11 TG 1481/91

Die Beschwerde ist zulässig und teilweise begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Antragsgegnerin zu Unrecht im Wege einer einstweiligen Anordnung ohne zeitliche Begrenzung zur Unterbringung des Antragstellers als Obdachlosen verpflichtet. Mit der unbefristeten Anordnung hat das Verwaltungsgericht zum einen die durch den Antrag gesetzten Grenzen im Sinne des § 88 VwGO überschritten, denn der anwaltlich vertretene Antragsteller hat in der Antragsschrift klar zum Ausdruck gebracht, daß er lediglich eine Verpflichtung zur vorübergehenden Einweisung in ein Obdach begehre. Zum anderen ist eine zeitliche Begrenzung der einstweiligen Anordnung auch aus prozessualen und materiell-rechtlichen Gründen geboten. Da es sich bei der vom Verwaltungsgericht getroffenen einstweiligen Anordnung um eine sogenannte Regelungsanordnung im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO handelt, sind im Rahmen der Anordnung nur vorläufige und vorübergehende Anordnungen zulässig, soweit dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile für den Antragsteller erforderlich ist. Eine Verpflichtung zur Dauereinweisung in eine Obdachlosenunterkunft würde dem Zweck dieses einstweiligen Rechtsschutzes widersprechen. Im übrigen stünde eine solche Verpflichtung auch im Widerspruch zum Zweck des polizeirechtlichen Einschreitens nach § 11 HSOG 1990, dem der Grundsatz der Subsidiarität (§ 2 Satz 1 HSOG) zugrunde liegt. Zur Beseitigung der in der Obdachlosigkeit liegenden Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist primär der Störer selbst, hier also der Antragsteller verpflichtet. Nur solange er die Störung nicht selbst aus eigenen Kräften oder mit Unterstützung des nach §§ 11 Abs. 1, 12 Abs. 1 BSHG bzw. § 72 Abs. 2 BSHG zur Mitwirkung an der Beschaffung von Wohnraum verpflichteten Sozialamtes beheben kann, sind die Gefahrenabwehr- oder die Ordnungsbehörden zum Einschreiten verpflichtet. Im Verfahren nach § 123 VwGO ist deshalb prognostisch zu beurteilen, wie lange es voraussichtlich dauern wird, bis der unterzubringende Obdachlose bei Ausnutzung aller sich bietenden Möglichkeiten und Hilfen eine geeignete Unterkunft finden wird. Der Senat hält in diesen Fällen im allgemeinen eine Frist von drei Monaten für angemessen und ausreichend. Im vorliegenden Fall erscheint es angebracht, diese Dreimonatsfrist von der voraussichtlichen Zustellung des vorliegenden Beschlusses an die Beteiligten an zu berechnen, da der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung eine konkrete Befristung einstweiliger Anordnungen in vergleichbaren Fällen nicht vorgenommen hat und sich die Beteiligten hierauf einstellen müssen. Im Blick auf künftige Fälle weist der Senat allerdings ausdrücklich darauf hin, daß es im allgemeinen sachgerecht erscheint, in derartigen Fällen die Dreimonatsfrist mit dem Erlaß einer nach § 149 Abs. 1 VwGO sofort vollziehbaren einstweiligen Anordnung beginnen zu lassen, um den eingewiesenen Obdachlosen schon während eines etwaigen Beschwerdeverfahrens zu weiteren Anstrengungen im Rahmen der Wohnungssuche zu bewegen. Eine Befristung der einstweiligen Anordnung erscheint dem Senat nicht nur rechtlich geboten, sondern auch zweckmäßig, weil sie den eingewiesenen Obdachlosen veranlaßt, sich nach Ablauf der Frist bei erneuter Gefahr eintretender Obdachlosigkeit wiederum um eine erneute Einweisung durch die Obdachlosenbehörde zu bemühen, während ohne die Fristsetzung die unterbringende Behörde gegebenenfalls die Änderung oder Aufhebung der einstweiligen Anordnung zu betreiben hätte. Die für den untergebrachten Obdachlosen bestehende Notwendigkeit, sich nach Fristablauf selbst um erneuten einstweiligen Rechtsschutz zu bemühen, beugt der ansonsten bestehenden Gefahr vor, daß sich der Antragsteller mit der Unterbringung in einer Obdachlosenunterkunft als Dauerlösung abfindet und keine eigenen Anstrengungen zur Wohnungssuche unternimmt. Im übrigen ist die Beschwerde unbegründet. Mit Recht hat das Verwaltungsgericht antragsgemäß den Magistrat der Antragsgegnerin als Vertretungsorgan und damit auch als Adressaten der einstweiligen Anordnung bezeichnet. Soweit nicht der Bürgermeister (Oberbürgermeister) als örtliche Ordnungsbehörde im Sinne des § 85 Abs. 1 Nr. 4 HSOG im Wege des Selbsteintritts nach § 88 Abs. 2 HSOG unaufschiebbare Maßnahmen getroffen hat, ist der Gemeindevorstand (Magistrat) als Gefahrenabwehrbehörde im Sinne des § 2 Sätze 2 und 3 HSOG in Verbindung mit §§ 82 Abs. 1 HSOG, 4, 66 Abs. 1, 149 HGO für die Unterbringung Obdachloser zuständig, wenn im Amtsbereich des Gemeindevorstandes eine Notwendigkeit zum Einschreiten entsteht (§ 100 Abs. 1 HSOG). Daß hier möglicherweise auch eine Zuständigkeit des Bürgermeisters der Antragsgegnerin nach § 88 Abs. 2 HSOG begründet gewesen sein könnte, entbindet den Magistrat nicht von seiner Verpflichtung zum Einschreiten. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin besteht kein Zweifel an der Obdachlosigkeit des Antragstellers, der durch seine eidesstattliche Versicherung glaubhaft gemacht hat, daß er unfreiwillig ohne Unterkunft ist und auch derzeit aus eigenen Kräften und mit eigenen Mitteln nicht in der Lage ist, diese Obdachlosigkeit durch Beschaffung einer entsprechenden Wohnmöglichkeit zu beseitigen. Zwar hat sich der Antragsteller offenbar schon Anfang des Jahres an das Sozialamt des W-kreises gewandt und erhält von dort Hilfe zum Lebensunterhalt, die allerdings wegen ihrer geringen Höhe (vgl. hierzu Schreiben des Sozialamtes des W-kreises an die Prozeßbevollmächtigten des Antragstellers vom 22. April 1991, Bl. 3 der PKH-Beiakten) wohl nicht den Unterkunftsbedarf nach § 12 Abs. 1 BSHG umfaßt. Wenn auch teilweise die Auffassung vertreten wird, der Sozialhilfeträger habe im Rahmen der Hilfe zum Lebensunterhalt den Unterkunftsbedarf in Form einer Sachleistung zu erfüllen, wenn er nicht durch die Übernahme von Mietkosten bzw. von Nutzungsentschädigungen bei Bewohnern von Notunterkünften oder Obdachlosenheimen erfüllt werden kann (vgl. hierzu LPK-BSHG, 3. Auflage, Rdnr. 14 zu § 12 BSHG; Steinmeier/Brühl, Kritische Justiz 1989, 277 mit weiteren Nachweisen), ist doch daran festzuhalten, daß die mit der Obdachlosigkeit verbundene bereits eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung jedenfalls so lange nicht beseitigt ist, wie der Sozialhilfeträger einer etwaigen Verpflichtung zur Beschaffung einer angemessenen Unterkunft für den Obdachlosen nicht nachgekommen ist. Der Senat bleibt daher bei seiner Auffassung, daß eine "primäre Zuständigkeit" des Sozialhilfeträgers entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin jedenfalls dann nicht besteht, wenn ein unfreiwillig obdachlos Gewordener, ohne sich freiwillig für die Nichtseßhaftigkeit zu entscheiden, bei entsprechender Witterung einige Zeit im Freien übernachtet, bevor er sich mit der Bitte um Verschaffung einer Unterkunft an die zuständigen Behörden wendet. Insoweit wird auf die Begründung des in der Sache F ./. Stadt F ergangenen Senatsbeschlusses vom 30. April 1991 - 11 TG 567/91 -, in dem sich der Senat auch mit dem in der Beschwerdebegründung herangezogenen Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 1. Februar 1982 - 4 B 1841/81 - (NVwZ 1982, 574) auseinandergesetzt hat, Bezug genommen. Auch der Auffassung der Antragsgegnerin, ihr Magistrat sei für die Behebung der Obdachlosigkeit des Antragstellers örtlich nicht zuständig gewesen, kann nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, daß der Antragsteller sich in F/Bayern offenbar nur kurzzeitig zu einem Besuch seiner Schwester aufgehalten hat und eine eigene Unterkunft dort nie innehatte, ist es auch unerheblich, ob der Antragsteller nach dem Ende seines Besuchsaufenthaltes in F bereits dort obdachlos geworden ist. Wie der Senat in seinem bereits zitierten Beschluß vom 30. April 1991 ausführlich dargestellt hat, kommt es für die Pflicht zum polizeirechtlichen Einschreiten bei bestehender Obdachlosigkeit entscheidend darauf an, wo und wann der Obdachlose zu erkennen gibt, daß er nicht mehr ohne Obdach sein will. Beruht nämlich Obdachlosigkeit nicht auf einer selbstverantwortlichen, rechtlich anzuerkennenden freien Willensentscheidung, stellt sie ungeachtet ihrer sozialen bzw. sozialhilferechtlichen Beurteilung jedenfalls auch eine ordnungsrechtlich relevante Gefahrenlage im Sinne des HSOG dar, der die örtlich und sachlich zuständigen Gefahrenabwehrbehörden im Rahmen der ihnen insoweit zustehenden Ermessensausübung sachgerecht und wirksam zu begegnen haben. Die mit der freiwilligen Obdachlosigkeit verbundene latente Gefahr verdichtet sich zu einer - bereits eingetretenen - Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, wenn sich der Obdachlose mit der Bitte um Unterbringung an eine Gefahrenabwehr- oder Ordnungsbehörde wendet. Dies hat der Antragsteller hier mit Anwaltschreiben vom 15. April 1991 gegenüber dem Magistrat der Antragsgegnerin getan. Zu diesem Zeitpunkt hat er sich nach seiner durch eidesstattliche Versicherung glaubhaft gemachten Behauptung im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin aufgehalten, was letztlich auch durch die bereits erwähnte Bescheinigung des Sozialamtes des W-kreises vom 22. April 1991 bestätigt wird. Aus diesem Schreiben ergibt sich, daß sich der Antragsteller ohne festen Wohnsitz in F aufhalte und seitens des Sozialamtes in F Hilfe zum Lebensunterhalt erhalte. Auf die melderechtliche Situation, die die Antragsgegnerin zur Begründung ihrer Beschwerde herangezogen hat, kommt es angesichts des tatsächlichen Aufenthalts des Antragstellers in F nicht an. Der 1956 geborene, geschiedene Antragsteller lebte bis 1989 in der früheren ehelichen Wohnung in der Gemeinde E bei F und anschließend vom 28. Oktober 1989 bis 8. Februar 1990 im K-W-Haus in F, einem Wohnheim für wohnungslose Männer der Inneren Mission. Am 15. Oktober 1990 wurde der Antragsteller beim Einwohnermeldeamt in E nach F/Bayern abgemeldet. Danach war er nochmals vom 27. bis 31. August 1990 im K-W-Haus in F untergebracht. Am 19. Oktober 1990 wurde er beim Einwohner- und Wahlamt der Stadt F/Bayern von Amts wegen nach unbekannt abgemeldet. Mit Anwaltschreiben vom 15. April 1991 wandte sich der Antragsteller mit der Bitte um seine Unterbringung als Obdachloser an den Magistrat der Antragsgegnerin und behauptete, er sei bis Dezember 1990 in F polizeilich gemeldet gewesen; seine Bemühungen, ein Obdach zu erlangen, seien fehlgeschlagen. Der Magistrat der Antragsgegnerin teilte dem Bevollmächtigten des Antragstellers daraufhin mit Schreiben vom 26. April 1991 mit, dem Antrag könne nicht entsprochen werden, da der Antragsteller nicht in F obdachlos geworden sei. Sofern er nicht noch seinen Wohnsitz in F/Bayern habe, sei er als Nichtseßhafter zu behandeln, so daß die Angelegenheit in den Zuständigkeitsbereich des W-kreises bzw. eines überörtlichen Trägers falle und nicht in denjenigen der Antragsgegnerin. Inzwischen bezieht der schwerbehinderte Antragsteller vom Sozialamt des W-kreises laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG in Höhe von wöchentlich 103,62 DM. Am 24. Mai 1991 hat der Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gegen die Antragsgegnerin gestellt und unter eidesstattlicher Versicherung der Richtigkeit seiner Angaben behauptet, er sei unfreiwillig ohne Obdach und habe sich aus eigenen Kräften ohne Erfolg bemüht, diese Obdachlosigkeit durch die Beschaffung einer entsprechenden Wohnmöglichkeit zu beseitigen. Er habe keinen festen Wohnsitz, auch nicht in F. Der Antragsteller hat die Auffassung vertreten, für die örtliche Zuständigkeit der Antragsgegnerin zur Behebung seiner Obdachlosigkeit komme es allein auf seinen Entschluß an, nicht länger ohne Obdach sein zu wollen. Der Antragsteller hat beantragt, die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Antragsteller vorübergehend in ein Obdach einzuweisen. Die Antragsgegnerin hat beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Zur Begründung hat sie ihre bereits im Verwaltungsverfahren vertretene Auffassung vertieft und im übrigen die Auffassung vertreten, freiwillige Obdachlosigkeit sei keine Störung der öffentlichen Ordnung, sondern ein erlaubter Zustand und Ausdruck der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz. Ordnungsrechtliche Maßnahmen seien daher nur gerechtfertigt, wenn der Obdachlose selbst akut gefährdet sei oder von ihm Gefährdungen ausgingen. Da der Antragsteller nichtseßhaft sei, sei primär der Träger der Sozialhilfe für seine Unterbringung zuständig, wobei der Antragsteller zunächst Anspruch auf Barleistungen habe. Die Ordnungsbehörde sei, wenn überhaupt, nur subsidiär zuständig, so daß der Antragsteller im Rahmen der Ermessensausübung auf die speziell für die Nichtseßhaftenhilfe eingerichteten Unterkunftsmöglichkeiten zu verweisen sei. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat mit Beschluß vom 29. Mai 1991 die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller eine Obdachlosenunterkunft zur Verfügung zu stellen. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt, die einstweilige Anordnung sei notwendig, um vom Antragsteller drohende wesentliche Nachteile wegen Obdachlosigkeit abzuwenden. Der Antragsteller habe glaubhaft gemacht, seit Dezember 1990 obdachlos zu sein. Zweifel an seiner Obdachlosigkeit beständen schon deswegen nicht, weil sich der Antragsteller bei der Antragsgegnerin als Obdachsuchender vorgestellt habe. Daß der Antragsteller zuletzt in F/Bayern gemeldet gewesen sei, bedeute nicht, daß er dort noch eine Unterkunft habe. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sei sie zur Behebung der Obdachlosigkeit des Antragstellers verpflichtet, da der unfreiwillige Zustand der Obdachlosigkeit nach ständiger Rechtsprechung eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im polizeirechtlichen Sinne darstelle, die von den Gefahrenabwehr- bzw. Polizeibehörden zu beheben sei. Eine Verweisung des Antragstellers an die Sozialhilfebehörde komme nicht in Betracht. Es bestehe auch kein Zweifel, daß der Antragsteller seine letzte Unterkunft in F im Wohnheim der Inneren Mission gehabt und diese Unterkunft verloren habe, wobei die Gründe hierfür unerheblich seien. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den der Antragsgegnerin am 4. Juni 1991 zugestellten Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 29. Mai 1991 Bezug genommen. Am 14. Juni 1991 hat die Antragsgegnerin gegen diesen Beschluß bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung sie ihr bisheriges Vorbringen unter eingehender Darlegung der melderechtlichen Situation vertieft. Sie bekräftigt ihre Auffassung, im Falle der Nichtseßhaftigkeit sei es nicht Aufgabe einer zufällig ausgesuchten Gemeinde, die im Ergebnis selbst herbeigeführte Obdachlosigkeit zu beseitigen. Vielmehr sei auf speziell für die Nichtseßhaftenhilfe eingerichtete Unterkunftsmöglichkeit zu verweisen. Im übrigen sei der angefochtene Beschluß auch insoweit zu beanstanden, als im Tenor nicht zum Ausdruck komme, daß die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Bereitstellung einer Obdachlosenunterkunft für den Antragsteller nur vorübergehenden Charakter habe. Eine solche Einschränkung der einstweiligen Anordnung sei sowohl im Hinblick auf den Zweck des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens als auch wegen des Charakters einer Obdachlosenunterbringung notwendig. Die Antragsgegnerin beantragt, den Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 29. Mai 1991 aufzuheben und den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zurückzuweisen. Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Der Antragsteller tritt der Beschwerde entgegen und behauptet, er habe in F nur vorübergehend seine Schwester besucht und dort keinen dauerhaften Aufenthalt begründet. In F habe er sich nur deshalb nicht mehr polizeilich angemeldet, weil dort Menschen, die über kein Obdach verfügten, die polizeiliche Anmeldung verwehrt werde. Zur weiteren Darstellung des Vorbringens beider Beteiligten im Beschwerdeverfahren wird auf die Schriftsätze des Hessischen Städte- und Gemeindebundes vom 8. Juli 1991 und des Prozeßbevollmächtigten des Antragstellers vom 19. Juli 1991 Bezug genommen.