2 UE 4180/88

Die Berufung, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist teilweise begründet. Soweit die Klägerin eine Ausnahmegenehmigung für das Befahren der Zeil mit Geldtransportfahrzeugen von und zur Firma B begehrt, ist die Beklagte unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide zu verpflichten, die Klägerin neu zu bescheiden; im übrigen, d. h. soweit sich ihr Antrag auf die Fahrten von und zur K bezieht, hat das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die von der Klägerin begehrte Ausnahmegenehmigung kann der Oberbürgermeister der Beklagten als Straßenverkehrsbehörde nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO im Wege einer Ermessensentscheidung erteilen. Die Ermessenserwägungen, die die Widerspruchsbehörde angestellt hat, sind nicht geeignet, die Versagung der Ausnahmegenehmigung zu tragen. Sie geht davon aus, daß mit einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO keine Straßenbenutzung zugelassen werden dürfe, die mit dem Widmungszweck nicht vereinbar sei; in solchen Fällen sei zunächst eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis einzuholen, um die wegerechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer verkehrsbehördlichen Ausnahmegenehmigung zu schaffen. Dieser vom rechtlichen Ansatz her zutreffende Grundsatz (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981, BVerwGE 62, 376) ist im vorliegenden Verfahren aber nicht anwendbar. Denn soweit eine verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung für eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Straßenbenutzung die "an sich" erforderliche Sondernutzungserlaubnis ersetzt, genügt sie auch den sich aus dem Wegerecht ergebenden Anforderungen (vgl. auch insoweit BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981, a.a.O., S. 380). So liegt der Fall hier. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 19. Februar 1991 -- 2 UE 2060/89 --, das zwischen den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens ergangen ist, ausführlich dargelegt, daß § 16 Abs. 7 HStrG im Wege einer am Gesetzeszweck orientierten extensiven Interpretation dahingehend auszulegen ist, daß alle verkehrsbehördlichen Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen, die eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung der Straße zulassen -- wie das Befahren einer Fußgängerzone mit Geldtransportfahrzeugen --, die sonst nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG erforderliche Sondernutzungserlaubnis ersetzen. In dieser Entscheidung ist ferner ausgeführt, daß diese Verfahrenskonzentration nicht zu einer Vernachlässigung der wegerechtlichen Belange führt; diese sind von der nach außen allein zuständigen Straßenverkehrsbehörde mit zu berücksichtigen. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, hat die Verkehrsbehörde vor ihrer Entscheidung über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung die sonst zuständige Baubehörde zu beteiligen sowie die von dieser geforderten Nebenbestimmungen und eventuell zu erhebenden Sondernutzungsgebühren in der verkehrsrechtlichen Genehmigung festzusetzen. Da die von der Klägerin beantragte Ausnahmegenehmigung im Falle ihrer Erteilung die Sondernutzungserlaubnis ersetzen würde, darf sie nicht mit dem Hinweis auf das Fehlen wegerechtlicher Voraussetzungen abgelehnt werden. Auch die von der Beklagten angestellten Ermessenserwägungen rechtfertigen es nicht, die beantragte Ausnahmegenehmigung in vollem Umfang abzulehnen. Die Verkehrsbehörde beruft sich darauf, daß nach dem Widmungszweck grundsätzlich kein Fahrzeugverkehr auf der X stattfinden und nur in streng begrenzten Ausnahmefällen ein Anliegerverkehr zugelassen werden solle. Dieser Ansatzpunkt ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Frage, in welchem Umfang eine öffentliche Straße genutzt werden soll, wird durch die wegerechtliche Widmung vorbestimmt; deshalb handelt die Verkehrsbehörde nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie die Entscheidung über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung maßgeblich an dem Inhalt der Widmung ausrichtet und Ausnahmen nur äußerst restriktiv zuläßt. Dieser Grundsatz kann allerdings keine ausnahmslose Geltung beanspruchen. Neben dem Widmungszweck darf die Genehmigungsbehörde andere Rechtsgüter, zumal wenn sie verfassungsrechtlich gewährleistet sind, nicht außer acht lassen. Führt die Versagung der Ausnahmegenehmigung zu einer Gefahr für das Leben der Benutzer der Straße oder wird ein bestehendes Sicherheitsrisiko durch die Versagung der Genehmigung wesentlich erhöht, kann die Ablehnung der Genehmigung nicht mehr auf die Wahrung des Widmungszweckes gestützt werden. Hier gebührt dem verfassungsrechtlich verankerten Schutz der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 GG) der Vorrang vor dem Aspekt der möglichst ausnahmslosen Aufrechterhaltung des Widmungszwecks. Vor diesem rechtlichen Hintergrund hat die Verkehrsbehörde bei ihrer Entscheidung, ob sie das Befahren einer Fußgängerzone mit Geldtransportfahrzeugen zulassen muß, eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer möglichst uneingeschränkten Wahrung des Widmungszwecks einerseits und den Sicherheitsbelangen des Inhabers und der Mitarbeiter des Geldtransportunternehmens andererseits vorzunehmen. Soweit das Geldtransportunternehmen aus Sicherheitserwägungen darauf angewiesen ist, Fußgängerbereiche mit Geldtransportfahrzeugen zu befahren, darf die beantragte Ausnahmegenehmigung nicht unter Hinweis auf den Widmungszweck versagt werden. Angewiesen auf das Befahren eines Fußgängerbereiches ist das Geldtransportunternehmen, wenn die Verweisung auf eine -- verkehrstechnisch mögliche -- anderweitige An- und Abfahrt aus Sicherheitsgründen nicht zumutbar ist. Auf der anderen Seite ist es Sache des Geldtransportunternehmens, selbst alle organisatorisch möglichen Vorkehrungen zu treffen, um das Überfallrisiko für ihre Geldboten so gering wie möglich zu halten. Deshalb ist es der Klägerin bei der Abwicklung ihrer Geschäfte zuzumuten, z. B. Umwege zu fahren oder ihren Betriebsablauf an die Verkehrsverhältnisse oder andere sicherheitsrelevante Bedingungen anzupassen. Unter diesen Voraussetzungen hat die Beklagten den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung insoweit ermessensfehlerhaft abgelehnt, als er sich auf die Fahrten von und zu der Firma B bezieht. Die Geschäftsräume der Firma B sind zwar nicht nur über die X, sondern auch rückwärtig, nämlich über den H erreichbar; gleichwohl kann die Klägerin nicht darauf verwiesen werden, den Geldtransport von und zur Firma B über den H abzuwickeln. Im Falle eines Geldtransportes über den H würde sich nämlich das Risiko eines Raubüberfalls auf den jeweiligen Geldboten erheblich erhöhen. Das haben die in dem Termin am 20. März 1990 nach einer Ortsbesichtigung angehörten Kriminalbeamten des Landeskriminalamts und des Polizeipräsidiums F am M übereinstimmend und überzeugend ausgeführt. Nach allgemeinen kriminalpolizeilichen Erfahrungen erhöht sich das Überfallrisiko mit der Wegstrecke, die der jeweilige Bote zwischen dem Panzerfahrzeug und der Kasse zurücklegen muß. Würde die Klägerin im Falle der Firma B auf die Zufahrt über den H verwiesen, würde sich schon dadurch eine Gefahrensituation ergeben, daß der Geldbote das rückwärtige, schlecht überschaubare Treppenhaus benutzen müßte. Eine besondere Gefahrenlage wird aber vor allem dadurch hervorgerufen, daß das Geldtransportfahrzeug nicht in der Nähe dieses Geschäftshauses abgestellt werden kann. Der Fahrer des Fahrzeuges kann nicht darauf vertrauen, daß einer der Parkplätze entlang des H frei ist, und er darf auch nicht auf der Fahrbahn anhalten, bis der Bote den Weg zur Kasse zurückgelegt hat. Das Panzerfahrzeug muß vielmehr in der Regel in einem größeren Abstand von dem Geschäftshaus abgestellt werden. Deshalb wird der Geldbote zu einem längeren Fußweg durch den H gezwungen, der nach übereinstimmender Auffassung der angehörten Kriminalbeamten geeignet ist, einen Raubüberfall geradezu heraufzubeschwören. In diesem Falle überwiegt das Interesse der Klägerin an der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für das Befahren der Zeil eindeutig das von der Beklagten verfolgte öffentliche Interesse an einer Einschränkung des Fahrzeugverkehrs im Fußgängerbereich. Dem kann die Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, ein Überfall auf den Geldboten sei auch im Falle des Transportes über die X nicht ausgeschlossen, durch einen solchen Überfall würde aber eine erhebliche Anzahl von Passanten gefährdet. Die Beklagte darf ihre Ermessensentscheidung nicht an der Zahl potentieller Opfer bei einem Überfall, sondern nur an der vorrangigen Frage ausrichten, ob und wie das Überfallrisiko vermieden oder minimiert werden kann. Obwohl hinsichtlich der Frage, ob der Klägerin für die An- und Abfahrt zur Firma B eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen ist, kein Ermessensspielraum mehr besteht, ist die Beklagte lediglich zur Neubescheidung zu verpflichten. Denn sie ist befugt, die Ausnahmegenehmigungen durch Nebenbestimmungen einzuschränken. So kann sie beispielsweise die Strecke festlegen, auf der die X zu diesem Zwecke befahren werden darf. Ferner kann sie die Zeiträume festsetzen, in denen die Fahrten durchgeführt werden dürfen. In diesem Rahmen kann sie möglichen Gefährdungen und Störungen des Fußgängerverkehrs entgegenwirken. Soweit sich der Antrag der Klägerin auf das Befahren der X von und zur K bezieht, hat die Beklagte die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zu Recht versagt. Insoweit kann die Klägerin auf die rückwärtige Erschließung dieses Geschäftshauses durch die Gstraße verwiesen werden. Hierdurch wird ihr kein unzumutbares Sicherheitsrisiko aufgebürdet, wie die angehörten Kriminalbeamten bestätigt haben. Es besteht die Möglichkeit, das Panzerfahrzeug in der Ladezone des Geschäftshauses abzustellen. Darüber hinaus kann die gesamte Ladezone durch ein Gitter verschlossen werden. Es mag sein, daß diese Schutzvorkehrungen mit einem erheblichen organisatorischen und zeitlichen Aufwand verbunden sein können, das rechtfertigt aber, wie eingangs dargelegt, nicht die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO. Die Klägerin begehrt eine Ausnahmegenehmigung, um mit ihren Geldtransportfahrzeugen die Zeil in der beklagten Stadt F- befahren zu dürfen. Die Klägerin betreibt ein Geldtransportunternehmen; zu ihren Kunden gehören die Inhaber zweier Geschäfte an der X (K und Firma B). Dieser Abschnitt der X ist durch eine Teilentwidmung seit 1973 dem "Fahrverkehr" entzogen und durch Verkehrszeichen als Fußgängerzone ausgewiesen. Im Dezember 1983 beantragte die Klägerin bei dem Oberbürgermeister der Beklagten, ihr eine Ausnahmegenehmigung für das Befahren der X zu den oben genannten Geschäftshäusern zu erteilen. Zur Begründung führte sie aus, im Interesse der Sicherheit ihrer Mitarbeiter und der Passanten sei es erforderlich, die Wege der Geldboten zwischen den Kassen der Geschäftshäuser und den gesicherten Transportfahrzeugen so kurz wie möglich zu halten. Diesen Antrag lehnte der Oberbürgermeister der Beklagten durch Bescheid vom 7. Mai 1984 mit der Begründung ab, der strittige Abschnitt der X trage entsprechend seinem Widmungszweck den Charakter eines reinen Fußgängerbereiches, in dem auch kein Lieferverkehr in begrenztem zeitlichen Rahmen stattfinden solle. Der Klägerin sei zuzumuten, ihre Geschäfte von den rückwärtigen Erschließungswegen und Ladezonen aus zu erledigen. Die bisher erteilten Ausnahmegenehmigungen seien streng limitiert und nur in unausweichlichen Fällen ausgestellt worden. Mit gleicher Begründung lehnte es der für die Straßenbaubehörde zuständige Stadtrat der Beklagten mit Schreiben vom 22. Januar 1985 ab, der Klägerin eine Erlaubnis für das Befahren der X mit Geldtransportfahrzeugen zu erteilen. Gegen beide Entscheidungen erhob die Klägerin Widerspruch, mit dem sie hilfsweise beantragte, ihr die begehrte Ausnahmegenehmigung in bestimmten zeitlichen Grenzen zu erteilen. Zur Begründung machte sie geltend, nach kriminalpolizeilichen Erfahrungen fänden Überfälle auf Geldtransporte fast ausschließlich während des Transportes des Geldes zwischen den Kassen und den Panzerfahrzeugen statt. Es sei daher dringend geboten, für kurze Transportwege der Geldboten zu sorgen. Die Benutzung von Seitenstraßen und Hinterhöfen fordere Überfälle geradezu heraus. Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Februar 1986 wies der Magistrat der Beklagten -- als Straßenbaubehörde -- den Widerspruch der Klägerin zurück, soweit er sich -- sinngemäß -- gegen die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis für das Befahren der X mit Geldtransportfahrzeugen richte. Zur Begründung führte er aus, das Begehren der Klägerin sei zumindest auch als Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu werten. Eine solche Erlaubnis sei erforderlich, weil die Klägerin die X über ihren Widmungszweck hinaus benutzen wolle. Die beantragte Erlaubnis könne aber nicht erteilt werden. Die beabsichtigte Sondernutzung sei nicht mit dem Widmungszweck zu vereinbaren, und es bestehe auch keine Notwendigkeit, eine Ausnahme aus sicherheitsrechtlichen Erwägungen zuzulassen. Denn es lasse sich nicht ausschließen, daß im Falle der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis ein Überfall im Bereich der stark frequentierten Fußgängerbereiche stattfinde; dann aber seien die Gefahren für unbeteiligte Dritte erheblich größer als bei einem Überfall in einer Seitenstraße. Mit Widerspruchsbescheid vom 6. August 1986 wies der Regierungspräsident in D den Widerspruch der Klägerin, soweit er sich gegen die Versagung der verkehrsbehördlichen Ausnahmegenehmigung richtete, mit im wesentlichen folgender Begründung zurück: Eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO setze eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis voraus. Denn das Straßenverkehrsrecht knüpfe an die wegerechtliche Widmung der Straße an. Nachdem der Magistrat der Beklagten die Erteilung einer entsprechenden Sondernutzungserlaubnis abgelehnt habe, dürfe die Verkehrsbehörde keine Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO erlassen. Eine wegerechtlich unzulässige Nutzung der Straße könne nicht im Wege der straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung zugelassen werden. Am 5. September 1986 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, § 46 StVO finde auch dann Anwendung, wenn eine Straße zwar nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmet sei, gleichwohl aber tatsächlich ein öffentlicher Verkehr stattfinde. Das treffe auf die X zu; diese Straße werde von einer unbestimmten Vielzahl von Personen mit Kraftfahrzeugen befahren. Im übrigen könne § 46 StVO als bundesrechtliche Bestimmung nicht durch die landesrechtlichen Vorschriften des Wegerechts ausgeschlossen werden. Sie, die Klägerin, habe in zahlreichen anderen Städten Ausnahmegenehmigungen zum Befahren der Fußgängerzonen erhalten. Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid des Oberbürgermeisters der Beklagten vom 7. Mai 1984 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten in D vom 6. August 1986 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr eine Ausnahmegenehmigung zum Befahren der X in F am Main mit Geldtransportfahrzeugen zu erteilen, hilfsweise, ihr eine Ausnahmegenehmigung für das Befahren der X zum Zwecke des Geldtransports von und zur K montags bis freitags bis 10.00 Uhr und an langen Samstagen bis 11.00 Uhr und die An- und Abfahrt zu und von der Firma B montags bis freitags bis 10.30 Uhr und an langen Samstagen von 16.30 bis 17.00 Uhr zu erteilen. Die Beklagte hat unter Berufung auf den Widerspruchsbescheid beantragt, die Klage abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. Juli 1988, verkündet am 7. September 1988, abgewiesen. Zur Begründung hat es sich auf den Widerspruchsbescheid bezogen und ergänzend ausgeführt, auf der X finde entgegen dem Vorbringen der Klägerin kein allgemeiner Verkehr mit Kraftfahrzeugen statt. Gegen das ihr am 4. Oktober 1988 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 1. November 1988 Berufung eingelegt. Sie trägt vor, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß auf der X kein tatsächlich-öffentlicher Verkehr stattfinde. Dem hätte das Verwaltungsgericht von Amts wegen nachgehen müssen, zumal sie, die Klägerin, keine Kenntnis davon haben könne, welchen Firmen die Beklagte eine Sondernutzungserlaubnis für das Befahren der X erteilt habe. Die Klägerin beantragt sinngemäß, unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach ihrem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen. Die Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf die angefochtenen Entscheidungen, die Berufung zurückzuweisen. Der Berichterstatter hat die möglichen Geldtransportwege in Augenschein genommen und die Kriminalhauptkommissare O, M und K vom Polizeipräsidium F am Main sowie Kriminalhauptkommissar K vom Landeskriminalamt W zu der Frage der Gefährdung der Geldtransporte durch potentielle Überfälle angehört; insoweit wird auf die Niederschrift vom 20. März 1990 verwiesen. Wegen des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf die Behördenvorgänge der Beklagten und die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sowie des Verfahrens 2 UE 2060/89 verwiesen. Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt.