11 UE 29/88

Die zulässige Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Klage ist als sogenannte Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig. Vor Erhebung einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage sind die Rechtmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts regelmäßig in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Ist jedoch über einen Widerspruch oder über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden, so ist gemäß § 75 VwGO die Klage abweichend von § 68 zulässig. Sie darf dann aber in der Regel nicht vor Ablauf von drei Monaten seit Einlegung des Widerspruchs oder seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsaktes erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist (§ 75 Satz 2 VwGO). Im vorliegenden Fall hat die klagende Partei bereits in ihrem Widerspruchsschreiben vom 29.04.1987, mit dem sie eine "kosten- und auslagenpflichtige Aufhebung" der Zählerbestellung beantragte, einen entsprechenden Antrag auf Kostenentscheidung gestellt. Diese gemäß § 72 VwGO regelmäßig von der Widerspruchsbehörde sogar von Amts wegen zu treffende Entscheidung über die Kosten des Vorverfahrens erstreckte sich gemäß § 80 Abs. 2 VwVfG auch auf die Frage, ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war und damit die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren erstattungsfähig sind oder nicht. Über diesen Antrag hat die Beklagte indes binnen drei Monaten nach Antragstellung nicht entschieden. Besondere Umstände, die für eine längere Entscheidungsfrist hätten sprechen können, sind - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - nicht ersichtlich. Entgegen der Auffassung des Beklagten kann hier auch die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Beschluß vom 04.12.1979, IV TE 91/79) nicht herangezogen werden, wonach in der Regel bei einer Untätigkeitsklage fünf Monate als angemessene Frist anzusehen sind. Ungeachtet dessen, ob dieser Auffassung beizupflichten ist oder nicht, kann auf eine solche verlängerte Frist wenn überhaupt nur in solchen Fällen abgestellt werden, in denen auf einen Widerspruch hin ein Widerspruchsbescheid zu erlassen war. Denn allenfalls in solchen Fällen erscheint eine verlängerte Frist im Hinblick auf das in Hessen durchzuführende Anhörungsverfahren nach Einlegung eines Widerspruchs gerechtfertigt. Im vorliegenden Fall hat indes die Beklagte bereits über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts nicht innerhalb der Dreimonatsfrist entschieden, obwohl ihr eine solche Entscheidung ohne weiteres möglich und zumutbar gewesen wäre. Der Umstand, daß die Beklagte im vorliegenden Fall zu einem späteren Zeitpunkt doch noch eine Kostenentscheidung getroffen hat, in dieser aber ausdrücklich die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren nicht für notwendig erklärt hat, macht die einmal zulässigerweise als Untätigkeitsklage erhobene Klage nicht (nachträglich) unzulässig, sondern führt lediglich bei sachgerechter Würdigung des Begehrens der klagenden Partei zu einer Einschränkung des ursprünglichen Streitgegenstandes dergestalt, daß nicht mehr generell die Verpflichtung der Beklagten zum Erlaß einer Kostenentscheidung für das Widerspruchsverfahren einschließlich der durch die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts als Bevollmächtigten entstandenen Kosten begehrt wird, sondern (lediglich noch) die Verpflichtung der Beklagten, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären und zwar unter gleichzeitiger (klarstellender) Aufhebung des dieser Entscheidung entgegenstehenden Ausspruchs in dem Bescheid der Beklagten, durch den nachträglich eine Kostenentscheidung getroffen wurde. Es kann dahinstehen, ob diese Anpassung des Streitgegenstandes an die durch die nachträglich getroffene Kostenentscheidung entstandenen Situation eine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO darstellt. Auch wenn das der Fall wäre, wäre die Klageänderung jedenfalls zulässig, weil sie sachdienlich ist und überdies die Beklagte der Klageänderung dadurch zugestimmt hat, daß sie sich, ohne ihr zu widersprechen, in einem Schriftsatz auf die geänderte Klage eingelassen hat. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auch zu Recht für begründet erachtet; denn die Voraussetzungen, unter denen die Zuziehung eines Bevollmächtigten für die klagende Partei im Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären war, sind vorliegend erfüllt. Nach § 80 Abs. 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz - HessVwVfG - hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Da dem Widerspruch der klagenden Partei entsprochen worden ist, hat die Beklagte gemäß § 80 Abs. 1 HessVwVfG der klagenden Partei die zur Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten. Dazu gehören nach § 80 Abs. 2 HessVwVfG auch die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwaltes, wenn dessen Zuziehung im Vorverfahren notwendig war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind bei der Anwendung des § 80 Abs. 2 VwVfG die zu § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO entwickelten Grundsätze zu beachten (vgl. BVerwGE 17, 245; BVerwG, Buchholz 448.0 § 33 WPflG Nr. 24 u.a.). Denn beide Vorschriften haben den gleichen Regelungsinhalt und den gleichen Sinn und Zweck, nämlich Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten nur dann als erstattungsfähig anzuerkennen, wenn deren Zuziehung im Vorverfahren notwendig war. Die Vorschriften unterscheiden sich lediglich darin, daß § 80 Abs. 2 VwVfG im isolierten Vorverfahren anzuwenden ist, wenn der Verwaltungsakt über das Widerspruchsverfahren nicht hinausgelangt ist, und § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO, wenn der Verwaltungsakt in das gerichtliche Verfahren gelangt ist. Beide Vorschriften geben die Ansicht des Gesetzgebers wieder, daß im verwaltungsrechtlichen Vorverfahren eine besondere Vertretung durch Rechtsanwälte oder Bevollmächtigte in der Regel nicht üblich und nicht erforderlich ist (Verhandlungen des Deutschen Bundestags, 3. Wahlperiode, Drucksache Nr. 55 Seite 48). Deshalb ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im isolierten Vorverfahren die Vertretung durch einen Rechtsanwalt oder sonstigen Bevollmächtigten nicht die Regel, sondern die Ausnahme, wobei auf den Einzelfall abzustellen ist. Ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war, ist vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Das ist ein objektiver Maßstab. Er stellt darauf ab, ob es für einen verständigen Bürger vernünftig war, einen Bevollmächtigten mit der zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung im isolierten Vorverfahren zu beauftragen. Dabei sind die persönlichen Fähigkeiten des Klägers und die Schwierigkeiten der Sache zu berücksichtigen. Notwendig und vernünftig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren dann, wenn es der Partei nach deren persönlichen Fähigkeiten und wegen der Schwierigkeiten der Sache nicht zuzumuten war, das verwaltungsrechtliche Vorverfahren selbst zu führen (vgl. BVerwG, Buchholz 316 § 80 VwVfG Nrn. 1, 2, 13, 18; VGH Mannheim, NVwZ 1982, 633 f. u.a.). Das Bundesverwaltungsgericht hat ferner in mehreren Entscheidungen die Auffassung vertreten, bei der Frage, ob es der Partei nach ihren persönlichen Fähigkeiten und wegen der Schwierigkeiten der Sache nicht zuzumuten gewesen sei, das Vorverfahren selbst zu führen, habe das angebliche Übergewicht der Verwaltung gegenüber dem Bürger außer Betracht zu bleiben. Dieses Übergewicht werde durch die dem Bürger zur Verfügung stehenden Rechtsmittel ausgeglichen (BVerwG, Buchholz 316, § 80 VwVfG Nrn. 1, 2 und 3; anderer Auffassung insoweit mit beachtlicher Begründung: OVG Bremen, NVwZ 1989, 75 f. ). Ob einer Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen zuzumuten war, das verwaltungsrechtliche Vorverfahren selbst zu führen, bestimmt sich unter anderem nach den subjektiven Fähigkeiten eines Beteiligten, insbesondere nach seinem allgemeinen Erfahrungswissen und nach seiner Geschäftsgewandtheit. Unvernünftig und daher nicht notwendig wäre es nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, wenn eine sachkundige Partei sich eines Bevollmächtigten bediente (BVerwG, Buchholz, 316 § 80 VwVfG Nrn. 1, 13 und 18). Von daher ist die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht die Regel, sondern die Ausnahme, wobei für die Frage der Notwendigkeit der Zuziehung maßgeblich darauf abzustellen ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts bedient hätte (BVerwG, NVwZ 1987, 883 f., 884 ). Einen großzügigeren Maßstab wendet insoweit allerdings das Oberverwaltungsgericht Bremen (NVwZ 1989, 75 f. ) an, wenn es davon ausgeht, daß die Erstattungsfähigkeit der Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts im Vorverfahren durchaus keine Ausnahme bleiben müsse. In Anknüpfung an eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 17, 245) führt das OVG Bremen aus, die Beauftragung eines Rechtsanwalts sei das gute Recht des Bürgers und seine Erkenntnis- und Urteilsfähigkeit, ob dies notwendig sei, dürfe nicht überschätzt werden. Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren sei deshalb nicht nur in schwierigen und umfangreichen Verfahren zu bejahen. Sie werde vielmehr für eine rechtsunkundige Partei in Übereinstimmung mit dem OVG Koblenz (NVwZ 1988, 842) und der fast einhelligen Meinung in der Literatur in der Regel zu bejahen sein. Das ergebe sich u.a. daraus, daß der Bürger ohne rechtskundigen Rat nur in Ausnahmefällen materiell- und verfahrensrechtlich in der Lage sei, seine Rechte und Interessen gegenüber der in aller Regel sächlich und personell überlegenen Verwaltung ausreichend zu wahren. Zwar sei die Verwaltung gehalten, den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln und alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen. Diese Pflichten der Behörde veränderten aber ihren Wissens- und Erfahrungsvorsprung gegenüber dem rechtssuchenden Bürger nicht. Der vom 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts für ein umgekehrtes Regel-Ausnahmeverhältnis gegebenen Begründung könne nicht gefolgt werden. Der erkennende Senat neigt dazu, sich dieser Auffassung anzuschließen, für deren Richtigkeit vieles spricht. Einer abschließenden Entscheidung, ob dieser weitergehenderen Auffassung des OVG Bremen zu folgen wäre, bedarf es indes in dem vorliegenden Fall nicht. Denn auch wenn man insoweit von den oben dargestellten (restriktiveren) Grundsätzen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeht, ist im vorliegenden Fall die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts für das Vorverfahren zu bejahen. Der klagenden Partei war es nämlich wegen der Schwierigkeiten der Sache nicht zuzumuten, das Vorverfahren ohne rechtskundige Unterstützung durch einen Rechtsanwalt selbst zu führen. Vielmehr war es aus der Sicht eines verständigen Bürgers und unter Berücksichtigung der persönlichen Fähigkeiten der klagenden Partei gerechtfertigt, einen bevollmächtigten Rechtsanwalt mit der zweckentsprechenden Rechtsverfolgung im (isolierten) Vorverfahren zu beauftragen. Insoweit ist zu berücksichtigen, daß die im Gesetz über eine Volks-, Berufs-, Gebäude- und Arbeitsstättenzählung (Volkszählungsgesetz 1987) vom 8. November 1985 (BGBl. I Seite 2078) und der dazu ergangenen hessischen Verordnung vom 26. Juni 1987 (GVBl. I Seite 229) geregelte Rechtsmaterie für den normalen Bürger und damit auch für die klagende Partei neu und wenig überschaubar war. Insbesondere war für einen gewöhnlichen Bürger, auch wenn er selbst in (anderen Bereichen) der Verwaltung tätig war oder über eine allgemeine akademische Vorbildung verfügte, nicht ohne weiteres zu klären, ob und gegebenenfalls mit welcher Begründung er sich erfolgreich gegen die Zählerbestellung zur Wehr setzen konnte. Das gilt umso mehr, als die Beklagte es unterlassen hat, der klagenden Partei vor ihrer Bestellung als Zähler gemäß § 28 Abs. 1 HessVwVfG Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen zu äußern. Die klagende Partei hatte mithin auch vor Erlaß des Bescheides über die Heranziehung als Volkszähler keine Möglichkeit, ihre Bedenken und Vorbehalte gegen die Zählerbestellung gegenüber der Beklagten zu artikulieren bzw. zur Geltung zu bringen. Auch der Inhalt des Bescheides über die Heranziehung als Volkszähler war für einen nicht einschlägig sachkundigen Bürger nicht ohne weiteres zu überblicken und zu erfassen, zumal er in seinem Tenor fünf Regelungen bzw. rechtliche Hinweise enthielt und ihm eine relativ umfangreiche, nahezu zwei DIN-A-4-Seiten umfassende Begründung beigegeben war, deren Richtigkeit ein nicht mit dieser Materie vertrauter, rechtsunkundiger Bürger - wie die klagende Partei - nachzuvollziehen oder zu überprüfen selbst nicht in der Lage war. Im Hinblick auf diese Umstände unterscheidet sich die vorliegende Fallgestaltung deutlich von anderen Fallgestaltungen, in denen es dem rechtsunkundigen Bürger wegen der Einfachheit und Überschaubarkeit der Materie zuzumuten ist, gegen eine behördliche Entscheidung selbst Widerspruch einzulegen und diesen Widerspruch zu begründen. Daß die Zuziehung eines Bevollmächtigten durch die klagende Partei im Vorverfahren notwendig war, wird schließlich durch das - dem erkennenden Senat aus anderen Verwaltungsstreitverfahren der vorliegenden Art bekannten - Verhalten der Beklagten gegenüber solchen Personen bestätigt, die gegen die Zählerbestellung ohne anwaltlichen Beistand zunächst selbst Widerspruch eingelegt bzw. vor erfolgter Zählerbestellung gegen die ihnen bekanntgewordene beabsichtigte Zählerbestellung Einwände erhoben hatten. Diese Einwände oder Widersprüche wurden von der Beklagten nämlich in der Regel nicht zum Anlaß genommen, von der Zählerbestellung abzusehen bzw. diese wieder rückgängig zu machen. Das geschah vielmehr erst dann, als die betreffenden Bürger die Erfolglosigkeit ihrer diesbezüglichen persönlichen Bemühungen erkannten und sich anwaltlicher Hilfe bedienten. Dieses Verhalten der Beklagten legt den Schluß nahe, daß jedenfalls das "laienhafte" Vorbringen nicht rechtskundiger Bürger die Beklagte offenbar nicht hinreichend zu beeindrucken bzw. dazu zu bewegen vermochte, die Zählerbestellung wieder rückgängig zu machen, während das bei Widerspruchsführern, die sich von Anfang an anwaltlich vertreten ließen bzw. später einen Anwalt einschalteten, ohne weiteres geschah. Angesichts der vorstehend dargestellten Umstände war es der klagenden Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten, das Vorverfahren selbst zu führen. Vielmehr hätte sich insbesondere angesichts der unübersichtlichen und für den Bürger neuen Rechtsmaterie jeder vernünftige Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand wie die klagende Partei der Hilfe eines Rechtsanwalts im Vorverfahren bedient, um seine Rechte angemessen und insbesondere effektiv wahren zu können. Die Beklagte ist deshalb vom Verwaltungsgericht zu Recht verpflichtet worden, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, wobei die entgegenstehende Entscheidung der Beklagten in ihrem Bescheid vom 22.09.1987 der Klarstellung halber aufzuheben war. Daß das Verwaltungsgericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das diesem Verwaltungsstreitverfahren vorausgehende Vorverfahren gemäß § 162 Abs. 2 VwGO für notwendig erklärt hat, ist unter Berücksichtigung des zuvor dargestellten (inhaltsgleichen) Maßstabs ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision gegen diese Entscheidung ist nicht zuzulassen, da die gesetzlichen Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind (§ 132 Abs. 2 VwGO). Die Beklagte bestellte im Jahre 1987 die klagende Partei durch Bescheid zum ehrenamtlichen Zähler für die Volkszählung 1987. Dagegen erhob die klagende Partei durch ihren Prozeßbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 29.04.1987 Widerspruch und beantragte, den angefochtenen Bescheid kosten- und auslagenpflichtig aufzuheben. Zur Begründung des Widerspruchs wurden umfangreiche verfassungsrechtliche und verwaltungsverfahrensrechtliche Bedenken geltend gemacht, sowie weitere in der Person der klagenden Partei liegende Gründe vorgetragen. Die klagende Partei machte ferner vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ein Eilverfahren anhängig, in dem sie mit näherer Begründung beantragte, die aufschiebende Wirkung gegen den - mit einer Sofortvollzugsanordnung versehenen - Verpflichtungsbescheid der Beklagten wiederherzustellen. Die Beklagte hob daraufhin mit Schreiben vom 12.05.1987 die Zählerbestellung auf, eine Kostenentscheidung traf sie zunächst nicht. Das Eilverfahren wurde daraufhin durch übereinstimmende Erledigungserklärungen der Verfahrensbeteiligten beendet. Durch Bescheid vom 22.09.1987 ordnete die Beklagte an, daß die Widerspruchsgegnerin (Stadt Frankfurt - Erhebungsstelle Volkszählung -) der widerspruchsführenden Partei die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten habe und verfügte ferner, daß die Zuziehung eines Bevollmächtigten nicht notwendig gewesen sei. Wegen der Begründung wird auf den Inhalt dieses Bescheides verwiesen. Dagegen legte die klagende Partei am 01.10.1987 Widerspruch ein, über den die Beklagte nicht entschieden hat. Am 11.08.1987 hat die klagende Partei die vorliegende Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig und auch in der Sache begründet, weil die Beklagte zu Unrecht die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für nicht notwendig erklärt habe. Die im Widerspruchsverfahren zu behandelnden Fragen seien rechtlich kompliziert gewesen und in der Öffentlichkeit sehr kontrovers diskutiert worden, so daß sich ein Nichtjurist kein Urteil habe bilden können. Erst die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts und die Einleitung des Eilverfahrens hätten die Beklagte dazu veranlaßt, dem Widerspruch abzuhelfen. Die klagende Partei beantragte (zuletzt) sinngemäß, den Bescheid der Beklagten vom 22.09.1987 aufzuheben, soweit darin die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren nicht für notwendig erklärt wird und die Beklagte zu verpflichten, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären. Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Sie hielt die Klage für unzulässig, da mit ihr erstmals ein Antrag auf Vornahme einer Kostenentscheidung gestellt worden sei und im übrigen nach der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs wegen der Sonderregelung der §§ 6 bis 9 HessAGVwGO ihr eine Entscheidungsfrist von fünf Monaten zustehe, die noch nicht abgelaufen sei und vor deren Ablauf die Untätigkeitsklage unzulässig sei. Das Verwaltungsgericht gab den Beteiligten Gelegenheit, zur Entscheidung durch Gerichtsbescheid Stellung zu nehmen und hob nach Ablauf der dafür eingeräumten Frist durch Gerichtsbescheid vom 26.11.1987 den Bescheid der Beklagten vom 22.09.1987 auf, soweit darin die Zuziehung eines Bevollmächtigten nicht für notwendig erklärt wurde. Es verpflichtete die Beklagte weiter, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären und erklärte ferner die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das diesem Verwaltungsstreitverfahren vorausgehende Vorverfahren für notwendig. Zur Begründung führte das Gericht im wesentlichen aus: Die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig, da die klagende Partei einen Antrag auf Kostenentscheidung bereits in ihrem Widerspruchsschreiben vom 29.04.1987 gestellt habe und die Beklagte binnen drei Monaten nach Antragstellung keine Kostenentscheidung getroffen habe. Besondere Umstände, die für eine längere Entscheidungsfrist hätten sprechen können, seien nicht ersichtlich, insbesondere sei die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach in der Regel fünf Monate als angemessene Frist anzusehen seien, auf diesen Fall unanwendbar. Die Fünfmonatsfrist sei lediglich in den Fällen als angemessen anzusehen, in denen noch kein Widerspruchsbescheid ergangen sei, da dies durch die Besonderheit des in Hessen zusätzlich vorgeschriebenen Anhörungsverfahrens nach Einlegung des Widerspruchs gerechtfertigt sei. Hier handele sich jedoch um den Erstbescheid, so daß die Dreimonatsfrist gelte. Die Klage sei deshalb bereits bei Erhebung zulässig gewesen. Selbst wenn man dem nicht folge, sei die Klage jedenfalls inzwischen zulässig geworden, da die Beklagte mittlerweile eine Kostenentscheidung getroffen habe. Die Klage sei auch begründet. Zu den Aufwendungen, die die Behörde bei erfolgreichem Widerspruch nach § 80 Abs. 1 HessVwVfG zu erstatten habe, gehörten nach § 80 Abs. 2 HessVwVfG auch die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts, wenn dessen Zuziehung im Vorverfahren notwendig gewesen sei. Diese Notwendigkeit sei anzunehmen, wenn sie vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei habe für erforderlich gehalten werden dürfen. Das gelte insbesondere dann, wenn die Durchführung des Vorverfahrens gewisse Rechtskenntnisse voraussetze, über die der Widerspruchsführer selbst nicht verfüge. So sei es im vorliegenden Fall. Die klagende Partei habe ihren Widerspruch nicht ausschließlich auf rein tatsächliche Gründe gestützt, die sie ohne weiteres selbst gegenüber der Beklagten hätte vorbringen können. Sie habe vielmehr durch ihren Bevollmächtigten im wesentlichen Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der Volkszählung und verwaltungsverfahrensrechtliche Bedenken vorgebracht, für die erhebliche Rechtskenntnisse erforderlich seien. Von einem Nichtjuristen, auch wenn er im öffentlichen Dienst beschäftigt sei, könne eine spezifische Auseinandersetzung mit verfassungsrechtlichen Problemen nicht erwartet werden. Gegen diesen ihr am 16.12.1987 zugestellten Gerichtsbescheid hat die Beklagte am 22.12.1987 Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie im wesentlichen folgendes ausführt: Die Zuziehung eines Rechtsanwalts sei nur dann notwendig, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten gewesen sei, das Vorverfahren selbst durchzuführen. Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren sei nach dem Willen des Gesetzgebers nicht die Regel, sondern die Ausnahme und hänge maßgeblich von den persönlichen Fähigkeiten des Widerspruchsführers und den Schwierigkeiten der Sache ab. Unter Berücksichtigung dieser Kriterien sei bei der klagenden Partei ein Bedürfnis nach anwaltlicher Unterstützung nicht vorhanden gewesen. Die klagende Partei sei als Angehöriger des öffentlichen Dienstes mit dem Widerspruchsverfahren vertraut gewesen und hätte im übrigen, statt einen Widerspruch einzulegen, einen Befreiungsantrag nach § 10 Abs. 2 ZVG stellen können. Das Ansprechen schwieriger verfassungsrechtlicher Fragen im Widerspruchsverfahren sei im übrigen überflüssig gewesen, weil die Verwaltung das Volkszählungsgesetz ohnehin habe anwenden müssen und die Frage einer Verfassungswidrigkeit nicht habe prüfen dürfen. Die Beklagte beantragt, den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26.11.1987 - Az.: VI/3 E 2154/87 - aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die klagende Partei beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung über die Berufung ohne vorherige mündliche Verhandlung einverstanden erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird den Inhalt der Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der Beratung.