11 UE 3543/87

Leitsatz: 1. § 46 Abs 3 Satz 2 Handwerksordnung ist keine im Rahmen der Rechtsanwendung auszufüllende Generalklausel, sondern ausschließlich eine Verordnungsermächtigung, die einen Regelungsauftrag an den zuständigen Bundesminister enthält. Bereits abgelegte Prüfungen der darin bezeichnet Art können daher nur dann als mit Teilen der Meisterprüfung gleichwertig angesehen werden und zur Befreiung von Prüfungsteilen führen, wenn ihre Gleichwertigkeit normiert ist. 2. Zur Frage einer Notkompetenz zur unmittelbaren Umsetzung der Ermächtigungsnorm im Rahmen der Rechtsanwendung bei Untätigkeit des Verordnungsgebers 3. Zur Zulässigkeit sog. Normerlaßklagen Über die Berufung kann mit Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§§ 87a Abs.2 und 3, 101 Abs.2, 125 Abs.1 VwGO). Die Berufung ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt (§ 124 VwGO). Sie ist jedoch nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Das Berufungsgericht tilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß der Beklagte nicht unter Rückgriff auf § 46 Abs.3 Satz 2 Handwerksordnung eine vermeintliche Regelungslücke in der aufgrund der Ermächtigung in § 46 Abs.3 Satz 3 Handwerksordnung erlassenen Verordnung über die Anerkennung von Prüfungen bei der Eintragung in die Handwerksrolle und bei Ablegung der Meisterprüfung im Handwerk vom 2. November 1982 (BGBl.I S.1475) schließen und den Kläger von Teil III der Meisterprüfung im Maurerhandwerk befreien kann. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in den Entscheidungsgründen des angegriffenen Urteils wird insoweit gemäß § 130 b VwGO Bezug genommen. Die im Berufungsverfahren eingeholte amtliche Auskunft des Bundesministers für Wirtschaft vom 11. Dezember 1992 zeigt in Verbindung mit der im Widerspruchsbescheid zitierten Stellungnahme dieses Ministeriums und dessen vom Kläger vorgelegten Schreiben vom 20. Februar 1992, daß eine dem Anliegen des Klägers Rechnung tragende und bei einer Entscheidung über die vorliegende Verpflichtungsklage auch in der Berufungsinstanz noch zu berücksichtigende Änderung der Verordnung vom 2. November 1982 nicht mehr beabsichtigt ist, sondern offenbar eine die Zulassung zur Meisterprüfung erleichternde Novellierung der Handwerksordnung abgewartet werden soll. Damit steht zur Überzeugung des Gerichts fest, daß es auf nicht absehbare Zeit bei der vom Verwaltungsgericht zutreffend dargestellten Rechtslage bleiben wird. Soweit der Kläger im Berufungsverfahren unter Vertiefung seines früheren Vorbringens der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts entgegengetreten ist, vermag seine Argumentation nicht zu überzeugen. Indem der Kläger seinen vermeintlichen Befreiungsanspruch unmittelbar aus § 46 Abs.3 Satz 2 Handwerksordnung herleiten möchte, mißt er dieser Bestimmung den Charakter einer im Rahmen der Rechtsanwendung auszufüllenden Generalklausel bei. Diese Auffassung ist jedoch mit der Regelungssystematik des § 46 Abs.3 Handwerksordnung nicht vereinbar. Nach dem in seinem Wortlaut eindeutigen § 46 Abs.3 Satz 3 Handwerksordnung bestimmt der Bundesminister für Wirtschaft im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Bildung und Wissenschaft durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates, welche Prüfungen nach Satz 2 den Anforderungen einer Meisterprüfung entsprechen, und das Ausmaß der Befreiung. Damit hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, daß er in § 46 Abs.3 Satz 2 Handwerksordnung lediglich die Maßstäbe für die delegierte Rechtssetzung im Sinne des Art.80 Abs.1 Satz 2 Grundgesetz festlegen und nicht eine Generalklausel für die Beurteilung der Vergleichbarkeit von Prüfungen unmittelbar durch die rechtsanwendenden Behörden und Gerichte schaffen wollte. Vielmehr müssen ausnahmslos alle möglicherweise vergleichbaren Prüfungen erst den Filter des komplizierten Verordnungsverfahrens nach § 46 Abs.3 Satz 3 Handwerksordnung in Verbindung mit Art.80 und 82 Abs.1 Satz 2 Grundgesetz durchlaufen, ehe sie nach entsprechender Rechtssetzung im Verordnungswege von den zuständigen Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichten als gleichwertig anerkannt werden können. Daran ändert sich hier auch nichts deswegen, weil dem Verordnungsgeber in § 46 Abs.3 Satz 3 Handwerksordnung nicht nur eine Ermächtigung, sondern ein Regelungsauftrag erteilt worden ist. Für derartige Konstellationen hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 13. Februar 1991 -- 8 C 15.89 -- (BVerwGE 88, 13 (15 f.)) für den Fall der Untätigkeit des Verordnungsgebers ausgeführt: "Allerdings ist dem Verordnungsgeber in ...nicht nur eine Ermächtigung, sondern ein Regelungsauftrag erteilt worden. Dies begründet jedoch für den hier voraussetzungsgemäß zu unterstellenden Fall der Unwirksamkeit der Durchführungsverordnung keine verfassungsrechtliche Sperre der Anwendung der auszufüllenden Beschränkungsvorschriften des Fehlbelegungsgesetzes bis zum Erlaß einer neuen gültigen Verordnung. Denn auch wenn der Gesetzgeber zwingend die Ausfüllung einer gesetzlichen Regelung durch eine Rechtsverordnung vorschreibt, können Verwaltung und Rechtsprechung ausnahmsweise die Vorschriften des Gesetzes unmittelbar anwenden, sofern der Verordnungsgeber untätig bleibt (vgl. BVerfGE 79, 174 (193 ff.); BVerwGE 71, 150 (154 f.) unter Aufgabe der in BVerwGE 61, 295 (298 ff.) vertretenen Rechtsauffassung, BVerwGE 77, 285 (286 f.) und Urteil vom 20. Oktober 1989 -- BVerwG 4 C 12.87 --, Buchholz 407.4 § 18 c FStrG Nr.2 S.1 (9 ff.)). Insoweit gilt im Grundsatz nichts anderes als für einen verfassungsrechtlichen Anspruch, zu dessen Realisierung eine (einfach) gesetzliche Grundlage nicht unbedingt notwendig ist. Solange der Gesetzgeber die Modalitäten eines solchen Anspruchs nicht geregelt hat, müssen Inhalt, Umfang und Voraussetzungen seiner Geltendmachung von der Rechtsprechung in unmittelbarer Anwendung der verfassungsrechtlichen Vorgaben umrissen werden (vgl. BVerwGE 38, 175 (185)).... Die Inanspruchnahme einer richterlichen Notkompetenz kommt freilich nicht in Betracht, wenn die gesetzliche Regelung ohne die ausstehende Rechtsverordnung nicht vollziehbar ist (vgl. BVerfGE 13, 248 (254) ; 16, 332 (338)) oder wenn sie dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot nicht genügt (vgl. BVerfGE 21, 73 (79 f.); 31, 255 (264)). Ist eine gesetzliche Regelung jedoch auf den Einzelfall unmittelbar anwendbar, so hindert das Fehlen einer gesetzlich vorgesehenen Rechtsverordnung für Verwaltung und Gerichte daran nur dann, wenn ein dahin gehender Wille des Gesetzgebers im Gesetz zum Ausdruck gekommen ist und 'wenn die damit verbundene Rechtsanwendungssperre keine unerträglichen Auswirkungen auf die Verfolgung öffentlicher Belange oder den Schutz von Grundrechten hat' (BVerfGE 79, 174 (194) )." Selbst wenn man diese für den Fall des gänzlichen Untätigbleibens des ermächtigten Verordnungsgebers entwickelten Grundsätze auf den nach Ansicht des Klägers gegebenen Fall mangelnder Anpassung einer bereits erlassenen Verordnung an neue Erkenntnisse übertragen wollte, würde dies der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Denn die durch die Verordnungsermächtigung in § 46 Abs.3 Satz 3 Handwerksordnung geschaffene Sperre für eine unmittelbare Rechtsanwendung in bezug auf § 46 Abs.3 Satz 2 Handwerksordnung würde im Sinne einer richterlichen Notkompetenz nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nur dann durchbrochen, wenn der Verordnungsgeber mit einer Anpassung der Verordnung an veränderte Verhältnisse oder Erkenntnisse unangemessen lange gewartet hätte. In seinem Beschluß vom 14. März 1989 -- 1 BvR 1033/82 -- zur Nichtigkeit des § 14 Abs.5 der Approbationsordnung für Ärzte 1978 hat das Bundesverfassungsgericht folgendes ausgeführt (BVerfGE 80, 1 (34) ): "Die Entscheidung darüber, auf welche Weise die entstandene Lücke sachgerecht geschlossen werden soll, gebührt in erster Linie dem Verordnungsgeber. Die Verwaltungsgerichte müssen diesem eine angemessene Anpassungsfrist einräumen. Sollte der Verordnungsgeber seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtung nicht nachkommen, müßten die Verwaltungsgerichte im Wege richterlicher Lückenfüllung eine Bestehensregel finden, die den Anforderungen des Art.12 Abs.1 GG genügt." Eine unangemessene Verzögerung der Anpassung der Verordnung vom 2. November 1982 an veränderte Verhältnisse oder Erkenntnisse ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich, zumal der Bundesminister für Wirtschaft ausweislich seiner amtlichen Auskunft vom 11. Dezember 1992 von einer alsbaldigen Novellierung der Handwerksordnung ausgeht, die eine Anerkennung von Prüfungen im Verwaltungsverfahren ermöglichen und eine Regelung im Verordnungswege generell entbehrlich machen wird. Unter diesem Gesichtspunkt besteht für die Untätigkeit des Verordnungsgebers jedenfalls derzeit ein sachlicher Grund. Im übrigen sind die für den Kläger mit der unterbliebenen Anpassung der Verordnung verbundenen Nachteile nicht so gravierend, daß sie zur Wahrung seines Grundrechts aus Art.12 Abs.1 Grundgesetz eine unmittelbare Anwendung des § 46 Abs.3 Satz 2 Handwerksordnung im Wege richterlicher Notkompetenz zwingend erforderlich machen würde. Die Freiheit der Berufswahl wird durch den Zwang, sich wie die übrigen Prüflinge auch einer Prüfung der rechtlichen und wirtschaftlichen Kenntnisse zu unterziehen, nicht beeinträchtigt. Es ist allenfalls im Rahmen des allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit fraglich, ob Prüflingen, die bereits im Rahmen eines anderen Prüfungsverfahrens gleichen oder ähnlichen Anforderungen ausgesetzt waren, im Rahmen der Meisterprüfung zugemutet werden kann, sich erneut derartigen Anforderungen zu stellen. Sollte der Kläger, wie er behauptet, im Rahmen seiner Diplomprüfung insoweit tatsächlich höheren Anforderungen ausgesetzt gewesen sein, als sie in Teil III der Meisterprüfung für das Maurerhandwerk auf ihn zukämen, müßte es ihm im übrigen relativ leicht fallen, diesen Teil der Prüfung zu absolvieren. Für den Fall, daß sich die in der amtlichen Auskunft des Bundesministers für Wirtschaft vom 11. Dezember 1992 angedeuteten Novellierungsabsichten nicht in absehbarer Zeit realisieren sollten, ist der Kläger auf die Möglichkeit einer sogenannten Normerlaßklage zu verweisen, die allerdings nicht gegen den Beklagten, sondern gegen die Bundesrepublik Deutschland als Trägerin der Verordnungsermächtigung zu richten wäre. Die grundsätzliche Zulässigkeit der Erhebung einer auf Erlaß oder Änderung einer untergesetzlicher Rechtsnorm gerichteten Klage im Verwaltungsrechtsweg ist -- ungeachtet abweichender Auffassungen über die Klageart -- mittlerweile anerkannt (BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 -- 7 C 115.86 --, BVerwGE 80, 355 (360 ff.); Würtenberger, Die Normenerlaßklage als funktionsgerechte Fortbildung verwaltungsprozessualen Rechtsschutzes, AöR 105 (1980), 370 ff.; Kopp, VwGO, 9.Aufl., Rdnr.9 zu § 47 VwGO m.w.N.; a.A. noch: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 13. Januar 1982 -- 8 B 2353/81 --, NJW 1982, 1415, und OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 10. März 1988 -- 12 A 171/87 --, NJW 1988, 239, unter Hinweis auf den Grundsatz der Gewaltenteilung, der durch den Erlaß von zu Rechtssetzungsakten verpflichtenden Gerichtsentscheidungen verletzt werde). Der Kläger begehrt die Zulassung zur Meisterprüfung im Maurerhandwerk unter Befreiung vom Prüfungsteil III (Prüfung der wirtschaftlichen und rechtlichen Kenntnisse). Er hat im Jahre 1980 an der Fachhochschule F ... die Diplomprüfung als Betriebswirt und im Jahre 1984 die Gesellenprüfung im Maurerhandwerk bestanden. Seinen auf § 46 Abs.3 Satz 2 Handwerksordnung gestützten und mit seiner Qualifikation als Diplom-Betriebswirt begründeten Befreiungsantrag lehnte der Meisterprüfungs-Ausschuß für das Maurerhandwerk bei der Handwerkskammer ... mit Bescheid vom 28. August 1984 mit der Begründung ab, daß die Befreiung von Prüfungsteilen nur nach Maßgabe der auf § 46 Abs.3 Satz 3 Handwerksordnung beruhenden Verordnung des Bundesministers für Wirtschaft über die Anerkennung von Prüfungen bei der Eintragung in die Handwerksrolle und bei Ablegung der Meisterprüfung im Handwerk vom 2. November 1982 (BGBl.I S.1475) möglich sei. § 3 dieser Verordnung sehe jedoch eine Befreiung vom Prüfungsteil III nur in den Fällen vor, in denen die bereits abgelegte Prüfung an einer in der Anlage 4 aufgeführten Unterrichtsanstalten absolviert worden sei. Die Fachhochschule F ... sei in dieser Anlage nicht genannt. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger bei der Handwerkskammer ... am 28. September 1984 Widerspruch ein und behauptete, in der von ihm absolvierten Prüfung zum Diplom-Betriebswirt würden höhere Anforderungen gestellt als in Teil III der Meisterprüfung. Daß Diplom-Betriebswirte mit Fachhochschulabschluß in Anlage 4 der Verordnung vom 2. November 1982 nicht erwähnt seien, beruhe auf einer Regelungslücke, die im Wege der Auslegung geschlossen werden müsse. Den Rechtsbehelf wies der Regierungspräsident in Darmstadt mit Widerspruchsbescheid vom 28. August 1985 zurück. Zur Begründung vertrat er die Auffassung, der Bundesminister für Wirtschaft habe von seiner Regelungskompetenz im Verordnungswege abschließend Gebrauch gemacht. Eine unbewußte Regelungslücke, die im Wege der Auslegung geschlossen werden könne, enthalte diese Verordnung nicht. Am 27. September 1985 hat der Kläger bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt die vorliegende Klage erhoben, mit der er unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens sein Anliegen weiter betrieben hat. Wegen der Einzelheiten wird auf die Klageschrift vom 26. September 1985 und den Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 3. April 1987 Bezug genommen. Der Kläger hat sinngemäß beantragt, den Bescheid vom 28. August 1984 und den Widerspruchsbescheid vom 28. August 1985 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Kläger vom Teil III der Meisterprüfung des Maurerhandwerks zu befreien. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Wegen der Begründung dieses Antrags wird auf den Schriftsatz der Handwerkskammer ... vom 2. Juni 1987 Bezug genommen. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden und die Klage mit einem am 3. September 1987 beratenen Urteil abgewiesen. Wegen des klaren Wortlauts des § 46 Abs.3 Satz 3 Handwerksordnung unterliege es keinem Zweifel, daß die Verordnung vom 2. November 1982 sämtliche Befreiungsfälle abschließend regele und Befreiungen unter Rückgriff auf § 46 Abs.3 Satz 2 Handwerksordnung nicht möglich seien. Eine unbeabsichtigte Regelungslücke in dieser Verordnung sei, wie sich aus einer im Widerspruchsbescheid zitierten Stellungnahme des Bundesministers für Wirtschaft ergebe, nicht vorhanden. Die hier einschlägigen Vorschriften der Handwerksordnung basierten auf dem Regelfall, daß derjenige, der ein Handwerk selbständig betreiben wolle, die Meisterprüfung vollständig abzulegen habe. Diese subjektive Zulassungsvoraussetzung verstoße nicht gegen Art.12 Abs.1 Grundgesetz, da sie im Normalfall zu dem angestrebten Zweck des ordnungsgemäßen selbständigen Betriebs des Handwerks nicht außer Verhältnis stehe. Ein unverhältnismäßiger Eingriff könne mit der Regelung lediglich dann verbunden sein, wenn dem Probanden die mehrfache Ablegung inhaltsgleicher Prüfungen abverlangt würde. Durch die relativ weite Fassung des § 46 Abs.3 Satz 2 Handwerksordnung habe der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber einen breiten Entscheidungsspielraum gelassen. Daß Diplomprüfungen der vom Kläger absolvierten Art nicht in den Katalog der Befreiungsgründe aufgenommen worden seien, beruhe nicht auf einer evident unsachgerechten Differenzierung und sei daher rechtlich nicht zu beanstanden. Dem Vortrag des Klägers seien auch keine detaillierten Angaben über die Vergleichbarkeit der von ihm abgelegten Diplomprüfung mit Teil III der Meisterprüfung sowie der absolvierten Fachhochschule mit den in Anlage 4 zur Verordnung vom 2. November 1982 (BGBl.I S.1475) genannten Lehranstalten zu entnehmen. Gegen dieses seinem Prozeßbevollmächtigten am 12. Oktober 1987 zugestellte Urteil hat der Kläger am 27. September 1987 bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt Berufung eingelegt, zu deren Begründung er sein bisheriges Vorbringen vertieft. Wegen Einzelheiten wird auf die Schriftsätze seines Bevollmächtigten vom 26. April 1988 und vom 25. Februar 1992 sowie auf das mit dem letztgenannten Schriftsatz vorgelegte Schreiben des Bundesministers für Wirtschaft vom 20. Februar 1992 Bezug genommen. Der Kläger beantragt, unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 3. September 1987 den Bescheid des Meisterprüfungs-Ausschusses bei der Handwerkskammer ... vom 28. August 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 28. August 1985 aufzuheben und den Meisterprüfungs-Ausschuß zu verpflichten, den Kläger von Teil III der Meisterprüfung zu befreien. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Das Berufungsgericht hat eine amtliche Auskunft des Bundesministers für Wirtschaft zum Stand der Vorarbeiten für eine früher beabsichtigte Novellierung der Verordnung vom 2. November 1982 eingeholt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Auskunftsersuchen des Berichterstatters vom 8. Oktober 1992 und das Schreiben des Bundesministers für Wirtschaft vom 11. Dezember 1992 verwiesen. Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung erklärt. Dem Gericht liegen die den Kläger betreffenden Akten des Meisterprüfungs-Ausschusses bei der Handwerkskammer ... vor.