14 UE 1085/91

Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die von der Klägerin erhobene Verpflichtungsklage ist zulässig. Für ihr Klageziel, nämlich die Herbeiführung einer Abänderung der vom Beklagten mit der Bestimmung Nr. 7.1 des Bescheides vom 28. November 1988 vorgenommenen inhaltlichen Bestimmung des Genehmigungsumfangs, stellt die Verpflichtungsklage die zulässige Klageart dar. Denn nach Auffassung des Senats steht für ein solches, letztlich auf die Erteilung einer Genehmigung mit einem anderem Inhalt gerichtetes Begehren allein die Verpflichtungsklage zur Verfügung (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - BVerwG 7 C 8.82 - BVerwGE 69, 37 (39)). Auch fehlt es der Klägerin nicht an einem Rechtsschutzinteresse. Zwar ist die genehmigte Anlage zur Herstellung von Tinuvin bislang nicht in Betrieb genommen worden; die Klägerin hat aber in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bekundet, daß auch weiterhin ein Interesse an der Erteilung der Genehmigung mit dem von ihr begehrten Inhalt besteht. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat einen aus § 5 Abs. 1 Nr. 2 des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) in Verbindung mit der einschlägigen Regelung der Ersten Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft - TA-Luft - vom 27. Februar 1986 (GMBl. S. 95, 202)) ableitbaren Anspruch darauf, daß die von ihr begehrte immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die geplante, gemäß dem (jetzigen) § 16 BImSchG genehmigungspflichtige Änderung der Anlage mit der Maßgabe erteilt wird, daß sich die in der angegriffenen Bestimmung Nr. 7.1 des Genehmigungsbescheides festgesetzten Massenstromwerte auf das Reingas beziehen. Mit der streitgegenständlichen Festlegung im Genehmigungsbescheid hat der Beklagte angeordnet, daß die im Abgas oder in der Abluft enthaltenen Emissionen von organischen Verbindungen bei Emissionen von Stoffen der Klasse I - wozu der in der Anlage der Klägerin entstehende Stoff n-Butylamin zu rechnen ist - bei einem Massenstrom von 0,1 kg/h oder mehr den Massenkonzentrationswert von 20 mg/m3 nicht überschreiten darf. Die Behörde hat der genannten, der Emissionsbegrenzung dienenden Bestimmung die Regelung der Nr. 3.1.7 TA-Luft zugrundegelegt und die Bestimmung mit dem in der TA-Luft selbst nicht enthaltenen, die behördliche Interpretation der einschlägigen Regelung der TA-Luft zum Ausdruck bringenden Zusatz versehen, daß sich die festgesetzten Massenstromwerte auf das Rohgas beziehen. Diese Auslegung der Nr. 3.1.7 TA-Luft durch den Beklagten ist nach Auffassung des Senats nicht mit den in § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG enthaltenen gesetzlichen Wertungen und mit den diese Wertungen umsetzenden einzelnen Bestimmungen der TA-Luft vereinbar. Vielmehr kann sich die Klägerin für den von ihr geltend gemachten Anspruch auf Aufnahme des Reingasbezuges der Massenstromwerte in die die Luftreinhaltung betreffende Bestimmung des ihr zu erteilenden Genehmigungsbescheides auf das Vorsorgegebot des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG und die dieses konkretisierende Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes - Immissionsschutzgesetz berufen. An einer Überprüfung der von der Behörde vorgenommenen Auslegung der TA-Luft und an einer eigenen Wertung dieser Verwaltungsvorschrift sieht sich der erkennende Senat nicht dadurch gehindert, daß die der Verwaltung durch § 48 Nr. 2 i.V.m. § 51 BImSchG eingeräumte Ermächtigung zur Festlegung von Emissionswerten zugleich möglicherweise auch als administrative Beurteilungsermächtigung des Inhalts zu verstehen ist, das Maß der im Wege von Emissionsbegrenzungen zu treffenden Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch generelle Standards verbindlich zu generalisieren (offen gelassen von BVerwG, Beschluß vom 10. Januar 1995, BVerwG - 7 B 112.94 -, Buchholz 406.25 § 48 BImSchG Nr. 4; DVBl. 1995, S. 516). Denn vorliegend geht es nicht um die Frage der gerichtlichen Überprüfbarkeit eines in der TA-Luft festgeschriebenen einzelnen Emissionswertes, sondern darum, welche Interpretation einer bestimmten, der Auslegung zugänglichen und wegen des nach Auffassung des Senats offenen Wortlautes auch bedürftigen Regelung der TA-Luft den vom BImSchG vorgegebenen Wertungen entspricht. Daß die TA-Luft die im Gesetz getroffenen Wertungen beachten muß und daß dies auch der gerichtlichen Kontrolle unterliegt, ist aber nicht umstritten (s. bereits BVerwG, Beschluß vom 15. Februar 1988 - BVerwG 7 B 219.87 -, Buchholz Nr. 406.25 § 48 BImSchG Nr. 2). Aus § 5 Abs 1 Nr. 2 BImSchG ergibt sich die Pflicht des Betreibers einer Anlage, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen zu treffen. Zur danach gebotenen Vorsorge gehören einmal Maßnahmen, die einem Gefahrenverdacht - etwa im Sinne noch ungeklärter Wirkungszusammenhänge - begegnen sollen (vgl. BVerwGE 69, 37 (41 ff.)). Damit ist aber die Reichweite dessen, was Vorsorge erfaßt, keineswegs ausgeschöpft. Vorsorge zielt im Sinne eines vorbeugenden Umweltschutzes gerade auch auf den Bereich jenseits konkreter Schädlichkeitsgrenzen und rechtfertigt daher Vermeidungsanstrengungen gegenüber umweltbeeinträchtigenden Luftschadstoffen, die mit dem Ziel ergriffen werden, längerfristig Standards der Luftqualität herbeizuführen oder zu sichern, die hinreichend deutlich von Zuständen abgehoben sind, die konkret die Annahme schädlicher Umwelteinwirkungen nahelegen oder befürchten lassen (s. BVerwG, Beschluß vom 10. Januar 1995, a.a.O.). Dieses gesetzliche Vorsorgegebot wird in bezug auf Luftverunreinigungen durch die auf der Grundlage des § 48 BImSchG nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 51 BImSchG) erlassene TA- Luft konkretisiert, deren generelle, dem gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienende Standards entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße wissenschaftlich- technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertung verkörpern. Solche Standards sind auch die in der TA-Luft aufgestellten Emissionswerte, die angeben, welche von Anlagen ausgehenden Luftverunreinigungen nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, demgemäß als Grundlage für Emissionsbegrenzungen nach dem Stand der Technik dienen und im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit das Maß der gesetzlich gebotenen Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen konkretisieren (vgl. BVerwG, Beschluß vom 10. Januar 1995 - BVerwG 7 B 112.94 - a.a.O. sowie Beschluß vom 30. August 1997 - BVerwG 7 VR 2.96; NVwZ 1997, S. 497). Die TA-Luft setzt also mit der von ihr verfolgten Konzeption, eine nachhaltige Verminderung der von den genehmigungsbedürftigen Anlagen ausgehenden Luftverunreinigungen (Gesamtemissionen) zu erreichen, um damit der Entstehung schädlicher Umwelteinwirkungen vorzubeugen, das Vorsorgegebot des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG um. Der gesetzlichen Wertung des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG entspricht daher allein eine Interpretation der Vorschriften der TA-Luft, die der auch in dieser selbst angelegten Zielsetzung einer Begrenzung der von den Anlagen emittierten Schadstofffrachten unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Rechnung trägt. Die zur Konkretisierung der Vorsorgepflichten nach dem BImSchG in der TA-Luft festgelegten einzelnen Emissionswerte für Stoffe und Stoffgruppen sind regelmäßig als Massenkonzentrationswerte (= Masse des emittierten Stoffes bezogen auf das Volumen des Abgases; z. B. Milligramm pro Kubikmeter; s. Nr. 2.1.3 Abs. 2 lit. a) TA-Luft) festgelegt, wobei im allgemeinen bestimmt ist, daß die Werte erst ab einem bestimmten Massenstrom gelten. Für die oben beschriebene immissionsschutzgesetzliche Zielsetzung, die sich in der Konzeption der TA-Luft wiederfindet, stellt der Emissionsmassenstrom die maßgebliche Größe dar. Mit dem Emissionsmassenstrom, der sich rechnerisch aus dem Produkt von Abgasvolumenstrom und Massenkonzentration herleiten läßt, der auf einen bestimmten Zeitraum bezogen ist und in den Einheiten kg/h, g/h oder mg/h angegeben wird (s. Nr. 2.1.3 Abs. 2 lit. b TA-Luft), wird nämlich die von einer Anlage freigesetzte Schadstoffmenge quantitativ erfasst. Damit bildet er die Größe, die hinsichtlich eines bestimmten Schadstoffes etwas über den Umfang der von einer Anlage ausgehenden Luftverunreinigung besagt, denn nur ihm ist unmittelbar die in einem bestimmten Zeitraum freigesetzte Schadstoffmenge zu entnehmen. Demgemäß zielen sämtliche in der TA-Luft angesprochenen Maßnahmen zur quantitativen Begrenzung der Emissionen (Verminderung der Abgasmenge, Wahl emissionsarmer Einsatzstoffe, verfahrenstechnische Optimierungen des Produktionsprozesses, Einsatz nachgeschalteter Abgasreinigungssysteme) unmittelbar oder mittelbar auf eine Reduzierung der Emissionsmassenströme (s. Marburger, Rechtsgutachten: Die rechtliche Bedeutung der Massenstromwerte in der TA-Luft, S. 102). Diese Zielsetzung wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß das System der Emissionsbegrenzung nach Nrn. 3.1.3, 3.1.4, 3.1.6 und 3.1.7 TA-Luft primär auf die Begrenzung der Emissionskonzentrationen abstellt. Die Anknüpfung an die Massenkonzentration geschieht aus Gründen der Praktikabilität, nämlich der Meß- und Überwachungskompatibilität und der Möglichkeit der direkten Messung (s. Davids/Lange, Die TA-Luft 1986, Technischer Kommentar, Anm. 8 und 51; Ruth Henselder, Vorschriften zur Reinhaltung der Luft, Einleitung und Erläuterungen, BAnz 1986, Nr. 58 a, S. 97). Vor diesem Hintergrund wird aus den Begriffsbestimmungen der Nr. 2.1.5 TA-Luft, die als "Allgemeine Vorschrift zur Reinhaltung der Luft" für die gesamte Technische Anleitung gilt, sowie aus der Regelung Nr. 3.1.2 Abs. 1 S. 2 TA-Luft deutlich, daß nach der der TA-Luft zugrundeliegenden Systematik nicht allein die Massenkonzentration den maßgeblichen Emissionswert darstellt, sondern auch der Massenstrom als solcher zu betrachten ist. Mit der "allgemeinen" Regelung in Nr. 2.1.5 TA-Luft werden die Begriffe "Emissionswerte und Emissionsbegrenzungen" erläutert; Emissionswerte sind danach Grundlagen für Emissionsbegrenzungen. Gemäß Abs. 2 dieser Vorschrift können sowohl die zulässige Massenkonzentrationen (lit. a), als auch (gemäß lit. d) die zulässigen Massenströme als Emissionsbegrenzungen festgelegt werden; beide sind danach als gleichwertige Emissionswerte zu betrachten, die einer behördlichen Emissionsbegrenzungsanordnung als Grundlage dienen können. Dieses Ergebnis wird bestätigt durch Nr. 3.1.2 Abs. 1 S. 2 TA-Luft ("Grundsätzliche Anforderungen"), einer Vorschrift, die die Zielrichtung der von der Behörde anzuordnenden emissionsbegrenzenden Maßnahmen vorgibt. Nach der zitierten Regelung sollen emissionsbegrenzende Maßnahmen sowohl auf eine Verminderung der Massenkonzentration als auch der Massenströme oder Massenverhältnisse der von einer Anlage ausgehenden Luftverunreinigungen gerichtet sein, um die Entstehung von luftverunreinigenden Emissionen von vornherein zu vermeiden oder zu minimieren. Aus dieser Regelung wird zum einen die oben angesprochene Zielsetzung der TA-Luft erkennbar, die von einer Anlage ausgehenden Luftverunreinigungen von vornherein zu vermeiden oder zu vermindern. Mit ihr wird klargestellt, daß die dem Immissionsschutzrecht unterliegenden Anlagen nicht nur im Hinblick auf eine Verminderung der Massenkonzentration, sondern gleichermaßen auch auf geringe Massenströme (und Massenverhältnisse) auszulegen und zu betreiben sind. Letztlich soll damit der von einer Anlage ausgehende Emissionsmassenstrom minimiert werden (vgl. Davids / Lange, a.a.O., Anm. 51). Zum anderen kommt in der genannten Regelung nach Auffassung des Senats ebenfalls unmißverständlich zum Ausdruck, daß (auch) die Festlegung eines zulässigen Massenstroms dem Ziel der Emissionsbegrenzung dient, mit anderen Worten, daß es sich auch bei dem Massenstromwert um einen Emissionswert handelt. Dieses Verständnis der Massenstromwerte macht auch den Regelungsgegenstand der Nr. 2.1.3 TA-Luft nachvollziehbar, die sich mit dem Begriff der Emissionen beschäftigt. Als solche sind nach Abs. 1 der genannten Regelung die von einer Anlage ausgehenden Luftverunreinigungen anzusehen; als deren Maßeinheit werden neben dem hier nicht interessierenden Massenverhältnis die Massenkonzentration und der Massenstrom genannt (Absatz 2 lit. a und lit. b). Beide Maßeinheiten sind also auf die Emissionen einer Anlage bezogen. Zwar ist Hansmann (Auslegungs- und Anwendungsfragen der TA- Luft, UPR 1989, S. 321 (322)) zuzustimmen, daß es sich in Nr. 2.1.3 Abs. 2 lit. b) TA-Luft nicht um eine allgemeine Definition des Begriffes "Massenstrom" handelt, da die genannte Regelung der Bestimmung des Begriffs "Emissionen" dient, so daß damit nur der Emissionsmassenstrom definiert wird. Die zitierte Regelung enthält aber die einzige Begriffsbestimmung, in der das Wort "Massenstrom" inhaltlich näher erläutert wird, nämlich als eine der möglichen Maßeinheiten für Emissionen. Ist aber (auch) der Massenstromwert als Emissionswert anzusehen, erklärt sich der Emissionsbezug in dieser Regelung und das Fehlen einer weiteren Definition oder Erläuterung mit einem anderen Bezugsgegenstand. Ausgehend von diesem Verständnis stellen die Massenstromwerte in den Nrn. 3.1.3, 3.1.4, 3.1.6 und 3.1.7 TA-Luft einmal Bagatellgrenzen dar, bei deren Unterschreiten (weitere) Maßnahmen zur Emissionsminderung grundsätzlich als unverhältnismäßig und somit als entbehrlich angesehen werden. In dieser Eigenschaft bilden sie Emissionswerte, deren Unterschreiten dem Anlagenbetreiber freigestellt ist. Sie gelten als Emissionswerte damit alternativ zu den Massenkonzentrationswerten und ermöglichen dem Anlagenbetreiber die Wahl, entweder die Massenstromwerte zu unterschreiten oder die Massenkonzentrationen einzuhalten (s. Marburger, a.a.O., S. 101, 105). Des weiteren haben sie aber auch die Funktion von Relevanzschwellen. In bezug auf die Festlegung von Emissionsbegrenzungen in Form von höchstzulässigen Massenkonzentrationswerten stellen sie Anwendungsvoraussetzungen dar; denn erst bei Erreichen dieser Grenze kommen behördliche Emissionsbegrenzungsmaßnahmen überhaupt in Betracht. Handelt es sich bei den festgesetzten Massenstromwerten in den o.g. Regelungen der TA-Luft aber um Emissionswerte, können diese bereits nach allgemeinem und auch in der TA-Luft zum Ausdruck kommendem Begriffsverständnis nur auf das von der Anlage emittierte Abgas, und das heißt bei vorhandener Abgasreinigungseinrichtung auf das Reingas bezogen sein, ebenso wie dies unbestritten hinsichtlich der Massenkonzentrationswerte in diesen Vorschriften der Fall ist. Der in den genannten Bestimmungen festgelegte Massenstromwert ist damit als Emissionsmassenstromwert zu verstehen. Der Erlaß des Hessischen Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 10. März 1988, auf den der Beklagten verwiesen hat, ist deshalb selbst unter Zugrundelegung der von der Behörde in diesem Verfahren vorgetragenen Betrachtungsweise bereits in sich widersprüchlich oder aber dem Begriff des Emissionsmassenstroms wird dort eine andere, bereits dem Wortlaut zuwiderlaufende Bedeutung beigemessen. Denn zum einen ist nach dem Erlaß für die Prüfung, ob Anforderungen für bestimmte Stoffe festzulegen sind, das Rohgas als Ausgangspunkt maßgeblich, gleichzeitig wird aber auf ein Erreichen der Grenzwerte im "Emissionsmassenstrom" und hinsichtlich der "Emissionsmassenkonzentration" abgestellt. Dem oben dargelegten Begriffsverständnis entspricht es, wenn in der TA-Luft in einer Reihe weiterer Einzelbestimmungen der Begriff "Massenstrom" entweder ausdrücklich oder doch dem eindeutigen Wortsinn nach mit Bezug auf Emissionen, also auf das Reingas, gebraucht wird oder wenn in einzelnen Vorschriften ausdrücklich vom Emissionsmassenstrom (z.B. Nr. 3.1.7 Abs. 7, S. 1) die Rede ist. Dagegen ist in der TA-Luft keine einzige Vorschrift zu finden, die vom Rohgasmassenstrom spricht (s. Marburger, a.a.O., S. 134, 140). Deshalb teilt der erkennende Senat auch die Auffassung Marburgers, daß es angesichts dessen einer ausdrücklichen Kenntlichmachung bedurft hätte, wenn der Ausdruck "Massenstrom" an einer Stelle der TA-Luft, in der es um die Bestimmung von Emissionswerten geht (Nr. 3.1.7 enthält Emissionswerte in bezug auf organische Stoffe), in einem Zusammenhang mit dem Rohgas, also mit einem ganz anderen Bezugsgegenstand gemeint sein sollte. Da in Nr. 3.1.7 TA-Luft für die Massenkonzentration der Bezug auf das Reingas - unstreitig - klargestellt ist, wäre es nicht nur sprachlich überraschend, sondern gänzlich unverständlich, wenn dieselbe Vorschrift in demselben Satz hinsichtlich der anderen für die Emissionsbegrenzung maßgeblichen physikalischen Größe, nämlich des Massenstroms, auf ein anderes Bezugsobjekt, das Rohgas, abstellte, ohne diesen Wechsel eindeutig kenntlich zu machen (vgl. Marburger, a.a.O., S. 132 - 135). Bei einer systematischen Betrachtung weiterer, z.B. die Messung und die Überwachung von Emissionen betreffenden Vorschriften der TA-Luft, in denen zur näheren Bestimmung maßgeblicher Emissionsmassenstromwerte auf die in anderen Vorschriften genannten Massenstromwerte Bezug genommen wird, wird deutlich, daß die verwendeten Begriffe "Emissionsmassenstrom" und "Massenstrom" nur mit demselben Bedeutungsgehalt interpretiert werden können. So verlangt etwa Nr. 3.2.3.2 Abs. 3 TA-Luft kontinuierliche Messungen der Gesamtstaubkonzentration, wenn der Emissionsmassenstrom das Fünffache eines der in Nr. 2.3, 3.1.4 oder 3.1.7 TA-Luft genannten Massenströme überschreitet. Die pauschale Bezugnahme auf das Fünffache ist aber unter rechtssystematischen Gesichtspunkten nur dann zulässig und auch nur sinnvoll, wenn sowohl in der verweisenden Vorschrift als auch in den Vorschriften, auf die Bezug genommen wird, die jeweils verwendeten Begriffe inhaltlich identisch sind; anderenfalls wäre die Bezugnahme irreführend und willkürlich, weil im selben Regelwerk inkomparable Größen in Bezug zueinander gebracht würden. Spricht die verweisende Vorschrift vom Emissionsmassenstrom, muß auch die Vorschrift, auf die verwiesen wird, in demselben Sinne, also mit dem gleichen Begriffsverständnis, interpretiert werden (vgl. Marburger, a.a.O., S. 148). Die gleiche Systematik ist hinsichtlich der Regelungen der TA- Luft erkennbar, die innerhalb im einzelnen festgelegter Umsetzungsfristen auf bestehende Anlagen (Altanlagen) Anwendung fanden. Gemäß Nr. 4.2.1 Abs. 1 lit. a) TA-Luft hatten die Behörden zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen nachträgliche Anordnungen zu treffen, damit die Altanlagen nach Ablauf der sich aus Nrn. 4.2.2 bis 4.2.6 ergebenden Fristen den Anforderungen nach Nr. 3 entsprachen. Für die Anwendbarkeit dieser der Sanierung von Altanlagen dienenden Vorschriften, mit denen die dort festgesetzten unterschiedlichen Fristen zum einen für das Tätigwerden der Behörden und des weiteren für die anschließende Durchführung der angeordneten Sanierungsmaßnahmen durch die Anlagenbetreiber in Lauf gesetzt wurden, war bereits nach deren eindeutigem Wortlaut auf die Emissionen der bestehenden Anlagen abzustellen. So verlangte etwa Nr. 4.2.2 TA-Luft in Bezug auf Anlagen, deren Emissionen das Dreifache sowohl der Massenströme als auch der Massenkonzentrationen nach (u.a.) Nr. 3.1.7 Klasse I oder II überschritten, daß nachträgliche Anordnungen spätestens bis zum 28. Februar 1987 erlassen werden sollten. Die genannte Vorschrift nahm zur Festlegung des Kreises der von der Sanierungsverpflichtung betroffenen Anlagen Bezug auf das Ausmaß der von den einzelnen Anlagen ausgehenden Emissionen. Zur Bestimmung der maßgeblichen Emissionen griff sie auf die in Nrn. 3.1.4, 3.1.6 und 3.1.7 TA-Luft aufgeführten Massenkonzentrationen und Massenströme zurück. Damit kam auch in dieser Vorschrift deutlich zum Ausdruck, daß der in Nr. 3.1.7 TA-Luft angeführte Massenstromschwellenwert nur emissions- und damit reingasbezogen verstanden werden kann. Des weiteren belegt auch die Entstehungsgeschichte der für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Regelung Nr. 3.7.1 TA-Luft den Reingasbezug der Massenstromschwellenwerte. Den Materialien zur Entstehung der TA-Luft 1986 ist zu entnehmen, daß bei der Behandlung der Regierungsvorlage im Bundesrat der federführende Ausschuß für Innere Angelegenheiten die Absenkung auch der Massenstromschwellenwerte in der Nr. 3.1.7 mit der folgenden Begründung empfahl (BR-Ds. 349/1/85 vom 07.10.1985, S. 19, 20): "Die gegenüber der Fassung der Regierungsvorlage vorgesehene Absenkung der Massenkonzentrationen um den Faktor 1,5 (Klasse II) bzw. 2 (Klasse III) ist zu ergänzen durch die Verminderung der zugehörigen Massenstrom-Schwellenwerte um den gleichen Faktor. Dadurch wird erreicht, daß die niedrigere Massenkonzentration auf alle auch bisher von der Regelung betroffenen Anlagen in vollem Umfang anzuwenden ist. Ohne diese Ergänzung würde bei vielen Anlagen keine Vorsorge durch Maßnahmen nach dem Stand der Technik erforderlich sein, bei denen diese bisher nach Nr. 2.3.4.3 TA-Luft i.d.F. vom 23.2.1983 notwendig waren." Das in der Begründung weiter angeführte Rechenbeispiel nahm der Wirtschaftsausschuß zum Anlaß, der Empfehlung wie folgt zu widersprechen: "Der Antrag geht, wie das Rechenbeispiel zeigt, davon aus, daß der Massenstrom als "Reingasmassenstrom" zu verstehen ist. Die Funktion der Massenstromschwellen besteht darin, anzuzeigen, ab wann eine Abgasreinigung nach dem Stand der Technik verlangt werden kann oder soll. Dies spricht dafür, daß der Massenstrom als "Rohgasmassenstrom" zu verstehen ist. Hieraus folgt, daß die vorgeschlagene Herabsetzung der Massenströme von der Begründung nicht getragen wird. Im übrigen stellen die Massenströme - auf das Rohgas bezogen - eine vom Vorschriftengeber zutreffend getroffene generalisierende Abwägung dar, für welche Bagatellfälle Vorsorgemaßnahmen unverhältnismäßig wären." Der Bundesrat stimmte in seinem Beschluß vom 18. Oktober 1985 (BR-Ds. 349/85) der von der Bundesregierung vorgelegten TA-Luft mit gewissen Maßgaben zu. Eine dieser Maßgaben war die oben zitierte, vom Ausschuß für Innere Angelegenheiten zur Absenkung auch der Massenstromschwellenwerte abgegebene Empfehlung; diese übernahm der Bundesrat in seinen zustimmenden Beschluß samt der dazu abgegebenen Begründung des Ausschusses und einschließlich des von diesem aufgestellten Rechenbeispiels ohne Abänderung. Die Bundesregierung wiederum übernahm die Änderungsvorschläge des Bundesrates weitgehend, insbesondere auch den Vorschlag zur (gleichzeitigen) Absenkung der Massenstrom-Schwellenwerte in Nr. 3.1.7 (vgl. BR-Ds. 60/86 vom 30. Januar 1986). Dieser (letzten) Fassung der TA-Luft stimmte dann der Bundesrat in seiner Sitzung am 21. Februar 1986 gemäß Art. 84 Abs. 2 GG zu. Die dargestellte Entstehungsgeschichte der hier in Rede stehenden Vorschrift Nr. 3.1.7 läßt erkennen, daß schon zwischen den die erste Beschlußfassung des Bundesrates vorbereitenden Ausschüssen, hier speziell dem Ausschuß für Innere Angelegenheiten und dem Wirtschaftsausschuß, ein unterschiedliches Verständnis vom Bezugsgegenstand der Massenstromschwellenwerte bestand. Durchgesetzt hat sich aber im Bundesrat dann die Empfehlung (samt Begründung), die vom federführenden Ausschuß für Innere Angelegenheiten abgegeben worden war und die dann auch von der Bundesregierung in die dem Bundesrat wieder vorgelegte und von diesem auch gebilligte letzte Fassung übernommen worden ist (s. dazu auch Alfke / Beyrau / Lehle, Aktuelles Handbuch der Luftreinhaltung, Bd. 2, III 4.01 D, S. 71). Zu der dargestellten Rechtsauffassung des Senats steht auch die für den Rohgasbezug immer wieder ins Feld geführte Regelung Nr. 3.1 Abs. 2 TA-Luft nicht in Widerspruch. Die zitierte Vorschrift, in der der Begriff "Massenstrom" nicht auftaucht, besagt, daß die der Nr. 3 TA-Luft entsprechenden Anforderungen durch behördliche Anordnung festgelegt werden sollen, soweit dafür Anlaß besteht, nämlich soweit die luftverunreinigenden Stoffe oder Stoffgruppen in relevantem Umfang im Rohgas enthalten sind. Diese Bestimmung wird vom erkennenden Senat in dem Sinne interpretiert, daß damit der Behörde das Recht eingeräumt wird, bereits im Rohgas eine Prüfung vorzunehmen. Dabei ist von der Behörde zunächst aufgrund der Rohgaszusammensetzung (qualitative Prüfung) festzustellen, welche Stoffe in eine anschließende quantitative Prüfung überhaupt einzubeziehen sind. Mit dieser nachfolgenden, auf das Reingas zu beziehenden quantitativen Prüfung ist dann zu entscheiden, ob und gegebenenfalls welche Emissionsbegrenzungen durch Bestimmungen im Genehmigungsbescheid aufzunehmen sind (zum Prüfungsgegenstand im Einzelnen vgl. Junker/deLaRiva/-Schwarz : Genehmigungsverfahren und Umweltschutz, Köln, 1992, Anm. 10 bis 12 zu Nr. 3.1 TA- Luft). Die Rohgasprüfung ist daher als Vorstufe der Prüfung der Erforderlichkeit der Festsetzung von Emissionsbegrenzungen zu sehen. Die Festsetzung stoffbezogener Anforderungen nach Nrn. 3.1.3 ff TA-Luft, die auf den Einsatz von Abgasreinigungseinrichtungen ausgerichtet ist, ist nach der Systematik der TA-Luft aber nicht vorrangig. Nach dem in Nr. 3.1.2 Abs. 1 S. 2 TA-Luft verankerten Vermeidungs- und Minimierungsgebot ist eine solche Festsetzung erst dann geboten, wenn die Entstehung luftverunreinigender Stoffe nicht von vornherein vermieden oder auf andere Weise zumindest vermindert werden kann, etwa durch die in Nr. 3.1.2 Abs. 2 angeführten Maßnahmen, wie die Verminderung der Abgasmenge und die Verfahrensoptimierung. Die TA-Luft beschränkt sich also nicht auf sog. "end-of-the pipe"-Technologien, sondern fordert im Einklang mit der Vorsorgepflicht primär durch prozeßbezogene Anforderungen zur Verfahrensoptimierung, dem Entstehen von Emissionen vorzubeugen (s. Roßnagel in GK zum BImSchG, § 5 Rdnr. 587). Der verstärkten Entwicklung und Anwendung prozeßtechnischer und einsatzstoffbezogener emissionsmindernder Maßnahmen kommt nach Auffassung von Davids/Lange (a.a.O., Anm. 7) eine umso größere Bedeutung zu, als sich mit den im Jahr 1986 verschärften Anforderungen der TA-Luft im Bereich der Abgasreinigungstechnik Leistungsgrenzen abzeichnen, deren weitere Verschiebung im allgemeinen nur noch mit einem relativ hohen Aufwand möglich ist. Auch die vom Vorschriftengeber der TA-Luft mit der Festlegung der Emissionswerte verfolgten Zwecke sprechen nach Meinung des erkennenden Senats für die Bewertung der Massenstromwerte als Emissionswerte und damit für deren Reingasbezug. Die Festlegung von Massenstromwerten, oberhalb derer bestimmte Massenkonzentrationen im Abgas nicht überschritten werden dürfen, ist Ausdruck der Risikoproportionalität der von einer Anlage ausgehenden Emissionen. Die erhebliche Spannweite der in Nrn. 3.1. und 3.3. festgelegten Emissionswerte spiegelt deshalb nur zum Teil Unterschiede im erreichten Stand der Emissionsbegrenzungstechnik wider. Die starke Differenzierung geht vor allem auf eine Gewichtung nach dem Risikopotential der jeweiligen Schadstoffe zurück (s. Feldmann/Ludwig/Davids, Die TA-Luft 1986, DVBl. 1986, S. 641 (643)). Da das Risikopotential eines Stoffes aber erst dann zum Tragen kommt, wenn dieser an die Umwelt abgegeben wird, spricht dies dafür, den in Nr. 3.1.7 und analogen Vorschriften der TA-Luft vorgegebenen Schwellenwert für den Massenstrom reingasbezogen zu betrachten. Neben dem Risikopotential der emittierten Stoffe ist bei der Festlegung der Massenstromschwellen in der TA-Luft auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (im engeren Sinne) berücksichtigt worden. Die Massenstromschwellen dienen damit auch dem Zweck, einen unangemessenen Aufwand zur Verminderung der Emissionen zu vermeiden (s. Hansmann in Landmann / Rohmer, Umweltrecht, Bd. II, Nr. 3.1.3, Rdnr. 4). Kleinemittenten soll durch die Festlegung von Massenstromschwellenwerten ein unverhältnismäßiger technischer Aufwand erspart werden (vgl. Roßnagel, a.a.O., Rdnr. 594). An kleinere Anlagen (hilfsweise gekennzeichnet durch die Unterschreitung eines bestimmten Massenstroms) können nicht generell dieselben Anforderungen gestellt werden, wie an größere Anlagen, insbesondere da der Aufwand für Emissionsminderungsmaßnahmen mit abnehmender Anlagengröße oft überproportional zunimmt (s. Davids/Lange, a.a.O., Anm. 5 und Feldhaus/ Ludwig/Davids, a.a.O., S. 644). Unter Berücksichtigung der in § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG enthaltenen gesetzlichen Wertung und der Konzeption der TA-Luft, eine nachhaltige Verminderung der Gesamtemissionen zu erreichen, kann der letztbeschriebene Zweck nur dann sinnvoll umgesetzt werden, wenn die Massenstromschwellenwerte auf das Abgas bezogen sind. Denn ob eine Anlage ohne Anordnung einer Emissionsbegrenzung betrieben werden darf, bestimmt sich nach der oben beschriebenen Konzeption der TA-Luft letztlich anhand der mit dem Abgas pro Zeiteinheit emittierten Schadstoffmenge und damit anhand des Emissionsmassenstroms. Kleinere Anlagen, die den Massenstromschwellenwert im Abgas unterschritten, werden häufig ohne Emissionsminderungseinrichtungen zur Genehmigung gestellt bzw. betrieben, da - wie bereits ausgeführt - der Aufwand für Emissionsminderungsmaßnahmen mit abnehmender Anlagengröße oft überproportional zunimmt. In diesen Fällen ist eine Differenzierung zwischen Rohgas und Reingas von vornherein nicht möglich; es ist allein auf die von der Anlage emittierten Emissionen im Abgas abzustellen. Auch bei erfolgender Abgasreinigung kann der Prüfungsmaßstab für die Behörde kein anderer sein, wenn es um die Feststellung geht, ob die überprüfte Anlage überhaupt die Relevanzschwelle für die Anordnung von Emissionsbegrenzungen erreicht bzw. überschreitet. Denn ansonsten müßte dem Anlagenbetreiber, der eine Abgasreinigung vornimmt und aufgrund dieser Abgasbehandlung mit der emittierten Schadstofffracht unter der in der TA-Luft vorgesehenen Massenstromgrenze bleibt, im Rohgas der Anlage aber diesen Schwellenwert überschreitet, die Einhaltung eines bestimmten Massenkonzentrationswertes im Abgas vorgegeben werden, obwohl er als Kleinemittent anzusehen ist. Er würde damit - entgegen der nach der Konzeption der TA-Luft maßgeblichen Unterscheidung hinsichtlich der tatsächlich von der Anlage ausgehenden Emissionen - dem Anlagenbetreiber gleichgestellt, der keine Abgasreinigung durchführt und im Abgas die mit dem Massenstromschwellenwert beschriebene, noch als zulässig erachtete Schadstofffracht überschreitet und damit nicht mehr als Kleinemittent betrachtet werden kann. Nach Auffassung des Senats kann auch der von Kalmbach/ Schmölling (TA-Luft mit Erläuterungen, 4. Aufl., Rdnr. 69 a) vertretenen, ebenfalls auf dem Rohgasbezug der Massenstromwerte fußenden Meinung, nicht gefolgt werden. Nach deren Auffassung folgt die Pflicht einer konkreten Emissionsminderung (basierend auf dem Stand der Technik) aus der Abwägung zwischen Aufwand und Relevanz; würden gewisse Vorbehandlungen insoweit honoriert, wie sie die Relevanzgrenzen im Reingas unterschreiten, wäre danach der zugrundeliegende Stand der Technik unterlaufen. Ob der Anlagenbetreiber seiner Verpflichtung nach Nr. 3.1.2 Abs. 1 TA-Luft zur Einhaltung des Standes der Technik in bezug auf die technischen Einrichtungen zur Begrenzung der Emissionen nachkommt, kann nur anhand der von der Anlage ausgehenden Emissionen überprüft werden und entscheidet sich deshalb im Reingas. Von einem Honorieren von Vorbereitungshandlungen und einem Unterlaufen des Standes der Technik, das den Vorwurf eines mißbräuchlichen Verhaltens impliziert, kann deshalb nicht gesprochen werden, wenn der Betreiber von der ihm durch die TA-Luft eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, durch technische Vorkehrungen der Abgasbehandlung die Emissionen der Anlage unter den vorgegebenen Massenstromschwellenwert zu senken. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 VwGO. Der Senat läßt gegen dieses Urteil die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Grundsätzliche Bedeutung kommt der Rechtssache hier deswegen zu, weil es sich bei der für die vorliegende Entscheidung maßgeblichen Vorschrift der Nr. 3.1.7 TA-Luft, die hinsichtlich der Frage des Roh- oder Reingasbezuges der Massenstromwerte auslegungsfähig und auch -bedürftig ist, um eine Regelung handelt, die das Maß der nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG gebotenen Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen in bezug auf Luftverunreinigungen konkretisiert, die bundesweite Geltung beansprucht und die von den zuständigen Landesbehörden einerseits und der betroffenen Wirtschaft andererseits unterschiedlich interpretiert wird und zu der vom Bundesverwaltungsgericht noch keine klarstellende Entscheidung ergangen ist. Die Klägerin, die eine chemischen Fabrik betreibt, begehrt die Abänderung einer Nebenbestimmung einer ihr erteilten Genehmigung. Für die versuchsweise Herstellung von Tinuvin 328, einem UV- Stabilisator für Lacke und Kunststoffe, beantragte sie am 21. Januar 1988 unter Bezugnahme auf einen bereits zuvor gestellten Antrag vom 3. Dezember 1987 beim Regierungspräsidium die Erteilung einer Genehmigung nach § 15 BImSchG, begrenzt auf einen Zeitraum von drei Jahren. Für die Herstellung sollten bis auf wenige, neu aufzustellende Hilfsaggregate ohne bauliche Veränderungen die bereits vorhandenen und genehmigten Standardapparaturen des sog. Präparatikums III (Gebäude 933/932) Verwendung finden. Mit Bescheid vom 28. November 1988 erteilte das Regierungspräsidium der Klägerin die beantragte Genehmigung für einen Zeitraum von drei Jahren, gerechnet ab Beginn der ersten Herstellungskampagne und versah die Genehmigung mit einer Reihe von Nebenbestimmungen. Mit der Nebenbestimmung Nr. 7.1 betreffend die Luftreinhaltung wurde angeordnet, daß die im Abgas oder in der Abluft enthaltenen Emissionen von organische Verbindungen bei Vorliegen im einzelnen bestimmter Massenstromgrenzen bestimmte, im Bescheid ebenfalls festgelegte Werte für die Massenkonzentration nicht überschreiten dürfen. Des weiteren wurde in dieser Nebenbestimmung ausgeführt, daß die oben genannten Werte für die Massenströme für die Summe aller Emissionsquellen der Anlage gelten und sich auf das Rohgas beziehen. Gegen den Genehmigungsbescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 22. Dezember 1988 - eingegangen bei der Behörde am 27. Dezember 1988 - Widerspruch ein, den sie mit Schreiben vom 8. Februar 1989 auf die Nebenbestimmung Nr. 7.1 des Bescheides beschränkte, soweit darin die Werte für die Massenströme auf das Rohgas bezogen wurden; die Klägerin beantragte eine ersatzlose Streichung des betreffenden Teils der Nebenbestimmung. Zur Begründung trug sie vor, daß bei dem Herstellungsverfahren aus zwei Stoffströmen bis zu 0,78 kg des Stoffes n-Butylamin entstehen könnten, die jeweils einer Wäsche zugeführt werden sollten. Die Entlüftungen der Wäscher verfügten nicht über gesonderte Absaugungen, so daß nach den Wäschern geringe Volumenströme von ca. 5,3 bzw. 5,2 m3/h aufträten. Bei einer Einstufung des Stoffes n-Butylamin in die Klasse I der Nr. 3.1.7 TA- Luft dürfe bei einem Massenstrom von 0,1 kg/h und mehr eine Massenkonzentration von 20 mg/h nicht überschritten werden. Die vorgesehene Massenstromgrenze von 0,1 kg/h werde voraussichtlich mit einer sauren Absorption deutlich unterschritten, jedoch sei unsicher, ob die Massenkonzentration von 20 mg/m3 eingehalten werden könne, zumal dieser Wert für sämtliche Betriebszustände garantiert werden müsse. Die Summe der Emissionsmassenströme unterschreite somit an den Quellen die sog. Bagatellmassenstromschwelle für Butylamin; die Emissionen könnten aber bei Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht weiter reduziert werden. Denn die zu installierende Technik, wie z.B. eine den Wäschern vorgeschaltete Kondensationsanlage mit Solekühlung, würde bei einem hohen wirtschaftlichen Aufwand nur eine geringe Reduzierung der absolut emittierten Emissionsmasse bewirken. Ein Betreiben der Tinuvin-Anlage ohne die Abluftwäscher sei nicht möglich, denn diese stellten nicht beliebig wegschaltbare Nachreinigungen dar. Der Begriff "Rohgas" sei daher schon nicht stimmig anwendbar. Des weiteren widerspreche die vom Beklagten geforderte Reduzierung der Emissionen unterhalb der Emissionsmassenstromschwellen den Regelungen der TA-Luft. Eine Anwendung der Emissionsmassenstromschwellen auf das Rohgas bedeute eine Verschärfung der Grenzwerte der TA-Luft, die vom Gesetzgeber nicht gewollt gewesen sei. Den Widerspruch der Klägerin wies das Regierungspräsidium D mit Widerspruchsbescheid vom 11. Dezember 1989 zurück. Die Auffassung der Klägerin, die Massenstromschwellenwerte in Nr. 3.1.7 Abs. 1 TA-Luft und analogen Regelungen bezögen sich im Zusammenhang mit Emissionsbegrenzungen auf das Reingas hinter der Abgasreinigungseinrichtung, sei nicht zutreffend. Vielmehr sei bei der Festlegung des Standes der Emissionsminderungstechnik das Rohgas vor Eintritt in die Abgasreinigungseinrichtung zugrunde zu legen. Die in Nr. 3.1.7 wie auch in anderen Regelungen der TA-Luft angeführten Massenstromschwellen im Zusammenhang mit Emissionswerten hätten offenbar den Zweck, einen unangemessenen Aufwand zur Verminderung der Emissionen zu vermeiden. Wer die Massenstromschwellenwerte ohne Abgasbehandlung unterschreite, müsse den als Massenkonzentration definierten Emissionswert nicht einhalten und werde damit aus Gründen der Verhältnismäßigkeit von der Installation einer Abgasreinigung nach dem Stand der Technik befreit. Eine Überschreitung der Massenstromschwellenwerte im Rohgas führe hingegen zu einem sprunghaften Anstieg der Anforderungen, was sich in der Festlegung der in der TA-Luft genannten, den Stand der Technik kennzeichnenden Emissionswerte (Massenkonzentrationen) niederschlage. Wenn die Größe des Massenstroms aber Voraussetzung für Emissionsminderungsmaßnahmen sei, könne mit ihm nur der Rohgas - Massenstrom, also der Massenstrom vor der Durchführung von Minderungsmaßnahmen gemeint sein und nicht der nach der Abgasbehandlung verbleibende Reingas - Massenstrom. Nach der von der Klägerin vertretenen Auslegung der TA-Luft wirke sich eine Emissionsbegrenzung als eine Beschränkung des Reingas - Massenstroms auf den Bagatellwert aus. In der TA-Luft würden aber durchgängig Massenkonzentrationen und nicht Massenströme als Emissionswerte nach dem Stand der Technik genannt; Massenströme seien hingegen im Zusammenhang mit Emissionswerten regelmäßig in Form einer Vorbedingung aufgeführt. Wenn in der TA-Luft Reingas - Massenströme bzw. Emissionsmassenströme als Kriterium Verwendung fänden, stehe dies in einem anderen Zusammenhang; es gehe dann sachlich um die Konsequenzen aus tatsächlichen Emissionen und nicht um die Festlegung von Emissionswerten nach dem Stand der Technik. Am 12. Januar 1990 erhob die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt/M. 'die sie damit begründete, daß die angegriffene Nebenbestimmung Nr. 7.1 des Genehmigungsbescheides insoweit rechtswidrig sei, als die darin festgelegte Bagatellgrenze für die Massenströme auf das Rohgas und nicht auf das Reingas bezogen worden sei. Damit habe die Behörde die dieser Nebenbestimmung zugrundegelegte Regelung der Nr. 3.1.7 Abs. 1 TA-Luft falsch interpretiert und das behördliche Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Nach der Zielsetzung der TA-Luft komme es allein auf die letztlich auf die Umwelt einwirkenden Schadstoffe an; solche, die vorher anlagenintern ausgefiltert oder ausgewaschen würden, verunreinigten die Luft nicht. Daher sei nur entscheidend, welcher Schadstoff im Reingas, also nach der Schadstoffverminderung, enthalten sei. Wenn die TA-Luft darauf abziele, den Ausstoß von Emissionen zu verringern, könne sich der hier relevante Massenstrom demnach nur auf das Reingas beziehen. Das Rohgas sei nur für die qualitative Bestimmung der Schadstoffe entscheidend, die letztendlich begrenzt werden sollten. Die TA- Luft bezeichne in Nr. 2.1.5. lit. a) und d) sowohl den Massenstrom als auch die Massenkonzentration als gleichwertige Emissionswerte und als Grundlage für die Emissionsbegrenzung nach dem Stand der Technik. Daraus ergebe sich, daß der Massenstrom nicht nur Voraussetzung für die Emissionsminderung sei, sondern die Ansiedlung der Emissionsbagatellgrenze am Umfang des Massenstroms als Reingasstrom möglich sei, wie auch die Nrn. 2.6.1.1, 3.2.3.3, 4.2.2 TA-Luft zeigten. Stelle man aber - wie der Beklagte - in bezug auf die Emissionsgrenzen auf das Rohgas ab, werde der nunmehr erforderliche technische Aufwand so groß, daß er in keinem Verhältnis mehr zum Nutzen stehe. Die Klägerin beantragte, die Bescheide vom 28. November 1988 und vom 11. Dezember 1989 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, eine Genehmigung antragsgemäß zu erteilen ohne den Zusatz in Ziffer 7.1 "und beziehen sich auf das Rohgas". Der Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Zur Begründung nahm er Bezug auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid. Ferner sei durch einen Erlaß des Hessischen Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 10. März 1988 (StAnz. 1988, S. 790) den Behörden die Festlegung von Emissionswerten in Abhängigkeit vom Rohgasmassenstrom vorgegeben. Mit Urteil vom 28. Februar 1991 wies das Verwaltungsgericht Frankfurt/M. die Klage ab. Da es sich bei der Nebenbestimmung Nr. 7.1 im Bescheid vom 28. November 1988 nicht um eine selbständig anfechtbare Auflage handele, habe die Klägerin zulässigerweise eine Verpflichtungsklage erhoben. Die umstrittene Nebenbestimmung sei auch nicht rechtsfehlerhaft. Die Behörde sei zutreffend von einer grundsätzlichen Verbindlichkeit der TA-Luft für ihre Genehmigungspraxis ausgegangen und habe deshalb weite Teile dieser Vorschrift teilweise wörtlich als Nebenbestimmung der Genehmigung beifügen können. Dies gelte auch hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 7.1 bezüglich der Reinhaltung der Luft, die bis auf den umstrittenen Satz den Vorschriften der TA-Luft entspreche. Die von dem Beklagten vorgenommene Ergänzung, daß sich die Werte der Massenströme auf das Rohgas bezögen, entspreche der Konzeption der TA-Luft und der des BImSchG und könne daher vom Beklagten als nach dem Stand der Technik mögliche Maßnahme zur Emissionsbegrenzung verlangt werden. Nach Nr. 3.1 Abs. 2 TA-Luft solle die Verwaltung die diesen Vorschriften entsprechenden Anforderungen, also die in den Nrn. 3.1.3, 3.1.4, 3.1.6 und 3.1.7 TA-Luft als Massenkonzentration angegebenen Emissionsbegrenzungen im Genehmigungsbescheid festsetzen, soweit luftverunreinigende Stoffe in relevantem Umfang im Rohgas enthalten seien. Ob Stoffe in einem relevanten Umfang vorhanden seien und eine Emissionsbegrenzung erforderlich machten, bestimme sich danach, ob die in Nrn. 3.1.3 bis 3.1.7 TA-Luft angegebenen Massenstromgrenzen überschritten würden. Die Größe des Massenstroms sei deshalb ihrem Zweck nach Voraussetzung für die Festsetzung von Emissionsminderungsmaßnahmen; dies spreche dafür, bei der Bestimmung des Massenstroms auf das Rohgas abzustellen. Diese Ansicht werde auch durch den Aufbau und den Wortlaut der Nr. 3.1.7 TA-Luft bestätigt, wonach "bei einem Massenstrom von ... oder mehr" für bestimmte Stoffklassen jeweils bestimmte Massenkonzentrationen nicht überschritten werden dürften. Dies könne nur so verstanden werden, daß nicht alternativ entweder Emissionen bis zu dem angegebenen Massenstrom im Reingas oder aber bis zur jeweils angegebenen Massenkonzentration zulässig seien, sondern daß die angegebenen Massenstromwerte lediglich Schwellenwerte seien, ab deren Erreichen Emissionsbegrenzungen in Form der angegebenen Massenkonzentrationen festzusetzen seien. Darüber hinaus sprächen auch die Folgen, die einträten, wenn die Massenströme auf das Reingas bezogen würden, gegen die Annahme, daß der Vorschriftengeber der TA-Luft in den strittigen Vorschriften vom Reingas ausgegangen sei. Offenbar sei es für den Anlagenbetreiber in den meisten Fällen ohne allzu großen technischen Aufwand möglich, die Massenströme durch Abgasreinigung unter die jeweils angegebenen Massenstromgrenzen im Reingas zu drücken, während die Massenkonzentrationen nur mit erheblich umfangreicherem technischem und wirtschaftlichem Aufwand eingehalten werden könnten. Die Massenstromschwellen der TA-Luft könnten aber nicht für jede Anlage und alle vorkommenden Stoffgruppen als "Freigrenzen" oder "Emissionsguthaben" in Anspruch genommen werden. Lediglich solche Anlagen, die ohne Abgasbehandlung diese Schwellenwerte unterschritten, sollten von aufwendigen Emissionsminderungsmaßnahmen freigestellt werden. Überschreite hingegen der Massenstrom im Rohgas die Bagatellschwelle, so genügten nicht Maßnahmen, die lediglich darauf abzielten, den Reingasmassenstrom unter diese Schwelle abzusenken. Sinn der Grenzwerte sei es nämlich, die Betreiber kleinerer und kleinster Anlagen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit von aufwendigen Abgasreinigungsmaßnahmen freizustellen, während die Betreiber größerer Anlagen in vollem Umfang den strengen Emissionsbegrenzungen zu unterwerfen seien. Ein anderes Verständnis der genannten Vorschrift ließe die in der TA-Luft angegebenen Massenkonzentrationen praktisch leerlaufen. Auf die dieser Interpretation entgegenstehenden Begriffsbestimmungen in Nr. 2.1.3 TA-Luft komme es demgegenüber nicht an, weil sonst ein nicht dem Gesetz entsprechendes Regelungssystem entstanden wäre. Auch aus einem Vergleich der Nr. 3.1.7 mit anderen Vorschriften der TA-Luft, die Massenströme unstreitig auf das Reingas bezögen, lasse sich Gegenteiliges für die hier maßgebliche Frage nicht entnehmen, da diese Vorschriften sich nicht auf die Festlegung der emissionsbegrenzenden Anforderungen nach dem Stand der Technik bezögen. Gegen das der Klägerin am 26. März 1991 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt/M. hat diese am 23. April 1991 Berufung eingelegt. Zu deren Begründung hat sie über ihren Bevollmächtigten folgendes vorgetragen: Seien in einem Gesetz, einer Verordnung oder einer Verwaltungsvorschrift eingangs Begriffsbestimmungen enthalten, seien diese für die Auslegung des gesamten Regelwerks verbindlich und eine abweichende Bedeutung im Einzelfall bedürfe ausdrücklicher Klarstellung. In Nr. 2.1.3 TA-Luft werde der Begriff "Massenstrom" als Emission und damit als eine von der Anlage ausgehende Luftverunreinigung verstanden; da von einer Anlage, die gasförmige Stoffe emittiere, nur das Reingas und nicht das Rohgas ausgehe, könne sich der Massenstrom auch nicht auf letzteres beziehen. Die vom Verwaltungsgericht der Nr. 3.1.7 TA-Luft zugeschriebene Funktion, kleinere Anlagen von einer Abgasreinigung ganz freizustellen, lasse sich nicht mit der Nr. 3.1.1 TA-Luft vereinbaren, wonach die Regelungen in Nr. 3.1 TA-Luft für alle Anlagen und damit ohne Differenzierung nach ihrer Größe gelten. Aber auch bei Annahme des vom Verwaltungsgericht genannten Normzwecks hindere dieser nicht, den Begriff des Massenstroms in Nr. 3.1.7 TA-Luft so zu verstehen, wie ihn Nr. 2.1.3 TA-Luft definiere, nämlich emissionsbezogen. Bestehe die Emission aufgrund einer Abgasbehandlung aus Reingas, so sei dieses maßgeblich. Entfalle die Notwendigkeit für die Unterscheidung zwischen Roh- und Reingas, weil eine Anlage nicht über eine Abgasbehandlungseinrichtung verfüge, so sei auf das jeweils emittierte Gas abzustellen. Daß der Begriff des Massenstroms im Fall der Klägerin auf das Reingas zu beziehen sei, sei schon aus dem Wortlaut der Nr. 3.1.7 TA-Luft abzuleiten, indem dort festgeschrieben sei, daß bestimmte Massenkonzentrationen im Abgas nicht überschritten werden dürften. Wenn es nun aber völlig unstreitig sei, daß sich der Begriff der Massenkonzentration in dieser Vorschrift auf das Reingas beziehe, sei es unverständlich, wenn dieselbe Vorschrift in demselben Satz hinsichtlich der anderen für die Emissionsbegrenzung maßgeblichen Größe, nämlich des Massenstroms, auf einen anderen Bezugsgegenstand, das Rohgas, abstelle, ohne dies ausdrücklich kenntlich zu machen. Vielmehr ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte der Nr. 3.1.7 TA-Luft mit hinreichender Deutlichkeit die von der Klägerin vertretene Interpretation dieser Regelung. Der Bundesrat habe in seinem abschließenden Beschluß vom 18. Oktober 1985 die vom Innenausschuß empfohlene Absenkung der Massenstromwerte und die dafür vorgetragene Begründung einschließlich des auf den Reingasmassenstrom abstellenden Rechenbeispiels wörtlich übernommen. Auch durch die Bezugnahme auf das Rohgas in Nr. 3.1 Abs. 2 TA- Luft lasse sich für die Auslegung des Begriffs "Massenstrom" in Nr. 3.1.7 TA-Luft nichts entnehmen, denn der letztgenannte Begriff werde in Nr. 3.1. Abs. 2 überhaupt nicht verwendet. Vielmehr zeige die Unbestimmtheit der Formulierung in Nr. 3.1 Abs. 2 TA-Luft ("in relevantem Umfang"), daß die sog. Relevanzprüfung nicht das Erreichen oder das Überschreiten der Massenstromwerte im Rohgas zum Gegenstand habe, sondern lediglich die qualitative Beurteilung der im Rohgas enthaltenen Stoffe nach ihrer Art und Umweltgefährlichkeit und die daran anknüpfende summarische Vorprüfung, ob unter Berücksichtigung der jeweiligen Stoffmengen ("relevanter Umfang") emissionsbegrenzende Anforderungen geboten sein können. Ob sie tatsächlich geboten seien, entscheide sich danach, ob die Massenstromschwellenwerte im Reingas erreicht oder überschritten würden. Zwar diene - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführe - die Bestimmung der Massenströme gerade der Prüfung, ob überhaupt Emissionsbegrenzungen im Genehmigungsbescheid erforderlich seien. Für die Frage, ob hierbei auf das Rohgas oder das Reingas abzustellen sei, sei das jedoch ohne Belang, denn Emissionsbegrenzungen ließen sich auch dann anordnen, wenn die festgesetzten Grenzwerte für die Massenströme im Reingas überschritten würden. Weiterhin spreche auch der Vergleich der Nr. 3.1.7 mit anderen Vorschriften der TA-Luft, die Massenströme unstreitig auf das Reingas bezögen, für die von der Klägerin vertretene Auffassung. So würden in Nr. 3.2.3.2 Abs. 3 TA-Luft kontinuierliche Messungen der Gesamtstaubkonzentration verlangt, wenn der Emissionsmassenstrom das Fünffache eines der in Nrn. 2.3, 3.1.4 oder 3.1.7 genannten Massenströme überschreite. Die pauschale Bezugnahme auf das Fünffache sei nur sinnvoll, wenn sowohl in der verweisenden als auch in der in Bezug genommenen Vorschrift der Ausdruck "Massenstrom" in derselben Bedeutung gebraucht werde, anderenfalls sei sie willkürlich. Da in zahlreichen Regelungen der TA-Luft vom "Emissionsmassenstrom" oder vom "Massenstrom der Emissionen" die Rede sei und der Begriff des Massenstroms in einer Reihe weiterer Vorschriften der TA-Luft die gleiche Regelungsaufgabe wie in Nr. 3.1.7 erfülle, nämlich die Festlegung einer Bagatellschwelle, unterhalb derer weitere Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung nicht erforderlich seien, dränge sich auch aus systematischer Sicht die Folgerung auf, daß der Begriff "Massenstrom" auch in anderen Vorschriften der TA-Luft, die dies nicht schon in ihrem Wortlaut ausdrücklich klarstellten, emissionsbezogen gemeint und damit im Fall einer Abgasbehandlung - wie dies bei der Anlage der Klägerin der Fall sei - auf das Reingas bezogen sei. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. Februar 1991 abzuändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidiums D vom 28. November 1988 und des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 11. Dezember 1989 zu verpflichten, der Klägerin die begehrte Genehmigung antragsgemäß mit der Maßgabe zu erteilen, daß in der Nebenbestimmung 7.1 Satz 4 das Wort "Rohgas" durch das Wort "Reingas" zu ersetzen ist. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung seines Antrags bezieht er sich zum einen auf die Ausführungen des Widerspruchsbescheides und auch des erstinstanzlichen Urteils. Die von der Klägerin vertretene Auffassung sei mit Wortlaut und Zweckrichtung der TA-Luft nicht zu vereinbaren. Zum einen sei in Nr. 3.1.7 TA-Luft nur vom Massenstrom und nicht vom Emissionsmassenstrom die Rede. Die Anforderungen seien ausdrücklich auf die Massenkonzentration bezogen, während die Massenstromangabe lediglich als Anwendungsvoraussetzung ("bei") formuliert sei. Des weiteren sei entgegen der Auffassung der Klägerin in Nr. 2.1.3 Abs. 2 lit. b) TA-Luft eine Definition des Begriffs "Massenstrom" nicht enthalten. Sinn und Zweck der einschlägigen Regelung sei es, unzulässige Emissionen durch Emissionsbegrenzungen im Genehmigungsbescheid zu verhindern. Entscheidend sei folglich, ob ohne derartige Festlegungen unzulässige Emissionen möglich wären. Dies sei immer dann der Fall, wenn ohne Gegenmaßnahmen eine Überschreitung der Emissionswerte zu erwarten wäre. Daher sei ausschlaggebend der Massenstrom vor der Durchführung von Minderungsmaßnahmen und nicht der nach der Abgasbehandlung verbleibende Reingasmassenstrom. Des weiteren stellten die in der TA-Luft festgesetzten Emissionswerte keine allgemeinverbindlichen Grenzwerte dar. Sie dienten nur als Grundlage für die behördliche Festlegung, ob und in welchem Umfang Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung nach dem Stand der Technik zu treffen seien. Wenn aber die Behörde die Erforderlichkeit der Festlegung von Emissionsbegrenzungen nach dem Stand der Technik zu bestimmen habe, müßten solche Emissionsverminderungen außer Betracht bleiben, die auf dem Stand der Technik zuzurechnenden Maßnahmen beruhten, wie dies beim Reingas der Fall sei. Auch die von der Klägerin aus der Nr. 3.1. Abs. 2 TA-Luft abgeleitete Schlußfolgerung über den Umfang der sog. Relevanzprüfung der Behörde in bezug auf die im Rohgas enthaltenen Stoffe sei unzutreffend. Nr. 3.1 Abs. 2 TA-Luft ziele mit der Formulierung "soweit die Stoffe oder Stoffgruppen in relevantem Umfang im Rohgas enthalten sind" nicht auf eine summarische Vorprüfung ab. Vielmehr werde allgemeingültig für die folgenden Regelungen normiert, daß Anforderungen im Genehmigungsbescheid festzulegen seien, wenn luftverunreinigende Stoffe in relevantem Umfang im Rohgas enthalten seien. Der relevante Umfang im Sinne dieser Regelung werde dann in den Spezialvorschriften der Nrn. 3.1.1 ff TA-Luft im einzelnen geregelt, so in Nr. 3.1.7 bezüglich organischer Stoffe. Weiterhin verweist der Beklagte auf ein seine Auffassung bestätigendes Urteil des OVG Münster vom 16. November 1990 sowie auf den Erlaß des Hessischen Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 10. März 1988. Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 5. Februar 1993 dem Gericht ein von Prof. Dr. Peter Marburger, Trier, im Auftrag des Verbandes der Chemischen Industrie erstattetes Rechtsgutachten "Die rechtliche Bedeutung der Massenstromwerte in der TA-Luft" vorgelegt, das zu dem Ergebnis des Reingasbezuges der Massenstromwerte der TA-Luft gelangt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und den der beigezogenen Behördenakte (1 Hefter) Bezug genommen.