1 UE 300/85

Die statthafte, form- und fristgerecht eingelegte und auch im übrigen zulässige Berufung, über die der Senat gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Anfechtungsklage gegen die Einbehaltungsmitteilung des Regierungspräsidenten in D vom 27.6.1984 und den Widerspruchsbescheid des Hessischen Kultusministers vom 29.10.1984 (schon) unzulässig. Zwar hat der Senat in seinem Beschluß vom 23.3.1982 - I TH 9/82 - (HessVGRspr. 1982, 65 f.) im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluß vom 17.12.1965 - II C 32.65 -, Buchholz 232 Nr. 8 zu § 44 BBG) entschieden, daß die Einbehaltung von Dienstbezügen gemäß § 53 Abs. 4 HBG ein Verwaltungsakt ist, an dieser Auffassung hält er jedoch nicht mehr fest. Er schließt sich der neuen, überzeugenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an, das in seinem Urteil vom 27.6.1991 - 2 C 26.89 - (Dok. Berichte, Ausgabe B 1991, 282 ff.) zur im wesentlichen inhaltsgleichen Vorschrift des § 47 Abs. 4 Satz 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen unter Aufgabe seiner früheren Auffassung folgendes ausgeführt hat: "Die Entscheidung, gemäß § 47 Abs. 4 Satz 1 LBG das Verfahren fortzusetzen mit der damit verbundenen gesetzlichen Regelung, einen Teil der Dienstbezüge einzubehalten, ist indes kein Verwaltungsakt, sondern nur eine unselbständige Verfahrenshandlung, obwohl sie die Rechtsfolge der Teileinbehaltung der Besoldung auslöst. Rechtsbehelfe hiergegen entfalten deshalb keine aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO. Die Beantwortung der Frage der Verwaltungsaktqualität (§ 42 VwGO, § 35 VwVfG NW) der Entscheidung ergibt sich aus Sinn und Wortlaut der Vorschrift des § 47 LBG in Verbindung mit § 35 VwVfG NW. ..... Die Entscheidung, das Verfahren gemäß § 47 Abs. 4 Satz 1 LBG fortzuführen, erfüllt nicht die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts (§ 35 VwVfG NW); denn durch diese Entscheidung wird keine Regelung im Sinne des § 35 VwVfG NW getroffen. Der Regelungsgehalt des Verwaltungsakts besteht darin, daß durch ihn ein Sachverhalt zumindest für einen abgegrenzten Teilbereich abschließend und für den Betroffenen verbindlich geregelt wird. Dieser Regelungsgehalt fehlt unselbständigen Verfahrenshandlungen im Rahmen anhängiger Verwaltungsverfahren, die nur der Vorbereitung der abschließenden Entscheidung dienen. Diesem Umstand trägt nunmehr auch § 44 a VwGO Rechnung, der selbständige Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen ausdrücklich ausschließt, die als Zwischenbescheid nur der geordneten Weiterführung des Verfahrens dienen. Die Entscheidung, das Verfahren fortzuführen, enthält auch insoweit nicht den Charakter eines Verwaltungsakts, als sie die in § 47 Abs. 4 Satz 1 LBG geregelte Rechtsfolge über die teilweise Einbehaltung von Dienstbezügen nach sich zieht. Zutreffend wird in dem angefochtenen Urteil darauf hingewiesen, daß sich aus dem Gesetz nicht ergibt, daß die Kürzung der Dienstbezüge erst aufgrund einer auf dieses Ziel gerichteten behördlichen Verfügung eintreten soll, der Gesetzeswille also noch einer Umsetzung durch Verwaltungsakt bedürfe. Der Wortlaut des Gesetzes, daß bei Fortführung des Verfahrens 'die die Versorgung übersteigende Besoldung einzubehalten ist' zeigt, daß diese vorläufige Rechtsfolge unmittelbar kraft Gesetzes eintritt. Es steht, wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Beschluß vom 1. Juli 1985 - 4 S 979/85 - (a.a.O.) dargelegt hat, nichts dagegen, daß das Gesetz eine Rechtsfolge auch an ein behördliches Handeln anknüpft, das nicht die Rechtsqualität eines Verwaltungsakts hat; auch in einem solchen Fall wird die gesetzlich geregelte Folge nicht zum Inhalt einer durch die Behörde getroffenen Maßnahme. (Insoweit unterscheidet sich die Rechtsfolge der Kürzung der Dienstbezüge in § 47 Abs. 4 Satz 1 LBG von den Fällen der Einbehaltung von Dienstbezügen im Disziplinarverfahren, deren Anordnung im Ermessen des Dienstherrn liegt, § 92 Abs. 1 DO NW). Auch aus Gründen des Rechtsschutzes ist kein Grund gegeben, einen Verwaltungsakt zu bejahen. Für den Fall, daß die Dienstfähigkeit festgestellt wird, ist nach § 47 Abs. 5 Satz 1 LBG das Verfahren einzustellen, und die nach § 47 Abs. 4 Satz 1 LBG einbehaltenen Beträge sind nachzuzahlen. Wird nach § 47 Abs. 5 Satz 2 LBG die Dienstunfähigkeit festgestellt, so kann der Beamte gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Obsiegt er im Rechtsmittelverfahren, so sind die einbehaltenen Dienstbezüge ebenfalls nachzuzahlen. Unterliegt er, so erweist sich die Einbehaltung der Dienstbezüge als rechtmäßig. " Da § 44 a VwGO jeglichen Rechtsbehelf, also auch eine Leistungs- oder Feststellungsklage, ausschließt und sich der Bescheid vom 27.6.1984 im Rahmen des § 53 Abs. 4 Satz 1 HBG hält, ist für eine Sachprüfung kein Raum. Die am 2.10.1943 geborene Klägerin trat am 15.1.1968 als außerplanmäßige Lehrerin in den Schuldienst des beklagten Landes. Am 17.12.1974 wurde sie in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen und ihr das Amt einer Lehrerin an der Sonderschule für Kranke in F. übertragen. Wegen einer großen Anzahl von Fehlzeiten ordnete der Regierungspräsident in D im Oktober 1983 eine nervenärztliche Begutachtung der Klägerin an. In seinem Gutachten vom 10.1.1984 kommt der Direktor der Neurologisch-Psychiatrischen Klinik des Städtischen Krankenhauses F -H, Dr. B, zu dem Ergebnis, daß die Klägerin wegen einer Charakterstörung mit Krankheitswert dienstunfähig sei. Nachdem die Klägerin der Absicht des Regierungspräsidenten in D, sie in den Ruhestand zu versetzen, widersprochen hatte, ordnete der Regierungspräsident mit Verfügung vom 16.1.1984 die Fortführung des Ruhestandsversetzungsverfahrens gemäß § 53 Abs. 3 Satz 1 HBG an. Mit Schreiben vom 27.6.1984 (ohne Rechtsbehelfsbelehrung) wies er außerdem die Klägerin darauf hin, daß gemäß § 53 Abs. 4 Satz 1 HBG ab 1.8.1984 bis zum Beginn des Ruhestandes die das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge einzubehalten seien. Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 20.9.1984 Widerspruch ein. Daraufhin ordnete der Regierungspräsident in D mit Bescheid vom 9.10.1984 hinsichtlich der Einbehaltung der Dienstbezüge die sofortige Vollziehung seiner Verfügung vom 27.6.1984 an. Den Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 20.9.1984 lehnte das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. mit unanfechtbarem Beschluß vom 31.10.1984 - III/2 H 2310/84 - ab. Den Widerspruch der Klägerin wies der Hessische Kultusminister durch Widerspruchsbescheid vom 29.10.1984 mit folgender Begründung zurück: Gemäß § 53 Abs. 4 Satz 1 HBG seien mit dem Ende der drei Monate, die auf den Monat der Mitteilung der Entscheidung über die Fortführung des Zwangspensionierungsverfahrens folgten, bis zum Beginn des Ruhestandes die das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge einzubehalten, die Einbehaltung eines Teils der Dienstbezüge sei eine gesetzliche Folge, die sich zwingend aus der Fortführung des Zwangspensionierungsverfahrens ergebe. Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 23.11.1984, eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. am 26.11.1984, hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat im wesentlichen vorgetragen: Die Kürzung der Bezüge stelle für sie eine unzumutbare Härte dar. Als Beamtin auf Lebenszeit habe sie davon ausgehen können, daß sie langfristig über ein gesichertes Einkommen verfüge. Dementsprechend habe sie Verpflichtungen gegenüber dem Beamtenheimstättenwerk Hameln in Höhe von 1.568,75 DM monatlich übernommen. Nach der Kürzung der Bezüge verblieben ihr monatlich lediglich 902,47 DM. Ihr werde mit der Kürzung der Bezüge die Existenzgrundlage entzogen. Die Rechtmäßigkeit der Kürzung der Dienstbezüge sei untrennbar abhängig von der Rechtmäßigkeit der Fortführung des Pensionierungsverfahrens. Das Verhalten des Beklagten bei der Herbeiführung der Pensionierung sei zu beanstanden, weil die schriftliche Aufforderung, sich wegen der Zweifel an ihrer Dienstfähigkeit untersuchen zu lassen, nicht den von der Rechtsprechung gestellten Anforderungen entsprochen habe. Auch das daraufhin erstellte ärztliche Gutachten vom 10.1.1984 habe nicht verwendet werden dürfen, da es nicht dem angeordneten Rahmen einer nervenfachärztlichen bzw. "neurologisch-psychologischen" Untersuchung entsprochen habe, sondern erkennbar auf einer ausschließlich psychiatrischen Untersuchung beruhe. Die Mitteilung des Regierungspräsidenten in D über seine Absicht, sie vorzeitig zu pensionieren, sei ebenfalls mangelhaft. In diesem Schreiben vom 10.2.1984 werde mit keinem Wort erläutert, aus welchen Gründen sie für dienstunfähig gehalten werde. Damit verstoße auch dieser Verwaltungsakt gegen die Erfordernisse, die die Rechtsprechung verlange. Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid des Regierungspräsidenten in D vom 27.6.1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Hessischen Kultusministers vom 29.10.1984 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat die Gründe des Widerspruchsbescheids vom 29.10.1984 wiederholt. Durch Gerichtsbescheid vom 10.1.1985, zugestellt am 17.1.1985, hat das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. die Klage mit folgender Begründung abgewiesen: Die Anfechtungsklage sei nicht begründet. Die Einbehaltung der das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge, die nach herrschender Meinung in Literatur und Rechtsprechung einen Verwaltungsakt darstelle, sei rechtmäßig. Sie sei gemäß § 53 Abs. 4 HBG allein an die Voraussetzung geknüpft, daß die Fortführung des sog. Zwangspensionierungsverfahrens angeordnet worden sei, was hier geschehen sei. Entgegen der Auffassung der Klägerin könne die Rechtmäßigkeit der Einbehaltung der Dienstbezüge nicht davon abhängig gemacht werden, ob die Entscheidung des Dienstherrn, das Verfahren über die vorzeitige Versetzung des Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit fortzuführen, ohne Rechtsfehler erfolgt sei. Diese Verfügung stelle eine lediglich vorläufige Entscheidung rein verfahrensrechtlicher Art innerhalb des mehrstufigen Zwangspensionierungsverfahrens dar. Die Mitteilung der Verfahrensfortführung entfalte für den betroffenen Beamten keine belastenden Wirkungen, weil sie ihm lediglich Gelegenheit gebe, weitere Argumente vorzutragen, die gegen seine Dienstunfähigkeit sprächen und die dann bei der endgültigen Entscheidung noch berücksichtigt werden könnten. Die Entscheidung über die Fortführung des Pensionierungsverfahrens sei als reine Verfahrenshandlung weder unmittelbar noch mittelbar im Zusammenhang mit der Entscheidung über die vorläufige Einbehaltung der das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Ob eine die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand rechtfertigende Dienstunfähigkeit wirklich vorliege oder nicht, solle erst im folgenden Verwaltungsverfahren gemäß § 53 Abs. 4 Satz 2 bis 4 HBG abschließend geklärt und entschieden werden. Für den Fall, daß sich darin (oder in einem anschließenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren) eine Dienstunfähigkeit nicht bestätigen sollte, seien dem Beamten gemäß § 53 Abs. 5 Satz 3 HBG die einbehaltenen Bezüge nachzuzahlen. Nach Sinn und Zweck dieser gesetzlichen Regelungen solle in jedem Fall, also gerade auch bei Unklarheit über die Versetzung in den Ruhestand, zunächst die Einbehaltung der das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge für den betroffenen Beamten faktisch die finanziellen Auswirkungen einer Versetzung in den Ruhestand vorwegnehmen und erst die endgültige Feststellung der Dienstfähigkeit eine Weiterzahlung der vollen und Nachzahlung der einbehaltenen Bezüge rechtfertigen. Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 11.2.1985, eingegangen am 13.2.1985, hat die Klägerin Berufung eingelegt. Sie trägt ergänzend vor: Die Wertung des Verwaltungsgerichts, daß die Kürzung der Dienstbezüge ein grundsätzlich nicht überprüfbarer Verwaltungsakt sei, führe dazu, daß der Beamte in einem Zwangspensionierungsverfahren bis zu dessen Abschluß ohne Rechtsschutz bleibe. Der Dienstherr könne ohne jegliches Risiko ein Zwangspensionierungsverfahren in Gang setzen, das weder gesetzlichen Voraussetzungen noch den Formvorschriften genüge. Der Beamte bliebe darauf verwiesen, gegen seine Pensionierung gerichtlich vorzugehen. Während der Dauer des Zwangspensionierungsverfahrens und des sich daran anschließenden Rechtsstreits müßte der Beamte mit den Ruhestandsbezügen auskommen, und zwar mit solchen, die wegen der Regelung des § 13 BeamtVG noch erheblich niedriger seien als die tatsächlichen Ruhestandsbezüge. Der Verwaltungsakt der Kürzung der Dienstbezüge sei in seiner Gesamtheit gerichtlich überprüfbar. Dies sei auch aus prozeßökonomischen Gesichtspunkten geboten. Im Interesse aller Beteiligten müsse alsbald Rechtsklarheit darüber herrschen, ob der Verfahrensgang Recht und Gesetz entspreche. Die Klägerin beantragt, den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt a.M. vom 10.1.1985 - III/2 E 2616/84 - aufzuheben und nach ihrem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er verteidigt den angefochtenen Gerichtsbescheid. Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt (Blatt 84 und 88 der Akten). Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Streitakten und folgende Beiakten, die beigezogen und Gegenstand der Beratung gewesen sind: a) die Personalhauptakten des Regierungspräsidiums in D über die Klägerin (drei Hefte); b) je ein Heft Besoldungs- und Versorgungsakten des Regierungspräsidiums in D; c) die Akten III/1 E 1890/84, III/2 H 2310/84 III/1 E 2276/89 des Verwaltungsgerichts Frankfurt a.M.