2 UE 3583/90

Leitsatz: Das Aufstellen eines Gestelles, Tisches oder Standes geht über einen die Kontaktaufnahme und Kommunikation mit anderen Verkehrsteilnehmern im innerstädtischen Fußgängerbereich einschließenden Verkehrsbegriff hinaus und stellt sich als Gebrauch der öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinaus dar (Sondernutzung). Eine nach verkehrsrechtlichen Vorschriften erforderliclie Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung für eine bestimmte Art der Straßenbenutzung macht eine Erlaubnispflicht nach dem Straßengesetz entbehrlich, und zwar unabhängig davon, ob eine verkehrsbehördliche Entscheidung tatsächlich ergangen ist oder nicht. Die Erteilung der für die Sondernutzung erforderlichen(wegerechtlichen) Erlaubnis liegt im Ermessen der Straßenbaubehörde. Die Ermessensbetätigung hat sich an straßenrechtlichen Gesichtspunkten zu orientieren und dabei gegebenenfalls das Grundrecht der freien Meinungsäußerung zu berücksichtigen. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung dürfen weitere Gesichtspunkte berücksichtigt werden, die mit dem Widmungszweck der Straße noch in einem sachlichen Zusammenhang stehen. Für die ausschließliche Berücksichtigung allgemein-ordnungsbehördlicher Gesichtspunkte bietet das Straßenrecht keine Grundlage. Ein Bescheid, der eine Sondernutzungserlaubnis versagt und sich dabei ausschließlich auf Belange außerhalb des Straßen- und Wegerechts stützt (hier: der öffentliche Verkehrsraum solle nicht als Plattform für Aktivitäten. zur Verfügung stehen, die sich für die Ordnungsbehörde als rechts- und gesetzwidrig erwiesen hätten), ist in aller Regel ermessensfehlerhaft. Schutzgut der straßengesetzlichen Erlaubnispflicht für eine Sondernutzung ist die Straße schlechthin - nicht nur in ihrer verkehrlichen Funktion -, so daß in den erforderlichen Interessenausgleich auch der Schutz des Umfeldes der Straße einbezogen werden kann, in das die Straße eingebunden ist und auf das sie unmittelbar oder mittelbar - z. B. optisch oder durch das Verhalten der Straßenbenutzer - einwirkt, insbesondere der Schutz des Stadtbildes vor Verschandelung und Verschmutzung oder der Schutz der Straßenanlieger vor unzumutbaren Störungen. Die zulässige Berufung der Beklagten bleibt in der Sache ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die Verpflichtung der Beklagten ausgesprochen, den Kläger hinsichtlich seines am B. Juli 1985 gestellten Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die der angegriffenen Entscheidung insoweit zugrundeliegenden Erwägungen (S. 12 bis 15 des Urteilsabdruckes) geben zu Beanstandungen durch das Rechtsmittelgericht keinen Anlaß; sie stehen im Einklang sowohl mit den einschlägigen Vorschriften des Landesstraßenrechts und des von der Beklagten erlassenen Satzungsrechts als auch mit der Rechtsprechung des erkennenden Senats (Beschluß vom 3. April 1987 - 2 TG 911/87 -, NVwZ 1987, 902 = DÖV 1987, 876), an der nach erneuter Überprüfung festgehalten wird. Auf die weiteren Erwägungen des Verwaltungsgerichts, insbesondere auf die Beantwortung der Frage, ob es sich bei dem Kläger um eine Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft handele oder nicht (S. 15 bis 31 des Urteilsabdruckes), kommt es hingegen für die Entscheidung über die Berufung der Beklagten nicht an; denn sie betreffen die - im ersten Rechtszug verneinte, vom Kläger nicht der berufungsgerichtlichen Überprüfung unterworfene - Frage, ob ein Rechtsanspruch auf Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnis bestehe. An diese Erwägungen ist die Beklagte im übrigen auch nicht im Rahmen der erforderlichen Neubescheidung, gebunden, (vgl. insoweit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Dezember 1967 - VIII C 2.67 -, BVerwGE 29, 1, 2 f.). Daß die Beklagte (nur) zur Neubescheidung des Klägers verpflichtet ist, folgt in Ergänzung der maßgeblichen verwaltungsgerichtlichen Ausführungen, auf die insoweit zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen Bezug genommen wird, im einzelnen aus nachstehenden Überlegungen: Der Kläger bedarf für das beabsichtigte Aufstellen eines Klapptisches, an dem in der Fußgängerzone Zeil/Hauptwache Bücher, Schriften und sonstige Druckwerke an Passanten "verschenkt oder gegen Selbstkostenpreis abgegeben" werden sollen, gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG der (Sondernutzungs-) Erlaubnis der Straßenbaubehörde; denn jedenfalls das Aufstellen eines Gestelles, Tisches oder Standes geht auch über einen weiteren, die Kontaktaufnahme und Kommunikation mit anderen Verkehrsteilnehmern in innerstädtischen Fußgängerbereichen einschließenden Verkehrsbegriff hinaus und stellt sich deshalb in jedem Falle als Gebrauch der öffentlichen Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) dar (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Juni 1978 - 7 C 5.78 -, BVerwGE 56, 63, 65, sowie Urteil des VG Berlin vom 12. Oktober 1988 - 1 A 73/86 -, NJW 1989, 2559 zu einem "Informationsstand der ... Kirche"). Diese Erlaubnis ist nicht deshalb entbehrlich, weil es gemäß § 16 Abs. 7 HStrG keiner Erlaubnis nach Abs. 1 bedarf, wenn eine Erlaubnis nach § 5 der Straßenverkehrsordnung erteilt wird. Zwar ist diese der Verfahrenskonzentration bei der Straßenverkehrsbehörde dienende (an die Neufassung der StVO redaktionell noch nicht angepaßte) Vorschrift nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 19. Februar 1991 - 2 UE 2060/89 -, VRS 81, 314 m. w. N.) im Wege einer am Gesetzeszweck orientierten extensiven Interpretation dahingehend auszulegen, daß alle verkehrsbehördlichen Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen, die eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung der Straße zulassen, die sonst nach dem Straßenrecht erforderliche Sondernutzungserlaubnis ersetzen; mit anderen Worten: Ist für eine bestimmte Art der Straßenbenutzung nach verkehrsrechtlichen Vorschriften eine Erlaubnis (vgl. § 29 StVO) oder eine Ausnahmegenehmigung der Straßenverkehrsbehörde (vgl. § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 und 9 i. V. m. den §§ 32 Abs. 1 und 33 Abs. 1 Nr. 1 und 2 StVO) erforderlich, entfällt damit die Erlaubnispflicht nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG, und zwar unabhängig davon, ob eine verkehrsbehördliche Entscheidung tatsächlich ergangen ist oder nicht. Nicht anders ist übrigens in diesem Zusammenhang § 4 Abs. 1 Nr. 3 der zur Zeit geltenden Satzung der Stadt Frankfurt am Main über Sondernutzungen an öffentlichen Straßen und über Sondernutzungsgebühren vom 5. Dezember 1989 (Mitteilungen 1989, 952) auszulegen, wonach es keiner Erlaubnis nach dieser Satzung bedarf, wenn für eine Nutzung an einer öffentlichen Straße durch Informationsstände zur Verbreitung von politischem, karitativem und weltanschaulichem Gedankengut und sonstige Meinungsäußerungen dieser Art (Aufstellen von Plakaten, Verteilen von Werbematerial u. ä.-) eine Erlaubnis durch die Straßenverkehrsbehörde (Straßenverkehrsamt) nach straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften erteilt worden ist. Das vom Kläger beabsichtigte Aufstellen eines ca. 1,00 x 1,20 m großen Klapptisches - an einer für derartige Zwecke ausdrücklich vorgesehenen Stelle der Fußgängerzone Zeil/Hauptwache - erfordert jedoch, wovon auch die Beklagte in Abgrenzung zu ihrer früheren, jedenfalls bis 1983 aufrechterhaltenen Praxis nunmehr ausgeht, eine verkehrsbehördliche Erlaubnis nach § 29 StVO oder eine Ausnahmegenehmigung von den Verboten der §§ 32 Abs. 1 Satz 1 und §§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO nicht. Insbesondere ist auch ohne weitergehende Feststellungen etwa in Form von Verkehrsbeobachtungen in tatsächlicher Hinsicht zugrunde zulegen, daß durch die beantragte Sondernutzung, die sich bei sachgerechter Auslegung des klägerischen Begehrens ausschließlich auf einen von der Beklagten als solchen - beispielsweise mit der Ordnungsnummer 315 - ausgewiesenen Stellplatz bezieht, der (Fußgänger-) Verkehr weder gefährdet noch in nennenswerter Weise erschwert werden kann. Es wäre nämlich sachwidrig anzunehmen, die Beklagte könne zumindest einzelne der zahlreichen Stellplätze für bewegliche Informations-, Werbe- und Verkaufsstände im Bereich Zeil/Hauptwache gerade für solche Stellen der in Betracht kommenden ausgedehnten Verkehrsflächen vorgesehen haben, an denen bei Aufstellung eines Klapptisches mit dem Entstehen eines verkehrswidrigen Zustandes gerechnet werden müßte. Eine derartige Annahme verbietet sich deshalb, zumal die Beklagte auch im Berufungsverfahren selbst nicht geltend gemacht hat, das Aufstellen eines Klapptisches durch den Kläger werde in Zukunft zumindest zu einer Erschwerung des Fußgängerverkehrs führen. Ob es im Rahmen der einer Vorgängerorganisation erlaubten Sondernutzung bis in das Jahr 1982 zu Belästigungen von Passanten infolge "aggressiven Vorgehens" kam, wie die Beklagte nunmehr behauptet, bedarf in diesem Zusammenhang keiner Aufklärung. Die Erteilung der demzufolge für die beabsichtigte Sondernutzung erforderlichen (wegerechtlichen) Erlaubnis liegt nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG im Ermessen der Straßenbaubehörde. Allerdings wäre eine Auslegung und Anwendung dieser Vorschrift, die die Gewährung von Sondernutzungserlaubnissen in das freie Ermessen der Exekutive stellte, jedenfalls mit zugunsten des jeweiligen Antragstellers eingreifenden Grundrechten - etwa dem aus Art. 5 Abs. 1 GG folgenden Recht, Meinungen frei zu äußern und zu verbreiten - nicht vereinbar (vgl. Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377/91 -, NVwZ 1992, 53, 54, zum ohne Hilfsmittel erfolgenden Verteilen sogenannter Informationsbriefe in Fußgängerzonen durch Mitglieder der "... Church"). Dementsprechend hat der Senat in dem bereits zitierten Beschluß vom 3. April 1987 unter ausdrücklicher Aufgabe seines früheren, von der Beklagten zur Stützung ihrer Rechtsauffassung weiterhin herangezogenen Standpunkts (Beschluß vom 30. März 1983 - 2 TG 26/83 -, ESVGH 33, 223) ausgeführt, eine normativ nicht näher vorbestimmte Ermessensbetätigung müsse ihre Rechtfertigung in dem Zweck des der Entscheidung zugrundeliegenden Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der jeweiligen Rechtsmaterie finden, weshalb sich die Ermessensbetätigung nach § 16 Abs. 1 HStrG an straßenrechtlichen Gesichtspunkten zu orientieren habe. Hieran wird nach erneuter Überprüfung festgehalten (vgl. neuerdings hierzu: Sauthoff, NVwZ 1990, 223, 227; Krüger, NwVBl. 1993, 161, 168; Scholz, NVwZ 1993, 629, 631, jeweils mit Rechtsprechungsnachweisen). Über straßenrechtliche Belange im engeren Sinne hinaus darf die zuständige Straßenbaubehörde (§ 46 HStrG) bei der im Rahmen der Ermessensentscheidung nach § 16 Abs. 1 HStrG vorzunehmenden Interessenabwägung zwar weitere Gesichtspunkte berücksichtigen, die mit dem Widmungszweck der Straße noch in einem sachlichen Zusammenhang stehen; denn Schutzgut der straßengesetzlichen Erlaubnispflicht für Sondernutzungen ist die Straße schlechthin - nicht nur in ihrer verkehrlichen Funktion -, so daß in den erforderlichen Interessenausgleich auch der Schutz des Umfeldes der Straße einbezogen werden kann, in das die Straße eingebunden ist und auf das sie unmittelbar oder mittelbar - zum Beispiel optisch oder durch das Verhalten der Straßenbenutzer - einwirkt, insbesondere der Schutz des Stadtbildes vor Verschandelung und Verschmutzung oder der Schutz der Straßenanlieger vor unzumutbaren Störungen (vgl. hierzu auch das - nicht rechtskräftige - Urteil des OVG Lüneburg vom 23. April 1992 - 12 A 166/88 -, NVwZ-RR 1993, 393, 394). Für die ausschließliche Berücksichtigung allgemein-ordnungsbehördlicher Gesichtspunkte, auf die der Magistrat der Beklagten in dem angegriffenen Ablehnungsbescheid sowie dem für die gerichtliche Überprüfung letztlich maßgeblichen Widerspruchsbescheid (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) für seine Entscheidung allein abgestellt hat, bietet jedenfalls das hessische Straßenrecht keine Grundlage (vgl. zur insoweit abweichenden Rechtslage in Berlin das Urteil des VG Berlin vom 12. Oktober 1988, a. a. O.). Ein Bescheid, der eine Sondernutzungserlaubnis versagt und sich dabei ausschließlich auf Belange außerhalb des Straßen- und Wegerechts stützt, ist in aller Regel ermessensfehlerhaft (vgl. Urteil des OVG Münster vom 20. Mai 1985 - 11 A 2364/83 -, DÖV 1986, 575, 576, unter Hinweis auf das Urteil des BayVGH vom 15. Dezember 1983 - 8 B 80 A.340 -, NVwZ 1985, 207). Dies gilt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, auch hier; denn die Versagung der begehrten Sondernutzungserlaubnis wird von der Beklagten ausschließlich auf die Erwägung gestützt, der öffentliche Verkehrsraum solle nicht als Plattform für Aktivitäten zur Verfügung stehen, die sich inzwischen für die (Ordnungs-) Behörde als rechts- und gesetzwidrig erwiesen hätten. Auch im Widerspruchsbescheid vom 27. August 1986 wird - freilich ohne die erforderliche Konkretisierung - lediglich ausgeführt, mit Hilfe der begehrten Sondernutzungserlaubnis solle für eine Vereinigung geworben werden, deren Ziele und Aktivitäten mit dem geltenden deutschen Recht, insbesondere mit straf- und wettbewerbsrechtlichen Vorschriften, kollidierten oder zumindest die Möglichkeit eines Rechtsbruchs hinreichend wahrscheinlich erscheinen ließen. Bereits der hierin zu Tage tretende Ermessensfehler (§ 114 VwGO) führt zu der Verpflichtung der Beklagten, den Kläger unter Beachtung der - vorstehend dargelegten - Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Die Beklagte hat ferner überhaupt nicht erwogen, ob die vom Kläger beabsichtigten Aktivitäten, sollten sie entsprechend ihrer erst im vorliegenden Prozeß geäußerten Ansicht als "reine Wirtschaftswerbung unter religiösem Deckmantel" anzusehen seien, gleichwohl als solche den Grundrechtsschutz aus Art. 5 Abs. 1 GG genießen, was jedenfalls nicht von vornherein - ohne nähere tatsächliche Feststellungen der Behörde -ausgeschlossen werden kann (vgl. hierzu Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 23. März 1971 - 1 BvL 25/61 und 3/62 -, BVerfGE 30, 336, 352 f. ; Degenhart, in: Dolzer/Vogel (Hg.), BK, Art. 5, Rdnr. 150 bis 154 sowie 190 und 191; Wendt, in: von Münch/Kunig, GGK I, 4. Aufl. 1992, Art. 5, Rz. 8, 10 und 11; Beschluß des BayVGH vom 16. Februar 1987 - 25 CE 87.00037 -, NVwZ 1987, 435 ff. zum Anspruch auf Zulassung zum Werbemarkt des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Rahmen des Vertriebes des Buches "Dianetik" von L.R.H.). Hierin liegt ein weiterer Ermessensfehler, der ebenfalls die Verpflichtung der Beklagten nach sich zieht, den unstreitig bis heute im Vereinsregister beim Amtsgericht Frankfurt am Main eingetragenen Kläger hinsichtlich der Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis neu zu bescheiden. Denn im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens hat die Straßenbaubehörde zuvörderst das Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit zu berücksichtigen und nach den konkreten Umständen insbesondere mit dem öffentlichen Interesse an einer möglichst ungestörten Inanspruchnahme des Gemeingebrauchs durch andere unter dem Aspekt der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs abzuwägen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Juni 1978 - 7 C 6.78 -, BVerwGE 56, 56, 59, sowie Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Oktober 1991, a. a. O.). Unter welchen Voraussetzungen die Erlaubnisbehörde hiervon - ausnahmsweise - von vornherein absehen darf, braucht hier letztlich nicht abschließend geklärt zu werden. Zwar mag es Fälle geben, in denen für die Sondernutzungserlaubnis schon ein Bescheidungsinteresse nicht besteht, weil der Antragsteller aus anderen Gründen mit Sicherheit von der Erlaubnis keinen Gebrauch wird machen können (vgl. Sauthoff, NVwZ 1990, 227 unter Hinweis auf die Entscheidungen des OVG Münster vom 20. Mai 1985, a. a. O., sowie vom 15. Mai 1987 - 23 B 878/87 -, NVwZ 1988, 269, 270). Dies wird aber allenfalls dann angenommen werden können, wenn offensichtlich - mithin auch für die zuständige Straßenbaubehörde ohne weiteres erkennbar - ist, daß von einer erteilten Sondernutzungserlaubnis ein rechtmäßiger Gebrauch nicht gemacht werden kann, beispielsweise wenn die beabsichtigte Sondernutzung unmittelbar einen Straftatbestand verwirklicht. Der gezielte Rechtsbruch ist nicht durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt. Allerdings wird die Befugnis der Behörde zur Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis auf Fälle evidenter Gesetzeswidrigkeit der beabsichtigten Meinungskundgabe beschränkt werden müssen (so Degenhardt, a. a. 0., Rdnr. 191). Hiervon kann bei dem werbenden Anbieten von Druckschriften in einer großstädtischen Fußgängerzone jedenfalls dann nicht ausgegangen werden, wenn der Inhalt der Druckschriften nicht seinerseits evident gegen Strafgesetze verstößt. Daß dies der Fall sei, behauptet die Beklagte selbst nicht. Die - dem Gericht bekannte -Auseinandersetzung zwischen Anhängern und Gegnern der ... Bewegung betrifft vielmehr die zumindest nicht eindeutig im einen oder anderen Sinne zu beantwortende Frage, ob Personen, die sich für das von L.R.H. entwickelte Gedankengut erst einmal interessiert haben, in der Folgezeit mit bestimmten Methoden in ein Abhängigkeitsverhältnis gebracht werden mit dem eigentlichen Ziel, sie finanziell auszubeuten, oder ob sich diese Personen kraft freien Willensentschlusses einer Vereinigung anschließen, die ihnen unter anderem - vor allem durch zu vergütende Dienstleistungen - den Zugang zu einer "Erlösungsreligion" verschaffen will; dabei ist die von der Berufung in den Vordergrund gerückte Frage, ob es sich bei der "... Kirche" um eine Religions- bzw. Weltanschauungsgemeinschaft handele, weder in der Rechtsprechung bereits geklärt (vgl. Beschluß des VGH Baden-Württemberg vom 21. Januar 1993 - 1 S 2616/92 -) noch im vorliegenden Verfahren klärungsbedürftig. Denn diese öffentliche Auseinandersetzung ergibt keine ausreichenden Hinweise auf offensichtliche Gesetzesverstöße des Klägers oder seiner Mitglieder im Rahmen der beabsichtigten Straßenbenutzung, welche ein Sachbescheidungsinteresse von vornherein entfallen lassen und die zuständige Straßenbaubehörde der Notwendigkeit entheben könnten, eine die Meinungsäußerungsfreiheit einbeziehende abwägende Ermessensentscheidung nach den vorstehend dargelegten Grundsätzen zu treffen. Dieser Notwendigkeit ist die Beklagte auch nicht im Hinblick darauf enthoben, daß es sich nach ihrer nunmehr vertretenen Auffassung bei dem Klapptisch, den der Kläger gelegentlich aufstellen möchte, nicht um einen "Informationsstand" i. S. des maßgeblichen Satzungsrechts handele, sondern um einen Verkaufs- bzw. kommerziellen Werbestand, für den aber ein entsprechender Antrag nicht gestellt worden sei. Mit dieser Überlegung läßt sich das klägerische Bescheidungsinteresse nicht in Frage stellen. Weder hat nämlich der Kläger den Begriff des "Informationsstandes" seinem ursprünglichen "Antrag auf Sondernutzungserlaubnis" mit einschränkender Zielrichtung zugrundegelegt noch verzichtet er jetzt auf die begehrte Sondernutzung, falls sie ihm nach dem Satzungsrecht der Beklagten oder aus sonstigen Rechtsgründen nur -gebührenpflichtig - für einen "Verkaufsstand" bzw. einen "Werbeverkaufsstand" im Sinne des maßgeblichen Gebührenverzeichnisses erteilt werden könnte. Dies hat er auf Befragen in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat - unter Bekräftigung seiner Auffassung, einen "Informationsstand" beanspruchen zu können - ausdrücklich klargestellt. Im übrigen handelt es sich bei dem Klapptisch, der auf einem der hierfür im Bereich Zeil/Hauptwache besonders ausgewiesenen Stellplätze (beispielsweise Nr. 315) aufgestellt werden soll, um einen "Informationsstand" i. S. des Satzungsrechts der Beklagten. Wenn § 4 der Satzung der Stadt Frankfurt am Main über Sondernutzungen an öffentlichen Straßen und über Sondernutzungsgebühren unmittelbar auch nur die "Erlaubnisfreiheit" u. a. von Informationsständen im Hinblick auf die oben erörterte Verfahrenskonzentration bei der Straßenverkehrsbehörde vorsieht, kann dieser Vorschrift doch zugleich eine Definition des Begriffes "Informationsstand" - insbesondere in Abgrenzung zu einem gebührenpflichtigen "Verkaufsstand" bzw. "Werbeverkaufsstand" -entnommen werden. Die Vorschrift stellt dabei aber nicht, wie die Beklagte darzulegen versucht, darauf ab, ob es sich bei dem antragstellenden Betreiber des Standes um eine politische Partei, eine karitative Organisation, eine Religions- bzw. Weltanschauungsgemeinschaft oder etwa um ein Gewerbeunternehmen handelt, sondern ausschließlich darauf, ob "politisches, karitatives oder weltanschauliches Gedankengut und sonstige Meinungsäußerungen dieser Art (Aufstellen von Plakaten, Verteilen von Werbematerial u. ä.) verbreitet" werden sollen. Dies kann hier nicht ernsthaft in Frage gestellt werden; denn das vom Kläger zur Verteilung vorgesehene Material stellt sich jedenfalls als "sonstige Meinungsäußerung" i. S. der Satzungsbestimmung dar, ohne daß es darauf ankäme, ob es sich bei dem Kläger (oder einer anderen Organisationsform der ...-Bewegung) um eine Religionsgesellschaft bzw. eine gleichgestellte Weltanschauungsgemeinschaft handelt oder nicht. Dies gilt übrigens auch für das Buch "Dianetik", das der Kläger, ohne allerdings hierauf zu bestehen, möglichst ebenfalls, wenn auch nicht gratis, an Interessenten abgeben möchte. Der Verkauf dieses Buches zum "Selbstkostenpreis" von 14,80 DM dient erkennbar nicht der Gewinnerzielung, sondern der (vertiefenden) Information derjenigen Personen, die sich mit dem Gedankengut L.R.H.s auseinandersetzen möchten. Jedenfalls aber gibt der beabsichtigte Buchverkauf, so wie er Gegenstand des in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat präzisierten klägerischen Antrags ist, der streitgegenständlichen Straßenbenutzung des Klägers kein überwiegend erwerbswirtschaftliches Gepräge. Vielmehr liegt auf der Hand, daß Aktivitäten mit dem Ziel der Gewinnerwirtschaftung und -optimierung nur außerhalb des öffentlichen Straßenraums und im Anschluß an bereits vermittelte Erstinformation mit hinreichender Erfolgsaussicht entfaltet werden können, mithin in einem Bereich, der von der für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zuständigen Straßenbaubehörde nicht zu beeinflussen ist. Für die von der Beklagten in Fällen der vorliegenden Art aus Praktikabilitätsgründen geforderte Verfahrenskonzentration bei der Ordnungsbehörde fehlt es an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Die Vorschrift des § 16 Abs. 7 HStrG ordnet, wie bereits ausgeführt, eine derartige Konzentrationswirkung nur zugunsten der Straßenverkehrsbehörde an, die im Innenverhältnis die Straßenbaubehörde einzuschalten hat. Im übrigen wäre diese Vorschrift falsch verstanden, wenn aus ihr gefolgert würde, bei einer Entscheidungszuständigkeit der Ordnungsbehörde für Sondernutzungserlaubnisse könnten die anzustellenden Ermessenserwägungen ausschließlich auf allgemein-ordnungsbehördliche Belange (hier etwa auf den von der Beklagten für erforderlich gehaltenen Schutz der Bevölkerung vor Werbeaktivitäten der ...Bewegung) beschränkt werden. Wenn die Ordnungsbehörde der Beklagten Anlaß zum Einschreiten gegen den Kläger oder seine Mitglieder sieht, mag sie von den ihr zu Gebote stehenden gesetzlichen Möglichkeiten Gebrauch machen; das Sondernutzungserlaubnisrecht bietet ihr hierfür nach dem vorliegenden Sachverhalt keine geeignete Grundlage. Nach alledem ist die Berufung der Beklagten mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen. Die Vollstreckbarkeitserklärung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO. Gründe für eine Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Der Kläger, ein als "... Kirche Frankfurt" in das Vereinsregister eingetragener Verein, begehrt die Erlaubnis der Beklagten zum gelegentlichen Aufstellen eines beweglichen Informationsstandes (Klapptisches) im öffentlichen Straßenraum der Frankfurter Innenstadt, möglichst an einer stark frequentierten Stelle der Fußgängerzone Zeil in der Nähe der Hauptwache. Entsprechende Genehmigungen waren einer Vorgängerorganisation seit 1976 wiederholt erteilt, ab 1982 hingegen versagt worden. Unter dem 8. Juli 1985 suchte die damalige ... Mission Frankfurt-Sachsenhausen erneut um die Erlaubnis nach, "im Rahmen einer missionarischen Tätigkeit auf den öffentlichen Straßen der Stadt Frankfurt am Main andere Personen über die religiösen Ziele und Vorstellungen der ... Kirche informieren sowie zu religiösen Zwecken und zur Anleitung zu einem ethischen Lebenswandel Literatur ohne gewerblichen Inhalt (Bücher, Schriften, Druckwerke) verschenken oder gegen Selbstkostenpreis abgeben" zu dürfen. Diesen Antrag lehnte der Magistrat der Beklagten - Ordnungsamt durch Bescheid vom 9. August 1985 mit der Begründung ab, seit Erlaß zweier früherer Verfügungen habe sich die Sach- und Rechtslage nicht geändert. In den damit angesprochenen Ablehnungsbescheiden des Oberbürgermeisters der Beklagten - Straßenverkehrsamt - vom 15. November 1982 und 15. Juli 1983 war ausgeführt worden, nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung sei es untersagt, einen Informationsstand - nämlich einen Gegenstand i.S. des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO - auf einer öffentlichen Verkehrsfläche aufzustellen sowie Waren und Leistungen aller Art auf der Straße anzubieten (§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO), wenn hierdurch der Verkehr beeinträchtigt werde. Da durch die vom Antragsteller beabsichtigten Aktivitäten Passanten belästigt würden, sei dies der Fall, so daß es einer Ausnahmegenehmigung der Straßenverkehrsbehörde nach § 46 StVO bedürfe, die jedoch versagt werde. Maßgeblich hierfür sei der Gesichtspunkt, daß der öffentliche Verkehrsraum nicht als Plattform oder Medium für Aktivitäten zur Verfügung stehen solle, die sich inzwischen für die Behörde als rechts- und gesetzwidrig erwiesen hätten. Den mit Schriftsatz vom 5. September 1985 gegen die neuerliche Ablehnung eingelegten Widerspruch wies der Magistrat der Beklagten - Rechtsamt - durch Widerspruchsbescheid vom 27. August 1986 im wesentlichen mit folgenden Erwägungen als unbegründet zurück: Der beabsichtigte Gebrauch der Fußgängerzone Zeil zum Aufstellen eines Informationsstandes, an dem auch Bücher verkauft werden sollten, bedürfe als Sondernutzung im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG der Erlaubnis des Magistrats der Stadt Frankfurt am Main, auf deren Erteilung kein Rechtsanspruch bestehe. Die Behörde habe eine Ermessensentscheidung zu treffen, bei der nicht bloß die Aspekte der Substanzerhaltung der Straße und der Aufrechterhaltung eines störungsfreien Gemeingebrauchs zu berücksichtigen seien. Das der Behörde gesetzlich eingeräumte Ermessen erlaube es vielmehr auch, eine Ablehnung darauf zu stützen, die beantragte Erlaubnis solle rechtswidrigen Zwecken dienen. Die Wahrscheinlichkeit einer Verletzung der Rechtsordnung durch den Kläger bzw. seine Mitglieder ergebe sich schon aus der Tatsache, daß seit einigen Jahren in verschiedenen Ländern Ermittlungen wegen zahlreicher Straftaten gegen die Führungsspitze der ... Church stattfänden, die insbesondere in den USA auch schon zu rechtskräftigen Verurteilungen geführt hätten. Dabei sei festgestellt worden, daß die ... Church vor allem mit kommerziellen Absichten zum privaten Nutzen des mittlerweile verstorbenen Gründers, L.R.H., und dessen Familie operiert und die eingenommen Geldbeträge im wesentlichen in Scheinfirmen - zugriffssicher - investiert habe. Weiterhin seien die Praktiken der ... Church im Umgang mit kritischen und ehemaligen Mitgliedern sowie mit Nichtmitgliedern, insbesondere das üblicherweise äußerst aggressive Vorgehen bei der "Missionierung", von zahlreichen ausländischen Parlamenten und Regierungen für schädlich befunden worden. Im Hinblick auf die ausgeprägte Zentralisierung aller Aktivitäten der mittlerweile weltweit operierenden ... Church mit dem vorrangigen Ziel der Abführung erwirtschafteter Überschüsse in die USA seien ausländische Strafurteile auch für die Arbeitsweise der Organisation in der Bundesrepublik Deutschland aufschlußreich. Mit Hilfe der begehrten Sondernutzungserlaubnis solle für eine Vereinigung geworben werden, deren Ziele und Aktivitäten mit dem geltenden deutschen Recht, insbesondere mit straf- und wettbewerbsrechtlichen Vorschriften, kollidierten oder zumindest die Möglichkeit eines Rechtsbruchs hinreichend wahrscheinlich erscheinen ließen. Die ... Church könne sich in diesem Zusammenhang nicht auf Art. 4 GG berufen, auch wenn sie sich selbst als Kirche oder Religionsgemeinschaft bezeichne. Sie beteilige sich nämlich durch Verkauf von Büchern und Dienstleistungen, insbesondere der sogenannten Auditing-Kurse, am allgemeinen geschäftlichen Verkehr und stelle sich deshalb in Wirklichkeit als ein auf Gewinnerzielung bedachtes Wirtschaftsunternehmen dar. Durch die Versagung der beantragten Erlaubnis werde sie nur in die Schranken der bei wirtschaftlicher Betätigung für alle - auch für Religionsgemeinschaften - geltenden Gesetze verwiesen. Ein Eingriff in die inneren Angelegenheiten einer Religionsgemeinschaft, etwa in Lehre, Verkündung und Kultus, sei damit nicht verbunden. Am 26. September 1986 hat der Kläger bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die vorliegende, durch Schriftsätze vom 25. September 1986 (mit Anlagen K 1 bis K 23) und 22. August 1990 (mit Anlagen K 24 bis K 45) näher begründete Klage erhoben; wegen der Einzelheiten seines Vorbringens wird auf diese Unterlagen verwiesen. Der Kläger hat - sinngemäß - beantragt, die Verfügung des Ordnungsamts der Beklagten vom 9. August 1985 sowie den Widerspruchsbescheid vom 27. August 1986 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm, dem Kläger, die beantragte Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines Informationstisches im Bereich der Hauptwache auf der Zeil sowie für das Verteilen von Schriften zu erteilen, hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat ihren Widerspruchsbescheid mit ergänzenden Ausführungen verteidigt; wegen der Einzelheiten wird auf ihren Schriftsatz vom 6. Mai 1987 Bezug genommen. Durch am 4. September 1990 verkündetes Urteil (NVwZ 1991, 195 ff.) hat das Verwaltungsgericht - bei Klageabweisung im übrigen - die Beklagte unter Aufhebung der erlassenen Bescheide verpflichtet, den Antrag des Klägers vom 8. Juli 1985, soweit er sich auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Zeil an der Hauptwache bezieht, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Hierbei hat es sich im wesentlichen von folgenden Erwägungen leiten lassen: Als unzulässig erweise sich die Klage, soweit der Kläger eine Sondernutzungserlaubnis zum "ambulanten" Verteilen seiner Bücher, Schriften und Druckwerke begehre. Einen entsprechenden Antrag habe der Kläger bei der Behörde nämlich ursprünglich nicht gestellt. Er gehe auch selbst davon aus und wolle dies der Beklagten nur zur Verdeutlichung vor Augen führen, daß es für die - nicht gewerbliche -Verteilung von Informationsmaterial ohne besondere Hilfsmittel keiner Sondernutzungserlaubnis bedürfe. Im übrigen sei die Klage nur mit dem auf eine Neubescheidung des Klägers gerichteten Hilfsantrag begründet. Die Beklagte habe bei der von ihr gemäß § 16 HStrG zu treffenden Ermessensentscheidung verkannt, daß nach dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung straßenrechtliche, nicht aber allgemein-ordnungsbehördliche Gesichtspunkte den Ausschlag für die Erteilung bzw. Versagung einer erforderlichen Sondernutzungserlaubnis zu geben hätten. Der angegriffenen Entscheidung lägen jedoch weder straßenrechtliche Belange in engerem Sinne noch solche Aspekte zugrunde, die mit dem Widmungszweck der betreffenden Straßenfläche noch in einem Sachzusammenhang stünden. Die von der Beklagten ausschließlich herangezogenen wettbewerbs-, kommunal- und polizeirechtlichen Erwägungen könnten die Antragsablehnung nicht tragen. Demgegenüber bestehe aber auch kein Rechtsanspruch des Klägers auf Erteilung der beantragten Erlaubnis. Ein solcher Anspruch resultiere weder unmittelbar aus Art. 4 GG noch mittelbar aus einer angesichts der dortigen Gewährleistungen etwa in Betracht kommenden Ermessensreduzierung auf Null. Zwar gehe der Kläger zu Recht davon aus, daß ihm grundsätzlich der Schutz der durch die Verfassung gewährleisteten Religionsfreiheit zustehe; denn bei der ... Kirche handele es sich um eine von Art. 4 Abs. 1 und 2, 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 2 und 7 WRV geschützte Religionsgesellschaft bzw. eine gleichgestellte Weltanschauungsgemeinschaft (S. 15 bis 28 des Urteilsabdrucks). Das Grundrecht auf Religionsfreiheit unterliege aber verfassungsimmanenten Schranken, die sich bei beabsichtigter Sondernutzung öffentlichen Straßenraums sowohl aus kollidierenden Grundrechten Dritter als auch aus dem Interesse der Allgemeinheit an der Aufrechterhaltung von Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs ergeben könnten. Deshalb sei insoweit eine administrative Kontrolle in Form eines Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt erforderlich, weil nur auf diese Weise die im Einzelfall kollidierenden Grundrechtspositionen zum Ausgleich gebracht werden könnten. Die nach § 16 Abs. 1 HStrG zuständige Straßenbaubehörde habe den gebotenen Ausgleich unter Abwägung aller Umstände des Einzelfalls herbeizuführen und deshalb Ort, Dauer und Umfang der beantragten Sondernutzung ebenso zu berücksichtigen wie Art und Ausmaß etwaiger Verkehrsstörungen. Da die Beklagte eine diesen Kriterien entsprechende Einzelfallprüfung bislang noch nicht vorgenommen habe und im übrigen nicht von vornherein angenommen werden könne, daß das Grundrecht des Klägers aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG die Grundrechte Dritter bzw. das öffentliche Verkehrsinteresse in jedem Falle überwiege, sei die Beklagte nur zur Neubescheidung des Klägers zu verpflichten. Die Beklagte hat gegen dieses ihr am 13. November 1990 zugestellte Urteil, soweit es der Klage stattgibt, am 11. Dezember 1990 Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie sich auf ihr bisheriges Vorbringen bezieht. Mit Schriftsätzen vom 31. Januar 1991 und z. September 1993, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird, trägt sie ergänzend vor, sie sei nicht bereit, bei ihrer Ermessensabwägung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zu folgen, bei der ... Kirche handele es sich um eine Religions- bzw. Weltanschauungsgemeinschaft. Nach ihrer Einschätzung liege vielmehr ein auf Gewinnerzielung und -maximierung ausgerichtetes, zentral geführtes Wirtschaftsunternehmen vor, so daß ein Informationsstand in keinem Falle genehmigt werden könne, sondern stattdessen nach dem einschlägigen Satzungsrecht allenfalls ein kommerzieller Verkaufs- und Werbestand, der aber vorliegend nicht beantragt sei. Bei der Beurteilung eines eine Sondernutzung begehrenden Unternehmens müßten zwangsläufig ordnungsbehördliche Aspekte herangezogen werden. Andernfalls komme es zu der absurden Situation, daß die Verwaltung gezwungen werde, ungeachtet der Art und Tätigkeit einer (möglicherweise kriminellen) Vereinigung eine Sondernutzungserlaubnis mangels wegerechtlicher Einwände zu erteilen und ggfs. gleichzeitig gegen dasselbe Unternehmen eine auf ordnungsbehördliche Belange gestützte Verbotsverfügung zu erlassen. Die deshalb gebotene Konzentration mehrerer Verfahren bei einer Behörde - hier dem Ordnungsamt - liege auch im Interesse der betroffenen Antragsteller, die sich dann nicht mehr mit verschiedenen Behörden auseinanderzusetzen brauchten. Im übrigen müsse sich der Kläger, auch wenn er als nichtwirtschaftlicher Verein im Vereinsregister eingetragen sei, die auf Gewinnerzielung ausgerichteten Aktivitäten der Gesamtorganisation zurechnen lassen. Die beantragte Sondernutzung diene letztlich der Werbung für ein international operierendes Wirtschaftsunternehmen. Die Beklagte beantragt, unter entsprechender Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 4. September 1990 die Klage in vollem Umfang abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil in seinem stattgebenden Teil und führt aus, die ... Kirche, in deren Kirchenhierarchie er als eigene, grundsätzlich unabhängige Rechtspersönlichkeit lediglich in gewisser Weise eingebunden sei, stelle bei gebotener Anerkennung ihres Selbstverständnisses eine Religionsgemeinschaft im Sinne des Grundgesetzes dar. Gegenteilige Beurteilungen, soweit es sich nicht ohnehin nur um reißerisch aufgemachte Denunziationen ohne tatsächliche Grundlage handele, verstießen gegen das verfassungsrechtliche Gebot der weltanschaulich-religiösen Neutralität des Staates. Die ... Kirche habe inzwischen auch weltweite rechtliche Anerkennung gefunden; wegen der Einzelheiten des klägerischen Vorbringens wird insoweit auf die Schriftsätze vom 27. Juni 1991 (mit Anlagen K 46 - K 56) und vom 16. September 1993 (mit Anlagen K 59 - K 66) verwiesen. Die beantragte Sondernutzung solle ihm die Möglichkeit verschaffen, an einem in der Fußgängerzone aufzustellenden Klapptisch Informationsdruckschriften kostenlos an Passanten zu verteilen und allenfalls, ohne hierauf zu bestehen, das Buch "Dianetik" von L.R.H. zum Selbstkostenpreis von 14,80 DM an Interessierte abzugeben. Zur Ergänzung des Tatbestandes im übrigen wird auf die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (1 Leitz-Ordner, 3 Aktenhefte) Bezug genommen, die der Senat zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht hat.