf höchsten 6 m über der natürlichen Geländeoberfläche liegen. Vorne sollten 30 cm Erde an den Haussockel angeschüttet werden. 3. Grundriss gemäß Anlagen 2a bis c. 4. Das Dach der angebauten „Keller“Garage ist zu begrünen. 5. Die Garagenzufahrt ist aus grünem Kunststoffgitter, mit Erde aufgefüllt, herzustellen. 6. Die Terrasse muss ebenerdig und offen sein. 7. Weitere Anbauten oder sonstige bauliche Anlagen sind bis zu einer etwaigen Planänderung oder Gesetzesänderung nicht erlaubt. 8. Nach Herstellung des neuen Hauses sind sämtliche Altbauten abzureißen und zu entfernen, ebenfalls jegliches Gerümpel. 9. Die Baugenehmigung wird erst erteilt, wenn a) eine bestandskräftige Abrissverfügung für sämtliche Altbauten vorliegt […] b) Sie Sicherheit für den vorzunehmenden Abriss geleistet haben […]“ Gegen diesen Bauvorbescheid erhob der … ungefähr ein Jahr später mit Schreiben vom 5.12.2009 Widerspruch und berief sich auf das Mitwirkungsrecht nach § 40 Nr. 8 des Hamburgischen Naturschutzgesetzes. Dieses Verfahren ist noch nicht abgeschlossen. Zuvor, nämlich mit Schreiben vom 19.4.2009, hatten die Antragsteller eine Baugenehmigung mit Konzentrationswirkung zum Neubau eines Einfamilienwohnhauses mit Tiefgarage beantragt. Das Verfahren ist noch nicht abgeschlossen. Mit Bescheid vom 25.11.2009 untersagte die Antragsgegnerin durch die Behörde … den Antragstellern, auf dem Grundstück eine bauliche Anlage zu errichten und die Bodengestalt durch Grabungen zu verändern. Gestützt wurde diese Anordnung auf § 22 Abs. 3 des Hamburgischen Naturschutzgesetzes. Zur Begründung führte die Antragsgegnerin aus, sie beabsichtige, die Verordnung über das Naturschutzgebiet … neu zu erlassen, das Naturschutzgebiet zu erweitern und die noch in der Verordnung vorgesehene Zulassung von Ausnahmen zu streichen, soweit bauliche Anlagen errichtet werden könnten. Durch die beabsichtigte Neubebauung der Antragsteller würde dieser Schutzzweck gefährdet. Die Gefahr im Verzug liege darin, dass mit der Erteilung der Baugenehmigung durch die zuständige Bauprüfbehörde jederzeit zu rechnen sei und dann mit einer Neubebauung begonnen werden könnte. Der Zweck, eine Neubebauung im Naturschutzgebiet zukünftig auszuschließen, sei gegenüber den Interessen der Antragsteller vorrangig, da es sich um einen repräsentativen, besonders wertvollen Teil der … handele. Die … gehörten … Das Interesse der Antragsteller müsse zurückstehen. Die Modernisierung des Hauses lasse sich größtenteils auch durch eine Sanierung des bestehenden Altbaus beheben. Durch einen Neubau würde die vorhandene rudimentäre Bebauung dauerhaft gestärkt und verfestigt. An einer anderen Stelle des Grundstücks würde eine weitere gravierende Bodenveränderung eintreten. Die Anhörung habe wegen der Gefahr im Verzug unterbleiben können. Mit Schreiben vom 21.12.2009 erhoben die Antragsteller Widerspruch gegen diesen Bescheid. Zur Begründung beriefen sie sich auf das laufende Baugenehmigungsverfahren. Mit Schreiben vom 7.1.2010 ordnete die Antragsgegnerin durch die Behörde … die sofortige Vollziehung ihres Bescheides vom 25.11.2009 an. Bei einer Erteilung der Baugenehmigung könne mit dem Bau des Hauses begonnen werden und dadurch würde im Naturschutzgebiet ein endgültiger Schaden eintreten. Zumindest der Boden wäre im Bereich des Neubaus großräumig verändert und durch den neuen Baukörper würde das Naturschutzgebiet beeinträchtigt. Demgegenüber trete durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung gar kein bzw. kein nur schwer zu revidierender Zustand ein. Lediglich eine zeitliche Verzögerung des Bauvorhabens könne durch die Anordnung eintreten. Mit Schriftsatz vom 23.1.2010 haben die Antragsteller um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung führen sie aus, eine gesonderte Entscheidung durch die Behörde … dürfe während des Baugenehmigungsverfahrens nicht erfolgen. In diesem Verfahren würden alle Fragen der öffentlich-rechtlichen Zulässigkeit – u. a. auch das Hamburgische Naturschutzrecht – geprüft. Die Behörde …, die die sofortige Vollziehung angeordnet habe, sei unzuständig, weil sie auch für die Untersagungsverfügung nicht zuständig sei. Es fehle an einem besonderen öffentlichen Interesse am Sofortvollzug. Eine Gefährdung der Zielsetzungen des Hamburgischen Naturschutzgesetzes käme nur in Betracht, wenn ihnen bereits eine Baugenehmigung erteilt worden wäre. Die nach § 22 Abs. 3 des Hamburgischen Naturschutzgesetzes erforderliche „Gefahr im Verzuge“ liege nicht vor, weil das Gebäude, wenn es errichtet würde, weit ab von der … stünde. Es solle weiter entfernt von dieser Situation errichtet werden als das Bestandsgebäude. Die Antragsteller beantragen, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 21.12.2009 gegen die Untersagungsverfügung vom 25.11.2009 anzuordnen. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Zur Begründung führt sie im wesentlichen aus, dass der Behörde … eine eigene naturschutzrechtliche Kompetenz zustehe. Zwar sei das Bezirksamt … für die Erteilung der Baugenehmigung und für die Durchführung der Naturschutzgebietsverordnung zuständig, jedoch sei die Behörde … für Untersagungen nach § 22 Abs. 3 Hamburgisches Naturschutzgesetz zuständig, was sich im Umkehrschluss aus Abschnitt II Nr. 12 der Zuständigkeitsanordnung auf dem Gebiet des Naturschutzes und der Landschaftspflege ergebe. Da die Behörde … für die Untersagungsverfügung zuständig sei, sei sie ebenfalls für die nachträglich erfolgte Anordnung der sofortigen Vollziehung zuständig. Ein öffentliches Interesse bestehe vor der Erteilung der Baugenehmigung, weil sonst die Gefahr bestünde, dass unverzüglich mit bauvorbereitenden Maßnahmen begonnen werde und so erhebliche Beeinträchtigungen bis zur Schädigung des Naturschutzgebietes möglich würden. Die drohenden negativen Veränderungen eines Bestandteils des Naturschutzgebietes, die fortlaufenden Störungen und die daraus folgenden Beeinträchtigungen stellten einen zusätzlichen Schaden dar, der nicht eintreten solle und dessen Abwehr bis zur vorläufigen Sicherstellung durch eine Rechtsverordnung des Senates verhindert werden solle. Die Vorbereitungen zur Sicherstellung befänden sich in der innerbehördlichen Abstimmung. Eine Gefahr im Verzuge habe vorgelegen, weil jeder Neubau zu einer Beschädigung von Bestandteilen des Naturschutzgebietes führe und ein Naturschutzgebiet zu den besonders hochwertig geschützten Teilen von Natur und Landschaft gehöre. Auch Störungen, die von einer Bautätigkeit ausgingen, oder Nutzungen nach der Fertigstellung seien Beeinträchtigungen. II. 1. Der Antrag ist nach dem interessengerecht ausgelegten Antragsbegehren gemäß §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO gerichtet auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Untersagung des Neubaus auf dem Grundstück der Antragsteller nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO, weil die Antragsgegnerin durch ihr Schreiben vom 7.1.2010 die sofortige Vollziehung des Bescheides vom 25.11.2009 gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Der so verstandene Antrag hat in der Sache Erfolg. Zwar ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell ordnungsgemäß erfolgt (a)), jedoch überwiegen bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes vorzunehmenden Interessenabwägung die Interessen der Antragsteller gegenüber den Interessen der Antragsgegnerin, denn der Widerspruch hat nach der allein möglichen aber auch ausreichenden summarischen Prüfung in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg (b)). a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist – anders als die Antragsteller vorbringen – nicht deshalb formell rechtswidrig, weil die Behörde … die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Diese war nach von § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuständig für die Anordnung der sofortigen Vollziehung, weil sie den dieser Anordnung zugrunde liegenden Verwaltungsakt – Untersagung des Neubaus – erlassen hatte. Ob sie darüber hinaus für die Untersagung des Neubaus zuständig war, spielt nach dem eindeutigen Wortlaut des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO keine Rolle. Des weiteren genügt die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung den Anforderungen nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, da sie auf den konkreten Einzelfall abstellt – drohende Erteilung einer Baugenehmigung mit nachfolgendem Bau des Hauses – und sich nicht nur in einer rein formelhaften Begründung erschöpft. b) Die Interessen der Antragsteller an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs überwiegen die Interessen der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung der Untersagung des Neubaus, denn der Widerspruch hat voraussichtlich in der Hauptsache Erfolg. Zwar war die Behörde … zuständig für den Erlass der Untersagungsverfügung und die fehlende Anhörung – selbst wenn sie erforderlich gewesen sein sollte – kann noch geheilt werden (aa)), jedoch steht dem Erlass eines Verwaltungsaktes nach § 22 Abs. 3 des Hamburgischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Hamburgisches Naturschutzgesetz – HmbNatSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9.10.2007 (GVBl. S. 355) die Bindungswirkung des zuvor erteilten Vorbescheides entgegen (bb)). aa) Aus formellen Gründen überwiegen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nicht. aaa) Die Behörde … ist nach der Anordnung des Senats zuständig. Nach I Abs. 1 Nr. 2 der Anordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29.5.1984 (Amtl. Anz. 1984, S. 909) (im folgenden: Anordnung) ist zuständige Behörde für die Durchführung des Hamburgischen Naturschutzgesetzes grundsätzlich die Behörde ... Insbesondere ist auch nicht II Abs. 1 Nr. 12 der Anordnung einschlägig, weil nach dieser Vorschrift die Bezirksämter lediglich für die Durchführung der nach § 22 Abs. 1 HmbNatSchG erlassenen Verordnungen zuständig sind, nicht aber für den Erlass von Verwaltungsakten nach § 22 Abs. 3 HmbNatSchG. bbb) Ob die grundsätzlich erforderliche Anhörung gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 HmbVwVfG wegen Gefahr im Verzug unterbleiben durfte, kann offenbleiben, da der etwaige Verfahrensfehler jedenfalls voraussichtlich noch im Widerspruchsverfahren geheilt werden kann, so dass nicht schon aus diesem Grunde das Interesse der Antragsteller überwiegt. bb) Die Untersagung des Neubaus durch die Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt ist jedoch materiell rechtswidrig, denn sie lässt die Bindungswirkung – auch Tatbestandswirkung genannt – des den Antragstellern bereits erteilten Bauvorbescheides außer acht. Nach § 22 Abs. 3 HmbNatSchG ist die zuständige Behörde bei Gefahr im Verzuge befugt, Veränderungen von Natur und Landschaft unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 zu untersagen. Nach Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift kann der Senat bis zum Erlass von Rechtsverordnungen nach den §§ 15 bis 20 HmbNatSchG durch Rechtsverordnung für die Dauer von bis zu zwei Jahren Veränderungsverbote aussprechen, wenn zu befürchten ist, dass durch Veränderungen der Zweck der beabsichtigten Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen gefährdet würde. Die Frist kann nach § 22 Abs. 1 Satz 1 HmbNatSchG einmal um ein Jahr verlängert werden, wenn besondere Umstände dies erfordern. Ob diese inhaltlichen Voraussetzungen – problematisch erscheint insoweit insbesondere das Fehlen einer Befristung der verfügten Untersagung (vgl. dazu Gassner/u.a., Bundesnaturschutzgesetz, Kommentar, 2. Auflage 2003, § 22 Rn. 38) sowie die Frage, ob schon hinreichend konkrete Verfahrensschritte für eine Verordnung nach § 22 Abs. 1 HmbNatSchG erkennbar sind, zumal der Erlass eines Verwaltungsaktes nach § 22 Abs. 3 HmbNatSchG nur unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 erfolgen darf – vorliegen, kann hier dahinstehen, da jedenfalls die Bindungswirkung des Vorbescheides einem solchen Vorgehen entgegensteht. Die Tatbestandswirkung des wirksamen Vorbescheides ergibt sich aus Art. 20 Abs. 3 GG und § 43 HmbVwVfG (aaa)). Ihre sachliche Reichweite erfasst im vorliegenden Fall das Naturschutzrecht (bbb)) und steht auch nachfolgenden Änderungen der Sach- und Rechtslage entgegen (ccc)). Von der Bindungswirkung betroffen ist nicht nur das Bezirksamt … sondern auch die Behörde … (ddd)). Die Tatbestandswirkung setzt die Bestandskraft des Vorbescheides nicht voraus, so dass dahinstehen kann, ob der von dem … erhobene Widerspruch gegen den Vorbescheid Aussicht auf Erfolg hat (eee)). aaa) Der Vorbescheid vom 9.12.2008 entfaltet als wirksamer Verwaltungsakt ((2)) die sogenannte Tatbestandswirkung ((1)). (1) Ein wirksamer Verwaltungsakt ist grundsätzlich von allen Staatsorganen zu beachten und bei ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde zu legen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.6.2007, BauR 2007, 1712; BVerwG, Urt. v. 30.1.2003, BVerwGE 117, 351). Diese Wirkung folgt aus Art. 20 Abs. 3 GG und § 43 VwVfG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.6.2007, BauR 2007, 1712). Die Berücksichtigung der Tatbestandswirkung bedarf hingegen keiner gesetzlichen Grundlage in der jeweiligen Norm (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.4.1980, BVerwGE 60, 111; Bader/Ronellenfitsch, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, 2010, § 43 Rn. 28), d.h. es ist unerheblich, dass § 22 Abs. 3 HmbNatSchG insoweit keinen Hinweis enthält. (2) Ein solcher wirksamer Verwaltungsakt ist der den Antragstellern erteilte Vorbescheid. Der Wirksamkeit steht auch nicht § 73 Abs. 2 Hamburgische Bauordnung vom 14.12.2005 (GVBl. 525, 563) – HBauO – entgegen, wonach der Vorbescheid ein Jahr gilt. Denn die Antragsteller haben innerhalb eines Jahres nach Bekanntgabe des Vorbescheides vom 9.12.2008 – nämlich am 20.4.2009 – eine Baugenehmigung auf der Grundlage des Vorbescheides beantragt. Durch die Einleitung des Baugenehmigungsverfahren wird der Ablauf der Jahresfrist gehemmt (iE ebenso: Alexejew/Haase/Großmann, Hamburgisches Bauordnungsrecht, Kommentar, Stand: November 2008, § 63 Rn. 45, der die Frist nur bis zur Stellung des Bauantrags berechnet). Nichtigkeitsgründe nach § 44 HmbVwVfG sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Schließlich ist dem Untersagungsbescheid der Behörde … vom 25.11.2009 nicht zu entnehmen, dass der Vorbescheid zugleich mit der Untersagung der Neubebauung aufgehoben und damit seine Wirksamkeit wieder beseitigt werden sollte. Explizit untersagt der Bescheid vom 25.11.2009 nur die Errichtung einer baulichen Anlage. Auch bei einer Auslegung des Regelungsgehaltes unter Einbeziehung der Begründung des Bescheides ergibt sich nicht, dass zugleich der Vorbescheid aufgehoben werden sollte. Vielmehr bezieht sich die Antragsgegnerin zur Begründung der Gefahr im Verzug ausdrücklich auf den bereits erteilten Vorbescheid. bbb) Die Tatbestandswirkung des Vorbescheides vom 9.12.2008 erfasst in ihrer sachlichen Reichweite auch das Naturschutzrecht. Eine mögliche Baugenehmigung würde Bindungswirkung im Umfang der durch sie getroffenen Regelung entfalten ((1)). Der Bauvorbescheid ist ein vorweggenommener Teil der Baugenehmigung ((2)). Aufgrund dieses Charakters gilt für den Bauvorbescheid das gleiche wie bei der Baugenehmigung hinsichtlich der gestellten Fragen ((3)) und im vorliegenden Fall gehörte zu den gestellten Fragen auch die Frage nach der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Naturschutzrecht ((4)). (1) Der sachliche Umfang der Tatbestandswirkung bestimmt sich nach der Regelung, die der jeweilige Verwaltungsakt trifft (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.1.2003, BVerwGE 117, 351; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 2010, § 43 Rn. 26; Ortloff, NJW 1987, 1665), wobei die Regelung gegebenenfalls unter Heranziehung der Gründe auszulegen ist (vgl. Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 2006, § 43 Rn. 4). Für die Baugenehmigung bedeutet das: Regelmäßig im Umfang der Sachentscheidungskompetenz der Bauaufsichtsbehörden – die in Hamburg nach dem Wortlaut von § 61 und § 62 HBauO der Prüfungskompetenz entsprechen dürfte – entfaltet die Baugenehmigung Bindungswirkung (vgl. allgemein Ortloff, NJW 1987, 1665). Denn die Baugenehmigung erlaubt nicht nur die Ausführung des Vorhabens – Aufhebung des präventiven Bauverbots – sondern stellt zugleich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit den in § 61 bzw. § 62 HBauO genannten öffentlich-rechtlichen Vorschriften fest (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 26.4.1990, DÖV 1991, 32; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 4. Aufl. 2009, Rn. 2431; Ortloff, NJW 1987, 1665). Sie ist also ein Verwaltungsakt, der neben dem verfügenden Teil (hinsichtlich der Baufreigabe) auch einen feststellenden Teil (hinsichtlich der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem überprüften öffentlichen Recht) enthält (vgl. Simon/Busse, Bayerische Bauordnung, Kommentar, Bd. I, Stand: Dezember 2009, Art. 68 Rn. 35 zur bayerischen Rechtslage). Die Baugenehmigung entfaltet – soweit ihre Feststellungswirkung reicht – zugunsten des Bauherrn die Schutzwirkung, dass die genehmigte bauliche Anlage nicht nur formell rechtmäßig ist, sondern dass auch ihre materielle Rechtmäßigkeit zu unterstellen ist – sog. Legalisierungswirkung – (vgl. Ortloff, NJW 1987, 1665; Simon/Busse, a.a.O., Art. 68 Rn. 48 mwN). Hintergrund der Legalisierungswirkung ist der Umstand, dass mit der Baugenehmigung für den Bauherrn ein Vertrauenstatbestand geschaffen wird. Er darf annehmen, dass der Durchführung seines Vorhabens keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen, so dass er eine verlässliche Grundlage für seine wirtschaftlichen Dispositionen hat (vgl. Simon/Busse, a.a.O., Art. 68 Rn. 49). (2) Der Vorbescheid ist ein Ausschnitt aus dem feststellenden Teil der Baugenehmigung (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.2.1984, BVerwGE 69, 1). Er stellt sich nicht nur als bloße Zusage nach § 38 HmbVwVfG dar, sondern ist vielmehr ein abgetrennter, ein vorweggenommener Teil der späteren Baugenehmigung (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.2.1984, BVerwGE 69, 1; Alexejew/Haase/Großmann, a.a.O., § 63 Rn. 5 mwN). Die Bauaufsichtsbehörde stellt durch ihn verbindlich fest, dass dem Vorhaben hinsichtlich der zur Entscheidung gestellten Einzelfragen nach dem zur Zeit der Entscheidung geltenden öffentlich-rechtlichen Recht keine Hindernisse entgegenstehen (vgl. Alexejew/Haase/Großmann, a.a.O., § 63 Rn. 3). Anders ausgedrückt, wird mit dem Vorbescheid bereits über einen Teil der für die Baugenehmigung beachtlichen Anforderungen vor Stellung eines Bauantrags und vor Erteilung der Baugenehmigung endgültig entschieden (vgl. Alexejew/Haase/Großmann, a.a.O., § 63 Rn. 6). Er erlaubt zwar im Unterschied zur Baugenehmigung noch nicht die Ausführung des Vorhabens, hat aber ebenso wie die Baugenehmigung eine Feststellungs- oder Legalisierungswirkung. Dieser Charakter des Bauvorbescheides ergibt sich aus dem Vertrauensschutzprinzip. Wenn der Gesetzgeber die Möglichkeit einer Verfahrensgliederung anbietet und keine die Bindungswirkung beschränkenden Vorschriften schafft, muss der Bauherr darauf vertrauen können, dass abschließend über den zur Prüfung gestellten Teilkomplex entschieden ist und der Vorbescheid während seiner Geltungsdauer Bestand hat (Ortloff, NVwZ 1983, 705). (3) Aufgrund dieses Charakters gilt für den Bauvorbescheid das gleiche wie das oben zur Baugenehmigung aufgeführte, mit der Einschränkung, dass sich die Legalisierungswirkung auf die gestellten Fragen beschränkt. Gegenstand eines Vorbescheides sind nur einzelne Fragen des Bauvorhabens, so dass auch nur hinsichtlich der gestellten Fragen eine Bindungswirkung in Betracht kommt (vgl. Simon/Busse, a.a.O., Art. 71 Rn. 103). Sofern im Vorbescheid positive Feststellungen zu Fragen getroffen wurden, sind sie für das nachfolgende Baugenehmigungsverfahren mit Bindungswirkung entschieden (vgl. Alexejew/Haase/Großmann, a.a.O., § 63 Rn. 17). (4) Der Vorbescheid vom 9.12.2008 entfaltet hinsichtlich der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Naturschutzrecht Tatbestandswirkung. Die Vereinbarkeit des Vorhabens mit naturschutzrechtlichen Anforderungen ist Gegenstand der getroffenen Regelung. Dies ergibt sich aus der Gesamtheit der Bestimmungen des Vorbescheides – insbesondere aus den auf die Umweltverträglichkeit des Neubaus zielenden Voraussetzungen Nr. 1-9 – wie auch aus den sonstigen Umständen wie dem Prüfverfahren und dem Antrag der Antragsteller. Die von ihnen gestellten Fragen waren nicht auf den Prüfungsumfang einer anschließend im vereinfachten Verfahren zu erteilenden Baugenehmigung beschränkt und der Antrag der Antragsteller war so auszulegen, dass er auch die Frage nach der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Naturschutzrecht insgesamt umfasste. Der Vorbescheid ist ein vorweggenommener Teil der Baugenehmigung, so dass der Bereich der Fragen, die zur Beantwortung gestellt werden dürfen, nur so weit reicht wie das anschließende Baugenehmigungsverfahren (Alexejew/Haase/Großmann, a.a.O., § 63 Rn. 14). Das führt zu einem unterschiedlichen Prüfungsprogramm je nachdem, ob für das Vorhaben eine Baugenehmigung im vereinfachten Genehmigungsverfahren (vgl. § 61 HBauO) oder im Genehmigungsverfahren mit Konzentrationswirkung (vgl. § 62 HBauO) beansprucht wird. Sofern das Bauvorhaben – zwingend oder nach Ausübung des Wahlrechts gemäß § 59 Abs. 3 HBauO – dem Verfahren nach § 62 HBauO unterliegt, ist auch im Vorbescheidsverfahren der mögliche Prüfumfang so weit wie die dort eröffnete Prüfung. Im vorliegenden Fall wäre zwar auch das vereinfachte Verfahren gemäß § 61 Abs. 1 Nr. 1 HBauO möglich gewesen, weil die Antragsteller die Neuerrichtung eines Wohngebäudes begehrten. In diesem Fall wäre die Bindungswirkung des Vorbescheides auf die in § 61 Abs. 2 HBauO genannten Vorschriften begrenzt (vgl. Alexejew/Haase/Großmann, a.a.O., § 63 Rn. 15). Dazu würde nur § 9 HmbNatSchG zählen. Eine solche Beschränkung ist aber tatsächlich nicht erfolgt. Die Antragsteller haben im Vorbescheidsverfahren zwar nicht explizit geäußert, dass sie ein Vorbescheidsverfahren für eine spätere Baugenehmigung mit Konzentrationswirkung durchführen möchten. Jedoch haben sie in dem Antrag erklärt, sie hofften, „dass dieser Antrag mit den relevanten Bau- und Naturschutzbestimmungen in Einklang zu bringen“ sei. Daher hat die Antragsgegnerin den Antrag richtigerweise dahingehend ausgelegt, dass das Vorbescheidsverfahren nicht nur die in § 61 Abs. 2 HBauO genannten Vorschriften umfassen sollte, sondern den in § 62 HBauO aufgefächerten Prüfbereich. Diese Auslegung wird auch dadurch bestätigt, dass die Antragsteller sodann eine Baugenehmigung mit Konzentrationswirkung beantragten. Die Frage der Vereinbarkeit des geplanten Bauvorhabens mit der bestehenden Verordnung über das Naturschutzgebiet … war – nicht nur nach § 62 HBauO abstrakt möglicher, sondern auch im vorliegenden Fall tatsächlicher – Gegenstand dieser Vorbescheidsprüfung. Zwar haben die Antragsteller keine konkreten Fragen formuliert, so dass grundsätzlich nach der Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts (vgl. Beschl. v. 4.10.2005, 2 Bf 380/03; Urt. v. 18.8.2005, 2 Bf 68/00; Beschl. v. 3.9.2003, 2 Bs 313/03) der Antrag dahingehend auszulegen ist, dass er auf die mit solchen Anträgen regelmäßig erstrebte Klärung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens gerichtet ist. In diesem Fall ergibt sich jedoch aus dem ausdrücklichen Begehren der Antragsteller, auch die Naturschutzbestimmungen zu prüfen (s.o.), dass neben der planungsrechtlichen Zulässigkeit jedenfalls auch die naturschutzrechtliche Zulässigkeit als Frage zur Beantwortung an die Antragsgegnerin gestellt worden ist. Dem ist in der Bescheidung der Voranfrage – wie an dem Verfahren und der Ausgestaltung der Bedingungen erkennbar – auch entsprochen worden. Der Umstand, dass der Bauvorbescheid keine ausdrückliche Aussage dazu umfasst, dass dem Bauvorhaben kein Sicherungsvorhaben im Sinne von § 22 Absätze 1 bzw. 3 HmbNatSchG entgegensteht, schränkt seine Regelungsaussage in Bezug auf die Baufreigabe auch unter naturschutzrechtlichen Gesichtspunkten nicht ein. Es reicht aus, dass der verfügten Baufreigabe zu entnehmen ist, dass zum Zeitpunkt der Entscheidung die genannten Sicherungsmaßnahmen nicht ergriffen sind und deshalb nicht entgegenstehen. Ob im Folgenden noch mit Sicherungsmaßnahmen zu rechnen sei, betrifft eine mögliche spätere Veränderung der Sach- und Rechtslage, die nicht Gegenstand des Prüfprogramms ist. Für die Beachtlichkeit einer Sicherungsanordnung ist dementsprechend nicht ausreichend, dass der Bauvorbescheid über sie keine Regelung trifft, sondern maßgeblich, welche Wirkung ihr die gesetzliche Vorschrift zuordnet (vgl. dazu ccc)). ccc) Der Vorbescheid steht einem Vorgehen nach § 22 Abs. 3 HmbNatSchG entgegen. Auch im Falle zwischenzeitlich eingetretener Rechtsänderungen ist die Genehmigungsfähigkeit nicht neu zu prüfen ((1)). Diese Grundsätze sind im vorliegenden Fall zu beachten, § 22 Abs. 3 HmbNatSchG setzt sich nicht als Sonderrecht gegenüber dem Bauvorbescheid durch ((2)). (1) Die Bindungswirkung eines wirksamen Bauvorbescheides bleibt auch bei nachfolgender Änderung der Sach- und Rechtslage bestehen (vgl. Simon/Busse, a.a.O., Art. 71 Rn. 111; Ortloff, NVwZ 1983, 705). Dies gilt nicht nur gegenüber Veränderungssperren kraft ausdrücklich gesetzlicher Regelung in § 14 Abs. 3 des Baugesetzbuches in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.9.2004 (BGBl. I S. 2414). Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urt. v. 3.2.1984, BVerwGE 69, 1) hat insoweit ausgeführt: „Dem Landesgesetzgeber steht es dabei auch frei, die Möglichkeit zu eröffnen, dass die Behörde stufenweise über einzelne Fragen der Genehmigungsfähigkeit jeweils abschließend und bindend entscheidet […], mit der Rechtsfolge, dass bei der abschließenden, den Bau freigebenden Genehmigung die Genehmigungsfähigkeit der vorweg entschiedenen Punkte nicht neu zu prüfen ist, und zwar auch nicht im Falle zwischenzeitlich eingetretener Rechtsänderungen.“ Diese Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts gelten auch für den vorliegenden Fall. Für eine Bindungswirkung des Vorbescheides auch bei nachträglichen Veränderungen der Rechtslage spricht neben Art. 20 Abs. 3 GG und § 43 HmbVwVfG insbesondere § 49 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG, der für den Fall einer geänderten Rechtslage die Aufhebung des Verwaltungsaktes erst unter bestimmten weiteren Voraussetzungen vorsieht. Diese Vorschrift verdeutlicht, dass der Bestand eines begünstigenden Verwaltungsaktes nicht durch spätere Änderungen der bei seinem Erlass maßgeblichen Rechtslage berührt wird, sondern allenfalls unter bestimmten weiteren Voraussetzungen und mit einer möglichen Entschädigungsfolge aufgehoben werden kann (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 3.2.1984, BVerwGE 69, 1; Ortloff, NVwZ 1983, 705). Auch § 72 Abs. 5 Satz 2 HBauO, wonach die Bindungswirkung einer Teilbaugenehmigung eingeschränkt wird, legt im Umkehrschluss nahe, dass die Bindungswirkung eines Vorbescheides gerade nicht eingeschränkt ist. Dies zeigt weiter der Vergleich mit dem Sonderfall einer Genehmigung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz. Hierfür ist ausdrücklich bestimmt, dass die Bindungswirkung einer solchen Genehmigung gemäß § 17 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz BImSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.9.2002 (BGBl. I S. 3830) eingeschränkt, nämlich unmittelbar bestimmten nachträglichen Anordnungen zugänglich ist. Demgegenüber fehlt es an einer vergleichbaren Vorschrift für die Baugenehmigung – und damit auch beim Vorbescheid. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass eine § 38 Abs. 3 HmbVwVfG vergleichbare Regelung, wonach die Behörde an eine Zusicherung nicht mehr gebunden ist, wenn sich die Sach- und Rechtslage in bestimmter Hinsicht ändert, für den Vorbescheid gerade nicht geschaffen worden ist. Der notwendige Interessenausgleich zwischen Vertrauensschutz und Veränderungsoffenheit ist hier vielmehr der zeitlichen Begrenzung der Wirkung zu entnehmen (vgl. Simon/Busse, a.a.O., Art. 71 Rn. 111). (2) Mit einer Sicherungsanordnung nach § 22 Abs. 2 HmbNatSchG kann die dargelegte Bindungswirkung des Bauvorbescheides nicht überwunden werden. Hierzu fehlt es an der erforderlichen ausdrücklichen Regelung in der Vorschrift; ihr kann nicht entnommen werden, dass neben einer Aufhebung entsprechend den allgemeinen Bestimmungen (§§ 48, 49 HmbVwVfG) die Bindungswirkung eines Bescheides auch durch eine naturschutzrechtliche Sicherungsanordnung unmittelbar beschränkt werden könnte. Eine solche Regelungswirkung ist § 22 Abs. 3 HmbNatSchG auch nicht implizit. Einer entsprechenden Auslegung steht bereits entgegen, dass die Vorschrift keine – rechtsstaatlich bei einer hierdurch ermöglichten Aufhebung bindender Bescheide aber gebotenen – Regelungen für den Vertrauensschutz enthält. Die Regelung in § 22 Abs. 3 HmbNatSchG läuft auch keineswegs leer, wenn sie auf Sachlagen beschränkt wird, in denen dem Sicherungsziel entgegenwirkende Bescheide noch nicht ergangen sind – vielmehr hat die Vorschrift angesichts kurzer Bescheidungsfristen und möglicher Genehmigungsfiktionen erhebliche Bedeutung für eine Einwirkung auf laufende Baugenehmigungsverfahren. ddd) Auch die Behörde … ist an die dargestellte Tatbestandwirkung gebunden. Ein rechtswirksamer Verwaltungsakt ist grundsätzlich von allen Staatsorganen zu beachten und bei ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde zu legen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.6.2007, BauR 2007, 1712; BVerwG, Urt. v. 30.1.2003, BVerwGE 117, 351). eee) Die Tatbestandswirkung des Vorbescheides setzt schließlich dessen Bestandskraft nicht voraus. Denn die Tatbestandswirkung erfordert lediglich die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes, nicht aber auch dessen Unanfechtbarkeit (vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, 2010, § 43 Rn. 28; Ortloff, NJW 1987, 1665; a.A. Simon/Busse, a.a.O., Art. 68 Rn. 88). Dass der Vorbescheid gegenüber dem anfechtenden Dritten nur eine Bindung entfaltet, wenn der Vorbescheid ihm gegenüber bestandskräftig ist (vgl. dazu Alexejew/Haase/Großmann, a.a.O., § 63 Rn. 51) ist eine davon zu trennende Frage (vgl. dazu Ortloff, NJW 1987, 1665). Zudem ist auch ein Vorbescheid gemäß § 212a BauGB sofort vollziehbar (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 8.7.2004, NVwZ-RR 2005, 69). 2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. 3. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.