14 UE 709/87

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht ist allerdings von einer unzutreffenden Rechtsgrundlage ausgegangen. Eine Fassung des Investitionszulagengesetzes vom 16. Februar 1983 (BGBl. I. S. 86) gibt es nicht. An der in dem angefochtenen Urteil herangezogenen Fundstelle findet sich lediglich die Sechste Fördergebiets- und Fremdenverkehrsgebietsverordnung. Auch ist die den Erwägungen des Verwaltungsgerichts augenscheinlich zugrundeliegende rechtliche Annahme, daß die zum Zeitpunkt der Zurücknahme der Investitionszulagebescheinigung geltende Fassung des Investitionszulagengesetzes einschlägig sei, mit den gesetzlichen Bestimmungen nicht vereinbar. Für die von der Klägerin beantragte Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft vom 1. Juni 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 15. Februar 1985 käme bei dieser Betrachtungsweise die Anwendung des Gesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. Juni 1982 (BGBl. I S. 646) in Frage. Der den Anwendungsbereich des Gesetzes behandelnde § 8 a.a.O. zeigt jedoch, daß dort nicht auf den Zeitpunkt behördlicher Verfügungen, sondern auf den Beginn von Investitionsvorhaben oder die Anschaffung oder Herstellung von Wirtschaftsgütern abgestellt wird. Dabei knüpft das Gesetz frühestens an Investitionsvorhaben an, mit denen nach dem 31. Dezember 1979 begonnen worden ist (§ 8 Abs. 3 a.a.O.). Im vorliegenden Falle hat die Rechtsvorgängerin der Klägerin jedoch im Jahre 1977 die Investitionstätigkeit aufgenommen. Dementsprechend bestimmt sich die Rechtslage nach dem Investitionszulagengesetz - InvZulG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 1979 (BGBl. I S. 25), die nach ihrem § 8 Abs. 3 erstmals auf Investitionsvorhaben anzuwenden ist, mit denen nach dem 31. Dezember 1976 begonnen wird, soweit es um die Anwendung des § 2 des Gesetzes geht. Nach § 2 Abs. 4 InvZulG kann eine Investitionszulagebescheinigung unter anderem zurückgenommen werden, wenn nach Erteilung der Bescheinigung festgestellt wird, daß das tatsächlich durchgeführte Investitionsvorhaben nach Lage, Art oder Umfang nicht der Bescheinigung entspricht. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall hinsichtlich der von der Rechtsvorgängerin der Klägerin beabsichtigten Erhöhung der Zahl der Arbeitsplätze gegeben. Statt der Erhöhung der bei Antragstellung im Jahre 1976 vorhandenen 460 Plätze um 60 weitere Arbeitsplätze ist es während des zunächst 3jährigen Investitionszeitraums von 1977 bis 1979 und auch in den Folgejahren zu einer fortwährenden Verminderung von Arbeitsplätzen bis hin zu einem aktenkundigen Bestand von nur noch 139 Mitarbeiter im Jahre 1984 gekommen. Bereits im Jahre 1979 war die Zahl der Arbeitsplätze auf 371 gesunken. Zwar trägt die Klägerin vor, daß sich lediglich die Zahl der bestehenden Arbeitsverhältnisse in der geschilderten Weise entwickelt habe, während Arbeitsplätze in größerem Umfang vorhanden, freilich nicht besetzt gewesen seien. Diese Ausführungen verkennen den Begriff des Dauerarbeitsplatzes im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 InvZulG. Allerdings führt das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. Mai 1989 - 7 C 86.87 - (NVwZ-RR 1990, 178) aus, daß mit dieser Bestimmung die Schaffung zusätzlicher Dauerarbeitsplätze, nicht dagegen unmittelbar auch der Abschluß und der dauerhafte Bestand von Arbeitsverträgen mit bestimmten Arbeitnehmern gefördert werden solle. Es genüge, daß das Angebot an Arbeitsplätzen erhöht werde, unabhängig davon, ob und wann der Platz von der Nachfrageseite her tatsächlich besetzt werden könne. Der Hinweis auf die Nachfrage macht freilich deutlich, daß die Arbeitsplätze auf dem Arbeitsmarkt angeboten werden müssen. Vorkehrungen, die erst bei einer erhofften Konjunkturbelebung zu einem Angebot von Arbeitsplätzen auf dem Arbeitsmarkt führen können, stellen keinen Dauerarbeitsplatz im Sinne des Investitionszulagengesetzes dar. Solange es zu einem solchen Angebot nicht kommt, sind derartige Vorkehrungen und die ihnen zugrundeliegenden Investitionen nicht geeignet, die wirtschaftliche Lage in einem förderungsbedürftigen Gebiet zu verbessern und können daher nicht als volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig angesehen werden. Auch die genannte höchstrichterliche Entscheidung beruht erkennbar auf diesen Überlegungen, indem dort verlangt wird, daß das Angebot an Arbeitsplätzen erhöht wird. Der Nachsatz, wonach die Erhöhung unabhängig davon sei, ob und wann der Platz von der Nachfrageseite her tatsächlich besetzt werden könne, nimmt auf die Erhöhung des Angebots an Arbeitsplätzen Bezug und betrifft daher entgegen der Meinung der Klägerin die Nachfrage nach Arbeitsplätzen und nicht die nach den Erzeugnissen des geförderten Betriebes. Aufgrund der Investitionen, auf die sich die streitbefangene Bescheinigung bezieht, hat die Klägerin bisher unstreitig keine Arbeitsplätze auf dem Markt angeboten. Sie hofft vielmehr, wie ihr Bevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, dies in den kommenden Jahren nach einer nunmehr erwarteten Belebung der Konjunktur tun zu können. Die geschilderten Umstände hat die Behörde erst nach Erteilung der Investitionszulagebescheinigung festgestellt, wie es § 2 Abs. 4 InvZulG für eine Zurücknahme voraussetzt. Die Behauptung der Klägerin, die Beklagte habe aufgrund der ihr vorliegenden Akten schon bei der Erteilung der Bescheinigung die danach tatsächlich eingetretene Entwicklung erkennen müssen, läßt sich mit dem Inhalt der Behördenakten nicht in Einklang bringen. In diesen Akten befindet sich eine hausinterne Stellungnahme eines Referats der Industrie- und Handelskammer für das südöstliche Westfalen zu A vom 12. September 1977. Dort ist zwar davon die Rede, daß die Unternehmensleitung für das Jahr 1977 einen erneuten Umsatzrückgang und weitere Verluste erwarte. Zugleich wird jedoch ausgeführt, daß man ab 1978 als Folge der laufenden Umstrukturierung und Erweiterung der Fertigung wieder mit einem ausgeglichenen Unternehmensergebnis rechne. Zusammenfassend wird festgestellt, daß mit den geplanten Investitionen dem Werk B eine bessere Grundlage für ein erfolgreiches Bestehen am Markt geschaffen werde. Es könne erwartet werden, daß die 60 zusätzlich zu schaffenden Arbeitsplätze mit eintretender Konjunkturbelebung auf dem Energiesektor zügig besetzt würden. Aus diesem Grunde wird in der Stellungnahme die Gewährung eines Investitionszuschusses fachlicherseits befürwortet. Die gegenüber dem Regierungspräsidenten in A abgegebene Stellungnahme der Industrie- und Handelskammer vom 7. Februar 1978 übernimmt diese Gedankengänge und bringt zusätzlich zum Ausdruck, daß nach Auffassung der Industrie- und Handelskammer gerade im Energieversorgungsbereich ab 1978 mit zunehmenden Auftragseingängen aus dem In- und Ausland gerechnet werden könne. In dem Bericht des Regierungspräsidenten A vom 5. Juli 1978 an den Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen heißt es zwar, daß die Absatzerwartungen in den kommenden zwei Jahren kaum eine Besetzung aller Arbeitsplätze zulassen dürfte. Jedoch hält die Behörde eine Steigerung von 60 bis 80 Beschäftigen ausdrücklich für realistisch und befürwortet deshalb ebenso wie der Minister anschließend in einer gegenüber dem damaligen Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft abgegebenen Stellungnahme vom 20. Juli 1978 die Erteilung der Investitionszulagebescheinigung. Der unter den aufgeführten behördlichen Äußerungen genannte Bericht des Regierungspräsidenten A läßt zwar einen Widerspruch zwischen der Befürchtung, daß die Absatzerwartungen in den kommenden zwei Jahren kaum eine Besetzung aller Arbeitsplätze zuließen, und der Erwartung, daß eine Steigerung von 60 bis 80 Beschäftigten realistisch erscheine, erkennen. Diese Unstimmigkeit war jedoch nach dem Gesamtbild der Äußerungen der Landesbehörden nicht ausreichend, um den Schluß zuzulassen, daß das geplante Investitionsvorhaben nicht antragsgemäß durchgeführt werden könne und die Bescheinigung mangels Förderungswürdigkeit zu versagen sei. Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, daß die tatsächlich eingetretene wirtschaftliche Entwicklung der Zurücknahme der Bescheinigung entgegenstehe. Der Hinweis der Klägerin auf eine außergewöhnliche wirtschaftliche Entwicklung kann zwar an ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. April 1978 - 7 C 30.77 - (Buchholz 451.55 Nr. 56) anknüpfen, bezieht sich damit jedoch nicht auf die entscheidungserheblichen Umstände. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 InvZulG setzt die für die Erteilung einer Bescheinigung notwendige volkswirtschaftlich besondere Förderungswürdigkeit voraus, daß bei der Erweiterung einer Betriebsstätte die Zahl der bei Investitionsbeginn in der zu fördernden Betriebsstätte bestehenden Dauerarbeitsplätze um mindestens 15 % erhöht wird oder daß mindestens 50 zusätzliche Dauerarbeitsplätze geschaffen werden. Beide Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht eingetreten. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in seinem bereits genannten Urteil vom 23. Mai 1989 ausgeführt, das Gesetz mute in diesem Fall dem Investor das Risiko zu, daß sich nach seiner Investitionsentscheidung und auch noch nach der Entscheidung der Bescheinigungsbehörde über seinen Antrag die Verhältnisse, die für die besondere Förderungswürdigkeit maßgebend sind, bis zur Durchführung des Vorhabens ändern. Die Klägerin beruft sich auf Veränderungen im Energieverbrauch und die darauf zugeschnittenen Investitionen der Elektrizitätsversorgungsunternehmen, die auf die damalige Ölkrise zurückzuführen waren. Diese Ölkrise wurde im Jahre 1974 durch eine Drosselung der Lieferung des Rohstoffs von seiten der Förderländer herbeigeführt. Es handelt sich mithin um eine Änderung der für die Investition maßgeblichen Verhältnisse, die noch vor dem Abschluß des Investitionsvorhabens stattfand, zu dem es frühestens im Jahre 1979 kam. Die geschilderte Entwicklung fällt in das Unternehmensrisiko der Klägerin; den investitionsfördernden Staat trifft dagegen lediglich das Risiko, daß sich erst nach Abschluß der Investition konkrete Umstände ergeben, die nunmehr erstmals eine negative Entwicklung erkennen lassen. Die Behörde war auch nicht gehalten, der vor dem sogenannten Ölpreisschock im Jahre 1974 in den beteiligten Kreisen möglicherweise für undenkbar gehaltenen Entwicklung dadurch Rechnung zu tragen, daß sie bei der Anwendung des § 2 Abs. 4 InvZulG von dem ihr dort eingeräumten Ermessen zu Gunsten der Klägerin Gebrauch gemacht hätte. Die Zurücknahme der Bescheinigung ist ermessensfehlerfrei. Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich bei dem Abbau von Arbeitsplätzen nach 1976 um eine Fortführung der bereits seit 1973 eingetretenen Entwicklung handelt. Von 1973 bis 1976 war die Zahl der Angestellten und Arbeiter (einschließlich der Auszubildenden) in B von 619 auf 467 gesunken. Auch wenn der weitere Arbeitsplatzabbau ab 1977 ausschließlich auf dem veränderten Investitionsverhalten der Elektrizitätsversorgungsunternehmen beruhte, ändert dieser Umstand nichts daran, daß es sich um eine Marktentwicklung handelte, der sich die Klägerin als Unternehmer bei ihren Investitionsentscheidungen zu stellen hat. Das vergleichsweise hohe Investitionsvolumen führt zu keinem anderen Ergebnis. Es ist vielmehr auf die Art der von der Klägerin betriebenen Produktion zurückzuführen. Ebensowenig mußte die Beklagte aufgrund der besonderen volkswirtschaftlichen Auswirkungen, die die Ölkrise seinerzeit hatte, bei der Anwendung des § 2 Abs. 4 InvZulG zu einer für die Klägerin günstigen Entscheidung gelangen; denn das Investitionszulagengesetz verfolgte nicht den Zweck, volkswirtschaftlich erhebliche Erschütterungen des Markts auszugleichen. Vielmehr zielte es auf die Förderung von Investitionen in strukturschwachen Gebieten. Die Beteiligten streiten über die Zurücknahme einer Investitionszulagebescheinigung, die die Beklagte der Klägerin erteilt hatte. Am 21. Dezember 1976 stellte die Klägerin unter der Firma L -D -T GmbH bei dem Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft (heute: Bundesamt für Wirtschaft) den Antrag auf Erteilung einer Investitionszulagebescheinigung für Gesamtinvestitionen bei der Erweiterung der gewerblichen Betriebsstätte in B in Höhe von 8.897.000,00 DM. Die L D -T GmbH änderte ihre Firma zweimal, zuletzt in A GmbH. Das Investitionsvolumen von 8.897.000,00 DM setzte sich im einzelnen wie folgt zusammen: Maschinen und Einrichtungen 8.192.000,00 DM Produktionshalle 450.000,00 DM Sonstige Investitionen 205.000,00 DM --------------- Investitionen im abnutzbaren Anlagevermögen 8.847.000,00 DM Grundstück 50.000,00 DM --------------- Gesamtinvestition 8.897.000,00 DM =============== Die Klägerin beabsichtigte, ihr Werk in B umzustrukturieren und dort insbesondere Trockentransformatoren und Becherkondensatoren herzustellen. Sie erwartete die Schaffung von 60 zusätzlichen Arbeitsplätzen zu den im Jahre 1976 vorhandenen 460 Arbeitsplätzen (ohne Auszubildende). Mit Bescheid vom 20. September 1978 erteilte das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft der Klägerin die beantragte Bescheinigung. In den Jahren 1977 bis 1979 investierte die L -D - T GmbH 7.532.009,00 DM, bis 1982 insgesamt 9.964.928,00 DM. Die Zahl der Arbeitsplätze - einschließlich der Auszubildenden - entwickelte sich in der Zeit von 1976 bis 1981 wie folgt: 1976 467 1977 409 1978 401 1979 371 1980 319 1981 319 Im Jahre 1983 bestanden noch 270 Dauerarbeitsplätze. Durch den Verkauf des Stahl- und Behälterbaus mit 120 Arbeitsplätzen an die D -Werke S - und B GmbH am 16. Januar 1984 sank die Zahl der Mitarbeiter auf 139. Gegenwärtig sind in dem Betrieb 260 Mitarbeiter beschäftigt. Am 9. September 1983 teilte die Klägerin dem Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft mit, daß die von ihr geschaffenen Arbeitsplätze aus konjunkturellen Gründen nicht hätten besetzt werden können. Die Behörde nahm die Investitionszulagebescheinigung vom 20. September 1978 mit Bescheid vom 1. Juni 1984 zurück und führte zur Begründung aus, daß die Beschäftigungspolitik des Unternehmens auf Personalabbau gerichtet gewesen sei, wie sich aus den Wirtschaftsprüferberichten für 1975 bis 1979 ergebe. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin habe mit der Zurücknahme rechnen müssen. Der am 18. Juni 1984 erhobene Widerspruch der damaligen A GmbH, den sie auf eine nach ihrer Auffassung jeder möglichen Erwartung zuwiderlaufende Entwicklung der Marktverhältnisse stützte, blieb ohne Erfolg. Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides des Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft vom 15. Februar 1985 erhob die A GmbH am 7. März 1985 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage. Sie behauptete, eine Ursache für den Rückgang der Zahl der Arbeitsplätze sei in der Verlagerung der Herstellung von Groß- und größeren Mitteltransformatoren in das Werk H zu suchen. Die Konzentration dieses Produktionszweigs in H sei eine Voraussetzung für die Konsolidierung des Unternehmens gewesen. Durch die Ölkrise sei eine weitere Ursache hinzugetreten. Die von ihr geschaffenen Plätze hätten mangels Aufträgen nicht besetzt werden können. Die Behörden selbst hätten eine Vermehrung der Arbeitsplätze für möglich gehalten. Die Klägerin beantragte, die Bescheide vom 1. Juni 1984 und vom 15. Februar 1985 aufzuheben. Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen, und behauptete, daß der Rückgang der Aufträge angesichts der öffentlich geführten Diskussion über die Entwicklung des Stromverbrauches nicht unerwartet gewesen sei. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main wies die Klage durch Urteil vom 22. Januar 1987 als unbegründet ab. In den Entscheidungsgründen heißt es, daß die Voraussetzungen für eine Zurücknahme der Investitionszulagebescheinigung vorlägen, weil das tatsächlich durchgeführte Investitionsvorhaben nicht der Bescheinigung entsprochen habe. Es seien nämlich keine zusätzlichen Dauerarbeitsplätze geschaffen worden. Ermessensfehler bei der behördlichen Entscheidung über die Zurücknahme seien nicht feststellbar. Mit der am 6. März 1987 eingelegten Berufung wendet sich die Klägerin gegen das ihr am 11. Februar 1987 zugestellte Urteil. Sie trägt vor, daß eine außergewöhnliche und unvorhersehbare wirtschaftliche Entwicklung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Schaffung der Arbeitsplätze verhindert habe. Ursächlich seien die Maßnahmen zum Energiesparen, die auf die überwundene Ölkrise gefolgt seien. Daher stelle sich die Entwicklung des Personalbestandes nicht als Fortsetzung des früheren Personalabbaus dar. Außerdem lägen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zurücknahme der Bescheinigung schon deshalb nicht vor, weil das Bundesamt aufgrund der ihm vorliegenden Stellungnahmen der nordrhein-westfälischen Landesbehörde schon bei der Erteilung der Bescheinigung habe erkennen müssen, daß die baldige Schaffung oder Besetzung der Arbeitsplätze aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung auf Schwierigkeiten stoßen werde. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 22. Januar 1987 zu ändern und den Bescheid vom 1. Juni 1984 sowie den Widerspruchsbescheid vom 15. Februar 1985 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Die Beklagte verteidigt das mit der Berufung angegriffene Urteil und bringt vor, daß die Klägerin bereits im ersten Jahr des Investitionsvorhabens in Fortführung eines langjährigen Personalabbaus weitere 50 Arbeitsplätze aufgegeben habe. Zur Ergänzung des Tatbestandes wird auf die von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze, die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main vom 22. Januar 1987 und vor dem erkennenden Senat vom 14. Februar 1992 sowie auf die beigezogenen Akten des Bundesamtes für Wirtschaft (1 Hefter) verwiesen.