1 UE 3173/88

Die Berufung, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 125 Abs. 2, 101 Abs. 2 VwGO), ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Zahlung der vom Kläger begehrten Aufwandsvergütung zu Recht abgelehnt. Unter Bezugnahme auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil (§ 130 b VwGO) weist der Senat noch auf folgendes hin: Der Vorstand der Deutschen Bundesbahn, der Beklagten, war als oberste Dienstbehörde im Sinne des § 17 Abs. 1 BRKG berechtigt, die "nähere Bestimmung" über die Voraussetzungen, unter denen eine Aufwandsvergütung anstelle der Reisekostenvergütung zu gewähren ist, in Form der Verwaltungsvorschriften "ZB 17.12.3.1 und 17.12.3.2" in der Fassung vom 7.11.1980 zu erlassen, die hier allein einschlägig sind und um deren Anwendbarkeit auf den Fall des Klägers die Beteiligten streiten. Die Vorschrift des § 17 BRKG umschreibt den Kreis der betroffenen Dienstreisenden näher und bestimmt unmittelbar, daß diese Dienstreisenden anstelle der Reisekostenvergütung im Sinne des § 4 Nr. 3 - 5 und 7 BRKG entsprechend den notwendigen Mehrauslagen eine Aufwandsvergütung erhalten. Bei dem genannten Zusatzbestimmungen (ZB) handelt es sich um sog. norminterpretierende Verwaltungsvorschriften (so ausdrücklich BVerwG, Beschluß vom 11.12.1990 - 6 B 19.90 - Buchholz 260 § 17 BRKG Nr. 1 m. w. N.). Dabei steht es im pflichtgemäßen Ermessen der obersten Dienstbehörde, die Dienstgeschäfte, bei denen geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstehen, im einzelnen zu bestimmen sowie Art und Umfang der Aufwandsvergütung zu regeln (vgl. hierzu Bay.VGH, Urteil vom 25.5.1977, DÖD 1977, 254). Begrenzt wird die genannte Norminterpretation durch den Anspruch des Dienstreisenden auf Aufwandsvergütung und durch die allgemeinen Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes. Demnach hat sich die Aufwandsvergütung daran zu orientieren, daß gemäß § 3 Abs. 1 und Abs. 2 BRKG die dienstlich veranlaßten, notwendigen Mehraufwendungen zu erstatten sind (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 25.6.1986 - 6 C 101/84 -, ZBR 1986, 302; Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 112). Damit liegt der Regelung in § 17 Abs. 1 Satz 1 BRKG eine generalisierende Betrachtungsweise zugrunde. Sie erfordert daher nicht, daß dem einzelnen Dienstreisenden geringere Aufwendungen entstehen, sondern geht von den üblicherweise gegebenen Verhältnissen aus. Für die Gewährung einer Aufwandsvergütung genügt es daher, daß es sich um Dienstreisen handelt, für die regelmäßig, d. h. bei üblichem Verlauf, geringere Aufwendungen als allgemein entstehen (so BVerwG, Urteil vom 30.10.1981 - 6 C 1.80 -, ZBR 1982, 180 m. w. N.). Gemessen an diesen Grundsätzen erweisen sich die für den Kläger einschlägigen Zusatzbestimmungen als rechtlich nicht zu beanstanden. Der Vorstand der Beklagten hat - bezogen auf den Kläger - danach differenziert, ob er "dienstplanmäßig an verschiedenen Stellen eingesetzt" wird oder nicht ("in allen anderen Fällen..."). Der dienstplanmäßige Einsatz garantiert die geforderte Regelmäßigkeit der Dienstreisen, während der Einsatz an verschiedenen Stellen auf die dienstlich veranlaßten Mehraufwendungen Bezug nimmt. Der Kläger wurde in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt (ab 11.7.1983) zur Abnahme von Privat-, Kessel- und Güterwagen in den Großbetrieben der BASF in Ludwigshafen und der Hoechst AG Frankfurt-Höchst eingesetzt, und zwar montags und donnerstags in Höchst und dienstags, mittwochs und freitags in Ludwigshafen. Da Dienstort des Klägers Darmstadt (Ausbesserungswerk) war, wurde er "an verschiedenen Stellen" im Sinne der ZB 17.12.3.1 eingesetzt. Dieser Einsatz des Klägers erfolgte auch "dienstplanmäßig". Diese Auffassung vertritt der Kläger selbst, etwa in seinem Schreiben vom 19.2.1986 (Bl. 4 Gerichtsakten) bzw. in seinem Widerspruchsschreiben vom 3.8.1984 (Bl. 7 Gerichtsakten). Demgegenüber ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen der Beklagten, daß der genannte Einsatz des Klägers in den beiden Privatwerken in einem "Arbeitsverteilungsplan (besonderer Dienstplan ist nicht aufgestellt)" geregelt ist, "was jedoch nicht schriftlich fixiert ist." Auf diese Wortinterpretation kann es nach Auffassung des Senats indessen nicht ankommen. Mit dem Begriff des "dienstplanmäßig ... eingesetzt" wollen die genannten Zusatzbestimmungen vor dem Hintergrund der Regelung in § 17 Abs. 1 Satz 1 BRKG ersichtlich verdeutlichen, daß der Einsatz der Beamten "regelmäßig" erfolgen muß, um einen Anspruch auf Aufwandsvergütung zu begründen. Sie haben entgegen der Auffassung des Klägers damit auch nicht auf den personalvertretungsrechtlichen Begriff der "Dienstpläne" im Sinne des § 75 Abs. 4 BPersVG Bezug genommen, der ohnehin keinen eigenen Mitbestimmungstatbestand enthält (vgl. hierzu Lorenzen/Haas/ Schmitt, Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand: Februar 1993, § 75 RdNr. 121 a unter Hinweis auf BVerwG, Beschluß vom 1.6.1987, ZBR 1987, 346). Aus diesem Grunde geht auch der Hinweis des Klägers fehl, daß die Zusatzbestimmungen mangels Zustimmung des zuständigen Hauptpersonalrats nicht wirksam erlassen worden sind. Entsprechendes gilt für die Festsetzung der Aufwandsvergütung selbst, die nicht der Mitwirkung der Personalvertretung unterliegt, weil sie keine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ist (vgl. BVerwG, Beschluß vom 28.2.1958, BVerwGE 6, 220). Nach allem kann die Berufung des Klägers keinen Erfolg haben, so daß er auch die Kosten des Rechtsmittelverfahrens nach § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen hat. Der Kläger steht als Beamter beim Ausbesserungswerk im Dienst der Beklagten. Seit dem 21.11.1972 war er ständig als Abnahmemeister bei der Überwachung von Kessel- und Güterwagen in den privaten Ausbesserungswerken BASF Ludwigshafen/Rhein und Höchst AG Frankfurt-Höchst eingesetzt. Sein dienstlicher Wohnsitz ist. Nach dem Arbeitsverteilungsplan hatte er regelmäßig montags und donnerstags in Frankfurt-Höchst und dienstags, mittwochs und freitags in Ludwigshafen Dienst zu leisten. Darüberhinaus ist im Arbeitsverteilungsplan bestimmt, daß bei Bedarf auch sein Einsatz im Ausbesserungswerk in Betracht kommen kann. Ab dem 11.7.1983 wurde ihm für seine auswärtige Tätigkeit Aufwandsvergütung gemäß § 17 BRKG nach der dazu ergangenen Zusatzbestimmung (ZB) 17.12.3.1 gewährt, vor diesem Zeitpunkt nach ZB 17.12.3.2. Die Änderung wurde ihm durch Eintragung im Dienstreisetagebuch B vom 23.8.1983 mitgeteilt. Die genannten Vorschriften hatten in ihrer Fassung vom 7.11.1980 (Amtsblatt der Deutschen Bundesbahn 1980/Nr. 53) folgenden Wortlaut: "17.12.3.1 Leisten Beamte bei Bww-Außenstellen, Bahnhöfen, Privatwerken oder sonstigen Stellen als Aushilfe oder Vertreter Dienst oder werden sie dienstplanmäßig an verschiedenen Stellen eingesetzt, so ist die Vergütung nach ZB 17.12.1 zu zahlen. Daneben sind ggf. Vergütungen in entsprechender Anwendung der TGV zu zahlen. 17.12.3.2 In allen anderen Fällen beträgt die Aufwandsvergütung bei einer Ausbleibezeit von mehr als 2 bis 8 Stunden 5,15 DM, bei einer Ausbleibezeit von mehr als 8 Stunden 10,30 DM. Für die Berechnung der Ausbleibezeit gilt abweichend von § 7 BRKG als Beginn und Ende der auswärtigen Tätigkeit die fahrplanmäßige Abfahrt und Ankunft am Bahnhof des Dienst- oder Wohnortes; Verspätungen bei der Ankunft werden berücksichtigt, wenn sie mehr als 30 Minuten betragen." Unter dem 24.2.1984 beantragte der Kläger, hinsichtlich seiner Aufwandsvergütung den alten Zustand ab dem 11.7.1983 rückwirkend wieder herzustellen. Das lehnte die Bundesbahndirektion Frankfurt (Main) mit Bescheid vom 2.7.1984 ab. Den Widerspruch des Klägers vom 3.8.1984 wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 28.4.1986 zurück: Nach den zu § 17 BRKG ergangenen Zusatzbestimmungen seien Außentätigkeiten am Dienst- oder Wohnort reisekostenrechtlich nach ZB 17.12.3.1 zu vergüten. Gleiches gelte bei Außentätigkeiten bei angegliederten Stellen oder bei auswärtigen Dienstorten im Rahmen von Dienstplänen/Arbeitsverteilungsplänen. Gegebenenfalls sei zusätzlich ein Trennungsgeld zu zahlen, da trennungsgeldrechtlich als Abordnung auch der Einsatz bei auswärtigen Stellen gelte, sofern der Beamte in einem bestimmten Plan oder im Einzelfalle dort beschäftigt sei. Nur Außentätigkeiten außerhalb des Dienst- oder Wohnortes, die nicht im Rahmen von Dienst- oder Arbeitsverteilungsplänen erfolgten, seien reisekostenrechtlich nach ZB 17.12.3.2 zu vergüten. Am 23.5.1986 hat der Kläger bei dem Verwaltungsgericht in Darmstadt Klage erhoben. Zur Begründung hat er ausgeführt, die Beklagte äußere sich widersprüchlich, da im Widerspruchsbescheid von einer Abordnung gesprochen werde, nach Auskunft des Dienstherrn vom 1.4.1986 eine Abordnung aber nicht vorliege. Der Arbeitsverteilungsplan, nach dem er Dienst leiste, sei kein genehmigter Dienstplan. Vielmehr handele es sich um eine Verteilung der Arbeit, die den Arbeitsablauf und den Einsatz bei den privaten Unternehmen regele. Die Änderung der Zusatzbestimmungen zu § 17 BRKG vom 7.11.1980 sei zwar als redaktionelle Berichtigung bezeichnet, dies aber lediglich deshalb, um eine Mitwirkung des Hauptpersonalrats zu vermeiden. Die Regelung verstoße gegen § 2 Abs. 2 BRKG, da die Beklagte die Vergütung nach den Richtlinien für Dienstgänge gewähren wolle. Was die gegebenenfalls zu zahlende Vergütung nach der Trennungsgeldverordnung angehe, so setze diese eine Abordnung voraus, nämlich eine vorübergehende dienstliche Tätigkeit. Dies sei aber bei ihm nicht der Fall. Mithin könne auch kein Trennungsgeld gezahlt werden. Die ihm gewährte Aufwandsvergütung stehe im krassen Mißverhältnis zu den wegfallenden Ansprüchen nach § 4 i. V. mit § 9 BRKG und den tatsächlich bei ihm entstehenden Kosten. Im übrigen sei ihm ein Kollege bekannt, der noch bis zum 1.5.1987 die erhöhte Entschädigung erhalten habe. Der Kläger hat beantragt, den Bescheid der Bundesbahndirektion Frankfurt am Main vom 2.7.1984 und den Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 28.4.1986 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger rückwirkend ab 11.7.1983 Aufwandsvergütung gemäß ZB 17.12.3.2 AVB zu § 17 BRKG zu gewähren. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat ausgeführt, der Kläger habe schon vor der Änderung der ihm gewährten Vergütung keinen Anspruch auf die erhöhte Aufwandsvergütung gehabt. Es sei aber darauf verzichtet worden, die überzahlten Beträge zurückzufordern. Die Änderung der Zusatzbestimmungen zu § 17 BRKG vom 7.11.1980 sei auf Grund des § 17 Abs. 1 BRKG erfolgt. Auf die Frage einer etwaigen Mitwirkung der Personalvertretung komme es dabei nicht an. Auch habe der Hauptpersonalrat ein entsprechendes Verfahren nicht eingeleitet. Im übrigen handele es sich bei der Änderung tatsächlich nur um eine solche redaktioneller Art, da der Kläger früher besser behandelt worden sei, als er habe behandelt werden dürfen. Der Kläger werde dienstplanmäßig im Sinne der Zusatzbestimmungen beschäftigt, nicht nach Einzelanweisung. Für ihn gelte die Trennungsgeldverordnung, da er gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 5 TGV bei einer anderen Stelle als seiner Dienststelle verwendet werde. Die Verwendung bei einer anderen Stelle als seiner Dienststelle stehe einer Abordnung gleich. Er erhalte deshalb gemäß § 6 Abs. 1 TGV Wegstreckenentschädigung und gemäß Abs. 2 Verpflegungszuschuß. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat die Klage mit Urteil vom 19.5.1988 - I/2 E 1110/86 - abgewiesen und in den Entscheidungsgründen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf die von ihm geltend gemachte erhöhte Aufwandsvergütung. Nach § 17 Abs. 1 BRKG erhielten Dienstreisende, denen erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstehen (z. B. bei ... häufigen Dienstreisen nach demselben Ort...) nach näherer Bestimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten unmittelbar nachgeordneten Behörde anstelle der Reisekostenvergütung im Sinne des § 4 Nr. 3 - 5 und 7 BRKG entsprechend den notwendigen Nebenauslagen eine Aufwandsvergütung. Nach den zu dieser Vorschrift ergangenen Zusatzbestimmungen der Beklagten komme für die Berechnung der Aufwandsvergütung des Klägers entweder die ZB 17.12.3.1 oder die ZB 17.12.3.2 in Betracht. Dabei komme die letztgenannte Bestimmung nur dann zur Anwendung, wenn die Tätigkeit des Klägers nicht von der erstgenannten Bestimmung erfaßt werde. Das sei jedoch der Fall. Nach dieser Vorschrift erhielten Beamte die Vergütung nach ZB 17.12.3.1 (je Arbeitstag 1,85 DM), wenn sie u. a. bei Privatwerken oder sonstigen Stellen als Aushilfe oder Vertreter Dienst täten oder wenn sie dienstplanmäßig an verschiedenen Stellen eingesetzt würden. Letzteres treffe beim Kläger zu. Er werde an verschiedenen Stellen, nämlich in den Privatausbesserungswerken in Ludwigshafen und Frankfurt-Höchst eingesetzt. Dies geschehe auch dienstplanmäßig. Der Auffassung des Klägers, sein Arbeitsverteilungsplan sei kein Dienstplan im Sinne der genannten Vorschrift, könne die Kammer nicht folgen. Ob die Tätigkeit bei verschiedenen Stellen "dienstplanmäßig" erfolge oder nicht, hänge nicht davon ab, ob sie durch einen "Dienstplan" genannten Plan geregelt werde. Vielmehr komme es in diesem Zusammenhang darauf an, ob die Tätigkeit - der Dienst - planmäßig geregelt sei, also der Dienst aufgrund eines vorgegebenen Planes geleistet werde. Dies sei beim Kläger offensichtlich der Fall. Er leiste sei 1972 planmäßig Dienst bei den auswärtigen Stellen in Ludwigshafen und Frankfurt-Höchst. Da die Tätigkeit des Klägers somit unter ZB 17.12.3.1 falle, komme eine Anwendung der nachfolgenden Zusatzbestimmung nicht in Betracht, die "in allen anderen Fällen" gelte. Die Frage, ob die Änderung der Zusatzbestimmungen vom 7.11.1980 nur aus redaktionellen Gründen erfolgt sei, berühre nicht ihre Wirksamkeit. Auch die personalvertretungsrechtlichen Hinweise des Klägers seien ohne Belang, da der Hauptpersonalrat der Beklagten ein personalvertretungsrechtliches Verfahren nicht eingeleitet habe. Schließlich sei es auch ohne Bedeutung, ob der Kläger, wie in ZB 17.12.3.1 angesprochen, Anspruch auf Trennungsgeld habe, da diese Frage rechtliche Eigenständigkeit besitze. Wenn, wie der Kläger meine, seine auswärtige Tätigkeit bei den privaten Ausbesserungswerken in Ludwigshafen und Frankfurt- Höchst trennungsgeldrechtlich nicht als Abordnung zu behandeln sei, stehe es ihm frei, auf Anträge auf die Gewährung von Trennungsgeld zu verzichten. Gegen dieses ihm am 14.7.1988 zugestellte Urteil hat der Kläger am 5.8.1988 Berufung eingelegt, die er unter Bezugnahme auf sein erstinstanzliches Vorbringen, darunter auch den personalvertretungsrechtlichen Gesichtspunkt im Zusammenhang mit dem Erlaß der Zusatzbestimmungen zu § 17 BRKG, damit begründet, daß er an seiner Rechtsauffassung festhalte, ihm stehe eine Anspruch auf Aufwandsentschädigung nach ZB 17.12.3.2. zu. Seine Dienststelle sei das Bundesbahnausbesserungswerk Darmstadt, er habe in Pfungstadt gewohnt, seine Einsatzorte seien Ludwigshafen und Frankfurt-Höchst gewesen. Der Kläger beantragt sinngemäß, das angefochtene Urteil aufzuheben und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt (Bl. 225, 227 d. A.). Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf den Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (1 Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der Senatsberatung waren.