3 TG 647/92

Leitsatz: Ein bei einer Naturschutzbehörde gebildeter Naturschutzbeirat kann gemäß § 61 Nr 2 VwGO Beteiligter eines Verwaltungsstreitverfahrens sein und seine Beteiligungsrechte gegebenenfalls auch gerichtlich gegen die Naturschutzbehörde durchsetzen. I. Das Regierungspräsidium Kassel ist zur Zeit u.a. mit der Erarbeitung von Stellungnahmen und Vorentwürfen zur Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes Nordhessen befaßt. Mit einem an den Antragsgegner gerichteten Schreiben vom 06.07.1990 stellte das Hessische Ministerium des Innern fest, daß der Fortschreibungsprozeß des Raumordnungsplanes beschleunigt und deshalb auf einen Raumordnungsbericht und ein Raumordnungsgutachten verzichtet werden sollte. Dagegen sollte - wie bisher - ein Landschaftsrahmenplan als Gutachten zum Regionalen Raumordnungsplan erforderlich bleiben. Mit Schreiben vom 25.10.1990 kritisierte der Antragsteller die vorgenommene Bearbeitung des Landschaftsrahmenplanes im "Schnelldurchgang", da dieser nur als Beikarte ohne Text erstellt werden sollte. Der Antragsteller wandte sich in diesem Zusammenhang mehrfach an den Hessischen Minister für Landesentwicklung, Landwirtschaft, Wohnungsbau und Naturschutz, um seine Bedenken gegen die Vorgehensweise des Antragsgegners darzulegen. Am 20.08.1991 teilte der Abteilungsleiter der Naturschutzbehörde beim Regierungspräsidium in Kassel dem Vorsitzenden des Antragstellers mit, daß ihm von dem damaligen Regierungspräsidenten Dr. W. untersagt worden sei, dem Antragsteller über den Vorentwurf zum Landschaftsrahmenplan anläßlich einer Beiratssitzung am 22.08.1991 Informationen zu geben. Der Vorsitzende des Antragstellers beschwerte sich daraufhin telefonisch beim Regierungsvizepräsidenten und äußerte die Auffassung, daß die beabsichtigte Vorgehensweise des Antragsgegners eine Verletzung des § 34 Hessisches Naturschutzgesetz - HENatG - darstelle. In der Beiratssitzung vom 22.08.1991 faßte der Antragsteller u.a. dann nachstehenden Beschluß: "Der Naturschutzbeirat beim RP in Kassel lehnt jede Beschränkung seines gesetzlichen Mitsprache- und Mitwirkungsrechts bei der Fortschreibung des RROP und bei der Aufstellung des LRP ab und verlangt Akteneinsicht. Er fordert im Sinne des § 34 HENatG eine frühe und rechtzeitige Beteiligung im materiellen Sinne bei dieser Planung, insbesondere während der innerbehördlichen Vorentwurfsphase. Bis zur Erfüllung dieser Forderung wird die Behörde aufgefordert, die Vorentwurfsplanung sofort zu stoppen und durch eine angemessene Planung zu ersetzen. Die Abteilung Forsten und Naturschutz wird gebeten, die vorliegenden Unterlagen einer kritischen Prüfung zu unterziehen und das Ergebnis dem Naturschutzbeirat zur Verfügung zu stellen." Dieser Beschluß wurde dem Regierungspräsidium zugeleitet. Mit Schreiben vom 18.09.1991 teilte das Regierungspräsidium dem Antragsteller mit, es handele sich vorliegend nicht um einen Fall des § 34 Abs. 3 HENatG, der bereits in diesem Stadium die Beteiligung des Naturschutzbeirats erfordere. Dabei sei auch noch folgendes zu berücksichtigen: Die Erarbeitung des Entwurfs zur Fortschreibung des RROPN sei am 25.04.1990 von der Regionalen Planungsversammlung Nordhessen (PVN) beschlossen worden. Dem Beschluß zugrunde lägen die gesetzlichen Bestimmungen der §§ 4 und 5 Abs. 1 Hessisches Landesplanungsgesetz - HLPG -. Nach § 4 HLPG obliege die Aufstellung und Fortschreibung der Regionalen Raumordnungspläne der Planungsversammlung und der Oberen Landesplanungsbehörde; nach § 5 Abs. 1, Ziff. 1 HLPG beschließe die Planungsversammlung Nordhessen die Erarbeitung des Entwurfs zur Fortschreibung eines Regionalen Raumordnungsplanes. Herr des Verfahrens zur Erarbeitung des Entwurfs zur Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes sei somit nicht nur der Regierungspräsident als Obere Landesplanungsbehörde, sondern in erster Linie die Planungsversammlung Nordhessen, die sich insoweit gemäß § 7 Abs. 7 HLPG für die Durchführung der Arbeiten der Oberen Landesplanungsbehörde bedienen müsse. Mit Schriftsatz vom 22.11.1991 hat der Antragsteller einen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gestellt. Der Antragsteller hat die Ansicht vertreten, seine Nichtbeteiligung verstoße gegen § 34 HENatG. Er sei auch gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig. Er sei kein Bestandteil des Regierungspräsidiums, sondern habe vielmehr eine eigenständige, nach außen wirkende Stellung und Kontrollfunktion. Er erhalte keine Weisungen, sondern sei in seinem Handeln frei. Weiterhin ergebe sich aus dem Hessischen Naturschutzgesetz, daß Naturschutzbeiräte nicht Bestandteile der Naturschutzbehörden seien, da sie getrennt aufgeführt würden. Der Antragsgegner hat die Ansicht vertreten, der Antragsteller sei nicht beteiligungsfähig, da dieser keine Vereinigung im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO darstelle, sondern ein Teil der Behörde des Regierungspräsidiums sei. Aus dem Gesetz ergebe sich auch keine Verselbständigung des Antragstellers; dies hätte vielmehr einer ausdrücklichen Regelung bedurft. Die Verordnung über die Naturschutzbeiräte lasse auch nur den Schluß zu, daß der Antragsteller in die Naturschutzbehörde eingebunden sei. Der Antragsteller besitze gerade keine eigenständige; von den staatlichen Funktionen abtrennbare Aufgabenstellung, sondern seine Tätigkeit sei vielmehr ein integraler Bestandteil staatlichen Handelns auf dem Gebiet des Naturschutzrechts. Mit Beschluß vom 16.03.1992 hat das Verwaltungsgericht dem Land Hessen, vertreten durch das Regierungspräsidium in Kassel, im Wege der einstweiligen Anordnung "aufgegeben, dem Antragsteller Einsichtnahme in die bei der Oberen Naturschutzbehörde des Antragsgegners vorhandenen Stellungnahmen zu Vorentwürfen bzw. Entwürfen für den Landschaftsrahmenplan zur Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes Nordhessen zu gewähren und dazu anzuhören". Zur Begründung des Beschlusses wird ausgeführt, der Antrag sei zulässig, weil der Antragsteller nach § 61 Ziff. 2 VwGO beteiligungsfähig sei. Er sei eine nach § 61 Ziff. 2 VwGO beteiligungsfähige Vereinigung, der eigene Rechte zustehen könnten. Die Naturschutzbeiräte nach dem Hessischen Naturschutzgesetz seien keine selbständigen juristischen Personen oder diesen gleichgestellt. Sie seien zwar den Naturschutzbehörden angegliedert, sie hätten im Verhältnis zu den Naturschutzbehörden aber eine eigene wehrfähige Rechtsposition und im vorliegenden Falle mache der Antragsteller eigenständige Rechte geltend, die ihm im Verhältnis zur Oberen Naturschutzbehörde des Antragsgegners zugeordnet seien. Das ergebe sich daraus, daß der Antragsteller zwar bei der Oberen Naturschutzbehörde des Antragsgegners gebildet sei, ihm aber gleichzeitig eine unabhängige und sachverständige Funktion nach § 34 HENatG zugebilligt werde. Die unabhängige Funktion des Antragstellers im Verhältnis zur Oberen Naturschutzbehörde des Antragsgegners werde durch § 34 Abs. 2 HENatG unterstrichen, wonach Naturschutzbeiräte Anfragen stellen könnten und auf Verlangen zu hören seien. Ferner seien sie über alle wesentliche Vorgänge rechtzeitig zu unterrichten, was insbesondere für die Vorbereitung von Rechtsverordnungen, Planungen nach den §§ 3 und 4 HENatG gelte, sowie für Planungen und Planfeststellungen nach anderen Rechtsvorschriften. Nach § 5 Abs. 2 der Verordnung über die Naturschutzbeiräte vom 01.12.1982 (GVBl. I 81 S. 437 f.) habe der Beirat sodann das Recht auf Einsicht in die Akten der Naturschutzbehörde bei allen zu seinem Aufgabenbereich gehörenden Angelegenheiten. Der Aufgabenbereich der Naturschutzbeiräte sei in § 34 Abs. 2 Satz 2 HENatG genannt. Danach beraten und unterstützten die Naturschutzbeiräte die Naturschutzbehörden in allen Angelegenheiten des Naturschutzes. Dabei enthielten weder die Verordnung über die Naturschutzbeiräte noch § 34 Abs. 1 und 2 HENatG Anhaltspunkte dafür, daß das Akteneinsichtsrecht über den in den genannten Vorschriften gegebenen Rahmen hinaus inhaltlich oder zeitlich beschränkt wäre. Dieser Beteiligung stünde auch nicht das "Wesen der parlamentarischen Verantwortung der Landesregierung" entgegen, weil der Antragsteller keinerlei sachliche Entscheidungs- oder Regelungsbefugnisse habe, sondern nur beratende Funktionen ausübe. Die Landesregierung entscheide, was sie aus den Ratschlägen des Antragstellers mache. Mit der Verweigerung des Akteneinsichtsrechts durch den Antragsgegner in Verbindung mit dem ständig fortschreitenden Planungsstand bei der Aufstellung des Landschaftsrahmenplanes zum Regionalen Raumordnungsplan Nordhessen sei im übrigen auch die Gefahr begründet, daß die Verwirklichung des Akteneinsichts- und Beteiligungsrechts des Antragstellers durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes wesentlich erschwert oder gar vereitelt werde. Daraus ergebe sich auch ein Grund für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung. Bei einem Abwarten bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren laufe das Akteneinsichtsrecht des Antragstellers gegenüber der Oberen Naturschutzbehörde und seine Beteiligung leer. Gegen diesen ihm am 23.03.1992 zugestellten Beschluß hat der Antragsgegner am 02.04.1992 Beschwerde eingelegt. Zur Begründung der Beschwerde führt er aus, das Verwaltungsgericht gehe offensichtlich von der Vorstellung aus, im Regierungspräsidium gäbe es eine abgrenzbare Obere Naturschutzbehörde im formellen Sinne, die selbständiger Gesprächspartner des Antragstellers sein könnte. Diese Vorstellung fände aber weder im realen Behördenaufbau noch etwa im Hessischen Naturschutzgesetz eine Stütze. Der Begriff Obere Naturschutzbehörde im Hessischen Naturschutzgesetz beschreibe nur eine Funktionszuweisung. Einen organisationsrechtlichen Gehalt habe er allenfalls hinsichtlich der abgestuften Aufgabenzuweisung, nicht aber dergestalt, daß die Aufgaben der Oberen Naturschutzbehörde auch von einer eigenständigen Organisationseinheit wahrgenommen werden müßten. Eine Lokalisierung des Begriffs "bei der Oberen Naturschutzbehörde vorhandene Stellungnahmen" im Sinne des Entscheidungsausspruchs des angefochtenen Beschlusses sei deshalb "eigentlich prinzipiell unmöglich," selbst dann, wenn einzelne Mitarbeiter - eher zufällig - ausschließlich mit Aufgaben der Oberen Naturschutzbehörde betraut seien. Bei alledem werde nach wie vor die Ansicht vertreten, daß der Antragsteller ein Teil der Behörde des Regierungspräsidiums sei und als solcher integraler Bestandteil der behördlichen Willensbildung bei allen naturschutzrechtlichen Fragen, ganz gleich aus welchen Funktionsbereichen der Dienststelle diese berührt würden. Er besitze keine eigene geschützte Rechtsposition und sei auch nicht beteiligungsfähig an einem Verwaltungsstreitverfahren. Der Antragsgegner beantragt, unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Kassel vom 16.03.1992 - 2/V G 1641/91 - den Antrag abzulehnen. Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Er verteidigt die angefochtene Entscheidung. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die von ihnen eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen, die Gegenstand der Beratung waren, ergänzend Bezug genommen. II. Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem gemäß § 123 VwGO gestellten Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zu Recht stattgegeben. Der Senat nimmt gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen Beschlusses Bezug. Die Beschwerdebegründung rechtfertigt keine dem Antragsgegner günstigere Entscheidung. Der Antragsteller ist - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - entgegen der Meinung des Beschwerdeführers beteiligungsfähig. Der Naturschutzbeirat kann, wenn die Naturschutzbehörde die Beteiligungsrechte des Beirats verletzt, jene im Rahmen eines Verwaltungsstreitverfahrens durchsetzen (so auch A. Schink, Naturschutz und Landschaftspflegerecht in Nordrhein-Westfalen RdNr 132 S. 85). Dem Beirat fehlt auch nicht das als Prozeßvoraussetzungunerläßliche allgemeine Rechtsschutzinteresse. Dieses ist gegeben, denn der Antragsteller hat im Verhältnis zum Antragsgegner ein berechtigtes Interesse an einer gerade gerichtlichen Anordnung. Eine gerichtliche Entscheidung ist regelmäßig dann geboten, wenn ein zwischen dem Antragsteller und dem Antragsgegner bestehender Streit innerhalb der Behörde, der beide Beteiligte zuzuordnen sind, mit behördlichen Mitteln nicht beigelegt werden kann. So liegt dieser Fall, weil es an einer gemeinsamen Entscheidungsspitze mit Weisungsbefugnis gegenüber beiden Streitbeteiligten fehlt. Der Antragsteller ist nämlich gemäß § 34 Abs. 1 HENatG unabhängig und damit an Weisungen der Behördenspitze nicht gebunden. Damit ist die Behördenspitze auch nicht in der Lage, den zwischen den Beteiligten bestehenden Streit mit behördlichen Mitteln beizulegen, so daß ein Bedürfnis für gerichtlichen Rechtsschutz gegeben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.11.1991 - 8 C 10.90 - DÖV 1992 S. 265). Der Antragsgegner kann auch nicht damit gehört werden, daß der Beschluß des Verwaltungsgerichts nicht ausgeführt werden könne, weil es innerhalb des Regierungspräsidiums keinen formell abgegrenzten Behördenteil allein mit den Funktionen der Oberen Naturschutzbehörde gäbe. Selbst wenn dem so sein sollte, muß es bei der Behörde Regierungspräsidium Kassel, bei der die Obere Naturschutzbehörde gemäß § 30 Abs. 3 HENatG für den Regierungsbezirk ressortiert, möglich sein, die im Regierungspräsidium in Kassel vorhandenen und materiell der Oberen Naturschutzbehörde zuzuordnenden Stellungnahmen zu Vorentwürfen bzw. Entwürfen für den Landschaftsrahmenplan zur Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes Nordhessen auszusondern und dem Antragsteller in sie Einsicht zu gewähren sowie ihn dazu anzuhören. Dabei kann es jedoch nicht so sein, daß eine Angelegenheit immer erst dann - wie der Beschwerdeführer meint - zu einer solchen der Oberen Naturschutzbehörde wird, wenn die Behördenleiterin sie nach Abwägung zwischen den Fachbelangen als solche behandelt. Nach § 2 Abs. 1 HENatG sind die Naturschutzbehörden bereits bei der Vorbereitung aller öffentlichen Planungen und Maßnahmen, die die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege berühren können, ..., rechtzeitig zu unterrichten, und es ist ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Bereits bei diesen Vorbereitungsmaßnahmen, die nicht Außenwirkung entfalten müssen, handelt es sich um Angelegenheiten des Naturschutzes, und zwar nicht um untergeordnete, sondern um wesentliche Vorgänge im Sinne von § 34 Abs. 2 Satz 3 HENatG, worüber der Naturschutzbeirat u.a. rechtzeitig zu unterrichten ist. In diesen Bereich ist sodann auch die innerbehördliche Inanspruchnahme der mit Naturschutzangelegenheiten befaßten Behördenbediensteten mit naturschutzrelevanten Angelegenheiten einzubeziehen. Damit handelt es sich auch dort, wo die Naturschutzbehörde - wie hier - an einem Verfahren einer anderen, nämlich der Landesplanungsbehörde, beteiligt ist, um wesentliche Vorgänge i.S. des § 34 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 HENatG, selbst wenn das Zusammenwirken der verschiedenen Teilbehörden sich nur innerbehördlich abspielt. In all diesen Angelegenheiten der Oberen Naturschutzbehörde ist dem bei ihr gebildeten Beirat nach § 5 Abs. 2 der Verordnung über die Naturschutzbeiräte sodann Einsicht in die Akten der Naturschutzbehörde zu gewähren. Nach § 34 Abs. 2 Satz 2 HENatG ist er dort ebenfalls zu hören. Die Beschwerde ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 (analog), 25 Abs. 1 GKG. Hinweis: Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).