1 TG 1767/93

I. Die Antragstellerin begehrt ihre vorläufige Zulassung zum pädagogischen Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Grundschulen mit dem Unterrichtsfach Deutsch zum Einstellungstermin 1. Mai 1993. Nachdem das Regierungspräsidium Kassel die Bewerbung der Antragstellerin zunächst abgelehnt, jedoch anschließend aufgrund nachträglich freiwerdender Stellen eine erneute Einzelfallprüfung angekündigt hatte, teilte der Antragsgegner mit Bescheid des Regierungspräsidiums Kassel vom 4. Mai 1993 der Antragstellerin mit, ihre Bewerbung könne nun doch keinen Erfolg haben. Innerhalb des nach dem Prüfungsergebnis in der Ersten Staatsprüfung zu vergebenden Kontingentes von 50 % der Ausbildungsstellen habe die Antragstellerin mit ihrem Mittelwert von 1,75 nicht mehr berücksichtigt werden können. Die Voraussetzungen für eine Berücksichtigung aus Härtegründen oder als Wartefall seien nicht erfüllt. Der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom 30. April 1993 blieb erfolglos. Zur Begründung seines Beschlusses vom 14. Juni 1993 führte das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main aus, es begegne keinen rechtlichen Bedenken, daß die Einstellungsbehörde bei der Auswahl und Einstellung der Bewerber zum 1. Mai 1993 die Zahlen und Kriterien der Verordnung über die Zulassung zum Vorbereitungsdienst für die Lehrämter vom 10. Dezember 1975 in der rückwirkend zum 1. Januar 1993 in Kraft getretenen Fassung der 15. Änderungsverordnung vom 2. April 1993 zugrunde gelegt habe. Insbesondere sei es dem Gesetzgeber nicht durch Art. 80 Abs. 1 GG verwehrt, Ermächtigungen zum Erlaß rückwirkender Verordnungen zu erteilen. Die Nichtberücksichtigung der Antragstellerin in Anwendung dieser Verordnung sei rechtlich einwandfrei. Unter mehreren Bewerbern mit dem Mittelwert von 1,75 sei ordnungsgemäß durch Los zuungunsten der Antragstellerin entschieden worden. Die Antragstellerin hat gegen den am 23. Juni 1993 zugestellten Beschluß am 6. Juli 1993 Beschwerde erhoben. Sie verfolgt ihren in der ersten Instanz gestellten Antrag weiter, der sinngemäß dahingeht, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Antragstellerin rückwirkend zum 1. Mai 1993 vorläufig bis zu einer bestandskräftigen Ablehnung ihres Einstellungsantrages in den Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Grundschulen aufzunehmen (hilfsweise: in einem besonderen öffentlichen Dienstverhältnis) und ihr einen entsprechenden Ausbildungsplatz an einem Studienseminar und einer Ausbildungsschule zuzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, die in der Anlage zur 15. Änderungsverordnung vom 2. April 1993 vorgenommene Verteilung der Ausbildungsstellen auf die einzelnen Unterrichtsfächer beruhe nicht auf rational nachvollziehbaren Erwägungen und lasse weder eine rechnerische Ableitung noch tatsächliche Erhebungen über die Situation in den Studienseminaren und Ausbildungsschulen erkennen. II. Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat keinen im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sicherungsfähigen Anspruch auf vorläufige Zulassung zum Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Grundschulen glaubhaft gemacht. Der Senat hat bereits grundsätzliche Bedenken, ob ein auf sofortige Einstellung gerichteter Anordnungsanspruch zum gegenwärtigen Zeitpunkt geltend gemacht werden kann, obwohl der Einstellungstermin (1. Mai 1993) bereits drei Monate zurückliegt. Der Senat neigt zu der Auffassung, daß die in § 2 Abs. 6 der Verordnung über die Pädagogische Ausbildung und die Zweite Staatsprüfung für die Lehrämter vom 17. Oktober 1990 (GVBl. I S. 567, berichtigt S. 610) auf den 1. Mai und den 1. November eines jeden Jahres festgelegten Einstellungstermine zwingend vorgeschrieben sind und keine Ausnahme zulassen (ebenso für den juristischen Vorbereitungsdienst: Beschluß des Senates vom 29. September 1986 - 1 TG 2506/86 -). Würde eine einstweilige Anordnung mit dem von der Antragstellerin begehrten Inhalt erlassen, so würde sie zum gegenwärtigen Zeitpunkt erst nach Beendigung der dreimonatigen Einführungsphase gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung vom 17. Oktober 1990 in den Vorbereitungsdienst eintreten. Gerade die Einführungsphase ist jedoch von tragender Bedeutung für den Erfolg der in §§ 4 Abs. 2, 5 - 10 der Verordnung vom 17. Oktober 1990 stufenweise gegliederten, vollständig durchorganisierten pädagogischen Ausbildung. Ihr Schwerpunkt liegt nach der Definition des Ausbildungsziels in § 9 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung über die Richtlinien für die pädagogische Ausbildung für die Lehrämter vom 7. Juni 1982 (GVBl. I S. 151) im Bereich der unterrichtspraktischen Einführung durch Hospitationen und angeleiteten Unterricht (10 Wochenstunden, § 9 Abs. 5 Nr. 1 der Verordnung vom 17. Oktober 1990) mit dem Ziel der Vorbereitung auf den eigenverantwortlichen Unterricht, der in der anschließenden Differenzierungs- bzw. Intensivphase zu leisten ist (§§ 4 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 9 Abs. 5 Nr. 2 und 3 der Verordnung vom 17. Oktober 1990). Darüberhinaus hätte die Antragstellerin bereits die Veranstaltungen des Studienseminars von mindestens 6 Wochenstunden (vgl. § 9 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Juni 1982) versäumt. In Anbetracht der seit dem 1. Mai 1993 vorangeschrittenen Ausbildung bestehen daher erhebliche Bedenken dagegen, der Antragstellerin im Wege einer einstweiligen Anordnung gleichsam einen "Seiteneinstieg" in den Vorbereitungsdienst zu ermöglichen. Indes braucht der Senat der Frage, ob § 2 Abs. 6 der Verordnung vom 17. Oktober 1990 Ausnahmen zuläßt, nicht weiter nachzugehen; denn die Antragstellerin hat insgesamt keinen auf Einstellung in den Vorbereitungsdienst gerichteten Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 ZPO). Ein solcher Anspruch besteht zwar dem Grunde nach unmittelbar kraft Verfassungsrechts. Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet das Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte. Der Vorbereitungsdienst für das Lehramt an öffentlichen Schulen stellt nach einhelliger Auffassung eine Ausbildungsstätte im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1981, BVerwGE 64, 153, 159; Beschlüsse des Senats vom 10. April 1974 - I TG 8/74 - und vom 15. Januar 1975 - I TG 40/74 -, Hess.VGRspr. 1975, 38; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Kommentar zum Grundgesetz, Stand: September 1991, Rdnrn. 197, 201 zu Art. 12; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 7. Aufl. 1990, Rdnr. 9 a zu Art. 12). Da die Antragstellerin den Beruf einer Grundschullehrerin nur nach Ablegung der Zweiten Staatsprüfung ergreifen kann, die wiederum nur über den öffentlichrechtlich ausgestalteten Vorbereitungsdienst erreichbar ist, ergibt sich aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG ein subjektives öffentliches Recht auf sachgerechte Teilhabe an dieser staatlichen Ausbildungseinrichtung (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1978, BVerwGE 56, 31, 45; Hess. VGH, Urteil vom 1. April 1970 - II OG 92/69 -, DVBl. 1970, 739, 740 = NJW 1970, 1340, 1341; Maunz/ Dürig/Herzog/Scholz Rdnrn. 432 ff. zu Art. 12; von Münch/Kunig/ Gubelt, Grundgesetz-Kommentar, 4. Aufl. 1992, Rdnr. 28 zu Art. 12). Allerdings kann der Zugang zu der Ausbildungsstätte aufgrund des Regelungsvorbehaltes in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz beschränkt werden (vgl. zur Reichweite des Vorbehaltes BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972, BVerfGE 33, 303, 306). Dies ist hinsichtlich des Vorbereitungsdienstes durch das Gesetz über das Lehramt an öffentlichen Schulen - LehramtG - in der Fassung vom 3. März 1992 (GVBl. I S. 105) in rechtlich nicht zu beanstandender Weise geschehen. Insbesondere hat der Gesetzgeber selbst die wesentlichen Auswahlkriterien festgelegt. Nach § 4 Abs. 1 LehramtG kann die Zulassung zum Vorbereitungsdienst für den jeweiligen Zulassungstermin unter anderem dann versagt werden, wenn die im Haushaltsplan des Landes zur Verfügung stehenden Stellen und Mittel nicht ausreichen. Diese Voraussetzungen lagen zum Einstellungstermin 1. Mai 1993 unstreitig vor; die Zulassungsbeschränkung als solche begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die sozialstaatlich gebotene Ausbildungsfürsorge ist auf die verfügbaren Ressourcen beschränkt; die tatsächlich vorhandene Kapazität der Ausbildungsstätte stellt eine objektive Grenze des individuellen Teilhaberechtes dar (vgl. BVerfG, Beschluß vom 3. Juni 1980, BVerfGE 54, 173, 191; im Ergebnis ebenso Hess. VGH, Urteil vom 1. April 1970 - II OG 92/69 - a.a.O.; Maunz/Dürig/Herzog/ Scholz Rdnr. 436 zu Art. 12; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Rdnr. 9 b zu Art. 12). Demgegenüber besteht kein Anspruch des Bewerbers auf Schaffung weiterer Ausbildungsplätze jenseits der gegebenen Kapazitäten; dies folgt bereits daraus, daß der Gesetzgeber im Rahmen seiner Haushaltswirtschaft neben der Erweiterung von Ausbildungskapazitäten auch andere Belange des Gemeinwohls zu berücksichtigen hat und nach Art. 109 Abs. 2 GG zum Haushaltsausgleich verpflichtet ist (vgl. von Münch/Kunig/Gubelt, Rdnr. 32 zu Art. 12). Unbedenklich ist es ferner, daß der Hessische Kultusminister von der ihm in § 4 Abs. 3 Satz 1 LehramtG eingeräumten Ermächtigung Gebrauch gemacht und die Zahl der verfügbaren Ausbildungsstellen durch die 15. Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Zulassung zum Vorbereitungsdienst für die Lehrämter vom 2. April 1993 (GVBl. I S. 125) festgelegt hat. Die hiergegen vorgebrachten Einwände der Antragstellerin überzeugen den Senat nicht. Die Verordnung genügt insbesondere den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG, obwohl sie gemäß Art. 2 der Verordnung rückwirkend zum 1. Januar 1993 in Kraft getreten ist. Mit Recht hat das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß vom 8. Juni 1977, BVerfGE 45, 142 ) verwiesen, nach der es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, Ermächtigungen zum Erlaß rückwirkender Verordnungen zu erteilen. Eine solche Ermächtigung braucht nicht ausdrücklich erteilt zu werden; es reicht aus, wenn sie sich aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes ergibt (ständige Rechtsprechung, vgl. zuletzt BVerfG, Beschlüsse vom 1. Juli 1987, BVerfGE 76, 130, 142; vom 14. März 1989, BVerfGE 80, 1, 20 sowie vom 7. November 1991, BVerfGE 85, 97, 104 f. ). Grenzen für rückwirkende belastende Eingriffe in bestehende subjektive Rechte ergeben sich hauptsächlich aus den dem Rechtsstaatsprinzip innewohnenden Geboten der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (BVerfG, Beschluß vom 8. Juni 1977, BVerfGE 45, 142, 167 f. ). Darauf kann sich die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren jedoch schon deshalb nicht berufen, weil sie bis zum Erlaß der Verordnung vom 2. April 1993 keine schützenswerte Rechtsposition erlangt hatte. Vielmehr ist ihre Bewerbung zunächst durch Bescheid vom 15. März 1993 auf der Grundlage des in der Verordnung über die Zulassung zum Vorbereitungsdienst für die Lehrämter vom 10. Dezember 1975 (GVBl. I S. 318) und nunmehr in § 4 LehramtG geregelten Verfahrens abgelehnt worden. Für das nicht näher begründete Vorbringen der Antragstellerin, sie hätte nach den Vorgaben der Verordnung vom 10. Dezember 1975 zum Vorbereitungsdienst zugelassen werden müssen, vermag der Senat keine Grundlage zu erkennen. Die Antragstellerin verkennt, daß durch die Verordnung vom 2. April 1993 nicht etwa das Auswahlverfahren als solches, sondern lediglich das Kontingent an freien Ausbildungsstellen für das Lehramt an Grundschulen während des Verfahrens verändert worden ist, und zwar zu ihren Gunsten; denn der Antragsgegner hat, wie er gegenüber dem Verwaltungsgericht mit Schriftsatz vom 2. Juni 1993 dargelegt hat, 16 zusätzliche Stellen angeboten. Auch gegen die normative Festlegung der Zahl der Ausbildungsstellen für das Lehramt an Grundschulen mit dem Unterrichtsfach Deutsch in Art. 1 Nr. 2 der Verordnung vom 2. April 1993 hat der Senat keine Bedenken. Zu dieser Verfahrensweise ist der Verordnungsgeber durch § 4 Abs. 3 Nr. 3 LehramtG ausdrücklich ermächtigt. Ein Rückwirkungsverbot besteht auch insoweit nicht. § 4 Abs. 4 Nr. 1 LehramtG verpflichtet vielmehr den Verordnungsgeber, bei der Ermittlung der verfügbaren Ausbildungsstellen unter anderem die im Haushaltsplan des Landes zur Verfügung stehenden Stellen und Mittel zu berücksichtigen. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht in den Gründen des angefochtenen Beschlusses darauf hin, daß im Einzelfall eine rückwirkende Anpassung der Verordnung an das im Rang höherstehende Haushaltsgesetz geboten sein kann. Es bedarf in der Tat keiner Vertiefung, daß der Verordnungsgeber nicht mehr Ausbildungsstellen vorsehen darf, als der Haushaltsgesetzgeber bewilligt hat. Der Antragsgegner hat im erstinstanzlichen Verfahren die Stellensituation im Bereich der Grund-, Haupt- und Realschulen anhand des Haushaltsplans 1993 nachvollziehbar und rechnerisch einwandfrei dargelegt und insbesondere erläutert, wieviele besetzbare Stellen im Fach Deutsch (Grundschule) vorhanden waren und wieviele freie Stellen durch Verlagerung aus dem Gymnasialbereich hinzugekommen sind; er hat zugleich hervorgehoben, daß die effektive Ausbildungskapazität im Grundschulbereich derzeit lediglich haushaltsrechtlich und nicht durch sonstige ausbildungsrelevante Gegebenheiten räumlicher, sachlicher oder personeller Art begrenzt sei. Diesen Darlegungen ist die Antragstellerin nicht entgegengetreten. Sie hat auch keine tragfähigen Einwände gegen den bereits 1975 entwickelten und laufend fortgeschriebenen Verteilungsmodus innerhalb der Fächer Deutsch, Mathematik, Sport und Musik/ Kunst erhoben. Für den Senat ist nicht erkennbar, daß der Verordnungsgeber die Grenzen des ihm insoweit zustehenden Abwägungsspielraums verletzt haben könnte. Reichen die vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Ausbildungsstellen für das Lehramt an Grundschulen nicht aus, um alle Bewerber aufnehmen zu können, so ist nach § 4 Abs. 2 LehramtG zu verfahren. Nach dieser Vorschrift sind 50 % der Stellen nach Eignung und Leistung der Bewerber, 15 % für Fälle besonderer Härte und 35 % nach der Dauer der Zeit seit der ersten Antragstellung auf Zulassung zum Vorbereitungsdienst bei der zuständigen Behörde zur Verfügung zu stellen. Diese Auswahlkriteren sind als solche rechtlich unbedenklich. Sie entsprechen dem allgemeinen, in Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Hessisches Beamtengesetz - HBG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Januar 1989 (GVBl. I S. 26, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Mai 1992, GVBl. I S. 170) verankerten beamtenrechtlichen Grundsatz, nach dem der Zugang zu öffentlichen Ämtern sich nach der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung der Bewerber richtet. Das Sozialstaatsprinzip rechtfertigt es, darüberhinaus auch Wartezeiten und soziale Härten als Auswahlmaßstäbe zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Urteile vom 18. Juli 1972, BVerfGE 33, 303, 348 und vom 8. Februar 1977, BVerfGE 43, 291, 317 - jeweils für Studienplätze -; Maunz/Dürig/Herzog/ Scholz, Rdnr. 453 zu Art. 12; von Münch/Kunig/Gubelt, Rdnr. 34 zu Art. 12). Im Falle der Antragstellerin sind Fehler im Rahmen des Auswahlverfahrens nicht ersichtlich. Der Mittelwert ihrer Ersten Staatsprüfung von 1,75 ist in Anwendung von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 der Verordnung vom 10. Dezember 1975 zutreffend ermittelt worden. Zwischen mehreren gleichrangigen Bewerbern durfte das Los entscheiden; dieses Verfahren gewährleistet ein Mindestmaß an formell-rechtlicher Gleichbehandlung (vgl. Maunz/ Dürig/Herzog/Scholz, Rdnr. 463 zu Art. 12) und ist in § 4 Abs. 3 Nr. 1 LehramtG ausdrücklich vorgesehen. Härtegesichtspunkte hat die Antragstellerin selbst nicht geltend gemacht. Ausbildungsstellen aus dem Kontingent für Wartezeitbewerber standen entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht zur freien Verfügung, obwohl dieses Kontingent mangels einer Warteliste nicht ausgeschöpft zu werden brauchte; denn diese Plätze sind nach dem unwidersprochenen Vortrag des Antragsgegners gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung vom 10. Dezember 1975 nach dem Leistungsprinzip (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 LehramtG) vergeben worden. Nur deshalb konnte die Antragstellerin im übrigen im zweiten Durchgang in das Losverfahren einbezogen werden. Die Antragstellerin kann nach alledem nicht zum 1. Mai 1993 in den Vorbereitungsdienst übernommen werden, und zwar auch nicht in einem besonderen öffentlichen Dienstverhältnis. Dies bedarf keiner weiteren Erörterung; denn wenn es - wie dargelegt - an einer freien Ausbildungsstelle fehlt, so besteht auch keine haushaltsrechtliche Grundlage für die Zahlung von Dienstbezügen in einem öffentlich-rechtlichen Angestelltenverhältnis.