11 N 2041/91

Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Daß der Antragsteller den ursprünglich weiter gefaßten Antrag in der mündlichen Verhandlung auf die ihn beschwerenden Bestimmungen der Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes in ... vom 27. Februar 1991 beschränkt hat, sieht der Senat nicht als teilweise Antragsrücknahme, sondern nur als jederzeit uneingeschränkt mögliche Präzisierung des Antragsbegehrens an, das sich ohnehin von Anfang an aus dem umfassenden Vorbringen des Antragstellers ergab. Bei der angegriffenen Änderungsverordnung handelt es sich um im Range unter dem Landesgesetz stehendes hessisches Landesrecht im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, so daß der Normenkontrollantrag statthaft ist. Denn § 11 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung -- HessAGVwGO -- vom 6. Februar 1962 (GVBl. S. 13), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Juni 1992 (GVBl. I S. 206), bestimmt, daß der Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO über die Gültigkeit im Range unter dem Landesgesetz stehender Rechtsvorschriften entscheidet, auch soweit diese nicht in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO genannt sind. Einen für die Antragsbefugnis erforderlichen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erleidet der Antragsteller durch die angegriffene Änderungsverordnung nur insoweit, als mit ihr die frühere Toleranzzone ... aufgehoben worden ist (Streichung des früheren § 1 Abs. 4 Nr. 2 der Sperrgebietsverordnung in Art. 1 Nr. 2 der Änderungsverordnung) und das Grundstück des Antragstellers nicht in die Übergangsregelung nach Art. 2 2. Halbsatz der Änderungsverordnung aufgenommen worden ist. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, daß die Entziehung der Nutzungsmöglichkeit eines Grundstücks als Dirnenwohnheim durch eine Sperrgebietsverordnung als Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO anzusehen ist (Hess.VGH, Urteil vom 3. November 1980 --VII N 2/79--, HessVGRspr. 1981, 73 (74 f.) = NJW 1981, 779; Urteil vom 3. März 1983 --VIII N 5/81--, HessVGRspr. 1983, 65 (66 f.); Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87-- = NVwZ-RR 1990, 472 = ESVGH 41, 152 = DÖV 1990, 849 ). Es liegt auf der Hand, daß der Antragsteller sowohl durch die Einbeziehung seines Grundstücks in die relative Sperrzone, in der Bordellprostitution nicht mehr erlaubt ist, als auch durch das im Unterschied zu Nachbargrundstücken sofortige Wirksamwerden dieser Einbeziehung wirtschaftliche Nachteile erleidet, weil er sein Bordell sofort schließen muß und das Haus ... zumindest bis zum Ablauf der anderen Bordellbetreibern in der ... eingeräumten Übergangsfrist bis 31. August 1993 nicht mit vergleichbaren Erträgen anderweitig nutzen kann, weil er keine solventen Mieter findet, solange in der Nachbarschaft Bordellprostitution betrieben wird. Es ist gerichtsbekannt, daß mit der Vermietung von Räumen an Prostituierte generell weit höhere Erträge erzielt werden können als mit der Vermietung der gleichen Räume zu Wohnzwecken. Der Normenkontrollantrag ist begründet, weil sich die angegriffene Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 nicht im Rahmen der Ermächtigungsnorm hält. Die Änderungsverordnung ist formell ordnungsgemäß zustandegekommen. Gemäß Art. 297 Abs. 1 und 2 des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch -- EGStGB -- vom 2. März 1974 (BGBl. I S. 469), zuletzt geändert durch Einigungsvertragsgesetz vom 23. September 1990 (BGBl. II S. 885) i.V.m. Kap. III Sachgebiet C Abschnitt II Nr. 1 der Anlage I zum Einigungsvertrag vom 31. August 1990 (BGBl. II S. 889 (954)) i.V.m. § 1 der Verordnung zur Übertragung der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen auf Grund des Art. 297 EGStGB vom 5. August 1975 (GVBl. I S. 175) ist das Regierungspräsidium für den Erlaß von Sperrgebietsverordnungen zuständig. Die örtliche Zuständigkeit des Regierungspräsidiums ... ergibt sich aus § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Grenzen der Regierungsbezirke und den Dienstsitz der Regierungspräsidenten vom 15. Oktober 1980 (GVBl. I S. 377). Schließlich hat der Verordnungsgeber das auch für Sperrgebietsverordnungen geltende Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG beachtet (vgl. hierzu Hess.VGH, Urteil vom 3. November 1980 --VIII N 2/79--, HessVGRspr. 1981, 73 (75)) und die angegriffene Änderungsverordnung gemäß § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom 2. November 1971 (GVBl. I S. 258, zuletzt geändert durch Art. 18 des Gesetzes vom 28. August 1986, GVBl. I S. 253) ordnungsgemäß verkündet, so daß sie am Tag nach der Verkündung im Staatsanzeiger in Kraft getreten ist, soweit nicht ihr Artikel 2 ein späteres Inkrafttreten vorsieht. Die angegriffene Verordnung ist jedoch materiell rechtswidrig, weil sie sich nicht im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB hält. Nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB kann durch Rechtsverordnung "zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes" die Ausübung der Prostitution für das Gebiet von Gemeinden, gestaffelt nach ihrer Einwohnerzahl, verboten werden. In einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern darf die Prostitution gemäß Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB nicht für das gesamte Gemeindegebiet, sondern nur für Teile dieses Gebiets verboten werden, und auch dies nur insoweit, als es zum Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes erforderlich ist. Innerhalb des Normzwecks besteht daneben die Möglichkeit eines Verbots der Straßenprostitution für das gesamte Stadtgebiet gemäß Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB. Demgemäß hat, wie der Senat bereits in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87-- (a.a.O.) dargestellt hat, der Verordnungsgeber bei Erlaß einer Sperrgebietsverordnung zunächst zu prüfen, ob sie hinsichtlich der in Rede stehenden Gebiete dem Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes dient. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die zu schützenden Rechtsgüter konkret gefährdet oder gestört sind. Es genügt vielmehr eine abstrakte Gefährdung, d. h. die Verordnung muß sich gegen Gefahren richten, die aus Handlungen oder Zuständen nach den Erfahrungen des täglichen Lebens mit überwiegender Wahrscheinlichkeit fortdauernd entstehen können (Hess.VGH, Urteil vom 3. März 1983 --VIII N 5/81--, a.a.O., S. 67; BayVerfGH, Entscheidung vom 16. November 1982 --Vf. 26-VIII-80 u.a.--, NJW 1983, 2188 = BayVBl. 1984, 76). Für die Gültigkeit der Verordnung genügt es, daß ein Bezug auf die gesetzliche Zweckbestimmung vorliegt und daß die Norm geeignet erscheint, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Bei der Prüfung, ob der Verordnungsgeber diese Voraussetzungen eingehalten hat, darf das Gericht nicht dessen Überlegungen durch seine eigenen ersetzen. Die gerichtliche Kontrolle ist vielmehr auf die Prüfung beschränkt, ob die Abwägungen und Wertungen des Verordnungsgebers sachlich vertretbar sind und mit der verfassungsrechtlichen Werteordnung in Einklang stehen (Hess.VGH, a.a.O., und Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87--, a.a.O.; BayVerfGH, a.a.O.; Zuleeg, DVBl. 1970, 157). Bei der Überprüfung der Änderungsverordnung ist von der Sach- und Rechtslage bei ihrer Bekanntgabe auszugehen, soweit es um die Beurteilung des Abwägungsvorgangs geht, der zur Schließung der Toleranzzone ... geführt hat. Soweit hingegen Eignung und Aufnahmefähigkeit der als Standortalternativen in Betracht kommenden Toleranzzonen zu beurteilen sind, ist die derzeitige Sach- und Rechtslage maßgebend. Zwar sind der Normenkontrolle im allgemeinen, wie der Senat auch in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87-- (NVwZ-RR 1990, 472) hervorgehoben hat, die Verhältnisse im Zeitpunkt der Bekanntmachung der jeweils angegriffenen Verordnung zugrunde zu legen (ebenso für die Überprüfung des Abwägungsergebnisses bei Bebauungsplänen: BVerwG, Urteil vom 29. September 1978 --4 C 30.76--, BVerwGE 56, 283 (288 f.); vgl. auch Beschluß vom 9. November 1979 --4 N 1.78-- u.a., BVerwGE 59, 87 (88); weitere Nachweise bei Kopp, VwGO, 9. Auflage, Rdnr. 87 zu § 47). Hier besteht jedoch Anlaß, von dem dargestellten Grundsatz im Hinblick auf die Notwendigkeit eines fortdauernden Nachteils des Antragstellers durch die angegriffene Regelung im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO teilweise abzugehen. Was den mit der Schließung der ... als Toleranzzone verbundenen Nachteil für den Antragsteller angeht, ist dieser ungeachtet der späteren Weiterentwicklung der Sperrgebietsverordnung erhalten geblieben, so daß nach wie vor zu prüfen ist, ob der damaligen Entscheidung eine hinreichende Abwägung der widerstreitenden Interessen zugrunde gelegen hat. Diese Beurteilung kann nur auf der Grundlage der damaligen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten erfolgen. Was hingegen die übrigen Regelungen der geänderten Sperrgebietsverordnung, insbesondere Größe und Aufnahmefähigkeit der als Alternativen ausgewiesenen Toleranzzonen anlangt, können sich fortdauernde Nachteile für den Antragsteller nur aus der jeweils anwendbaren Fassung der Sperrgebietsverordnung ergeben, so daß rechtliche wie tatsächliche Änderungen im Laufe des Normenkontrollverfahrens insoweit bei der Entscheidung zu berücksichtigen sind. Eine solche differenzierte Betrachtungsweise ist hier angebracht, denn durch die Änderungsverordnung vom 25. Juni 1992 ist eine neue Toleranzzone im früheren absoluten Sperrgebiet in der ... Bahnhofsgegend geschaffen und damit eine Verlagerung der in der neu ausgewiesenen Toleranzzone tatsächlich noch vorhandenen Bordelle entbehrlich gemacht worden, was für die Aufnahmefähigkeit der übrigen Toleranzzonen nicht außer Betracht bleiben kann. Es ist auch zu berücksichtigen, daß der hier angefochtenen Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 ein Antrag des Oberbürgermeisters der Stadt vom 9. April 1990 vorausgegangen war, mit dem nicht eine ersatzlose Streichung der Toleranzzone ..., sondern die Ausweisung einer neuen Toleranzzone im Bahnhofsgebiet anstelle der bisherigen Toleranzzone ... angeregt worden war. Das Schreiben des Oberbürgermeisters der Stadt vom 9. April 1990 enthält folgende Passagen: "Sehr geehrter Herr Regierungspräsident, in seinem Schreiben vom 13. Dezember 1989 hatte der Dezernent für Personal, Recht und Wirtschaft, Herr Stadtrat, Sie davon in Kenntnis gesetzt, daß er beabsichtige, den städtischen Entscheidungsgremien eine Vorlage zur Änderung der SperrgebietsVO zuzuleiten. Dieser Vorlage hat die Stadtverordnetenversammlung in ihrer Sitzung vom 20.02.1990 zugestimmt. Ich darf Sie somit ersuchen, die SperrgebietsVO vom 23. Dezember 1986 zu ändern und anstelle der Toleranzzone ... ein Gebiet im Bahnhofsviertel als Toleranzzone auszuweisen, das begrenzt wird durch die Straßen -- straße (ausschließlich der Fahrbahnen und Gehwege der genannten Straßen). Dieses Gebiet soll ergänzt werden durch die Grundstücke Taunusstraße 27 bis 41 (Anlage 1)." Nachdem das Regierungspräsidium diesem Antrag mit der hier angegriffenen Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 nur zum Teil Rechnung getragen hatte, beantragte der Oberbürgermeister der ... Schreiben vom 4. Juli 1991 erneut unter Bezugnahme auf sein Schreiben vom 9. April 1990 die Ausweisung einer Toleranzzone im Bahnhofsviertel als Ersatz für die bisherige Toleranzzone ... Dieses Schreiben enthält folgende Passage: "Bereits mit meinem ursprünglichen Antrag hatte ich unter ausführlicher Darstellung der Veränderungen und Entwicklungslinien in der räumlich größten Toleranzzone am Ober- und Osthafen zu bedenken gegeben, daß diese Gebiete seitens potentieller Betreiber von Dirneneinrichtungen nicht angenommen werden. Diese Einschätzung hat sich bewahrheitet. Seit dem Inkrafttreten der SperrgebietsVO konnte weder die Verlagerung von Betrieben aus dem Bahnhofsviertel in die Toleranzzonen des sogenannten Flußhafens und des Ober- und Osthafens festgestellt werden, noch lassen sich entsprechende Absichten erkennen. Nachdem durch die Änderung der SperrgebietsVO nunmehr auch die ... e nicht mehr als Toleranzzone zur Verfügung steht und in der einzigen citynahen noch verbliebenen Toleranzzone um die O r-Straße keine Ansiedlungsmöglichkeiten mehr bestehen, muß damit gerechnet werden, daß bei der Schließung der Dirneneinrichtungen im Bahnhofsviertel diese in Wohngebiete abwandern. Diese Folgewirkung beinhaltet nicht nur ein Abgleiten der Prostitution in die Illegalität und begünstigt damit Ausübungsformen, die der Gesetzgeber u.a. durch die Strafbestimmung des § 180 a StGB mit Sanktionen belegt hat. Diese Verteilung der Prostitutionsausübung über das Stadtgebiet stellt darüber hinaus die Gesundheitskontrolle vor kaum überwindbare Schwierigkeiten mit allen damit verbundenen Risiken in seuchenhygienischer Hinsicht. Auch die allgemeine ordnungsbehördliche Überwachung wird angesichts der mit der Illegalität der Prostitutionsausübung notwendigerweise verbundenen Versuche, diese zu verschleiern, vor kaum zu bewältigende Probleme gestellt." Vor diesem Hintergrund stellen sich die hier angegriffene Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 und die weitere Änderungsverordnung vom 25. Juni 1992 vom Ansatz her als Teile einer einheitlichen, wenn auch in zwei Teilschritten erfolgten Normsetzung dar. Daran ändert sich im Ergebnis nichts dadurch, daß das Regierungspräsidium zunächst ganz bewußt der städtischen Anregung, anstelle der aufgehobenen Toleranzzone ... eine Toleranzzone im Bahnhofsgebiet auszuweisen, nicht gefolgt ist. Denn nach Erlaß der Änderungsverordnung vom 25. Juni 1992 ist der Antragsteller nur noch durch die aktuelle Fassung der Sperrgebietsverordnung beschwert. Für die Einbeziehung der Änderungsverordnung vom 25. Juni 1992 in die Normenkontrolle spricht auch der Grundsatz der Prozeßökonomie. Denn durch eine Entscheidung, die einen Teil der Sperrgebietsverordnung für nichtig erklärt, wird der Verordnungsgeber trotz der Allgemeinverbindlichkeit der Entscheidung nach § 47 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz VwGO an einer erneuten gleichartigen Regelung nicht gehindert. Ein "Normwiederholungsverbot", das der Nichtigerklärung von Landesrecht nach § 47 VwGO teilweise beigemessen wird (vgl. Kopp, a.a.O., Rdnrn. 71 und 74 zu § 47 mit weiteren Nachweisen), wird vom Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf § 31 BVerfGG und die Rechtskraft normverwerfender verfassungsgerichtlicher Entscheidungen selbst bei gleichbleibender Rechtslage nicht mehr anerkannt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Oktober 1987 --1 BvR 1086/82 u.a.--, BVerfGE 77, 84 (103 f.)). Selbst wenn man aber vom Ansatz her normverwerfenden Entscheidungen nach § 47 Abs. 1 VwGO zugleich die Funktion eines "Normwiederholungsverbots" beilegen wollte, würde dies den Antragsgegner wegen der inzwischen durch Erlaß der weiteren Änderungsverordnung vom 25. Juni 1992 eingetretenen Rechtsänderung nicht an der (erneuten) Schließung der ... als Toleranzzone durch eine weitere Änderungsverordnung hindern (VGH Mannheim, Beschluß vom 26. September 1978 -- I 1303/77 --, DÖV 1979, 571 = ESVGH 29, 1). In tatsächlicher Hinsicht sind nicht nur die in der Zeit zwischen dem Erlaß beider Änderungsverordnungen eingetretenen Umstände zu berücksichtigen, sondern darüber hinaus auch alle seither bis zur mündlichen Verhandlung entstandenen Tatsachen, soweit sie entscheidungsrelevant sein können. Da die Sperrgebietsverordnung auch auf prognostischen Überlegungen des Regierungspräsidiums und auf in dessen Abwägung einbezogenen stadtplanerischen Überlegungen der zuständigen Entscheidungsgremien der Stadt beruht, muß im Rahmen der Normenkontrolle auch der Frage nachgegangen werden, ob die auch auf politischen Wertungen beruhenden Prognosen und Planungen durch nach Erlaß der angegriffenen Norm eingetretene Ereignisse in solchem Maße fehlerhaft geworden sind, daß der Verordnungsgeber den Mangel hätte erkennen und innerhalb eines angemessenen Anpassungsspielraums durch Änderung der Verordnung hätte beheben müssen (vgl. zur Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers und zu ihren Folgen im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 -- 1 BvR 209/83 u.a. --, BVerfGE 65, 1 (55 f.); Beschluß vom 14. Januar 1981 -- 1 BvR 612/72 --, BVerfGE 56, 54 (81); jeweils mit weiteren Nachweisen); vgl. ferner Kopp, a.a.O., Rdnr. 84 und 87 zu § 47 VwGO mit weiteren Nachweisen). Die Rechtskraft des Senatsbeschlusses vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87-- (a.a.O.), mit dem ein gegen die Sperrgebietsverordnung in der ursprünglichen Fassung gerichteter Normenkontrollantrag abgelehnt worden ist, hindert den Senat nicht an einer umfassenden erneuten Prüfung der Verordnung und enthebt ihn weder ganz noch teilweise der Pflicht zur vollen Nachprüfung ihrer Rechtmäßigkeit, auch soweit die Verordnung bereits Gegenstand der Prüfung in jenem Normenkontrollverfahren war. Da der Antragsteller an jenem Normenkontrollverfahren nicht beteiligt war, erfassen ihn die Rechtskraftwirkungen der damals getroffenen Entscheidung nicht (Kopp, a.a.O., Rdnr. 74 zu § 47 mit weiteren Nachweisen). Allgemeinverbindlichkeit mit Wirkung erga omnes hätte nur eine dem damaligen Normenkontrollantrag stattgebende Entscheidung gehabt (§ 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO). Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze hält die Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 der Normenkontrolle nicht stand. Für die Ursprungsfassung der Sperrgebietsverordnung hat der Senat bereits mit Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87-- festgestellt, daß die auf Anregung der Stadt erlassene Verordnung dem Zweck der Ermächtigungsnorm entsprach, insbesondere daß sie bestimmt und geeignet war, dem Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes zu dienen, daß zu diesem Zweck auch die Schließung des seit Jahrzehnten gewachsenen Vergnügungsviertels im Bahnhofsviertel für die Prostitutionsausübung gerechtfertigt war und daß die getroffenen Regelungen nicht zwangsläufig dazu führen mußten, die Prostitution in andere, bisher nicht hiervon betroffene Stadtbezirke zu verdrängen. Dabei hat der Senat zur Schließung des Bahnhofsviertels im wesentlichen folgendes ausgeführt: "Die angegriffene Verordnung ist auch geeignet, dem Zweck der Ermächtigung zu dienen. Dies könnte für das Verbot jeglicher Prostitutionsausübung im Bereich des Bahnhofsviertels zweifelhaft sein, da es sich bei diesem Bereich um ein gewachsenes Vergnügungsviertel mit hoher Prostitutionsdichte handelt... Allerdings kann allein der Umstand, daß ein Vergnügungsviertel seit Jahren gewachsen ist und zahlreiche Dirnenunterkünfte aufweist, der Ausweisung eines derartigen Bereiches als Sperrgebiet nicht entgegenstehen. Die tatsächliche Nutzung eines bestimmten Gemeindeteils als Toleranzzone sagt nämlich allein noch nichts über die Erforderlichkeit eines Schutzes der Jugend und des öffentlichen Anstandes in diesem Bereich aus. Dementsprechend kann der Normzweck der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB es nicht grundsätzlich ausschließen, bisherige faktische Toleranzzonen zu Sperrgebieten zu erklären, sofern es möglich ist, andere, weniger schutzbedürftige Teile einer Gemeinde als Toleranzzonen auszuweisen. Dies muß um so mehr gelten, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse in dem Vergnügungsviertel so entwickelt haben, daß der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes in einem höheren Maße, als dies in der Vergangenheit der Fall war, gefährdet ist. Angesichts der Entscheidung des Gesetzgebers, in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern die Prostitution grundsätzlich zuzulassen, kann der Normzweck des Art. 297 EGStGB jedoch dann nicht mehr als gewahrt angesehen werden, wenn der Verordnungsgeber einen Bereich als Sperrgebiet ausweist, in dem der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes aus tatsächlichen Gründen obsolet geworden ist. Ebenfalls als dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage zuwiderlaufend muß es angesehen werden, wenn infolge der Neuausweisung einer bisherigen faktischen Toleranzzone als Sperrgebiet bislang von der Prostitutionsausübung nicht betroffene und in nicht geringerem Maße schutzbedürftige Gemeindeteile in Mitleidenschaft gezogen und der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes in diesen Teilen erstmals beeinträchtigt wird...". Zu den konkreten Verhältnissen in den als Toleranzzonen ausgewiesenen Stadtgebieten hat der Senat in dem zitierten Beschluß vom 19. Februar 1990 im wesentlichen folgendes ausgeführt: "Die angegriffene Verordnung, insbesondere die Ausweisung des Frankfurter Bahnhofsgebiets als Sperrzone, führt nicht dazu, daß bislang von der Prostitutionsausübung nicht betroffene und in nicht geringerem Maße schutzbedürftige Gebiete in Mitleidenschaft gezogen und der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes in diesen Teilen erstmals beeinträchtigt wird. In dem ausgewiesenen Toleranzgebiet beidseits der straße ist eine relevante Beeinträchtigung von Belangen des Jugendschutzes und des öffentlichen Anstandes nicht zu erwarten. Ausweislich der in den Behördenakten enthaltenen Planunterlagen und Lichtbilder sind Schulen, Kindergärten, kirchliche oder ähnliche Einrichtungen in der Toleranzzone beidseits der Gutleutstraße nicht vorhanden. Es handelt sich vielmehr um Gewerbegelände, das nur in ganz geringem Umfang Wohnungen von Betriebsangehörigen aufweist. Eine Ausstrahlung des Prostituiertenmilieus auf angrenzende Stadtteile ist nicht zu befürchten. Nach Norden und Westen wird die Toleranzzone von den übrigen Stadtteilen durch Gleisanlagen, nach Süden durch den Main getrennt. Auch nach Osten hin ist durch dort befindliche Gewerbeflächen eine ausreichende Pufferzone zwischen der Toleranzzone und der Wohnsiedlung im Bereich der -- / straße vorhanden. In der Toleranzzone am Ober- und Osthafen sind Schulen, Kindergärten oder kirchliche Einrichtungen nicht vorhanden. Es handelt sich um Industrie- bzw. Gewerbegebiete, die nur vereinzelt Wohnungen für Betriebsangehörige aufweisen. Von den Wohnsiedlungen in den Stadtteilen ... und ... ist die Toleranzzone "Ober- und Osthafen" weiträumig getrennt. Die Toleranzzonen am ufer und an der Allee, in denen nur die Ausübung der Straßenprostitution zulässig und möglich ist, sind auch bereits in der Vergangenheit zu diesem Zweck tatsächlich genutzt worden. Die angegriffene Verordnung führt daher insoweit nicht zu einer Veränderung und Verschlechterung der bisher gegebenen Situation. Gleiches gilt für die Toleranzzonen "-Straße" und "...", die auch bisher schon tatsächlich als Toleranzzonen genutzt worden sind. Die in diesen Toleranzzonen -- wenn auch in geringem Umfang -- vorhandene Wohnbevölkerung war schon vor Erlaß der angegriffenen Verordnung von der Prostitutionsausübung betroffen und kommt damit nicht erstmals infolge der Verordnung mit der Prostitution und ihren Auswüchsen in Berührung. Soweit die Antragstellerin rügt, das Gebiet Breite Gasse sei -- wenn überhaupt -- in gleichem Maße wie das Bahnhofsviertel schützenswert, ist ihr einzuräumen, daß das Vorhandensein von Wohnbevölkerung und die zentrale Innenstadtlage des Gebietes möglicherweise auch eine Ausweisung des Gebietes als Sperrzone wünschenswert erscheinen lassen könnte. Da dem Verordnungsgeber jedoch durch den Gesetzgeber gewisse räumliche Grenzen gesetzt sind und dieser sich für eine grundsätzliche Zulassung der Prostitution in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern entschieden hat, kann der Verordnungsgeber gezwungen sein, auch solche Teile des Stadtgebiets von der Sperre auszunehmen, in denen zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes ein Verbot der Prostitution an sich ebenfalls wünschenswert wäre. Unter Berücksichtigung dieser dem Verordnungsgeber vorgegebenen räumlichen Begrenzungen kann die Entscheidung des Verordnungsgebers, in den Bereichen "..." und "..." dem Jugendschutz und dem Schutz des öffentlichen Anstandes im Gegensatz zum Bahnhofsbereich nicht den Vorrang einzuräumen, aber jedenfalls nicht als ermessensfehlerhaft angesehen werden. Dies muß umsomehr auch deshalb gelten, weil die Gebiete "..." und "O ..." im Gegensatz zum ... viertel weder täglich von einer Vielzahl von Auszubildenden und Berufspendlern zwangsläufig passiert werden müssen, noch in diesen Gebieten die Prostitution in einer dem Bahnhofsbereich vergleichbaren Dichte und Konzentration vorhanden ist und zudem eine Verflechtung mit dem Drogenmilieu in den ausgewiesenen Toleranzzonen nicht feststellbar ist." Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen, denen sich der Senat auch im vorliegenden Verfahren in vollem Umfang anschließt, kann die mit der angegriffenen Änderungsverordnung erfolgte Ausweisung der ... unter dem Aspekt der Vereinbarkeit mit dem Zweck der Ermächtigungsnorm an sich nicht beanstandet werden. Daß auch dieses Gebiet -- ebenso wie die ... Bahnhofsgegend -- als traditionell von der Prostitution geprägtes Stadtviertel anzusehen ist und nach damaliger Einschätzung des Senats dort kein geringeres Bedürfnis nach Verhinderung der Bordellprostitution als in der ... e bestand, konnte den Verordnungsgeber nicht daran hindern, das Areal im Rahmen einer Änderung der Sperrgebietsverordnung als für eine Toleranzzone ungeeignet anzusehen. Wie der Senat bereits in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 angedeutet hat, ist dieses Gebiet angesichts seiner geringen Ausdehnung und seiner zentralen Innenstadtlage inmitten eines von Einzelhandels- und Dienstleistungsunternehmen geprägten urbanen Bereichs als Fremdkörper anzusehen, in dem zahlreiche Menschen und darunter auch Kinder und Jugendliche mit den Auswirkungen der Prostitution konfrontiert und dadurch möglicherweise gefährdet werden. Unter Berücksichtigung des eingangs dargestellten eingeschränkten Prüfungsmaßstabs für die Normenkontrolle muß allerdings in Betracht gezogen werden, daß der Verordnungsgeber bei seiner Entscheidung über die Ursprungsfassung der Sperrgebietsverordnung diesen Tatsachen nicht so viel Gewicht beigemessen hat, daß er die ... damals zum Sperrgebiet erklärt hat. Dies hat der Senat seinerzeit nicht als ermessensfehlerhaft angesehen, was mit Rücksicht auf die dem Verordnungsgeber zustehende Einschätzungsprärogative heute nicht zu beanstanden ist. Unter Berücksichtigung des aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitenden Postulats der Rechtssicherheit wäre für eine Änderung der Entscheidung über die Ausweisung der Breiten Gasse als Toleranzzone, wie sie mit der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 -- zunächst ohne räumlichen Ausgleich -- erfolgt ist, im Hinblick auf den Normzweck des Art. 297 EGStGB eine veränderte Einschätzung des dort gegebenen Gefahrenpotentials durch den Verordnungsgeber erforderlich. Wollte man dem Verordnungsgeber nämlich die beliebige Schließung von Toleranzzonen, in denen sich entsprechende Betriebe bereits angesiedelt haben, ohne veränderte Gefahrenprognose zugestehen, hätte dies zur Folge, daß über die Ausweisung und Schließung solcher Zonen willkürlich entschieden werden könnte und mit solchen Änderungen auch Zwecke verfolgt werden könnten, die durch die Ermächtigungsnorm des Art. 297 EGStGB nicht gedeckt sind. Der Entscheidung des Regierungspräsidiums ... über die Schließung der früheren Toleranzzone mit der hier angegriffenen Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 ist eine solche veränderte Einschätzung des Gefahrenpotentials in dieser Toleranzzone seitens der verordnenden Behörde nicht vorausgegangen. Zwar hatte der Oberbürgermeister der Stadt in seinem bereits zitierten Schreiben vom 9. April 1990 ausdrücklich darauf hingewiesen, daß sich durch die von der Firma. seinerzeit betriebene Errichtung eines Großbordells auf der Liegenschaft eine Entwicklung abzeichne, die nach Einschätzung des Frankfurter Polizeipräsidenten eine "Kopie der Entwicklung des Bahnhofsgebiets" befürchten lasse. Dieser mögliche Aspekt der Gefahrenabwehr hat aber bei der Entscheidung des Regierungspräsidiums über die Änderung der Sperrgebietsverordnung mit der hier angegriffenen Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 ersichtlich keine Bedeutung gehabt, wie sich aus der Antragserwiderung vom 25. November 1991 und der ergänzenden Stellungnahme des Regierungspräsidiums vom 28. Oktober 1992 ergibt und in der mündlichen Verhandlung von der Antragsgegnerseite ausdrücklich bestätigt worden ist. Danach ist die -- zunächst ohne räumlichen Ausgleich -- erfolgte Schließung der Toleranzzone zum einen damit begründet worden, daß der Senat sie in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 (a.a.O.) als "an sich wünschenswert" bezeichnet habe, zum anderen mit den im Planaufstellungsbeschluß für den Bebauungsplan Nr. "... e" zum Ausdruck gekommenen geänderten Planungsabsichten der Stadt -- für dieses Gebiet, die auch der Oberbürgermeister der Stadt in seinem Änderungsantrag vom 9. April 1980 angesprochen hatte. Was das erstgenannte Argument anlangt, hat das Regierungspräsidium die oben auf Seite 29 zitierte Passage des Senatsbeschlusses vom 19. Februar 1990 möglicherweise dahin mißverstanden, daß sich diese Ausführungen auf künftige Änderungen der Sperrgebietsverordnung beziehen könnten. So waren diese Ausführungen aber ersichtlich nicht gemeint, wie sich aus dem Kontext ergibt. Die Ausführungen des Senats zur Schutzbedürftigkeit des Gebiets befassen sich vielmehr in Form eines obiter dictum mit einer Rüge der damaligen Antragstellerin, das Gebiet sei in gleichem Maße wie das Bahnhofsviertel schützenswert. Mit den nachfolgenden Ausführungen hat der Senat allerdings zum Ausdruck gebracht, daß nach seiner Auffassung der Verordnungsgeber (damals) der Schutzbedürftigkeit des Bahnhofsviertels in nicht zu beanstandender Weise den Vorrang vor der Schutzbedürftigkeit des Gebiets eingeräumt hat. Damit waren die Ausführungen des Senats hinreichend auf die damals zur Kontrolle anstehende Fassung der Sperrgebietsverordnung bezogen und enthielten auch aus der Sicht der seinerzeit Beteiligten keine Handlungsempfehlungen für künftige Änderungen der Sperrgebietsverordnung, die sie rechtlich auch gar nicht geben können. Auf den Planaufstellungsbeschluß für den Bebauungsplan Nr. "..." konnte die Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 nicht gestützt werden, da die in diesem Aufstellungsbeschluß zum Ausdruck gekommene Änderung der planerischen Absichten der Gemeinde für dieses Gebiet kein im Rahmen des Art. 297 EGStGB bedeutsamer Gesichtspunkt ist, soweit es um die Schließung von Toleranzzonen geht, in denen sich bereits auf Grund einer früheren Regelung Bordellbetriebe angesiedelt haben. Zwar ist grundsätzlich davon auszugehen, daß die Bauleitplanung einer Gemeinde bei der Ausweisung von Toleranzzonen und Sperrzonen im Rahmen einer Sperrgebietsverordnung Bedeutung hat, wie dies der 8. Senat in seinem Urteil vom 3. März 1983 --VIII N 5/81--, HessVGRspr. 1983, 65 (68)) ausgeführt hat: "Der Verordnungsgeber muß bei der Ausweisung von Prostitutionssperrbezirken ferner darauf achten, daß die Toleranzzone nicht überwiegend Gebiete aufweisen, die aus Rechtsgründen für Dirnenwohnheime unbebaubar sind. Die Sperrgebietsverordnung muß sich insoweit in die in einer Gemeinde vorhandene baurechtliche Situation einfügen und darf nicht etwa als Vorgabe oder als Auftrag an die Bauplanung der Gemeinde in der Weise wirken, daß zugelassene Toleranzzonen erst nach einer planerischen Umsetzung durch die Gemeinde für die Errichtung von Dirnenwohnheimen zur Verfügung stehen. Es ist vielmehr umgekehrt so, daß der Verordnungsgeber etwaigen Änderungen in der baurechtlichen Nutzbarkeit durch Planungsentscheidungen der Gemeinde gegebenenfalls durch nachträgliche Änderungen der Toleranzzonen Rechnung tragen muß. Insofern gilt für den Verordnungsgeber nichts anderes, als es bei Änderungen in der Zusammensetzung des Prostitutionsmilieus der Fall ist..." Dieser Auffassung hat sich der erkennende Senat in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 (--11 N 2596/87--, NVwZ-RR 1990, 472 (475)) in anderem Zusammenhang angeschlossen, indem er im Rahmen der Prüfung, ob die ausgewiesenen Toleranzzonen ausreichend sind, auch die bauplanungsrechtliche Ausweisung dieser Gebiete überprüft hat. Diese Bindungswirkung wird erneut bekräftigt, da Toleranzzonen als Ausweichquartiere für Bordelle nur dann in Betracht kommen, wenn die entsprechende Nutzung dort bauplanungsrechtlich zulässig ist. Bei der Beurteilung der Geeignetheit von denkbaren Ausweichzonen kann und sollte der Verordnungsgeber selbstverständlich auch Planungsvorstellungen der zuständigen kommunalen Selbstverwaltungsgremien berücksichtigen, die rechtlich noch nicht so verfestigt sind, daß sie entsprechenden Vorhaben bereits gegenwärtig entgegengehalten werden können. Andere Grundsätze für die Berücksichtigung bauplanungsrechtlicher Gegebenheiten müssen hingegen da gelten, wo eine bisher ausgewiesene Toleranzzone, in der sich bereits Bordellbetriebe angesiedelt haben, für die Zukunft aufgehoben werden soll. Ausgehend vom Normzweck des Art. 297 EGStGB kann nämlich eine Sperrgebietsverordnung kein Instrument zur Sicherung und Durchsetzung einer Bauleitplanung sein, sondern nur ein Mittel zur Abwehr abstrakter Gefahren für die in der Ermächtigungsnorm genannten Rechtsgüter. Erst wenn sich absehen läßt, daß sich auf Grund einer verfestigten Bauleitplanung konkrete Bauvorhaben abzeichnen, deren vorgesehene Nutzung voraussichtlich mit der vorhandenen Bordellprostitution unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Jugend und des öffentlichen Anstandes kollidieren wird, entsteht für den Verordnungsgeber Handlungsbedarf im Hinblick auf eine entsprechende Anpassung der Sperrgebietsverordnung. Dabei ist dann den durch die verfestigte Bauleitplanung der Gemeinde ermöglichten Nutzungen der Vorrang vor den nicht mehr möglichen Nutzungen durch Bordellbetreiber einzuräumen, wobei der Konflikt zwischen der vorhandenen Bordellnutzung und den durch die Bauleitplanung ermöglichten anderen Nutzungsarten über die Rechtsfigur der latenten Störung (vgl. hierzu Drews/Wacke u.a., Gefahrenabwehr, 9. Auflage, S. 322 ff. mit weiteren Nachweisen) zu lösen ist. Sofern tatsächlich aus übergeordneten stadtplanerischen Gesichtspunkten die strukturelle Umwandlung eines bestimmten Stadtgebiets von den maßgebenden Selbstverwaltungsgremien für angemessen gehalten wird, bestehen auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes keine durchgreifenden Bedenken gegen die Schließung bisheriger Toleranzzonen bei absehbarer Verwirklichung der Planung. Daß einem Bordellbetrieb die Tendenz zur Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung anhaftet, ergibt sich schon daraus, daß der Gesetzgeber die Prostitution durch die strafrechtliche Blankettvorschrift des § 184 a StGB in den nach Maßgabe des Art. 297 EGStGB festgelegten Sperrzonen und -zeiten zum strafbaren Fehlverhalten erklärt hat, so daß sie nur dort erlaubt ist, wo nach Auffassung des zuständigen Verordnungsgebers eine Gefährdung der Jugend und "des öffentlichen Anstandes" durch sie derzeit nicht zu erwarten ist. Die vor allem im Baurecht und im Immissionsschutzrecht als besonderer Fall der Zustandshaftung entwickelte Rechtsfigur des latenten Störers (vgl. hierzu Drews/Wacke, a.a.O.; Friauf, DVBl. 1971, 713 (714 ff.)) ist zwar nicht auf alle Arten der Prostitutionsausübung übertragbar, weil es sich stets um Fälle der Handlungsstörung handelt. Der Senat hat auch die Betreiber von Bordellen im Sperrgebiet stets als Zweckveranlasser und damit als (mittelbare) Verhaltensstörer angesehen (Hess.VGH, Beschluß vom 27. Februar 1992 --11 TH 1975/91--, NVwZ 1992, 1111 m.w.N.). Dies liegt jedoch nur daran, daß ein Bordell wegen der durch § 180 a StGB gezogenen Grenzen nicht wie ein gewöhnlicher Gewerbebetrieb organisiert sein darf und deshalb als unmittelbare Störer stets nur die im Bordell tätigen Prostituierten angesehen werden können, nicht etwa der als Vermieter auftretende Bordellbetreiber als Zustandsstörer (vgl. zu den zivilrechtlichen Rechtsbeziehungen zwischen Bordellbetreibern und Prostituierten Schatzschneider, NJW 1985, 2793 f.). Bezieht man jedoch bei ortsfest betriebener Bordellprostitution den Betreiber als Zweckveranlasser in die Handlungshaftung ein, ist es konsequent, ihn für vom Bordellbetrieb ausgehende Störungen in ähnlicher Weise haften zu lassen wie andere Unternehmer, die im Rahmen der Zustandshaftung für von ihrem Gewerbebetrieb ausgehende Störungen einzustehen haben. Dies schließt die Haftung für latente Störungen, die sich erst durch Veränderungen der Umwelt konkretisieren, ein. Dabei hat der Bordellbetreiber keine Rechtsposition, die irgendeinen Bestandsschutz vermittelt. Solange § 180 a Abs. 1 StGB das Betreiben von Bordellen mit arbeitsrechtlich an den Betriebsinhaber gebundenen Prostituierten strafrechtlich sanktioniert, ist der Bordellbetrieb als solcher öffentlich-rechtlich nicht absicherbar, so daß gewerberechtliche Erlaubnisse und Baugenehmigungen allenfalls für einen Beherbergungsbetrieb ohne konkrete Zweckbestimmung erteilt werden können. Daraus ergibt sich regelmäßig kein Bestandsschutz für die Bordellnutzung, so daß Beschränkungen der Nutzbarkeit der Räume als Bordell gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Art. 12 Abs. 1 Satz 2 und Art. 2 Abs. 2 GG jederzeit möglich und hinzunehmen sind. Eine Konkretisierung der mit dem Bordellbetrieb verbundenen latenten Störung war in der ... jedoch zum Zeitpunkt des Erlasses der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 noch nicht absehbar und ist auch nach derzeitigem Planungsstand nicht in naher Zukunft zu erwarten. Die bisherige Bauleitplanung für das Gebiet ist nämlich über den Aufstellungsbeschluß für den Bebauungsplan Nr. ... hinaus bisher "aus kapazitären Gründen" nicht weiterverfolgt worden, wie der Magistrat mit seiner amtlichen Auskunft vom 30. Juni 1992 mitgeteilt hat. Bei Erlaß der angegriffenen Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 war der Sachstand der gleiche. Mit Schreiben vom 22. Mai 1990 (bei dem beigezogenen Anlagen-Konvolut K 1 aus dem Beschwerdeverfahren 11 TH 1590/91) hatte der Oberbürgermeister der Stadt dem Regierungspräsidium mitgeteilt, der Magistrat habe am 27. April 1990 beschlossen, der Stadtverordnetenversammlung mit der Vorlage M 94 vorzuschlagen, für die von der Stadtverordnetenversammlung bereits am 12. Oktober 1989 beschlossene Aufstellung dieses Bebauungsplans eine Begründung zu geben, die folgende Passage enthält: "Die planerische Konzeption verfolgt für den Geltungsbereich des o.g. Bebauungsplanes das Ziel, neben der im Gutachten angebotenen Verbesserung der städtebaulichen Gestaltung das Plangebiet zu einer hochwertigen Wohn- und Geschäftslage zu entwickeln. Mit dem aufgestellten Bebauungsplan soll daher gleichzeitig ein Instrument geschaffen werden, mit dem die das Straßengeschehen und die Nachbarschaft beeinflussende Prostitution einschließlich ihrer Folgenutzungen (Spielhallen o.ä.) aus dem Gebiet ausgeschlossen und entsprechende neue Nutzungsanträge abgewehrt werden können." Der Magistratsvorlage M 94 stimmte die Stadtverordnetenversammlung der Stadt in ihrer Sitzung vom 4. Oktober 1990 zu. Der Planaufstellungsbeschluß mit dieser nachgeschobenen Begründung schafft keine bauplanungsrechtliche Situation, die es ermöglichen würde, auf baurechtlicher Grundlage vorhandene Bordellbetriebe aus dem Gebiet B zu drängen oder auch nur künftige Erweiterungen solcher Betriebe zu verhindern. Denn ohne eine bisher nicht beschlossene Veränderungssperre (§ 14 Baugesetzbuch), die bereits bestehende Anlagen unberührt ließe, könnten weiteren Vorhaben die in dem Planaufstellungsbeschluß zum Ausdruck gekommenen planerischen Vorgaben allenfalls im Rahmen des § 15 Abs. 1 Baugesetzbuch entgegengehalten werden, was indessen nach der erteilten amtlichen Auskunft nicht der Fall war. Ohne als Satzung beschlossene Veränderungssperre mit nach § 17 Baugesetzbuch beschränkter Geltungsdauer und der Folge möglicher Entschädigungspflicht nach § 18 Baugesetzbuch und ohne förmlichen Antrag auf Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 Abs. 1 Baugesetzbuch bewirkt der Planaufstellungsbeschluß lediglich, daß ein nach § 34 Abs. 1 mit der vorhandenen Bebauung unvereinbares Vorhaben zuzulassen ist, wenn anzunehmen ist, daß das Vorhaben den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entgegensteht (§ 33 Abs. 1 Nr. 2 Baugesetzbuch), und die weiteren in § 33 Abs. 1 Baugesetzbuch genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Würde mithin bereits ein noch nicht weiterverfolgter Planaufstellungsbeschluß als ausreichend angesehen, im Rahmen des Art. 297 EGStGB einen durch die erst in ferner Zukunft beabsichtigte bauliche Nutzung möglicherweise auftretenden Konflikt zwischen vorhandener Bordellnutzung und künftiger durch die Bauleitplanung ermöglichter Nutzung durch eine Schließung der Toleranzzone zu lösen, würde die Sperrgebietsverordnung zu einem gesetzlich nicht vorgesehenen Instrument zur Sicherung der Bauleitplanung. Wenn auch Entscheidungen des Verordnungsgebers auf Grund des Art. 297 EGStGB lediglich abstrakte Gefahren und nicht bereits eine Konkretisierung der Gefahr oder gar eine bereits eingetretene Störung in bezug auf die geschützten Rechtsgüter voraussetzen, so muß doch eine Konkretisierung der abstrakten Gefahr, die mit der durch die Bauleitplanung ermöglichten Nutzung für das Rechtsgut Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes verbunden sein könnte, bereits absehbar und konkret möglich sein. Anderenfalls würde Art. 297 EGStGB über seinen Normzweck hinaus zu einem Vehikel der gemeindlichen Bauleitplanung. Daß die Vorschrift dies nicht sein soll, ergibt sich neben dem Normzweck auch aus der Tatsache, daß Verbote nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB durch Rechtsverordnung von den Landesregierungen oder kraft Übertragung gemäß Art. 297 Abs. 2 EGStGB durch Verwaltungsbehörden mindestens der höheren Verwaltungsebene verhängt werden können. Dadurch wird verfahrenstechnisch sichergestellt, daß Sperrgebietsverordnungen stets von Behörden erlassen werden, die mit der den Kommunen vorbehaltenen Bauleitplanung selbst nicht unmittelbar befaßt sind. Nach allem ist Art. 1 Nr. 2 der angegriffenen Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 nichtig, weil die Vorschrift nicht vom Normzweck der Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist. Die Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 ist darüber hinaus auch deshalb nichtig, weil sie den in der Ermächtigungsgrundlage enthaltenen Anforderungen an die räumliche Ausdehnung des Sperrgebiets nicht genügt und damit gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstößt. Ob die zusätzliche Ausweisung des Gebiets als relatives Sperrgebiet ohne Ausgleich in Form der Ausweisung zusätzlicher Toleranzzonen, wie sie der Verordnungsgeber mit der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 ursprünglich angeordnet hat, mit dem Zweck der Ermächtigungsnorm vereinbar war, erscheint zweifelhaft, bedarf aber mangels Entscheidungserheblichkeit keiner näheren Prüfung. Unter Einbeziehung der beiden Änderungsverordnungen vom 27. Februar 1991 und vom 25. Juni 1992 haben sich die Verhältnisse, was die Aufnahmefähigkeit der tatsächlich mit Bordellprostitution belasteten Stadtgebiete anlangt, nur geringfügig gegenüber den Umständen verändert, wie sie dem Senatsbeschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87-- (a.a.O.) zugrunde gelegen haben. In dem von der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 betroffenen Areal befinden sich nach Angaben des Antragsgegners sieben Prostituiertenwohnheime, in denen ohne Einbeziehung des vom Antragsteller betriebenen Bordells knapp 120 Prostituierte tätig sind. In dem vom Antragsteller betriebenen Bordell sind nach den vom Senat im Beschluß vom 15. Juni 1992 --11 TH 1590/91-- getroffenen Feststellungen rund 20 Prostituierte ständig tätig, so daß in den sieben Betrieben, die bei endgültiger Schließung der Breiten Gasse als Toleranzzone in andere Stadtteile zu verlagern wären, insgesamt rund 140 Prostituierte arbeiten. Demgegenüber existierten in dem durch Änderungsverordnung vom 25. Juni 1992 als Toleranzzone ausgewiesenen Areal im Bahnhofsgebiet nach den Angaben im Antragsschreiben des Oberbürgermeisters der Stadt F vom 9. April 1990 (vgl. dort S. 5) neun Betriebe mit 272 Prostituierten, während seinerzeit im Bahnhofsviertel insgesamt 15 Dirnenunterkünfte mit 415 Prostituierten vorhanden waren. Da inzwischen einige der im Bahnhofsgebiet außerhalb der jetzt ausgewiesenen Toleranzzone gelegenen Bordelle geschlossen worden sind, wie dem Senat aus verschiedenen in diesem Zusammenhang anhängig gewesenen Eilverfahren bekannt ist, dürfte sich die Zahl der in der neu ausgewiesenen Toleranzzone tätigen Prostituierten infolge des Abwanderungseffektes eher noch erhöht haben, so daß davon auszugehen ist, daß in der Toleranzzone im Bahnhofsgebiet mindestens doppelt so viele Prostituierte tätig sind wie in der bisherigen Toleranzzone. Die neu ausgewiesene Toleranzzone im Bahnhofsgebiet ist nach Angaben des Antragsgegners mit ca. 5 Hektar auch räumlich deutlich größer als die geschlossene Toleranzzone B, die ca. 1,5 Hektar umfaßt. Daß ein Verbot der Bordellprostitution im Gebiet der ... mit dem Normzweck des Art. 297 EGStGB vereinbar sein könnte, hat der Senat bereits in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87-- angedeutet, indem er ausgeführt hat: "Soweit die Antragstellerin rügt, das Gebiet sei -- wenn überhaupt -- in gleichem Maße wie das Bahnhofsviertel schützenswert, ist ihr einzuräumen, daß das Vorhandensein von Wohnbevölkerung und die zentrale Innenstadtlage des Gebietes möglicherweise auch eine Ausweisung des Gebiets als Sperrzone wünschenswert erscheinen lassen könnte. Da dem Verordnungsgeber jedoch durch den Gesetzgeber gewisse räumliche Grenzen gezogen sind und diese sich für eine grundsätzliche Zulassung der Prostitution in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern entschieden hat, kann der Verordnungsgeber gezwungen sein, auch solche Teile des Stadtgebiets von der Sperre auszunehmen, in denen zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes ein Verbot der Prostitution an sich ebenfalls wünschenswert wäre. Unter Berücksichtigung dieser dem Verordnungsgeber vorgegebenen räumlichen Begrenzungen kann die Entscheidung des Verordnungsgebers, in den Gebieten und -Straße dem Jugendschutz und dem Schutz des öffentlichen Anstandes im Gegensatz zum Bahnhofsbereich nicht den Vorrang einzuräumen, jedenfalls nicht als ermessensfehlerhaft angesehen werden. Dies muß umsomehr auch deshalb gelten, weil die Gebiete e und -- Straße im Gegensatz zum Bahnhofsviertel weder täglich von einer Vielzahl von Auszubildenden und Berufspendlern zwangsläufig passiert werden müssen noch in diesen Gebieten die Prostitution in einem dem Bahnhofsbereich vergleichbaren Dichte und Konzentration vorhanden ist und zudem eine Verflechtung mit dem Drogenmilieu in den ausgewiesenen Toleranzzonen nicht feststellbar ist." Daß der Verordnungsgeber nunmehr, wie die Änderungsverordnungen vom 27. Februar 1991 und 25. Juni 1992 zeigen, das Gebiet für schutzbedürftiger hält als den als Toleranzzone ausgewiesenen Teil des Bahnhofsviertels, ist an sich mit dem Zweck der Ermächtigung in Art. 297 EGStGB zu vereinbaren. Daß in dem Gebiet, das südlich an die Haupteinkaufsstraße angrenzt (vgl. Plan Bl. 25 GA), die Gefahr einer Konfrontation von Kindern und Jugendlichen mit der Prostitution und ihren Begleiterscheinungen besonders groß ist, liegt auf der Hand, auch wenn man die dort wohl nur noch in Resten vorhandene Wohnbevölkerung außer acht läßt. Demgegenüber sind mit der Wahl des jetzt als Toleranzzone ausgewiesenen Areals im Ballungsgebiet zwischen ... traße, ... straße, ... traße und ... traße sowie im Bereich zwischen M ... und ... e südlich an die ... angrenzend (vgl. Pläne Bl. 20 und Anlage zu Bl. 130 GA) alle Gebiete im r Bahnhofsgebiet geschont worden, die der Senat in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87-- im Hinblick auf den Normzweck des Art. 297 EGStGB als besonders schutzbedürftig bezeichnet hat. Die schule (Grund- und Hauptschule) und die -Schule (Sonderschule für Sprachbehinderte) im Westen des ... Bahnhofsviertels sind von der neu ausgewiesenen Toleranzzone im Norden dieses Gebietes durch mehrere Gebäudeblocks getrennt und sowohl vom Hauptbahnhof wie von der Innenstadt aus ohne Berührung der neuen Toleranzzone zu erreichen. Es ist mithin unter Berücksichtigung des eingeschränkten richterlichen Prüfungsmaßstabes vom Ansatz her mit dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB vereinbar, daß der Verordnungsgeber nunmehr anstelle der Toleranzzone eine räumliche und vom Aufnahmevolumen her größere Toleranzzone in der bisherigen absoluten Sperrzone im Bahnhofsgebiet ausgewiesen hat. Die Sperrgebietsverordnung in der derzeitigen, geänderten Fassung genügt jedoch nicht mehr den in der Ermächtigungsgrundlage enthaltenen Anforderungen an die räumliche Ausdehnung des Sperrgebiets, insbesondere verstößt sie gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB. In einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern darf, um ein unerwünschtes Abgleiten der vom Gesetzgeber in Gemeinden dieser Größenordnung für unvermeidlich angesehenen Prostitution in die Illegalität zu vermeiden, die Ausübung der Prostitution nur für Teile des Gemeindegebietes verboten werden. Deswegen sind Sperrgebietsregelungen unzulässig, sofern sie dazu führen, daß faktisch für das gesamte Gebiet einer solchen Gemeinde die Ausübung der Prostitution verboten ist, jedoch dürfen Prostitutionssperrgebiete je nach örtlichen Gegebenheiten so umfassend sein, daß auch das weitaus überwiegende Gebiet einer Gemeinde von dem Verbot umfaßt wird (Hess.VGH in ständiger Rechtsprechung, vgl. Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87--, NVwZ-RR 1990, 472 (474)). Diesen Maßstäben wird die Sperrgebietsverordnung allerdings nicht schon deshalb gerecht, weil sie in ihrer jetzt geltenden Fassung räumlich größere Toleranzzonen aufweist als in der Fassung, die Gegenstand der Überprüfung in dem Normenkontrollverfahren 11 N 2596/87 war. Unter Berücksichtigung der amtlichen Auskunft des Magistrats der Stadt n vom 30. Juni bzw. 23. Juli 1992 in Verbindung mit dem Verhalten des Magistrats als Vertreter der Eigentümerin der Liegenschaft und als Bauaufsichtsbehörde im Zusammenhang mit der vorgesehenen Umwandlung des dortigen Bürogebäudes in ein Prostituiertenwohnheim kann die Aufnahmefähigkeit dieser Toleranzzonen nicht mehr so optimistisch beurteilt werden, wie dies der Senat in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 getan hat. In diesem Beschluß ist zur Verfügbarkeit dieser Toleranzzonen für die Verlagerung von Bordellbetrieben aus anderen Stadtbezirken folgendes ausgeführt worden: "Soweit sie (die Antragstellerin) bezweifelt, daß die jeweiligen Eigentümer bereit sein werden, bisher gewerblich genutzte Grundstücke zur Errichtung von Bordellen zur Verfügung zu stellen bzw. zu veräußern, kommt diesem Vortrag vorliegend keine ausschlaggebende Bedeutung zu, da der Verordnungsgeber auf die Eigentumsverhältnisse innerhalb der Toleranzzone nur in gewissen Grenzen Rücksicht nehmen kann und ihm eine Garantenstellung gegenüber möglichen Betreibern von Dirnenwohnheimen insoweit nicht zukommt... Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist auch nicht erforderlich, daß die Toleranzzonen eine bestimmte Infrastruktur von Begleitbetrieben wie Bars und ähnliche Einrichtungen aufweisen. Ausreichend ist vielmehr, daß die Toleranzzonen flächenmäßig zur Aufnahme der vorhandenen Prostituierten und Bordelle in der Lage sind und über eine ausreichende verkehrstechnische Anbindung verfügen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, da die ausgewiesenen Toleranzzonen -- wie dargelegt -- ausreichend groß bemessen und auch mit Pkw und öffentlichen Nahverkehrsmitteln gut erreichbar sind." Von der Prämisse ausgehend, daß der Verordnungsgeber bei der Ausweisung von Prostitutionssperrgebieten darauf zu achten hat, daß die Toleranzzonen nicht überwiegend solche Gebiete aufweisen, die aus Rechtsgründen für Dirnenwohnheime unbebaubar bzw. nicht nutzbar sind (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 3. März 1983 --VIII N 5/81--, HessVGRspr. 1983, 65 (68), Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87--, NVwZ-RR 472 (475)), ist die im ... vorgesehene Wohnbebauung für die Beurteilung der Sperrgebietsverordnung problematisch. Bau- oder planungsrechtliche Hindernisse für eine Verlagerung der Bordellprostitution in diese Toleranzzonen liegen dort zwar nicht vor, weil die Planungsabsichten der Stadt im Osthafengebiet bisher in keiner Weise rechtlich verfestigt sind. Auf Grund ihrer annähernden Monopolstellung als Eigentümerin von 83 % der Grundfläche in dem für Wohnzwecke vorgesehenen Teil des gebiets kann die Stadt jedoch auch ohne baurechtliche Verfestigung ihren Planungsabsichten zuwiderlaufende Entwicklungen im Ergebnis ebenso verhindern, wie sie es baurechtlich nach einem Planaufstellungsbeschluß mit einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 Baugesetzbuch könnte. Mithin ist der Senat der Auffassung, daß der westliche Teil der Toleranzzone der von den Planungen betroffen ist (vgl. Plan Bl. 133 GA, schraffierte Fläche), im Rahmen der Normenkontrolle ebenso zu behandeln ist wie aus baurechtlichen Gründen nicht für Prostitution nutzbare Flächen. Ebenso sind die durch das Amt für Abfallwirtschaft und Stadtreinigung der Stadt n und durch den Umlandverband n als Abfall-Umladeanlage genutzten Grundstücke im Bereich des ... (vgl. Plan Bl. 73 GA) zu behandeln, weil diese Flächen angesichts ihrer öffentlich-rechtlichen Zweckbindung von Rechts wegen nicht Bordellbetreibern zur Verfügung gestellt werden können. Bezüglich der übrigen Toleranzflächen im ... gebiet besteht kein rechtliches Hindernis für eine entsprechende Nutzung bzw. für die Überlassung dieser Flächen zur Ansiedlung von Bordellen. Anlaß zu durchgreifenden Zweifeln an der Geeignetheit der als Toleranzzonen ausgewiesenen Areale gibt der hohe Eigentumsanteil der Stadt in in den übrigen ... gebieten in Anbetracht ihrer bisherigen Haltung bei dem einzigen Ansiedlungsversuch eines Bordellbetreibers im Hinblick auf das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB. Nach dieser Vorschrift sind Beschränkungen verboten, die dazu führen, daß die Ausübung der Prostitution auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks beschränkt wird. Bei der Prüfung, ob die in einer Sperrgebietsverordnung zugelassenen Toleranzzonen gegen dieses Kasernierungsverbot verstoßen, ist von einer konkreten Betrachtung der jeweiligen örtlichen Verhältnisse auszugehen. Zwar ist bei dieser Prüfung zu beachten, daß der Verordnungsgeber grundsätzlich ausgewiesene Toleranzzonen nur auf ihre ausreichende flächenmäßige Aufnahmefähigkeit zur Bewältigung des vorhandenen Prostitutionsbedarfs und darauf untersuchen kann, ob in ihnen zum überwiegenden Teil die Errichtung von Bordellen bauplanungsrechtlich zulässig ist. Hingegen ist es dem Verordnungsgeber im allgemeinen nicht möglich, das zukünftige Verhalten der bisherigen Grundstückseigentümer in den Toleranzzonen vorauszusehen sowie Aussagen darüber zu machen, in welchem Maße die ausgewiesenen Toleranzzonen von den Bordellinhabern bzw. Prostituierten tatsächlich in Anspruch und angenommen werden. Ein Verstoß gegen das Kasernierungsverbot kann allerdings dann festgestellt werden, wenn entweder die Ausweisung der Toleranzzonen in einer Weise erfolgt, daß die Ausübung der Prostitution auf wenige Straßenzüge oder Häuserblocks beschränkt wird, oder wenn zum maßgebenden Beurteilungszeitpunkt ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Straßenzüge oder Häuser zu rechnen ist (vgl. hierzu Hess.VGH, Beschluß vom 19. Februar 1990, a.a.O.). Da die Stadt nach der amtlichen Auskunft ihres Magistrats vom 30. Juni 1992 Eigentümerin aller Grundflächen im Bereich des sogenannten Flußhafens ist und sich in der Toleranzzone ... und ... insgesamt 57,6 % der Grundstücke in städtischem Eigentum befinden, wobei der städtische Anteil an den Grundstücken außerhalb der künftig für Wohnzwecke vorgesehenen ... 51,2 % beträgt, sind die betroffenen Gebiete aus tatsächlichen Gründen als Toleranzzonen nur geeignet, wenn die Stadt generell bereit ist, bei Bedarf stadteigene Grundstücke zur Verlagerung von Bordellprostitution in die Toleranzzonen zur Verfügung zu stellen. Geht man nämlich von der Zielrichtung des Art. 297 EGStGB aus, müssen die als Toleranzflächen ausgewiesenen Stadtgebiete jedenfalls überwiegend und prinzipiell auch tatsächlich für die Ausübung der Prostitution zur Verfügung stehen. Steht aber der größte Teil der als Toleranzzone ausgewiesenen Flächen im Eigentum einer einzigen Person und gar im Eigentum der Gemeinde, so können die ausgewiesenen Flächen als zur Verwirklichung des Normzwecks geeignet nur dann angesehen werden, wenn die Bereitschaft zur Bereitstellung dieser Flächen bei diesem Eigentümer prinzipiell besteht. Ob die Stadt hierzu bereit ist, erscheint angesichts des Verhaltens ihres Magistrats in der Angelegenheit sehr zweifelhaft. Zwar hat der Magistrat der Stadt in seiner Stellungnahme im vorliegenden Normenkontrollverfahren vom 25. November 1991 dargelegt, der damalige Bauantrag sei abgelehnt worden, weil sich das Vorhaben hinsichtlich der Art der Nutzung nicht in die Eigenart der näheren Umgebung eingefügt habe; weder in der Baubeschreibung noch in deren Ergänzung habe der damalige Antragsteller zum Ausdruck gebracht, daß ein Bordell beantragt werde, so daß diese Nutzung auch nicht Gegenstand des Prüfverfahrens gewesen sei. Die vom Antragsteller vorgelegte Fotokopie des entsprechenden Ablehnungsbescheids vom 20. März 1992 weist jedoch aus, daß der Bauantrag abgelehnt worden ist, weil der als Bauantragsteller aufgetretene Erbbauberechtigte nicht den Nachweis geführt hatte, daß der Grundstückseigentümer keine Einwände gegen das geplante Vorhaben erhebe. Aus der ebenfalls vom Antragsteller vorgelegten Kopie eines Schreibens des Liegenschaftsamtes der Stadt -- vom 16. Dezember 1991 ergibt sich ferner, daß zumindest dem Liegenschaftsamt bekannt war, daß auf dem städtischen Grundstück ... eine "..." betrieben werden sollte. Der Senat hat in seinem Beschluß vom 19. April 1992 (vgl. Ziffer 3) ausdrücklich nachgefragt, ob der Magistrat der Stadt prinzipiell bereit sei, in städtischem Eigentum stehende Grundstücke im Hafengebiet an Dritte zu übereignen oder sonst zu überlassen, wenn der Erwerber die Absicht bekundet, dort ein Prostituiertenwohnheim oder eine ähnliche Einrichtung zu schaffen. Nachdem der Magistrat in seiner amtlichen Auskunft vom 30. Juni 1992 hierzu nicht Stellung genommen hatte, hat der Berichterstatter mit Schreiben vom 7. Juli 1992 die Frage wiederholt, worauf der Magistrat der Stadt mit Schreiben vom 23. Juli 1992 darauf verwiesen hat, der Überlassung städtischer Grundstücke an Dritte gehe grundsätzlich eine Einzelfallentscheidung voraus, die sich ausschließlich an den Gegebenheiten der jeweiligen Fallgestaltung orientiere. Daraus und aus dem tatsächlichen Verhalten des Magistrats im Falle ... läßt sich keinesfalls die Erwartung herleiten, der Magistrat werde in künftigen Fällen städtische Grundstücke an potentielle Bordellbetreiber überlassen. Damit stehen aus tatsächlichen Gründen das gesamte Gebiet am ... und deutlich über 50 % der Toleranzflächen im ... und ... für die Verlagerung von Bordellbetrieben aus der Innenstadt nicht zur Verfügung. Der verbleibende Teil der Toleranzzone Ost- und Oberhafen (vgl. Karte Bl. 133 GA) besteht zu großen Teilen aus Bahnanlagen, Hafenbecken, Lagerhallen und anderen in ihrer Nutzung dauerhaft festgelegten Einrichtungen und ist deswegen aus tatsächlichen Gründen für die Verlagerung von Bordellbetrieben ungeeignet. Das Regierungspräsidium hätte schon vor der Schließung der Toleranzzone B mit der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 prüfen müssen, in welchem Umfang die übrigen Toleranzzonen noch aufnahmefähig sind. Dabei hätte angesichts des beträchtlichen Grundeigentums der Stadt in den ausgewiesenen Toleranzzonen auch Anlaß bestanden, die generelle Bereitschaft der Stadt zur Bereitstellung einzelner Grundstücke zur Verlagerung von Bordellbetrieben aus der engeren Innenstadt zu erkunden, zumal der Oberbürgermeister der Stadt schon in seinem Antragsschreiben vom 9. April 1990 (vgl. dort S. 8 f.) auf die umfangreichen Planungsüberlegungen der Stadt bezüglich der Toleranzzone um Ober- und Osthafen hingewiesen, eine Verdichtung der gewerblichen Nutzung des übrigen Hafengebiets angekündigt und dabei den Flächenbedarf konkret bezeichnet hatte. Aus diesem Schreiben ergaben sich deutliche Anhaltspunkte dafür, daß die der Ursprungsfassung der Sperrgebietsverordnung zugrunde liegende und vom Senat im Rahmen der Normenkontrolle als vertretbar bestätigte Prognose für die Aufnahmefähigkeit der Toleranzzonen im Hafengebiet der Korrektur bedurfte. Der Senat hat in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 --11 N 2596/87-- keinen Zweifel daran gelassen, daß die damalige Größe der ausgewiesenen Toleranzflächen bei unterstellter voller Aufnahmefähigkeit an der untersten Grenze des für eine Großstadt wie ... zulässigen Maßes lag, wie sich aus den folgenden Passagen dieses Beschlusses ergibt: "Auch wenn sich die angegriffene Verordnung damit einem Verbot der Bordell- und der Straßenprostitution für fast das gesamte Gemeindegebiet nähert, liegt ein Verstoß gegen die Ermächtigungsnorm des Art. 297 EGStGB nicht vor, da für die Ausübung dieser Prostitutionsarten noch immer Gebiete von einiger Bedeutung und letztlich ausreichender Größe zur Verfügung stehen. Daß dies der Fall ist, ergibt sich daraus, daß die Bordelle -- mit Ausnahme des Gebietes Breite Gasse -- zum weit überwiegenden Teil auf einer nur ca. 5 Hektar umfassenden Fläche im Bahnhofsviertel konzentriert waren und damit auf einer Fläche, die wesentlich kleiner als die nunmehr ausgewiesenen Toleranzzonen ist." Angesichts der ohnehin schon gegebenen Grenzsituation hätte vor der weiteren Verkleinerung der Toleranzzonen mit der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 Anlaß zu konkreten Ermittlungen der Aufnahmefähigkeit der Toleranzbezirke im Hafengebiet auch und vor allem wegen der warnenden Hinweise im Schreiben des Oberbürgermeisters der Stadt vom 9. April 1990 bestanden, der eine weitere verbotene Konzentration der Bordellprostitution im Bahnhofsviertel als Folge der veränderten Planungsabsichten der Stadt für die Toleranzzone Ober- und Osthafen prognostiziert hatte. Daß trotzdem entsprechende Ermittlungen im dargestellten Sinne nicht stattgefunden haben und gleichwohl eine der damals vorhandenen Toleranzzonen ersatzlos gestrichen wurde, beruht auf einer offensichtlichen Fehlprognose und macht damit die Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 in diesem Punkt nichtig (vgl. zu den Folgen evidenter Fehlprognosen Kopp, a.a.O., Rdnr. 84 zu § 47 VwGO mit weiteren Nachweisen). Die Folgen dieser Fehlprognose sind durch die Änderungsverordnung vom 25. Juni 1992 nicht ausgeglichen worden. Denn die Aufnahmekapazität der neuen Toleranzzone im Bahnhofsgebiet ist, wie der Antragsteller überzeugend dargelegt hat, durch die dort vorhandenen Bordellbetriebe bereits weitgehend erschöpft. Außerdem muß damit gerechnet werden, daß dort etwa noch vorhandene Kapazitäten auch durch Bordellbetreiber und Prostituierte genutzt werden, die infolge behördlicher und gerichtlicher Entscheidungen aus Randbereichen dieser Toleranzzone verdrängt worden sind (vgl. hierzu den vom Antragsteller vorgelegten Bericht aus der FAZ vom 23. März 1992, "Bahnhofsviertel: Fünf Bordelle sollen schließen", Bl. 109 f. GA). Mithin ist die im Bahnhofsgebiet ausgewiesene Toleranzzone ebenso wenig geeignet, die aus der ... zu verlagernde Bordellprostitution aufzunehmen, wie es die bereits voll belegte Toleranzzone -- Straße und die bisher nicht "angenommenen" Toleranzzonen im Hafengebiet sind. Die mangelnde Geeignetheit weiter Teile der jetzt ausgewiesenen Toleranzzonen kann im Hinblick auf das Kasernierungsverbot auch nicht mit dem Hinweis darauf relativiert werden, daß im weit überwiegenden Teil des Stadtgebiets (sogenannte relative Sperrzone) die sogenannte Wohnungsprostitution erlaubt ist. Zwar hat weder der Verordnungsgeber noch die Stadt Frankfurt am Main eine Garantenstellung gegenüber Prostituierten und Bordellbetreibern in dem Sinne, daß bestimmte Formen der Prostitutionsausübung prinzipiell ermöglicht werden müssen. Geht man jedoch vom Zweck des Kasernierungsverbots und der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB im ganzen aus, kann doch nicht außer acht gelassen werden, welche Formen der Prostitutionsausübung sich bisher in ... und namentlich in der ... herausgebildet haben. In der ... sind ebenso wie im Bahnhofsgebiet vor allem größere Bordellbetriebe angesiedelt, die jeweils ganze Häuser oder Häuserzeilen umfassen und somit in gleicher Form nicht im sogenannten relativen Sperrgebiet unterzubringen sind (vgl. hierzu Hess.VGH, Beschluß vom 23. April 1992 --11 TH 3607/90--, NVwZ-RR 1992, 622). Entsprechende Betriebe sind dort, wie dem Senat aus mehreren Eilverfahren bekannt ist, in jüngster Vergangenheit auf Grund entsprechender, in gerichtlichen Eilverfahren bestätigter Anordnungen des Oberbürgermeisters der Stadt geschlossen worden. Will man, was der Gesetzgeber mit Art. 297 EGStGB bezweckt hat, neben der Überfüllung der sogenannten Toleranzzonen eine schleichende illegale Abwanderung der Bordellprostitution in bisher hiervon verschont gebliebene und für deren Aufnahme ungeeignete Stadtteile vermeiden, muß der Verordnungsgeber neben der Zahl der Prostituierten, die in zu verlagernden Bordellbetrieben tätig sind, auch die Struktur dieser Betriebe berücksichtigen und als Toleranzzonen solche Flächen ausweisen, in denen Bordelle dieser Größenordnung prinzipiell gebietsverträglich sind. Ein Verweis auf die Möglichkeit der Wohnungseinzelprostitution würde nicht die gewachsenen und nicht allein durch Rechtssetzung abzuschaffenden Strukturen der zu verlagernden Bordellbetriebe sowie die Gewohnheiten der dort tätigen Prostituierten und ihrer Kunden berücksichtigen. Wenn auch die Schließung der Toleranzzone in der erfolgten Form keinen Bestand haben kann, sieht sich der Senat doch -- auch im Hinblick auf die nunmehr vorgesehene Nutzung des Grundstücks ... als Herzklinik -- zu dem Hinweis veranlaßt, daß in der vorliegenden Entscheidung ungeachtet ihrer Allgemeinverbindlichkeit kein "Normwiederholungsverbot" enthalten ist. Hierzu kann auf die Ausführungen zu dieser Frage auf Seite 25 dieses Urteils verwiesen werden. Sollten sich in diesem Stadtgebiet -- sei es auf Grund einer fortgeschrittenen Bauleitplanung oder auf Grund einzelner, auf den §§ 33 und 34 Baugesetzbuch beruhender Baugenehmigungen -- erlaubte Nutzungen ergeben, die mit der vorhandenen Bordellprostitution kollidieren, kann sich dort die Notwendigkeit ergeben, auf Grund einer veränderten Einschätzung des Gefahrenpotentials erneut eine Schließung dieser Toleranzzone zu verordnen, wobei dann freilich zugleich Eignung und Aufnahmefähigkeit der dann noch verbleibenden Toleranzzonen gründlicher Prüfung zu unterziehen wären. Die Kosten des Rechtsstreits hat der Antragsgegner zu tragen, weil er unterliegt (§ 154 Abs. 1 VwGO). Der Antragsteller wendet sich gegen die Gültigkeit der Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes in ... vom 27. Februar 1991 (StAnz. S. 743). Diese Verordnung hat folgenden Wortlaut: Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes in ... vom 27. Februar 1991 Auf Grund des Art. 297 des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch (EGStGB) vom 2. März 1974 (BGBl. I S. 469), zuletzt geändert durch das Einigungsvertragsgesetz vom 23. September 1990 (BGBl. II S. 885), i. V. m. § 1 der Verordnung zur Übertragung der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen auf Grund des Art. 297 des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch vom 5. August 1975 (GVBl. I S.195) wird zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes folgendes verordnet: Artikel 1 Die Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes in ... in vom 23. Dezember 1986 (StAnz. 1987 S. 100) wird wie folgt geändert: 1. In § 1 Abs. 2 wird der Satzteil "in Dirnenwohnheimen, Dirnenunterkünften und ähnlichen Einrichtungen (unter anderem in sogenannten Massagesalons und sonstigen überwiegend von Dirnen genutzten Häusern)" durch den Satzteil "in Prostituiertenwohnheimen, Prostituiertenunterkünften und ähnlichen Einrichtungen (unter anderem in sogenannten Massagesalons und sonstigen überwiegend von Prostituierten genutzten Häusern)" ersetzt. 2. § 1 Abs. 4 Nr. 2 wird gestrichen. Der Antragsteller erwarb das Hausgrundstück ... (Flur Flurstück) nach Inkrafttreten der Sperrgebietsverordnung auf Grund eines am 23. März 1989 notariell beurkundeten Kaufvertrags (UR 144/89 des Notars ... Kopie Band II Bl. 258 der beigezogenen Gerichtsakten 11 TH 1590/91 = VG Frankfurt am Main V/V H 885/91) in der Absicht, die damals ausschließlich zu Wohnzwecken genutzten Räume in der Liegenschaft künftig an Prostituierte zu vermieten. Als Kaufpreis wurden bei damaligen monatlichen Mieteinnahmen in Höhe von 7.662,-- DM für die acht in dem Gebäude befindlichen Wohnungen und die im Erdgeschoß betriebene Gaststätte 2,9 Millionen DM vereinbart. Zur Finanzierung des Kaufpreises nahm der Antragsteller Kredite in Höhe von 2,7 Millionen DM auf, für die er nach seiner Darstellung derzeit jährlich 221.000,-- DM Zinsen zu zahlen hat. Mit den bei Abschluß des Kaufvertrags im Hause lebenden Wohnungsmietern schloß der Antragsteller -- beginnend im Mai 1990 -- systematisch Mietaufhebungsverträge, in deren Vollzug er an die früheren Wohnungsmieter Abfindungszahlungen in Höhe von insgesamt 140.250,-- DM leistete. Anfang August 1990 wurde zunächst in den beiden unteren Geschossen des fünfstöckigen Hauses der Bordellbetrieb aufgenommen, obwohl im vierten Obergeschoß des Hauses noch Mieter mit minderjährigen Kindern wohnten. Nachdem das Ordnungsamt der Stadt dem Antragsteller die Untersagung der Nutzung angedroht hatte, erklärte er sich Ende August 1990 gegenüber der Stadtverwaltung bereit, die Bordellnutzung solange nicht fortzusetzen, bis das Mietverhältnis mit diesen Mietern beendet sei. Nach Auszug der Mieter wurde spätestens Ende November 1990 der Bordellbetrieb in dem Haus wieder aufgenommen. Nach dem Inkrafttreten der mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag angegriffenen Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 untersagte der Oberbürgermeister der Stadt dem Antragsteller mit Verfügung vom 19. April 1991 unter Androhung der sofortigen Vollziehung die Überlassung von Räumen im Hause ... zur Ausübung der Prostitution und drohte ihm für den Fall, daß er der Verfügung nicht nachkommen sollte, die amtliche Schließung und Versiegelung der Räume an. Der gegen den Sofortvollzug dieses Bescheids gerichtete Eilantrag des Antragstellers hatte insofern Erfolg, als der Senat im Beschwerdeverfahren mit Beschluß vom 15. Juni 1992 -- 11 TH 1590/91 -- die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Verwaltungsverfügung vom 19. April 1991 bis zum Eintritt der Rechtskraft der abschließenden Entscheidung des Senats im vorliegenden Normenkontrollverfahren 11 N 2041/91 wiederhergestellt bzw. angeordnet hat. Auf die Begründung dieses Beschlusses wird zur Darstellung weiterer Einzelheiten Bezug genommen. Am 2. September 1991 hat der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung macht er geltend, im Hause befänden sich mittlerweile 27 Wohneinheiten, die von ihm an Prostituierte zum Zwecke der Prostitutionsausübung vermietet seien. Er ist der Auffassung, durch die angegriffene Rechtsverordnung vom 27. Februar 1991 einen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu erleiden, weil ihm durch die Schließung der ... als Toleranzzone die im Vertrauen auf den Fortbestand der Ursprungsfassung der Sperrgebietsverordnung begonnene Nutzung des Hauses unmöglich gemacht werde. Er habe das Haus in Ansehung der ausdrücklichen Einbeziehung in die Toleranzzone zu einem weit über dem Verkehrswert liegenden Kaufpreis erworben und dem vom Verordnungsgeber und der Stadt vorgesehenen Zweck einer Nutzung als Dirnenwohnheim zugeführt. Da die in Art. 2 der angegriffenen Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 enthaltene Übergangsregelung für etablierte Bordellbetriebe in der ... erst Ende August 1993 auslaufe, scheide eine Neuvermietung der Räume im Hause an Wohnungsmieter aus, da seriöse Wohnungssuchende durch die dort weiter vorherrschende Prostitution abgeschreckt würden. Da der Antragsteller derzeit für die Liegenschaft keinen dem seinerzeitigen Kaufpreis vergleichbaren Preis erzielen könne, müsse er für einen unübersehbaren Zeitraum mit einem ruinösen vollständigen Leerstand des Gebäudes rechnen. Der Antragsteller ist der Auffassung, er habe auf Grund des Verhaltens des Antragsgegners im Zusammenhang mit dem Erlaß der Sperrgebietsverordnung in ihrer ursprünglichen Fassung darauf vertrauen dürfen, das Haus auf Dauer als Prostituiertenwohnheim nutzen zu können. 1986 habe der Verordnungsgeber mit der Ausweisung der ... als Toleranzzone, die im Normenkontrollverfahren durch den Senat mit Beschluß vom 19. Februar 1990 -- 11 N 2596/87 -- bestätigt worden sei, zu erkennen gegeben, daß die zuvor angestellten umfangreichen eigenen Ermittlungen keinen Anlaß zu der Befürchtung gegeben hätten, mit der Bordellprostitution in der ... könne eine Gefährdung der Jugend und des öffentlichen Anstandes verbunden sein. Die besondere Geeignetheit dieses Gebietes für diese Zwecke habe der Verordnungsgeber dadurch dokumentiert, daß er nicht nur die dort traditionell vorherrschende Bordellprostitution legalisiert habe, sondern auch Gebäude in die Toleranzzone einbezogen habe, die zuvor ausschließlich Wohnzwecken gedient hätten. Zudem habe die Stadt die Weiterentwicklung dieser Toleranzzone nicht nur den Entwicklungen des freien Marktgeschehens überlassen, sondern selbst dadurch fördern wollen, daß sie die Liegenschaft Flur zwischen ... und ... erworben und dort ein ursprünglich zur Aufnahme von 220 Prostituierten vorgesehenes Gebäude errichtet habe. Damit habe die Stadt der Tatsache Rechnung getragen, daß der Begriff "... in ... geradezu ein Synonym für "Rotlichtbezirk" sei, weil seit Ende des Zweiten Weltkriegs, vermutlich aber bereits sehr viel früher, die Anpreisung der Prostitution diesem Gebiet seinen ganz vorherrschenden Charakter gebe, was eine Wohnnutzung fast vollständig ausschließe. Die dort angesiedelte Wohnbevölkerung sei mit den Besonderheiten des Bezirks seit jeher vertraut. Ein Wandel dieser gewachsenen Strukturen habe sich in der Zeit zwischen dem Erlaß der Sperrgebietsverordnung in ihrer Ursprungsfassung vom 23. Dezember 1986 bis zum Erlaß der angegriffenen Änderungsverordnung nicht vollzogen. Der Antragsteller ist der Auffassung, es sei mit dem Normzweck des Art. 297 EGStGB unvereinbar, für bisher ausgewiesene Toleranzzonen, in denen die Prostitution eher prägend als störend empfunden werde, ohne Änderung der tatsächlichen Verhältnisse ein Verbot jeglicher Prostitutionsausübung anzuordnen. Die Überprüfung der Sperrgebietsverordnung in ihrer ursprünglichen Fassung im Normenkontrollverfahren 11 N 2596/87 habe ergeben, daß seit dieser Verordnung und der darin enthaltenen Schließung des Bahnhofsgebiets für jegliche Prostitutionsausübung nur noch zwei traditionelle Prostitutionsgebiete übrig geblieben seien, nämlich die ... und das weniger bekannte Gebiet der .... Die nach einer Schließung der ... verbleibenden Toleranzzonen seien nicht mehr in der Lage, die dort bisher vorhandene Bordellprostitution aufzunehmen, so daß ein Ausweichen dieser Betriebe in andere Stadtteile zu erwarten sei. Auch wenn es nicht zu einer unkontrollierten Abwanderung von Bordellbetrieben in andere Stadtteile kommen sollte, sei durch die Änderungsverordnung jedenfalls gegen das Kasernierungsverbot (Art. 297 Abs. 3 EGStGB) verstoßen worden, weil sich die gesamte Bordellprostitution nunmehr auf die wenigen Häuserblocks der ... konzentrieren und beschränken müsse. Der Antragsteller sieht sich schließlich durch die in der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 für benachbarte Bordellbetriebe enthaltene Übergangsregelung in seinen Grundrechten aus Art. 3 und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt, weil sein Betrieb ohne sachlichen Grund nicht in die Übergangsregelung einbezogen worden sei und er dadurch gehindert werde, bis zur Schließung benachbarter Bordellbetriebe sein Haus anderweitig zu verwerten. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Antragsschrift vom 27. August 1991 und den Schriftsatz des Prozeßbevollmächtigten des Antragstellers vom 23. November 1992 verwiesen. Der Antragsteller hat sich ursprünglich gegen die Gültigkeit der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 insgesamt gewandt und beantragt nunmehr, Artikel 1 Nr. 2 und Artikel 2 2. Halbsatz der Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes in ... vom 27. Februar 1991 (StAnz. S. 743) für nichtig zu erklären. Der Antragsgegner beantragt, den Normenkontrollantrag zurückzuweisen. Er hält den Antrag für zulässig, jedoch für unbegründet. Die Änderungsverordnung verstoße nicht gegen den Normzweck des Art. 297 EGStGB. Wie dem Beschluß des erkennenden Senats vom 19. Februar 1990 -- 11 N 2596/87 -- zu entnehmen sei, liege der Bereich in zentraler Innenstadtlage in einem Teil des Stadtgebiets, für das ein Verbot der Prostitution an sich wünschenswert sei. Für diese Einschätzung sei es bei Erlaß der angefochtenen Änderungsverordnung nicht entscheidend auf die Errichtung des ursprünglich als Großbordell konzipierten Apartmenthauses durch die Firma ed und die diesbezüglich von der Stadt ohne Wissen des Regierungspräsidiums geschlossenen Verträge angekommen. Daß man die ... in der ursprünglichen Fassung der Sperrgebietsverordnung überhaupt als Toleranzgebiet ausgewiesen habe, sei auf den damaligen ausdrücklichen Wunsch der Stadt und ihre damaligen planerischen Vorstellungen zurückzuführen gewesen, die der Verordnungsgeber zu berücksichtigen habe, wenn dem nicht höherrangige Gesichtspunkte der öffentlichen Sicherheit und Ordnung entgegenstünden. Dies sei damals nicht der Fall gewesen. Durch einen an das Regierungspräsidium gerichteten Antrag des Oberbürgermeisters der Stadt vom 25. Oktober 1990 auf Streichung des Bereiches ... als Toleranzzone sei eine neue Situation eingetreten, weil sich daraus veränderte planerische Absichten der Stadt ergäben. In der Zwischenzeit habe die Stadtverordnetenversammlung der Stadt als Vorgabe für den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan Nr. 546 beschlossen, das Gebiet e zu einer hochwertigen Wohn- und Geschäftslage zu entwickeln und mit dem Bebauungsplan gleichzeitig ein Instrument zu schaffen, mit dem das Straßengeschehen und die Nachbarschaft beeinflussende Prostitution einschließlich ihrer Folgenutzungen aus dem Gebiet ausgeschlossen und entsprechende Nutzungsanträge abgewehrt werden könnten. Diesen veränderten Planungsabsichten der Stadt habe durch eine Änderung der Sperrgebietsverordnung Rechnung getragen werden müssen. An der Änderung der Verordnung sei man nicht aus Rechtsgründen gehindert gewesen. Nach der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluß vom 3. März 1983 -- VIII N 5/81 --) seien für die Schließung traditionell der Prostitutionsausübung dienender Gebiete besondere Erwägungen nur bei solchen Vergnügungsvierteln anzustellen, in denen sich zahlreiche Dirnenunterkünfte befänden, die dem gesamten Stadtteil das Gepräge gäben. Dies sei in der ... nicht der Fall gewesen. Durch die angegriffene Änderungsverordnung sei auch nicht gegen das Kasernierungsverbot verstoßen worden, weil die Streichung des ca. 1,5 Hektar großen Bereichs angesichts der Gesamtgröße der in ... ausgewiesenen Toleranzzonen (ca. 265 Hektar) nicht ins Gewicht falle und die Wohnungsprostitution weiterhin im überwiegenden Stadtbereich zulässig bleibe. Ferner ist der Antragsgegner der Auffassung, durch die Schließung der Toleranzzone ... e würden weder Grundrechte des Antragstellers beeinträchtigt noch Grundsätze des Vertrauensschutzes verletzt. In seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG sei der Antragsteller ungeachtet der Frage, ob Maßnahmen zur Ermöglichung der Prostitution überhaupt von diesem Grundrecht umfaßt seien, nicht verletzt, weil in die Freiheit der Berufsausübung eingegriffen werden könne, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls dies als zweckmäßig erscheinen ließen. Die weitere Einschränkung der Prostitution im Stadtgebiet entspreche diesen Anforderungen. Der Verordnungsgeber habe den geänderten Planungsentscheidungen der Stadt durch eine Anpassung der Sperrgebietsverordnung Rechnung tragen müssen. Die Abhängigkeit der Sperrgebietsverordnung von derartigen Planungsentscheidungen mache neben anderen Erwägungen des Gemeinwohls auch deutlich, daß weder Bordellbetreiber noch Dirnen unter Berufung auf den im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes sich auf eine langfristige Gültigkeit einer einmal erlassenen Sperrgebietsverordnung verlassen könnten. Auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoße die Änderungsverordnung nicht, weil sie durch sachliche, willkürfreie Erwägungen gerechtfertigt sei. Es liege auf der Hand, daß durch den Betrieb von Bordellen in zentraler Innenstadtlage das Anstandsgefühl eines Teils der Bevölkerung und auch die sittliche Entwicklung der Jugend beeinträchtigt werden könnten, zumal im Bereich ... insgesamt vier Schulen -- eine Hauptschule, zwei Berufsschulen und ein Abendgymnasium --, vier Kindertagesstätten, ein Betriebskindergarten, eine Kinderkrippe und ein Kinderhaus lägen und in einem Jugendwohnhaus des Kolpinghauses für Auszubildende und Studenten 153 Übernachtungsplätze vorhanden seien. In der angrenzenden ... befinde sich außerdem ein internationales Jugendzentrum. Wenn die Prostitutionsausübung in der ... e gleichwohl bislang toleriert worden sei, so sei dies im Hinblick auf den eingetretenen Gewöhnungseffekt und die seinerzeitige planerische Absicht der Stadt dort die Bordellnutzung zuzulassen, geschehen. Nach Änderung der Planungsabsichten der Stadt sei dieser Grund weggefallen. Es sei auch nicht willkürlich, daß in der Änderungsverordnung nur solchen Bordellbetrieben eine Übergangsfrist bis 31. August 1993 zugebilligt worden sei, in denen Prostituierte bereits sei längerer Zeit der gewerblichen Unzucht nachgingen. Eine weitergehende Übergangsregelung, bei der ein vorübergehendes beträchtliches Anwachsen des Prostitutionsaufkommens im Bereich nicht auszuschließen sei, laufe den Zielen der Änderungsverordnung zuwider und müsse deshalb außer Betracht bleiben. Bei dem Betrieb des Antragstellers sei schließlich ins Gewicht gefallen, daß dessen Dirnenwohnheim erst im Sommer 1990 eröffnet worden sei; damals sei in der Öffentlichkeit bereits die Absicht bekannt gewesen, den Bereich als Sperrgebiet auszuweisen. Auch Art. 14 Abs. 1 GG werde durch die Änderungsverordnung nicht verletzt. Angesichts der angespannten Wohnungssituation in Frankfurt am Main sei überhaupt fraglich, ob ihm durch das Verbot der Bordellnutzung ein Schaden entstehe. Auch wenn man einen Wertverlust der von der Sperrung betroffenen Grundstücke als wahrscheinlich ansehe, scheitere ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG ebenso wie einer solcher gegen Art. 2 Abs. 1 GG daran, daß wegen Sozialunwertigkeit das Interesse von Grundstückseigentümern, ihre Liegenschaften als Dirnenunterkünfte nutzen zu können, überhaupt nicht dem Schutzbereich dieser Grundrechte zuzuordnen sei. Das auf Art. 297 EGStGB gestützte Verbot der Prostitution sei als Schrankengesetz im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen, so daß entsprechende Einkommensverluste im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums von den Betroffenen hinzunehmen seien. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Schriftsatz des Regierungspräsidiums vom 25. November 1991 Bezug genommen. Der Senat hat mit Beschluß vom 1. Oktober 1991 der Stadt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, wobei er insbesondere um Darlegung veränderter Planungsabsichten für das Gebiet und die Toleranzzonen im Bereich ... und zur Ansiedlung von Abfallbehandlungsanlagen im Bereich ... gebeten hat. Wegen der Einzelheiten wird auf den Beschluß vom 1. Oktober 1991 verwiesen. Darauf hat der Magistrat der Stadt mit Schreiben vom 25. November 1991, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, im wesentlichen folgendes erwidert: Es liege für den Bereich ein Aufstellungsbeschluß für den Bebauungsplan Nr. 546 vor, dessen Ziele zum einen darin bestünden, das Plangebiet zu einer hochwertigen Wohn- und Geschäftslage zu entwickeln. Zum anderen solle mit dem aufzustellenden Bebauungsplan ein Instrument geschaffen werden, mit dem Prostitution einschließlich ihrer Folgenutzungen aus dem Gebiet ausgeschlossen und entsprechende Nutzungsanträge abgewehrt werden könnten. Es sei beabsichtigt, für den Bereich der ... eine Festsetzung als Mischgebiet mit Ausschluß von Vergnügungsstätten im Sinne des § 4 a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO festzusetzen. Bezüglich der übrigen Toleranzzonen am Flußhafen sowie am Ost- bzw. Oberhafen beträfen die aktuellen Planungsüberlegungen zur Nutzungs- und Baustruktur nur den Bereich des Unter- und Oberhafens. Dieses Gebiet sei in dem geltenden Flächennutzungsplan als gewerbliche Baufläche und teilweise in einem Bebauungsplan als Industriegebiet ausgewiesen. Hierauf bezogene Überlegungen seien derzeit noch nicht abgeschlossen, so daß nur für einen Teil des Gebiets mitgeteilt werden könne, daß dort der Umlandverband t seine Abfall-Umladeanlage baue und ein flächenmäßig nicht bezifferbarer größerer Teil des Geländes durch das Amt für Abfallwirtschaft und Stadtreinigung genutzt werde. Diese Liegenschaften stünden indessen der Ansiedlung von Bordellen in diesem Gebiet nicht entgegen. Verlagerungen von Bordellbetrieben in dieses Gebiet seien bisher nicht feststellbar gewesen. Lediglich für die Liegenschaft sei ein Antrag auf Umbau eines Bürogebäudes in eine Wohnherberge mit 55 apartmentartigen Wohneinheiten gestellt worden. Dieser Antrag sei seitens der Bauaufsichtsbehörde abgelehnt worden, da sich dieses Vorhaben hinsichtlich der Art der Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung, auf die man bereits eingegangen sei, nicht einfüge. Weder in der Baubeschreibung noch in deren Ergänzung habe der Antragsteller zum Ausdruck gebracht, daß eine Bordellnutzung beabsichtigt sei. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Schriftsatz des Magistrats der Stadt vom 25. November 1991 und die Anlage hierzu Bezug genommen. Im Hinblick auf diese Stellungnahme der Stadt hat der Antragsteller die Auffassung vertreten, für das Gebiet bestünden entgegen der Darlegung der Stadt keine ernstzunehmenden Planungsabsichten, die Aussicht auf alsbaldige Realisierung hätten. Unter Bezugnahme auf verschiedene Veröffentlichungen in ... Tageszeitungen vertritt er ferner die Ansicht, die nach Schließung der Toleranzzone verbleibenden Toleranzzonen seien zur Aufnahme weiterer Bordellprostitution ungeeignet, und behauptet hierzu, nach einer erst kürzlich vom Magistrat der Stadt getroffenen Entscheidung solle das Planungsgebiet von Ost- und Westhafen in ein Mischgebiet mit vorherrschender Wohn-, Gewerbe- und Hafennutzung verwandelt werden, so daß nach eigener Darstellung sowohl des Antragsgegners als auch der Stadt die der konkreten Planung entgegenstehende Zulassung von Bordellbetrieben ausscheide. Der Antragsteller behauptet, die Stadt sei Eigentümerin einer Vielzahl von Grundstücken im Gebiet der Toleranzzone, die sie prinzipiell nicht für eine Bordellnutzung zur Verfügung stelle, wodurch sich die effektive Toleranzzone erheblich verkleinere. Einem Bordellbetreiber, der als Erbbauberechtigter auf einem städtischen Grundstück in der ... ein vorhandenes Bürogebäude in ein Dirnenwohnheim habe umwandeln wollen, sei durch die Bauaufsichtsbehörde die erforderliche Genehmigung mit dem Hinweis auf die fehlende Einwilligung des Grundstückseigentümers versagt worden. Der Senat hat mit Beschluß vom 9. April 1992 eine amtliche Auskunft des Magistrat zum Planungsstand ..., zur Größe der im Eigentum der Stadt stehenden Grundstücke in den Toleranzzonen, zur prinzipiellen Bereitschaft des Magistrats zur Bereitstellung derartiger Grundstücke für den Betrieb von Prostituiertenwohnheimen und zum Planungsstand für den Wohnungsbau im Osthafen-Gebiet eingeholt. Wegen der Einzelheiten des Auskunftsersuchens wird auf den Senatsbeschluß vom 9. April 1992 Bezug verwiesen. Der Magistrat der Stadt hat daraufhin mit Schreiben vom 30. Juni 1992 mitgeteilt, daß das Regierungspräsidium mit einer weiteren Änderungsverordnung vom 25. Juni 1992 (StAnz. S. 1523) eine neue Toleranzzone im -- Bahnhofsgebiet ausgewiesen habe, die sich in räumlicher Hinsicht wesentlich größer darstelle als die frühere Toleranzzone "...". Die Bebauungsplanung für den Bereich ... sei aus kapazitären Gründen über den -- am 4. Oktober 1990 auf Vorschlag des Magistrats vom 27. April 1990 -- gefaßten Planaufstellungsbeschluß der Stadtverordnetenversammlung hinaus noch nicht gefördert worden. Das Planungsziel sei jedoch nach wie vor die Schaffung eines hochwertigen Wohn- und Geschäftsgebietes, die Stärkung und Entwicklung der Wohnnutzung sowie die Aufwertung auch in stadträumlicher Hinsicht gegenüber Nutzungen durch Prostitution und deren Folgenutzungen. Weitere Verfahrensschritte nach dem Baugesetzbuch seien jedoch bisher nicht erfolgt. Auch die Aufstellung einer Erhaltungssatzung im Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans Nr. 546 sei nicht beschlossen worden, da eine Umgestaltung und die zum Teil notwendige Modernisierung nicht behindert werden sollten. Die ins Auge gefaßte Wohnnutzung eines Teils des Osthafen-Gebiets erfasse nur eine verhältnismäßig kleine Teilfläche im Westen dieses Areals. Dort stünden annähernd 83 % der Grundstücke im Eigentum der Stadt n. In der gesamten Toleranzzone ... und ... betrage der städtische Anteil am Grundeigentum 57,6 %. Lasse man die für eine Wohnnutzung ins Auge gefaßten Flächen im ... außer Betracht, verringere sich dieser Anteil auf 51,2 %. Der Überlassung städtischer Grundstücke an Dritte gehe grundsätzlich eine Einzelfallentscheidung voraus, die sich ausschließlich an den Gegebenheiten der jeweiligen Fallgestaltung orientiere. Deshalb sei es weder erforderlich noch rechtlich notwendig, einen Magistrats-Beschluß zur Frage der Errichtung eines Prostituiertenwohnheims oder einer ähnlichen Einrichtung herbeizuführen. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Schreiben des Magistrats vom 30. Juni und 23. Juli 1992 mit Anlagen Bezug genommen. Im Hinblick auf diese Auskunft der Stadt hat der Antragsteller sein Vorbringen mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 4. September 1992, auf den Bezug genommen wird, ergänzt. Unter Hinweis auf sein Vorbringen im Eilverfahren 11 TH 1590/91 vertritt er die Ansicht, die amtliche Auskunft des Magistrats bestätige die Nichtigkeit der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991. Bezüglich der Bauleitplanung für das Gebiet fehle es an einer konsequenten Fortsetzung der Planungstätigkeit. Die Sperrgebietsverordnung verletze auch in ihrer derzeitigen Fassung das Kasernierungsverbot, weil weder der Flußhafen noch der Osthafen noch die durch andere Bordellbetriebe belegte neue Toleranzzone im Bahnhofsviertel zur Aufnahme von Betrieben aus der ... geeignet seien. Der Flußhafen sei wegen seiner vorherrschenden Infrastruktur zur Aufnahme von Prostituiertenwohnheimen absolut ungeeignet, weil das Gebiet überwiegend aus Lagerhallen mit nur wenigen Bürogebäuden bestehe. Das als Toleranzzone ausgewiesene Gebiet im ... sei nur in einem räumlich wesentlich eingeschränkten Bereich zur Aufnahme von Prostituiertenwohnheimen geeignet, weil dort wegen der vorhandenen Öltanks teilweise absolutes Rauchverbot herrsche und ein Großteil des Geländes aus Bahnanlagen bestehe. In jenem Bereich der Toleranzzone am ..., in dem Wohnungsprostitution denkbar wäre, stünden 83 % des Grundbesitzes im Eigentum der Stadt, die damit praktisch eine Monopolstellung einnehme. Die Stadt sei hier jedoch nicht bereit, städtische Grundstücke zur Errichtung von Prostituiertenwohnheimen zur Verfügung zu stellen. Vielmehr habe die Stadt F die Toleranzzone im Osthafen bereits für die Ansiedlung von 10.000 Menschen verplant. Der Antragsteller hält auch die neu ausgewiesene Toleranzzone im Bahnhofsviertel für ungeeignet zur Aufnahme weiterer Bordellbetriebe. Auf die diesbezüglichen Ausführungen im Schriftsatz vom 4. September 1992 wird zur weiteren Sachdarstellung Bezug genommen. In Erwiderung dieser Stellungnahme hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 28. Oktober 1992 unter Darstellung der Entstehungsgeschichte der Sperrgebietsverordnung nochmals eingehend zur Frage des Vertrauensschutzes und zur Aufnahmefähigkeit der vorhandenen Toleranzzonen Stellung genommen. Er weist darauf hin, daß der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 3. März 1983 -- 8 N 5/81 -- die damalige Sperrgebietsverordnung für die Stadt ... bei einer Gesamtfläche der Toleranzzone von 12 % der bebauten Fläche des Stadtgebietes für wirksam gehalten hat, weil im gesamten Stadtgebiet die Wohnungseinzelprostitution zugelassen gewesen sei. Im Vergleich dazu stünden in ... auf der Grundlage der Sperrgebietsverordnung von 1986 bei einem erweiterten City-Bereich von ca. 4.000 Hektar ca. 265 Hektar Fläche für Toleranzzonen zur Verfügung. Dies entspräche ca. 6,5 % der zu berücksichtigenden Gemeindefläche. Das Gebiet umfasse nur ca. 1,5 Hektar. Unter Berücksichtigung der legal außerhalb der ausgewiesenen Toleranzzonen ausgeübten Wohnungseinzelprostitution, die etwa ein Viertel der gesamten Prostitutionsausübung in ... ausmache, sei die zur Verfügung stehende Fläche ausreichend. Dem Senat liegen die Gerichtsakten V/V H 885/91 des Verwaltungsgerichts ... (11 TH 1590/91 des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs) sowie die Akten der Normenkontrollverfahren 11 N 64/91, 11 N 1723/92 und 11 N 1731/92, 11 N 2287/92, 11 N 2288/92 und 11 N 2289/92 vor. Sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.