3 UE 2398/87

Die Klage, mit der die Kläger die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehren, ist nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Bei dem von den Klägern angefochtenen Entmischungsplan für den Frankfurter Stadtwald handelt es sich um einen Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung und nicht um eine nur im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 11 Abs. 1 HessAG VwGO überprüfbare Satzung. Der Entmischungsplan ist von der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten nicht als Satzung beschlossen worden. Der Beschluß der Stadtverordnetenversammlung vom 25.02.1982 hat zum Inhalt, daß die Stadtverordnetenversammlung den Vortrag (des Magistrats) vom 11.12.1981, M 398 in der vorgelegten Fassung beschließt. Ein Hinweis darauf, daß der Entmischungsplan als Satzung beschlossen werde, fehlt. Zu Unrecht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß bezüglich des äußeren Verfahrenshergangs und des Modus der Beschlußfassung die Anforderungen erfüllt seien, die an eine gemeindliche Satzung im Sinne des § 5 HGO gestellt werden. Zwar hat der Satzungsgeber der Beklagten, die Stadtverordnetenversammlung, am 25.02.1982 den vorerwähnten Beschluß gefaßt und dieser Beschluß wurde auch in den "Mitteilungen der Stadt Frankfurt am Main" vom 18.05.1982 und damit gemäß § 8 Abs. 1 der Hauptsatzung der Beklagten ordnungsgemäß öffentlich bekanntgemacht; diese Verfahrensweise rechtfertigt jedoch nicht den Schluß, der Plan sei damit als kommunale Satzung beschlossen worden. So erfordert das vorbereitende Bauleitplanverfahren ebenfalls einen Beschluß der Stadtverordnetenversammlung, ein Offenlegungsverfahren und schließlich eine öffentliche Bekanntmachung, ohne daß damit auch bereits wegen des äußeren Verfahrenshergangs davon ausgegangen werden kann, ein beschlossener Flächennutzungsplan sei eine gemeindliche Satzung. Soweit die Beklagte geltend macht, daß auch bei anderen Satzungen der Stadt in den Beschlußfassungen der Stadtverordnetenversammlung der ausdrückliche Hinweis fehle, daß sie als Satzungen beschlossen seien und insoweit auf die Hinterlegungsordnung vom 05.01.1970 und die Wagengebührenordnung vom 01.11.1971 Bezug nimmt, vermag dies schon deshalb nicht zu überzeugen, weil die Wagengebührenordnung in ihrem § 4 ausdrücklich bestimmt, daß "diese Satzung" am Tage nach der Veröffentlichung in den "Mitteilungen der Stadtverwaltung Frankfurt am Main" in Kraft tritt und im Beschluß über die Hinterlegungsordnung, ausdrücklich auf § 5 Abs. 3 HGO, der die öffentliche Bekanntmachung und das Inkrafttreten von Satzungen regelte, Bezug nimmt. Der Senat hat in seinem Beschluß vom 16.06.1989 - 3 N 187/84 -, RdL 1989, 276 zum Rechtscharakter eines Entmischungsplanes folgendes ausgeführt: "Die Bezeichnung der Entmischungsregelung als Plan gibt für eine Einordnung in das Rechtsschutzsystem nichts zwingend her. Dabei kann dahinstehen, ob die Bezeichnung als Plan auf einen rechtstechnischen Planbegriff Bezug nimmt oder mehr im untechnischen Sinne gebraucht ist. Pläne stellen nicht von sich aus von vornherein in allen Fällen eine Rechtsvorschrift dar, sondern nur insoweit, als ihnen im Einzelfall Rechtsnormqualität zukommt (vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, Komm., 9. Aufl., 1988, § 42 Rdnr. 44). So kennt die Rechtsordnung für Pläne eine jeweils deutlich unterschiedene Rechtsqualität. Beispielsweise wird der Bebauungsplan gemäß § 10 BauGB als Satzung beschlossen, was für den Flächennutzungsplan nicht gilt. Ohne Integration in einen Bauleitplan ist der Landschaftsplan nach § 4 HENatG zunächst nur ein Verwaltungsinternum. Der Umlegungsplan ergeht als Verwaltungsakt (§ 66 Abs. 1 BauGB, während der Flurbereinigungsplan, in den der Wege und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan eingebunden ist, eine Summe gebündelter Allgemeinverfügungen darstellt (§§ 41, 58 FlurbG). Gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 HessAbfG 1989 kann hingegen der Abfallentsorgungsplan durch Rechtsverordnung allgemeinverbindlich festgestellt werden. Aus alledem wird deutlich, daß der Gesetzgeber auch im Hinblick auf den unterschiedlichen Rechtsschutz (Gestaltungsklage oder Normenkontrollverfahren) bestrebt ist, die unterschiedliche Rechtsqualität von Plänen jeweils möglichst exakt anzugeben. Aus der Bezeichnung als Plan allein läßt sich mithin eine rechtlich eindeutige Zuordnung für die Rechtsqualität der Maßnahme noch nicht vornehmen. Dasselbe gilt für die öffentliche Bekanntmachung der Entmischungsregelung. Im Gegensatz zur Auffassung des Verwaltungsgerichts Darmstadt in seinem Beschluß vom 25.11.1982 - II/3 H 2175/82 - und seinem Urteil vom 09.05.1984 - II/3 E 2558/81 - spricht eine öffentliche Bekanntmachung nicht zwingend für eine Rechtsnorm, zumal sie auch bei einer Allgemeinverfügung mit ihrer "Ringsumwirkung" besonders angemessen ist (vgl. dazu Niehues, DVBl. 1982, 321 und BVerwG, Urteil vom 07.09.1984 - 4 C 16.81 - NVwZ 1985, 39 zur Schutzbereichsanordnung nach § 2 Schutzbereiche, die unter Aufgabe der in BVerwGE 30, 287 vertretenen Auffassung nunmehr als Allgemeinverfügung angesehen wird). Die Möglichkeit der öffentlichen Bekanntgabe einer Allgemeinverfügung wird durch § 41 Abs. 3 HVwVfG ermöglicht, wie diese Vorschrift auch die öffentliche Bekanntgabe sonstiger Verwaltungsakte vorsieht, wenn dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist. Läßt sich im vorliegenden Fall dem äußeren Erscheinungsbild der Entmischungsregelung und der Art und Weise ihrer Bekanntmachung nichts für eine bestimmte Einordnung in die Normenhierarchie entnehmen, ist auf die getroffene Regelung selbst und ihre Rechtsgrundlagen näher einzugehen. Der Entmischungsplan stellt keine Verwaltungsvorschrift dar. Er ist keine generell-abstrakte Anordnung einer vorgesetzten Behörde an eine nachgeordnete Behörde oder eines Vorgesetzten an die ihm unterstellten Verwaltungsbediensteten (vgl. Ossenbühl, Quellen des Verwaltungsrechts, § 7 IV). Der Entmischungsplan untersagt dem potentiellen Waldbenutzer das Bereiten der nicht ausdrücklich als Reitwege gekennzeichneten Wege. Er hat also unmittelbar rechtliche Außenwirkung, die der Verwaltungsvorschrift typischerweise fehlt." Soll ein Entmischungsplan seiner äußeren Form nach als Satzung angesehen werden, so wäre es nach Auffassung des Senats erforderlich, daß dies - wenn auch unzulässigerweise - auch in dem Beschluß zum Ausdruck kommt. Dies ist hier nicht geschehen. Aber auch inhaltlich stellt der Entmischungsplan keine Rechtsvorschrift dar. Es handelt sich vielmehr um einen Verwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung, wie der Senat in seinem bereits erwähnten Beschluß vom 16.06.1989 sowie in den Beschlüssen vom 16.06.1989 - 3 N 108./87 -, ESVGH 39, 256 und 11.07.1989 - 3 N 156/84 - im einzelnen näher dargelegt hat. Die Kläger haben auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung der Nichtigkeit des Entmischungsplans (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie werden durch die Regelungen des Entmischungsplans in ihrem durch § 25 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 HForstG verliehenen subjektiv-öffentlichen Recht auf Reiten und Kutschfahren im Wald betroffen und sind der Gefahr ausgesetzt, bei Mißachtung der Regelungen des Entmischungsplans wegen einer Ordnungswidrigkeit mit einem Bußgeldverfahren belangt zu werden. Droht einem Betroffenen wegen eines von ihm als rechtmäßig angesehenen Verhaltens ein Ordnungswidrigkeitenverfahren, so ist ein berechtigtes Interesse an der verwaltungsgerichtlichen Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 gegeben (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 17.12.1985, NVwZ 1988, 445 ); Kopp, VwGO, 8. Aufl., § 43 Rdnr. 24). Die Klage ist auch begründet. Der Entmischungsplan ist nichtig, denn er leidet an einem besonders schweren Fehler und dies ist bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offenkundig (§ 44 Abs. 1 HVwVfG). Die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts ist anzunehmen, wenn eine offenkundige Verbandskompetenz fehlt, wenn etwa anstelle einer Bundesbehörde eine Landesbehörde oder anstelle einer Gemeindebehörde eine Staatsbehörde handelt (vgl. Kopp, VwVfG, 4. Aufl., § 44 Rdnr. 11). So liegt es auch hier. Die Beklagte war zum Erlaß des Entmischungsplans sachlich nicht zuständig. Nach § 6 Abs. 1 2. DVO HForstG stellen die unteren Forstbehörden die Entmischungspläne auf. Untere Forstbehörde ist nach § 58 Abs. 3 HForstG das Staatliche Forstamt. Über die Stadt Frankfurt am Main wird die Forstaufsicht allein von der obersten Forstbehörde nach § 64 Abs. 4 HForstG ausgeübt, die auch insoweit für den Erlaß eines Entmischungsplanes zuständig ist (vgl. Beschluß des Senats vom 16.06.1989 - 3 N 108/87 -, a.a.O.). Da die Beklagte nicht untere Forstbehörde ist und auch nicht als solche tätig geworden ist, ist der Entmischungsplan nichtig. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens trägt. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Die Kläger begehren die Feststellung der Nichtigkeit eines von der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten beschlossenen Entmischungsplans. Der Kläger zu 1. ist ein eingetragener Verein, dessen Mitglieder in Offenbach am Main den Reitsport ausüben und hierzu auch Teile des Frankfurter Stadtwaldes nutzen. Der Kläger zu 2. ist Kutschfahrer. Von seinem Wohnsitz ist der Frankfurter Stadtwald die nächste Möglichkeit, ohne Behinderung durch Autoverkehr das Kutschfahren auszuüben. Der Magistrat der Beklagten (Forstamt) leitete 1981 ein Verfahren zur Aufstellung eines Entmischungsplanes für den Frankfurter Stadtwald nach § 6 der Zweiten Verordnung zur Durchführung des Hessischen Forstgesetzes (Verordnung über Betreten des Waldes und das Reiten und Fahren im Walde) vom 13.07.1980 (GVBl. I S. 291) - 2. DVO HForstG - ein. Mit gleichlautenden Schreiben vom 03.02.1981 wurden Frankfurter Reit- und Fahrvereine, Reitställe und Wandervereine hierzu angehört und ihnen Gelegenheit gegeben, den Planentwurf einzusehen. Von der Möglichkeit der Einsichtnahme machten verschiedene Vertreter angeschriebener Vereinigungen Gebrauch und regten teils Änderungen, teils Ergänzungen an. Mit Schreiben vom 05.06.1981 teilte der Magistrat der Beklagten u.a. dem Kläger zu 2. mit, daß unter Berücksichtigung der vorgetragenen Ergänzungs- und Änderungswünsche eine Entscheidung über im einzelnen aufgeführte Punkte betreffend das Reitwegnetz getroffen worden sei. Ziffer 9 des 10 Punkte umfassenden Katalogs betraf das Kutschfahren. Am 25.02.1982 hat die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten den Entmischungsplan beschlossen, der sich auf die Waldungen der Beklagten südlich des Mains, den Bergen-Enkheimer und Fechenheimer Wald sowie den Niedwald und die Waldungen südlich Gravenbruch erstreckt. In den "Mitteilungen der Stadt Frankfurt am Main" vom 18.05.1982 hat die Beklagte öffentlich bekanntgemacht, daß sie einen Entmischungsplan in den vorgenannten städtischen Waldungen beschlossen habe. In dem im Plan näher beschriebenen Gebiet sei das Reiten und Kutschfahren außerhalb der dafür besonders durch ein schwarzes Hufeisen auf weißem Grund gekennzeichneten Wege verboten.. Ferner wurde darauf hingewiesen, daß Zuwiderhandlungen als Ordnungswidrigkeiten gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 7 HForstG behandelt werden. Mit am 03.06.1982 bei der Beklagten eingegangenem Schreiben haben die Kläger gegen den Entmischungsplan Widerspruch erhoben. Zur Begründung haben sie vorgetragen, das Reit- und Kutschfahrverbot in dem Gebiet Waldfriedhof, Teller, Goetheturm, Babenhäuser Straße, Maunzenweiher und Buchrainweiher sei nach dem Hessischen Forstgesetz unzulässig. Das Entmischen dürfe nicht zu völligem Ausschluß einzelner Berechtigter führen. Mit Bescheid vom 19.01.1983, der den Klägern nicht förmlich zugestellt worden ist, wies die Beklagte den Widerspruch der Kläger als unzulässig mit der Begründung zurück, der Entmischungsplan sei kein Verwaltungsakt, sondern ein Rechtsetzungsakt. Selbst wenn der Entmischungsplan als Verwaltungsakt angesehen werden müßte, sei der Widerspruch unbegründet. Es sei nichts dafür vorgetragen, daß die Regelungen des Entmischungsplans ermessensmißbräuchlich getroffen worden seien. Am 21.02.1983 haben die Kläger beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben. Sie haben vorgetragen, der Entmischungsplan betreffe die Mitglieder des Klägers zu 1. und den Kläger zu 2., die in seinem Geltungsbereich reiten bzw. mit der Pferdekutsche fahren. Im Gebiet Waldfriedhof, Teller, Goetheturm, Babenhäuser Straße, Mainzer Weiher und Buchrainweiher seien keinerlei Reit- und Fahrwege ausgewiesen. Die Beklagte sei für den Erlaß des Entmischungsplans nicht zuständig. Dies ergebe sich aus § 25 Abs. 5 HForstG, wonach die untere Forstbehörde für die Entmischung des Reit-, Fahr- und Fußgängerverkehrs zuständig sei. Auch für Sperrungen von Waldwegen sei die untere Forstbehörde gemäß § 5 2. DVO HForstG zuständig. Der Entmischungsplan stelle eine konkrete, generelle Regelung dar und sei daher ein Verwaltungsakt. Als Satzung könne er schon deshalb nicht angesehen werden, weil für seinen Erlaß die untere Forstbehörde und nicht die Beklagte als Selbstverwaltungskörperschaft zuständig sei. Darüber hinaus entspreche der Entmischungsplan auch inhaltlich nicht den gesetzlichen Voraussetzungen. Er verstoße gegen § 6 2. DVO HForstG, wonach Entmischungspläne nur für Waldteile und nicht - wie hier - für ganze Waldgebiet aufgestellt werden dürften. Auch fehle es an der weiteren gesetzlichen Voraussetzung, daß in dem betroffenen Bereich starker Erholungsverkehr herrsche. Es sei nicht zulässig, durch Entmischung das Kutschfahren völlig auszuschließen. Durch den fehlerhaften Entmischungsplan werde der Kläger zu 2. in seinem subjektiven Recht auf Benutzung des Waldes verletzt. Der im Bereich Grafenbruchring/Neu Isenburg vorgesehene Weg für das Kutschfahren beseitige diese Rechtsverletzung nicht. Die Kläger haben sinngemäß beantragt, den durch Beschluß der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 25.02.1982 beschlossenen Entmischungsplan und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 19.01.1983 aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat ihre Auffassung bekräftigt, die Klage sei unzulässig, weil der Entmischungsplan als Rechtsnorm nur im Wege des Normenkontrollverfahrens angefochten werden könne. Im übrigen sei er auch ordnungsgemäß zustandegekommen und sachlich nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Gerichtsbescheid vom 07.07.1987 als unzulässig abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die erstinstanzliche Zuständigkeit des Gerichts sei nicht gegeben. Die Klage hätte im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 VwGO vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof erhoben werden müssen, da der Entmischungsplan in Form einer Satzung durch die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten verabschiedet worden sei. Zumindest hinsichtlich des äußeren Verfahrenshergangs und des Modus der Beschlußfassung, seien die Anforderungen erfüllt, die an eine gemeindliche Satzung im Sinne des § 5 HGO gestellt würden. Auch aus dem Regelungsgehalt des Entmischungsplanes lasse sich auf eine Qualifizierung dieses Plans als Rechtsnorm schließen, weil dort in abstrakt-genereller Weise geregelt werde, inwieweit in dem Plangebiet die verschiedenen Fortbewegungsarten gestaltet bzw. verboten seien. Gegen das ihnen am 24.07.1987 zugestellte Urteil haben die Kläger am 24.08.1987 Berufung eingelegt. Sie sind der Auffassung, der Entmischungsplan sei keine Satzung im Sinne des § 5 HGO, weil sich die Beklagte bei seinem Erlaß ausdrücklich auf die Bestimmungen des Hessischen Forstgesetzes gestützt habe. Der Entmischungsplan sei eine Allgemeinverfügung, denn er stelle eine konkret generelle Regelung dar. Im übrigen wiederholen und vertiefen sie ihre Auffassung, daß die Beklagte zum Erlaß des Entmischungsplanes sachlich nicht zuständig und der Plan auch inhaltlich fehlerhaft sei. Die Kläger beantragen, unter Abänderung des Gerichtsbescheides des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 07.07.1987 - V/3 E 593/83 - festzustellen, daß der Entmischungsplan der Beklagten vom 25.02.1982 in der Form des Widerspruchsbescheid vom 19.01.1983 nichtig ist, hilfsweise, unter Abänderung des Gerichtsbescheides des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 07.07.1987 - 5/3 E 593/83 - den Entmischungsplan vom 25.02.1982 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 19.01.1983 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt den angefochtenen Gerichtsbescheid und führt ergänzend aus, der Entmischungsplan sei sowohl formell als auch inhaltlich als Rechtsnorm anzusehen. Er sei in Form einer Satzung durch die Stadtverordnetenversammlung beschlossen worden. Auch bei anderen Satzungen der Stadt fehle in der Beschlußfassung der Stadtverordnetenversammlung der ausdrückliche Hinweis, daß diese als "Satzung" beschlossen worden sei, ohne daß insoweit Zweifel an der Satzungsqualität bestünden. Dies gelte etwa für die Hinterlegungsordnung vom 05.01.1970 und die Wagengebührenordnung vom 01.11.1971. Bei der Abgrenzung zwischen Verwaltungsakt und Rechtsvorschrift richte sich die Qualifikation der Maßnahme nach der Form, wenn diese zweifelsfrei feststehe. Aber auch inhaltlich liege eine Rechtsnorm vor. Es handele sich um eine abstrakt generelle Regelung, da mit der Satzung die im Plangebiet zulässigen Fortbewegungsarten festgelegt worden seien. Die Anordnungen seien generell, da die Nutzungsgebote und -verbote für jedermann zu beachten seien und sich nicht auf einen individuellen Personenverkehr beschränkten. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt-ihrer gegenseitigen Schriftsätze Bezug genommen. Die Akten des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main - IV/2 G2177/84 - und die Verfahrensakten der Beklagten betreffend den Entmischungsplan (1 Hefter) waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.