11 TM 3406/98, 11 TM 4200/98

Die Beschwerden sind zulässig, insbesondere ohne Zulassung statthaft sowie form- und fristgerecht eingelegt (§§ 146 Abs. 1, 147 Abs. 1 VwGO). Die Beschwerden sind auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hat gegenüber dem Vollstreckungsschuldner zu Unrecht ein Zwangsgeld angedroht und festgesetzt. Was den angegriffenen Beschluss vom 11. August 1998 angeht, bestehen keine formalen Bedenken deswegen, weil sich nicht schon aus dessen Tenor ergibt, welche konkrete Handlung des Vollstreckungsschuldners das Verwaltungsgericht mit dem angedrohten Zwangsgeld durchsetzen will. Denn den Gründen des Beschlusses ist zu entnehmen, mit welchen Vorgaben aus dem rechtskräftigen Urteil sich der Vollstreckungsgläubiger anlässlich der vom Verwaltungsgericht erwarteten "Bescheidabänderung" konkret auseinander setzen soll. Dies genügt den Bestimmtheitsanforderungen an eine Zwangsgeldandrohung im Sinne des § 172 Satz 1 VwGO, weil aus den Gründen des Beschlusses klar wird, dass lediglich eine erweiterte Begründung des neuen Bescheids im Hinblick auf konkrete Rechtsauffassungen des Verwaltungsgerichts und nicht eine bestimmte neue Sachentscheidung erwartet wird, die aufgrund des Bescheidungsurteils nicht gefordert werden kann. Der Senat hält jedoch die Zwangsgeldandrohung und damit auch die Festsetzung des Zwangsgelds für materiell rechtswidrig. Zwar teilt der Senat grundsätzlich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass auch Bescheidungsurteile nach § 172 VwGO vollstreckbar sind, und zwar selbst dann, wenn die zuständige Verwaltungsbehörde auf das Bescheidungsurteil hin tätig geworden ist und einen neuen Bescheid erlassen hat. Diese in der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte seit längerer Zeit herrschende Auffassung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. Dezember 1990 - 9 S 2297/90 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 1992 - 10 E 1357/91 -, NVwZ-RR 1992, 518; Hess. VGH, Beschluss vom 28. Dezember 1993 - 4 TM 82/93 -, ESVGH 44, 143; offen gelassen durch das Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 23. Dezember 1983 - 7 B 2/83 -, Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 48 = NVwZ 1984, 432) wird mittlerweile auch in der Literatur mehr und mehr geteilt (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl., Rdnr. 216 zu § 113 m. w. N. unter Aufgabe der gegenteiligen Auffassung in der Vorauflage, Nr. 94 zu § 113; a. A. insbesondere Stüer, Zurückverweisung und Bescheidungsverpflichtung im Verwaltungsprozess, in: Festschrift für Menger 1985, S. 794 f.). Gleichwohl ist die Zwangsvollstreckung nach § 172 VwGO hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts unzulässig, weil die Bindungswirkung des Bescheidungsurteils vom 2. Juli 1997 nicht die Reichweite hat, die das Verwaltungsgericht in seinen hier angegriffenen Beschlüssen unterstellt hat. Aufgrund der aus § 121 VwGO folgenden Rechtskraft des Bescheidungsurteils war der Vollstreckungsschuldner nicht gehindert, neue Tatsachen, insbesondere das Ergebnis seiner aufgrund des Bescheidungsurteils vorgenommenen eigenen Bedarfsprognose, seiner erneuten Entscheidung über den Genehmigungsantrag zugrunde zu legen. Lediglich zur Neubescheidung eines Antrags verpflichtende Urteile haben nur eine relative Bindungswirkung. Der 4. Senat hat hierzu in seinem schon zitierten Beschluss vom 18. Dezember 1993 zutreffend folgendes ausgeführt (ESVGH 44, 144): "Die aufgrund des rechtskräftigen Urteils geschuldete Pflicht zur Neubescheidung unterscheidet sich von der Verpflichtung zum Erlass eines Verwaltungsakts bestimmten Inhalts dadurch, dass sie nicht auf den Vollzug einer vom Gericht abschließend getroffenen Entscheidung beschränkt, sondern auf eine neue eigene Behördenentscheidung gerichtet ist. Die neue Entscheidung ist allerdings - ähnlich wie im Falle der Zurückverweisung einer Sache im gerichtlichen Instanzenzug - an die Rechtsauffassung des Gerichts, das zuvor entschieden hat, gebunden. Diese Rechtsauffassung bezieht sich auf einen bestimmten, festgestellten Sachverhalt und die zur Zeit der Entscheidung bestehende Rechtslage ... Die materielle Rechtskraft nach § 121 VwGO schließt die Berücksichtigung neuer Umstände, auch einer Rechtsänderung, nicht aus. Während normalerweise die Bindung an die Rechtsauffassung eines Bescheidungsurteils soweit reicht, wie die Voraussetzungen zum Erlass des neuen Verwaltungsakts abschließend geprüft worden sind, ist sie in dem Umfange eingeschränkt, in dem sich die Sach- oder Rechtslage geändert hat." Im gleichen Sinne hatte sich zuvor schon das Bundesverwaltungsgericht geäußert (vgl. den schon zitierten Beschluss vom 23. Dezember 1983, NVwZ 1984, 432, m. w. N.). Zum Zeitpunkt der Neubescheidung des Genehmigungsantrags des Vollstreckungsgläubigers durch den Bescheid des Kreisausschusses des Vollstreckungsschuldners vom 19. Februar 1998 hatte sich die Sachlage gegenüber der Ausgangssituation bei Erlass des Bescheidungsurteils vom 2. Juli 1997 insofern geändert, als die aufgrund dieses Urteils durchgeführte Untersuchung und Bewertung des Einsatzaufkommens zur Bemessung der bedarfsgerechten Rettungsmittelversorgung in der Zeit vom 1. Juli bis 30. September 1997 nicht nur keinen Mehrbedarf an rettungsdienstlichen Leistungen im Kreis, sondern die Prognose einer erheblichen Verringerung der Rettungsmittelnachfrage für den Bereich des qualifizierten Krankentransports in den nächsten Jahren ergeben hatte, nachdem der Vollstreckungsschuldner schon bei der Fortschreibung seines Bereichsplans für die Jahre 1996/97 dieser erwarteten Entwicklung durch eine Reduzierung der Vorhaltung der Rettungsmittel um mehr als 8 % Rechnung getragen hatte. Durch die Änderung des Bereichsplans ist allerdings keine Änderung der Rechtslage eingetreten. Denn der Bereichsplan ist weder Rechtsnorm noch regelt er die Verhältnisse im Rettungsdienst der betroffenen Gebietskörperschaft durch Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung. Hierzu hat der Senat in seinem Beschluss vom 21. Dezember 1995 - 11 TH 2400/94 - folgendes ausgeführt (S. 3 f. des Beschlussabdrucks): "... eine aufschiebende Wirkung des Widerspruches der Beschwerdeführer gegen den Bereichsplan der Antragsgegnerin ... kann schon deshalb nicht festgestellt werden, weil es sich bei diesem Bereichsplan nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Denn der Bereichsplan ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen ... gerichtet. Da es an diesem für jeden Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 HVwVfG erforderlichen Merkmal fehlt, ist der Bereichsplan entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch keine 'Allgemeinverfügung' im Sinne des § 35 Satz 2 HVwVfG ... Der Bereichsplan stellt vielmehr einen verwaltungsinternen Akt der Planung der Antragsgegnerin zur Erfüllung der ihr obliegenden Selbstverwaltungsangelegenheit der Organisation des Rettungsdienstes in ihrem Rettungsdienstbereich nach § 9 Abs. 2 Sätze 2 und 3 ... HRDG dar. Der Bereichsplan ist das örtliche Planungsinstrument auf der Grundlage der landesweiten Planungsvorgaben durch den 'Rettungsdienstplan' nach § 3 HRDG. Ziel des Rettungsdienstplanes ist es, den Planungsbeteiligten in den einzelnen Rettungsdienstbereichen einheitliche Bedarfskriterien aufzugeben, auf deren Grundlage eine jederzeit bedarfsgerechte Notfallrettung und -versorgung im qualifizierten Krankentransport sichergestellt ist (Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung für ein Hessisches Rettungsdienstgesetz vom 28. August 1990, LT-Drs. 12/214, S. 31). Durch die Festlegungen des Bereichsplanes, in dem u. a. Zahl und Standort der bedarfsgerechten Rettungswachen darzulegen sind (vgl. LT-Drs. a. a. O., S. 38), werden aber keine unmittelbaren Regelungen und Feststellungen gegenüber den Organisationen, die Rettungswachen betreiben, noch gegenüber den einzelnen Bürgern der Antragsgegnerin getroffen. Der Bereichsplan bedarf zu seiner Umsetzung noch des Vollzuges durch auf konkrete Maßnahmen gegenüber bestimmten Adressaten gerichtete Umsetzungsakte. Insoweit ist der Bereichsplan für die zuständigen Behörden der Antragsgegnerin eine innerorganisatorische Weisung bzw. Anordnung, alle zur Ausführung des Bereichsplanes notwendigen Einzelmaßnahmen durchzuführen. Nicht der Plan selbst, sondern erst die zu seiner Vollziehung und Umsetzung erforderlichen Maßnahmen stellen deshalb im Einzelfall Verwaltungsakte im Sinne des § 35 HVwVfG dar." Neue Tatsachen hat jedoch neben der Fortschreibung des Bereichsplans auch die prognostische Entscheidung selbst geschaffen, die der Vollstreckungsschuldner aufgrund des rechtskräftigen Bescheidungsurteils vom 2. Juli 1997 getroffen hat. Denn diese prognostische Entscheidung hat ausweislich der Begründung des Bescheids des Kreisausschusses des Vollstreckungsschuldners vom 19. Februar 1998 ergeben, dass auf absehbare Zeit im Kreis kein Mehrbedarf an rettungsdienstlichen Leistungen besteht. Wegen der Privilegierung so genannter Altunternehmer nach § 13 Abs. 3 und 5 HRDG wäre ein festgestellter Mehrbedarf indessen nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 27. Januar 1997 - 11 UE 796/94 -, ESVGH 47, 137) Voraussetzung für einen Anspruch weiterer Leistungserbringer auf Genehmigung der Erbringung rettungsdienstlicher Leistungen im jeweiligen Rettungsdienstbereich. Denn die hier auch vom Vollstreckungsschuldner befürchtete Schaffung von Überkapazitäten im Rettungsdienst im jeweiligen Rettungsdienstbereich ist nach dieser Rechtsprechung ein Versagungsgrund im Sinne des § 13 Abs. 4 Satz 1 HRDG (vgl. S. 22 ff. des Abdrucks des Senatsurteils vom 27. Januar 1997 - 11 UE 796/94 -). Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht die Revision gegen dieses Urteil mit Beschluss vom 27. Januar 1997 - 3 B 96.97 - wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen, weil im Revisionsverfahren voraussichtlich die Frage geklärt werden könne, ob und inwieweit es mit der Gewährleistung der Berufsfreiheit in Art. 12 GG vereinbar sei, die Zulassung Privater zur Teilnahme am Rettungsdienst vom künftigen Bestehen eines entsprechenden Bedarfs abhängig zu machen. Da jedoch in diesem nunmehr unter dem Aktenzeichen 3 C 20.98 anhängigen Revisionsverfahren noch keine Entscheidung getroffen und nach Auskunft des Berichterstatters des Bundesverwaltungsgerichts auch eine Terminierung noch nicht konkret absehbar ist, hält der Senat einstweilen an seiner im Urteil vom 27. Januar 1997 vertretenen Ansicht fest, dass es als hinreichender Grund für die Versagung neuer Rettungsdienstkonzessionen anzusehen ist, wenn eine nach Maßgabe des § 13 Abs. 4 HRDG durchgeführte Untersuchung und prognostische Bewertung des Einsatzaufkommens keinen Mehrbedarf an rettungsdienstlichen Leistungen im jeweiligen Rettungsdienstbezirk für den in Betracht kommenden Vierjahreszeitraum (§ 13 Abs. 7 Satz 1 HRDG) ergeben hat. Das Fehlen eines aufgrund durchgeführter Erhebung und prognostischer Bewertung des Vollstreckungsschuldners festgestellten Mehrbedarfs an rettungsdienstlichen Leistungen im Kreis hat das Verwaltungsgericht bei seinen hier angegriffenen Entscheidungen nicht hinreichend berücksichtigt. Die im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 11. August 1998 gegebene Begründung liefe darauf hinaus, dass der dem Vollstreckungsschuldner bei der prognostischen Bewertung des Bedarfs zustehende Prognosespielraum dahin eingeschränkt würde, dass schon im Rahmen der Bedarfsprognose die möglichen Folgen einer erst bei Feststellung eines Mehrbedarfs notwendigen Zulassung weiterer Leistungserbringer berücksichtigt werden müssten. Damit würden nicht nur die gesetzlichen Bestimmungen in § 13 Abs. 3 und 5 HRDG unterlaufen, die den bereits vorhandenen Unternehmen einen gewissen Bestandsschutz sichern, sondern auch die planerische Entschließungsfreiheit des Vollstreckungsschuldners im Rahmen seines Prognosespielraums unzulässig beschnitten. Mithin hält es der Senat für angebracht, unter Aufhebung der beiden in diesem Verfahren ergangenen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts den Vollstreckungsantrag abzulehnen und den Vollstreckungsgläubiger damit im Ergebnis auf Widerspruch und Verpflichtungsklage zu verweisen. Die Kosten des gesamten Verfahrens hat der Vollstreckungsgläubiger zu tragen, weil er letztlich unterliegt (§ 154 Abs. 1 VwGO). Als Streitwert setzt der Senat wie in erster Instanz den vom Verwaltungsgericht auf 35.000,-- DM veranschlagten Hauptsachestreitwert fest, weil mit dem Vollstreckungsantrag das in der Hauptsache ergangene Bescheidungsurteil in vollem Umfang durchgesetzt werden soll. Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG). Zwischen den Beteiligten war seit Mitte 1994 ein Verwaltungsstreitverfahren wegen der Erteilung einer vom Vollstreckungsgläubiger am 9. September 1993 beantragten und vom Vollstreckungsschuldner mit Bescheid vom 12. November 1993 abgelehnten Genehmigung für die Erbringung rettungsdienstlicher Leistungen nach § 13 Abs. 1 Hessisches Rettungsdienstgesetz (HRDG) anhängig, in dem das Verwaltungsgericht Wiesbaden mit rechtskräftigem Urteil vom 2. Juli 1997 - 7 E 645/94 (2) - (Band II Bl. 339 ff. GA) den Vollstreckungsschuldner unter Aufhebung seines Bescheids vom 12. November 1993 und seines Widerspruchsbescheids vom 31. Mai 1994 verpflichtete, den Vollstreckungsgläubiger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. In den Entscheidungsgründen dieses Urteils ist ausgeführt, dass der Vollstreckungsschuldner seiner Entscheidung über den Genehmigungsantrag nicht die nach § 13 Abs. 4 HRDG erforderliche Bedarfsprognose zugrunde gelegt habe und außerdem nach Überzeugung des Gerichts entscheidungserhebliche Gesichtspunkte nicht eingestellt und abgewogen worden seien. Wegen der Einzelheiten wird auf die Entscheidungsgründe dieses Urteils (Seiten 12 bis 16, Band II Bl. 344 R bis 346 R GA) Bezug genommen. Nachdem seinen damaligen Bevollmächtigten dieses später berichtigte Urteil am 20. August 1997 zugestellt worden war, stellte der Vollstreckungsgläubiger am 23. September 1997 zu Protokoll der Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle des Verwaltungsgerichts Wiesbaden Vollstreckungsantrag unter Hinweis auf ein Schreiben des Kreisausschusses des R Kreises vom 10. September 1997, mit dem er - der Vollstreckungsgläubiger - auf notwendige Berechnungen und Erhebungen hingewiesen worden war; auf dieses Schreiben wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen (Band II Bl. 381 GA). Mit Bescheid vom 19. Februar 1998 (Kopie Band II Bl. 449 ff. GA), auf den wegen der Einzelheiten verwiesen wird, lehnte der Kreisausschuss des -Kreises den Genehmigungsantrag des Vollstreckungsgläubigers erneut ab und verwies zur Begründung im Wesentlichen auf Ergebnisse einer in der Zeit vom 1. Juli bis 30. September 1997 durchgeführten Untersuchung und Bewertung des Einsatzaufkommens zur Bemessung der bedarfsgerechten Rettungsmittelversorgung sowie der risiko- und frequenzabhängigen Fahrzeugbemessung. Daraufhin hat das Verwaltungsgericht Wiesbaden den angegriffenen Beschluss vom 11. August 1998 mit folgendem Sachtenor erlassen: "1. Dem Vollstreckungsschuldner wird die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM angedroht, weil die Behörde ihrer gesetzlichen Verpflichtung nur unzureichend nachgekommen ist, bei der Neubescheidung des Vollstreckungsgläubigers die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts (rechtskräftiges Urteil 7 E 645/94 (2) vom 02.02.1997) zu beachten. 2. Der Vollstreckungsschuldner kann die Zwangsgeldfestsetzung abwenden, wenn er bis zum 30.09.1998 mit einer entsprechenden Bescheidabänderung der unter Nr. 1 genannten Verpflichtung nachkommt." Nachdem in der Zwischenzeit der Vollstreckungsschuldner den Vollstreckungsgläubiger nicht neu beschieden hatte, hat das Verwaltungsgericht mit weiterem Beschluss vom 8. Oktober 1998 - 7 M 992/97 (2) -, auf den wegen der Einzelheiten ebenfalls verwiesen wird, das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 2.000,-- DM festgesetzt. Der Vollstreckungsschuldner hat bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden am 25. August 1998 gegen den Beschluss vom 11. August 1998 und am 15. Oktober 1998 gegen den Beschluss vom 8. Oktober 1998 Beschwerde eingelegt. Er hält es für unzulässig, die sich aus dem Urteil vom 2. Juli 1997 ergebende Pflicht zur Neubescheidung nach § 172 VwGO zu vollstrecken, da die inzwischen mit Bescheid vom 19. Februar 1998 getroffene neue Entscheidung über den Genehmigungsantrag des Vollstreckungsgläubigers nicht lediglich von der vom Verwaltungsgericht Wiesbaden dargelegten konkreten Rechtsfrage und einer dann vorzunehmenden Ermessensentscheidung, sondern auch von einer zuvor erfolgten, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Bedarfsprognose der Verwaltungsbehörde abhängig sei. Im Übrigen sei bei der erfolgten Neubescheidung den Vorgaben aus dem Bescheidungsurteil auch hinreichend Rechnung getragen worden. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens des Vollstreckungsschuldners im Rechtsmittelverfahren wird auf dessen Beschwerdeschriften vom 25. August 1998 und vom 14. Oktober 1998 Bezug genommen. Der Vollstreckungsschuldner beantragt sinngemäß, unter Aufhebung der Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 11. August und 8. Oktober 1998 die Anträge des Vollstreckungsgläubigers auf Durchführung der Zwangsvollstreckung und auf Festsetzung des Zwangsgeldes zurückzuweisen. Der Vollstreckungsgläubiger tritt den Beschwerden entgegen. Er teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Vollstreckungsschuldner bei seiner neuen Entscheidung die Vorgaben aus dem Bescheidungsurteil nicht hinreichend beachtet habe und dass deswegen im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes eine Vollstreckung nach § 172 VwGO zulässig und erforderlich sei. Insbesondere könne er nicht darauf verwiesen werden, gegen den neuen Bescheid des Vollstreckungsschuldners vom 19. Februar 1998 wiederum mit Widerspruch und Verpflichtungsklage vorzugehen. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens des Vollstreckungsgläubigers im Beschwerdeverfahren wird auf den Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 2. Oktober 1998 Bezug genommen. Dem Senat liegen die das Vollstreckungs- und das vorausgegangene Erkenntnisverfahren betreffenden Akten des Verwaltungsgerichts Wiesbaden (3 Bände), dessen ein vorausgegangenes Eilverfahren mit dem Aktenzeichen 7/2 G 1304/95 betreffenden Gerichtsakten sowie das Retent der Gerichtsakten 11 UE 796/94 des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vor.