5 UE 692/88

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet; denn das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Recht abgewiesen. Die Klage ist zulässig. Der Senat hat -- wie das Verwaltungsgericht -- keine Bedenken, den "Gebührenbescheid" des Präsidenten der Beklagten vom 2. April 1985, obwohl er an sich keine Gebührenfestsetzung ausspricht, als Festsetzungsbescheid zu behandeln, den die Klägerin anfechten konnte und, wenn sie die Rückzahlung der Gebühr erreichen will, auch anfechten mußte. Nach der in diesem Bescheid selbst erwähnten Bestimmung des § 3 Abs.5 Nr.4 der Magisterprüfungsordnung der (seinerzeitigen) Fakultät für Kultur und Staatswissenschaften der Beklagten vom 9. Mai 1969, genehmigt durch Erlaß des Hessischen Kultusministers vom 31. Mai 1969 (Amtsbl.HKM 1969 S.716), war dem Gesuch um Zulassung zur Prüfung der Nachweis über die Einzahlung der Prüfungsgebühr beizufügen. Dem dürfte es entsprochen haben, daß die Kandidaten über die Notwendigkeit der Gebührenzahlung und die Höhe der Gebühr mündlich oder durch Aushändigung eines Merkblatts belehrt wurden; der an die Klägerin gerichtete "Gebührenbescheid" stellte ersichtlich eine Ausnahme dar; in ihm sollten die -- durch die Meldung zur Prüfung bedingte -- Gebührenfestsetzung und die Regelung, daß die Gebührenzahlung vor der Zulassung zur Prüfung erfolgt sein mußte, verkörpert werden, so daß zur Erhebung des Widerspruchs und einer anschließenden Anfechtungsklage keine anderen, mündlich oder durch konkludentes Handeln erteilten Bescheide benannt werden mußten. Dagegen ist nichts einzuwenden. Von den beiden Regelungen, daß die Gebühr festgesetzt und daß auch im Falle der Klägerin auf dem "Junktim" von Gebührenzahlung und Zulassung zu Prüfung beharrt werde, war ursprünglich die zweite der Hauptangriffspunkt der Klägerin. Insoweit ist aber -- wie die Erörterungen in der Verhandlung vor dem Senat ergeben haben -- die Beschwerde für die Klägerin später weggefallen, da sie zur Prüfung zugelassen worden ist und die Prüfung inzwischen auch abgelegt hat, so daß, wenn die Gebührenforderung der Beklagten nach Grund und Höhe rechtmäßig war, die Entstehung dieser Forderung nicht mehr zweifelhaft sein kann; die Klägerin ist auch nicht zu einem Antrag nach § 113 Abs.1 Satz 4 VwGO übergegangen, daß die Forderung der Gebührenzahlung vor der Zulassung zur Prüfung rechtswidrig gewesen sei. Die Klägerin ist aber nicht gehindert, die Aufhebung des Gebührenbescheides selbst und die Verpflichtung der Beklagten zur Zurückzahlung der Gebühr wegen Fehlens einer Rechtsgrundlage zu beantragen. Die Klage ist jedoch nicht begründet; denn die Rechtsvorschriften, auf die die Beklagte ihre Gebührenforderung stützt, sind gültig. Die Gebührenordnung für die Studierenden an den Hochschulen des Landes Hessen vom 10. April 1984 (GVBl.I S.125) -- GebührenO 1984 --, nach deren § 1 Nr.3 Prüfungs- und Promotionsgebühren gemäß § 5 erhoben werden und deren § 5 bezüglich der Festsetzung der Prüfungs- und Promotionsgebühren auf die Prüfungs- und Promotionsordnungen verweist, ist insoweit, als sie für die Beklagte gilt, auf die Ermächtigung in § 56 HUG gestützt und wird von dieser auch getragen. Nach § 56 HUG erläßt der Kultusminister die zur Ausführung dieses Gesetzes erforderlichen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, insbesondere...die Gebührenordnungen... Die Ermächtigung an den Kultusminister -- und nicht an die ganze Landesregierung -- ist nach Art.107 der Verfassung des Landes Hessen -- HV -- zulässig. Die Klägerin wendet ein, in auf Grund von § 56 HUG erlassenen Gebührenordnungen dürfe nichts über Prüfungsgebühren bestimmt werden, weil "dieses Gesetz" -- das Hessische Universitätsgesetz -- keine ausführungsbedürftigen Bestimmungen über Prüfungen enthalte, wogegen das Hochschulgesetz -- HHG -- vom 6. Juni 1978 (GVBl. S.319), das im April 1984, als die GebührenO 1984 erlassen wurde, zuletzt durch Gesetz vom 10. Oktober 1980 (GVBl.I S.391) geändert worden war, zwar Bestimmungen über Prüfungen, aber keine Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenordnungen enthalte. Dieser Einwand ist unberechtigt; entgegen der Ansicht der Klägerin können das Universitätsgesetz und das Hochschulgesetz nicht als völlig selbständige, voneinander unabhängige Gesetze angesehen werden; das Hochschulgesetz ist vielmehr gewissermaßen der "Allgemeine Teil", der zur Vereinfachung der Gesetzgebung den in seinem § 2 Abs.3 selbst erwähnten besonderen Gesetzen, nämlich dem Universitätsgesetz, dem Kunsthochschulgesetz und dem Fachhochschulgesetz, vorangestellt ist. Die im Hochschulgesetz enthaltenen Bestimmungen, aus denen sich ergibt, daß der Gesetzgeber die Abhaltung von Prüfungen voraussetzt, und die -- beispielsweise -- Zuständigkeiten für den Erlaß von Prüfungsordnungen regeln (§§ 21 Abs.1 Nr.6, 43, 55 ff HHG), sind deshalb auch als materielle Bestandteile des Universitätsgesetzes zu betrachten. Die Aufspaltung der hessischen Gesetzgebung in ein Hochschulgesetz, ein Universitätsgesetz und weitere Gesetze ist auch erst im Jahre 1970 erfolgt (Hochschulgesetz vom 2. Mai 1970, Universitätsgesetz vom selben Tage, GVBl.I S.315 bzw. 324, Fachhochschulgesetz und Kunsthochschulgesetz vom 15. Juli 1970, GVBl.I S.415 bzw. 431), als die Erhebung von Prüfungsgebühren seit langem üblich war; vorher galt zuletzt das Hochschulgesetz vom 16. Mai 1966 (GVBl.I S.121), in welchem die dem § 56 HUG entsprechende Ermächtigung sich in § 50 Abs.1 fand, auf Grund dessen die Gebührenordnung für die Studierenden an den Wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Hessen vom 25. Mai 1967 (StAnz.711) ergangen war; in dieser war ebenfalls die Erhebung von Prüfungs- und Promotionsgebühren vorgesehen (§ 1 Nr.6), und auch deren § 9 verwies auf die entsprechenden Prüfungs- und Promotionsordnungen. Die noch für den vorliegenden Fall einschlägige Magisterprüfungsordnung der Fakultät für Kultur und Staatswissenschaften der Beklagten vom 9. Mai 1969, auf die die Verweisung in § 5 GebührenO 1984 führte, ist vom Kultusminister am 31. Mai 1969 gemäß § 17 Abs.3 jenes Hochschulgesetzes vom 6. Mai 1966 genehmigt worden. Im Universitätsgesetz vom 12. Mai 1970 stand die Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenordnungen in dem mit § 56 des HUG insoweit wortgleichen § 62; das Universitätsgesetz vom 12. Mai 1970 enthielt damals aber auch noch die erst im Jahr 1978 in das Hochschulgesetz verlagerten Bestimmungen über Prüfungen (vgl. etwa § 21 Abs.3 und § 22), so daß auch nach der Argumentation der Klägerin die Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenordnungen auch die Regelung von Prüfungsgebühren umfaßt haben muß. Die fortgeschrittene gesetzestechnische Loslösung der das Prüfungswesen regelnden Bestimmungen aus dem Universitätsgesetz, dem Fachhochschulgesetz usw. und ihre Verlagerung in das Hochschulgesetz in der Gesetzgebung des Jahres 1978 sollten aber am Inhalt der Ermächtigungen zum Erlaß von Gebührenordnungen nichts ändern. Der Hessische Kultusminister hat entgegen der Meinung der Klägerin die ihm in § 56 HUG erteilte Ermächtigung nicht dadurch überschritten, daß er durch § 5 GebührenO 1984 die Festsetzung der Prüfungs- und Promotionsgebühren auf die für den Erlaß der Prüfungs- und Promotionsordnungen zuständigen Stellen weiterübertragen hatte. Wie die Beklagte und das Verwaltungsgericht zu diesem Vortrag der Klägerin richtig ausgeführt haben, können die Prüfungs- und Promotionsordnungen keinen nicht vom Willen des Kultusministers -- jetzt: des Ministers für Wissenschaft und Kunst -- getragenen Inhalt haben; denn Prüfungs- und Promotionsordnungen bedürfen nach § 21 HHG -- in Übereinstimmung mit § 16 Abs.1 des Hochschulrahmengesetzes -- HRG -- des Bundes vom 26. Januar 1976 (BGBl.I S.183), jetzt geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. April 1987 (BGBl.I S.1170) -- und bedurften vorher nach § 36 Abs.1 Nr.5 des Hochschulgesetzes vom 12. Mai 1970, davor nach § 17 Abs.3 des Hochschulgesetzes vom 16. Mai 1966 der ministeriellen Genehmigung. § 8 GebührenO 1984 ist also keine Weiterübertragung der Rechtssetzungsbefugnis, sondern eine Verweisung auf vom Kultusminister selbst an anderer Stelle und in anderer Form -- nämlich in der Form der Genehmigungserteilung -- getroffene oder zu treffende Regelungen. Daß der Minister dabei von der Vorlage von schon beschlossenen Prüfungs- oder Promotionsordnungen durch die Fachbereiche abhängig ist, ist in diesem Zusammenhang unerheblich; denn wenn keine Ordnungen zur Genehmigung vorgelegt werden, kann sich das auf die Prüfungsbewerber nur in der Weise auswirken, daß keine Prüfungsgebühren erhoben werden. Die GebührenO 1984 ist weiter nicht deshalb ungültig, weil die gesetzliche Ermächtigungsnorm selbst -- wie die Klägerin meint -- gegen Art.80 Abs.1 Satz 2 GG verstieße. Art.80 Abs.1 Satz 2 GG, wonach in einer gesetzlichen Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz selbst bestimmt werden müssen, gilt nach der Stellung der Vorschrift im Grundgesetz nur für den Bundesgesetzgeber; sie kann auch nicht als allein mögliche positive Ausformung des zur Rechtsstaatlichkeit gehörenden Gewaltenteilungsgrundsatzes für den Landesgesetzgeber nach Art.28 GG verbindlich sein. In Hessen fällt die Aufgabe, den Gewaltenteilungsgrundsatz bei der Rechtssetzung zu wahren, vielmehr der Bestimmung des Art.118 HV zu, nach welcher durch Gesetz der Landesregierung die Befugnis zum Erlaß von Verordnungen über bestimmte einzelne Gegenstände, aber nicht die Gesetzgebungsgewalt im Ganzen oder für Teilgebiete übertragen werden kann (Urteil des Hessischen Staatsgerichtshofs vom 4. Dezember 1968 -- P.St.514,520 -- StAnz.1969,33 = ESVGH 19,140 = DÖV 1969,634 = JuS 1970,41 =VerwRspr.21,1); dieser Grundsatz gilt auch für Ermächtigungen an die Landesregierung und einzelne Minister nach Art.107 HV zum Erlaß von Ausführungsverordnungen (HessStGH aaO). Diese Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofs ist vom Bundesverfassungsgericht in dem zum selben Ausgangsfall ergangenen Beschluß vom 10. Oktober 1972 -- 2 BvL 51/69 (BVerfGE 34,52 = NJW 1973,451 = DÖV 1973,132 = DRiZ 1973,96) ausdrücklich gebilligt worden, weil das Grundgesetz eine unterschiedliche Ausformung des Gewaltenteilungsgrundsatzes im Grundgesetz und den Verfassungen der Bundesländer erlaube. Das in § 118 HV ausgesprochene Verbot, die Gesetzgebungsgewalt im Ganzen oder für Teilgebiete zu übertragen, ist durch § 56 HUG nicht verletzt. Die Ermächtigung, Gebührenordnungen zu erlassen, überträgt nicht die Gesetzgebungsgewalt "für ein Teilgebiet", sondern ermächtigt nur zum Erlaß einer Verordnung für einen bestimmten, eng begrenzten "Gegenstand", nämlich für die Festlegung von Gebührenpflichten für einzelne Leistungen der Universitäten oder ihrer Fachbereiche. Der nähere Inhalt der Gebührenordnungen war dabei durch eine dem Landtag bekannte langjährige Übung festgelegt. Die Gebühren sollten von den Studierenden für die ihnen gewährten Ausbildungs- und Prüfungsmöglichkeiten zu zahlen sein und zur Teil-Deckung des durch die Durchführung der Lehrveranstaltungen und Prüfungen sowie durch die Ermöglichung der Bibliotheksbenutzung verursachten Aufwandes dienen. Sogar die Höhe der Gebühren, die der Kultusminister sollte festsetzen können, war nicht in sein freies Belieben gestellt; denn der Landtag erwartete, daß die Regelungen sich inhaltlich an die schon vorher bestehenden Bestimmungen anschließen würden und Änderungen in der Gebührenhöhe nur mit Rücksicht auf die allgemeinen Preissteigerungen (und gegebenenfalls auf Grund von Erfahrungen mit dem Verhalten der Gebührenpflichtigen -- etwa beim Zurückgeben ausgeliehener Bücher --) vorgenommen werden würden. § 56 HUG verletzt den Gewaltenteilungsgrundsatz ebensowenig, wie das nach den Entscheidungen des Hessischen Staatsgerichtshofs vom 4. Dezember 1968 (StAnz. 1969,33) und des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Oktober 1972 (BVerfGE 34,52) § 93 Abs.2 des Hessischen Richtergesetzes vom 19. Oktober 1962 (GVBl.I S.455) tat, soweit er als Ermächtigung zum Erlaß von Bestimmungen über Gebühren für die zweite Juristische Staatsprüfung verstanden wurde. Daran, daß § 56 HUG eine gültige Ermächtigung ist, hat sich auch nichts dadurch geändert, daß Prüfungsgebühren nicht mehr an allen Fachbereichen aller hessischen Universitäten -- geschweige denn aller hessischen Hochschulen -- erhoben werden. § 56 HUG ermächtigte nicht zum Erlaß der -- oder: einer -- Gebührenordnung, sondern von Gebührenordnungen. Daraus ergibt sich, daß nicht nur eine einheitliche Gebühr für alle an hessischen Universitäten vorgenommenen gebührenpflichtigen Amtshandlungen eingeführt werden durfte, sondern daß auch für die einzelne Universität unterschiedliche, dem jeweiligen Gebührenbedarf entsprechende Regelungen getroffen werden können, wie das bezüglich der Prüfungs- und Promotionsgebühren durch den Verweis auf die Prüfungs- und Promotionsordnungen der einzelnen Fakultäten/Fachbereiche in § 5 GebührenO 1984 geschehen ist. So wenig gegen eine solche Ermächtigung eingewendet werden kann, daß sie eine Verletzung des Gleichheitssatzes ermögliche, weil die erste auf sie gestützte Gebührenordnung notwendig eine Belastung allein der von dieser betroffenen Gebührenpflichtigen begründe, kann ein Erlöschen der Ermächtigung wegen nunmehriger Verletzung des Gleichheitssatzes angenommen werden, wenn nicht mehr alle Fachbereiche, deren Studiengänge mit Prüfungen abschließen, Prüfungsgebühren erheben. Dadurch, daß noch nicht alle oder nicht mehr alle Fachbereiche Prüfungsgebühren erheben, wird der einzelne Prüfungsbewerber nicht in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung nach Art.3 Abs.1 GG, Art.1 HV verletzt. Die Ablegung einer bestimmten Prüfung ist kein alleinstehendes Ereignis, sondern der letzte Teil eines Studiums an einer Universität; das Studium an der einen Universität unterscheidet sich aber vom Studium selbst des gleichen Faches an einer anderen Universität schon immer durch die vor allem auf dem Ansehen der Hochschullehrer und den räumlichen und sächlichen Studienbedingungen beruhenden Attraktivität der Hochschule und durch die örtlichen Lebenshaltungskosten, so daß gleiche Sachverhalte, die auch bei der Entscheidung über die Gebührenpflichtigkeit der Prüfungen gleichbehandelt werden müßten, nicht gegeben sind, sondern die örtlich unterschiedliche Belastung durch Prüfungsgebühren mit Rücksicht auf den Gebührenbedarf zulässig ist. -- Dasselbe gilt im Hinblick auf den von der Klägerin weiter gerügten Umstand, daß nur noch an den hessischen Universitäten -- also nicht mehr an den Hochschulen anderer Bundesländer -- Prüfungsgebühren erhoben würden. Das Verwaltungsgericht hat sodann zutreffend ausgeführt, daß das Vorbringen der Klägerin, das Aufkommen an Prüfungsgebühren werde überwiegend zur Zahlung von Prüfungsvergütungen an die Prüfer verwendet, die aber auf solche Vergütungen keinen Anspruch hätten, bei der gerichtlichen Überprüfung der Höhe des Gebührensatzes erheblich sei, daß aber die Gebühr nicht zu hoch festgesetzt sei. Es handelt sich allerdings nicht, wie das Verwaltungsgericht meinte, um eine Frage der Einhaltung des Äquivalenzprinzips; denn dieses betrifft das Verhältnis der Höhe der Gebühr zum Wert der Leistung für den Gebührenpflichtigen. Angesprochen ist vielmehr ein dem Kostendeckungsprinzip -- als Verbot einer Kostenüberdeckung -- verwandter Grundsatz, daß die Gebührengläubiger nicht zu Lasten der Gebührenpflichtigen unnötige Aufwendungen machen und in die Gebührenbedarfsberechnung einstellen dürfen. Die Gewährung von Prüfervergütungen ist zunächst nicht wegen eines Verstoßes gegen Bundesbesoldungsrecht unzulässig. Die Vorbemerkung Nr.4 zur Bundesbesoldungsordnung C (Anlage II zum Bundesbesoldungsgesetz), die beim Erlaß der Gebührenordnung 1984 noch in der (Erst-)Fassung nach Art.I des 2. Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2.BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl.I S.1173) galt, sah die Zahlung von Prüfungsvergütungen ausdrücklich vor, obwohl das Abhalten von Prüfungen nach § 43 Abs.1 des Hochschulrahmengesetzes, § 39 Abs.1 HUG zum Hauptamt der Hochschullehrer gehört. Da die in der Vorbemerkung Nr.4 zur Besoldungsordnung C vorgesehene Rechtsverordnung der Bundesregierung noch nicht erlassen war, galten nach Art.IX § 14 Abs.2 2.BesVNG die einschlägigen Vorschriften der Länder weiter. In Hessen war dies das Gewohnheitsrecht, auf dem die Zahlungen von Prüfervergütungen beruht. Dabei kann offenbleiben, ob als Inhalt dieses Gewohnheitsrechts ein Anspruch der Prüfer auf Prüfervergütungen anzusehen ist oder nur ein Satz des Inhalts, daß es dem Land erlaubt ist, Prüfervergütungen zu gewähren. Denn selbst wenn nur das letztere der Fall sein, also der Kultusminister es auch in der Hand gehabt haben sollte, die Zahlung von Prüfervergütungen zu verhindern und eine entsprechende Senkung der Prüfungsgebühren herbeizuführen, kann doch darin, daß er diese Möglichkeit nicht genutzt hat, kein Verstoß gegen ein Verbot unnötigen Aufwandes gefunden werden; der Kultusminister hätte sich vielmehr mit der Beibehaltung und Erneuerung der Bestimmungen über die auch zur Zahlung von Prüfervergütungen bestimmten Prüfungsgebühren innerhalb des ihm und den Fakultäten/Fachbereichen hinsichtlich der Prüfung zukommenden Gestaltungsspielraums bewegt. Es gibt keine vorgegebene, einzig richtige Art, in der eine Prüfung erfolgen kann und muß. Jede Prüfungsordnung beruht vielmehr auf einer Entscheidung der Stellen, die sie erlassen und genehmigen, und diesen Entscheidungen liegen eigenverantwortlich gebildete Vorstellungen darüber zugrunde, aus welchem Stoffgebiet die Prüfungsaufgaben zu entnehmen sind, ob mündliche oder schriftliche Prüfungen erfolgen müssen, von wem die Prüfung abzunehmen ist und wie die Beurteilung der Prüfungsleistungen erfolgen soll, damit die Prüfung ein möglichst genaues Bild von den in der Ausbildung erworbenen Kenntnissen und Fähigkeiten des Prüflings ergibt. Zur Gestaltung der Prüfung im weiteren Sinne gehört auch die Gewinnung von Prüfern, die diese Aufgabe nicht nur widerwillig als lästige Verpflichtung angehen; es kann daher nicht beanstandet werden, wenn die Fakultäten/Fachbereiche der Beklagten es für angebracht hielten und halten, die Einsatzfreude der Prüfer durch die Zahlung von Prüfervergütungen zu steigern. Denn sie durften sich sagen, daß in den Augen der als Prüfer verfügbaren Personen die allgemeine Besoldung nicht als Abgeltung der besonderen Belastung durch Prüfungen erscheinen wird, weil sich die Zahl der Heranziehungen als Prüfer und die Schwierigkeiten der Prüfertätigkeit keineswegs gleichmäßig auf alle Angehörigen der gleichen Besoldungsgruppe verteilen; das ist gerade eine der Überlegungen, die der Schaffung der Vorbemerkung Nr.4 zur Besoldungsordnung C zugrunde liegen (vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Anm.1 zur Vorbemerkung Nr.4 z.BBesO C). Nicht zuzustimmen vermag der Senat der in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Ansicht der Klägerin, eine aus dem Gebührenaufkommen gezahlte Prüfervergütung sei angesichts der Belastung der Hochschullehrer durch die Prüfung und die mit der Prüfung verbundene Verantwortung viel zu gering, als daß sie die Prüfungsfreudigkeit erhöhen könne, und deshalb sei die Zahlung der Prüfervergütungen ein untaugliches Mittel und ihre Überbürdung auf die Kandidaten ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip. Wenn die gezahlten Prüfervergütungen zu gering sein sollten, so würde das als solches die Klägerin nicht beschweren; bei der weiteren Folgerung, daß sich ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip ergebe, stellt die Klägerin der gezahlten Prüfungsgebühr nicht den richtigen "Wert der Amtshandlung" gegenüber, der nach dem Äquivalenzprinzip nicht im Mißverhältnis zur Höhe der Gebühr stehen darf. Die Prüfungsgebühr wird zwar, wie ihr Name sagt, für die Prüfung erhoben; deren Wert für die Prüflinge erschöpft sich aber nicht in ihrer Durchführung, so daß nicht gesagt werden kann, eine von unlustigen Prüfern durchgeführte Prüfung sei weniger wert als eine Prüfung durch Prüfer, die sich der Aufgabe mit Freude unterziehen. Der Wert der Prüfung als Abschluß eines Ausbildungsganges liegt vielmehr auch in dem erwarteten Bestehen der Prüfung und der damit erworbenen Qualifikation für eine berufliche Tätigkeit. Zwischen dem so verstandenen Wert der Amtshandlung "Prüfung" und der Höhe der Prüfungsgebühr von 100,-- DM besteht kein Ungleichgewicht zu Lasten der Gebührenpflichtigen. Die Klägerin wurde, nachdem sie sich zur Magisterprüfung gemeldet hatte, mit einem als "Gebührenbescheid" bezeichneten und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Schreiben des Präsidenten der Beklagten vom 2. April 1985 darauf hingewiesen, daß gemäß § 5 der Gebührenordnung für die Studenten des Landes Hessen vom 10. April 1984 (GVBl.I S.125) in Verbindung mit § 8 Abs.1 der Magisterprüfungsordnung der TH Darmstadt, genehmigt durch Erlaß des Hessischen Kultusministers vom 31. Mai 1969, bei einer Meldung zur Magisterprüfung eine Prüfungsgebühr in Höhe von 100,-- DM erhoben werde und daß der Nachweis der eingezahlten Prüfungsgebühr gemäß § 3 Abs.5 Nr.4 der Magisterprüfungsordnung dem Gesuch um Zulassung zur Prüfung beizufügen sei. Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch, den sie wie folgt begründete: Wenn man davon ausgehe, daß für die Erhebung der Prüfungsgebühr eine wirksame Rechtsgrundlage bestehe, so sei doch der Zwang, die Prüfungsgebühr vor der Meldung zur Prüfung einzuzahlen, verfassungswidrig. Denn dadurch werde das Grundrecht auf Berufsfreiheit in unzulässiger Weise beeinträchtigt. Die angegriffene Regelung stelle wirtschaftliche Anforderungen, betreffe also objektive Umstände und nicht subjektive Merkmale der Studierenden. Objektive Beschränkungen der Zulassung zum gewählten Beruf, um die es hier gehe, könnten aber nur durch den Zweck der Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut gerechtfertigt werden. Ein solches wichtiges Gemeinschaftsgut sei aber nicht erkennbar. Die Prüfungsgebühren dienten nach ihrer, der Klägerin, Kenntnis im wesentlichen dazu, den an der Abnahme der Prüfungen Beteiligten, wie z.B. den prüfenden Hochschullehrern, ein zusätzliches Entgelt zukommen zu lassen, obwohl sie für ihre dienstliche Tätigkeit ohnehin eine adäquate Vergütung erhielten. -- Da die Regelung insgesamt verfassungswidrig sei, sei die von ihr unter Vorbehalt der Rückforderung entrichtete Prüfungsgebühr zurückzuerstatten und das Prüfungsverfahren ordnungsgemäß weiterzuführen. -- Es falle außerdem auf, daß es sich bei den im angefochtenen Gebührenbescheid genannten Rechtsgrundlagen nicht um Gesetze handele, sondern um unter dem Gesetz stehende Rechtsquellen. Auch für solche müßten aber die Grundzüge der Regelung durch den Gesetzgeber selbst festgelegt sein. Eine gesetzliche Regelung sei lediglich in den §§ 57 und 88 des Hessischen Hochschulgesetzes (HHG) erkennbar, diese ergäben aber keine Ermächtigung dafür, daß Studierende ohne Zahlung der Prüfungsgebühr nicht zur Prüfung zugelassen werden dürften. Der Widerspruch wurde durch Widerspruchsbescheid des Präsidenten der Beklagten vom 25. Juli 1985 mit folgender Begründung zurückgewiesen: Ermächtigungsgrundlage der Gebührenordnung für die Studenten an den Hochschulen des Landes Hessen vom 10. April 1984 sei § 56 des Hessischen Universitätsgesetzes vom 6. Juni 1978 (GVBl.I S.348) -- HUG --. Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, daß nach § 3 Abs.5 der Magisterprüfungsordnung dem Gesuch um Zulassung zur Prüfung der Nachweis über die Einzahlung der Prüfungsgebühren beizufügen sei. Verfassungsrechtliche Bedenken hiergegen könnten insbesondere deshalb nicht greifen, weil § 8 Abs.2 der Magisterprüfungsordnung vorsehe, daß die Gebühr in begründeten Ausnahmefällen und bei besonderer Befähigung und Bedürftigkeit ermäßigt oder erlassen werden könne. Eine Unzumutbarkeit dieser Regelung für die einzelnen Studenten sei nicht zu erkennen. Die Klägerin habe im übrigen eine Ermäßigung oder einen Erlaß der Gebühr nicht beantragt. Unerheblich für die Frage, ob ein Rechtsanspruch auf Erhebung der Prüfungsgebühr bestehe, sei die Verwendung der Gebühren. Der Widerspruchsbescheid wurde den Bevollmächtigten der Klägerin am 26. Juli 1985 zugestellt. Am 21. August 1985 hat die Klägerin Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht Kassel erhoben, die dann mit Beschluß vom 27. August 1985 gemäß § 83 VwGO an das Verwaltungsgericht Darmstadt verwiesen wurde. Die Klägerin führte aus: Es fehle an einer gültigen Rechtsgrundlage für die Erhebung von Prüfungsgebühren. Das Gebührenaufkommen werde im wesentlichen dazu verwandt, den Prüfern besondere Prüfungsvergütungen zukommen zu lassen; ein Anspruch auf solche Prüfungsvergütungen werde -- etwa in dem Antwortschreiben des Hessischen Kultusministers vom 11. April 1979 auf eine Petition der Fachschaft Bauingenieurwesen der Beklagten vom 21. September 1978 -- als Gewohnheitsrecht angesehen, das in der Praxis der früheren Fakultäten begründet worden sei. Diese Argumentation sei aber nicht überzeugend, weil die Vergütung für Professoren jetzt bundeseinheitlich im Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) geregelt sei. Dort sei eine besondere Vergütung für Prüfungstätigkeit nicht vorgesehen. Die Prüfungstätigkeit könne auch nicht als Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst im Sinne von § 51 Satz 2 BBesG angesehen werden, da sie zu den hauptberuflichen Aufgaben der Professoren gemäß § 43 Abs.1 Satz 2 des Hochschulrahmengesetz gehöre. Eine gesetzliche Regelung -- deren Erforderlichkeit ihrerseits ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art.33 Abs.5 GG sei -- könne allenfalls in der Vorbemerkung Nr.4 zur Anlage II zum Bundesbesoldungsgesetz erblickt werden, jedoch habe die Bundesregierung von der dort vorgesehenen Ermächtigung zum Erlaß einer die Prüfungsvergütung regelnden Rechtsverordnung noch keinen Gebrauch gemacht. Nach Art.IX § 14 Abs.2 des 2. Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (BGBl.I S.1173) habe auch kein neues Landesrecht auf diesem Gebiet erlassen werden können, so daß die Gebührenordnung für die Studierenden an den Hochschulen des Landes Hessen von 1973 nicht durch die Gebührenordnung für Studenten an den Hochschulen des Landes Hessen vom 10. April 1984 habe ersetzt werden können. Die Erhebung von Prüfungsgebühren auf Grund der Gebührenordnung vom 10. April 1984 sei darüberhinaus nicht durch eine gültige Verordnungsermächtigung gedeckt. § 56 HUG regele die Befugnis des Kultusministers, die zur Ausführung des Universitätsgesetzes erforderlichen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, unter anderem die Gebührenordnungen. Es frage sich jedoch, inwieweit eine Regelung der Prüfervergütung, bei der es sich doch um eine besoldungsrechtliche Frage handele, zur Ausführung des Hessischen Universitätsgesetzes erforderlich sein könne. Im übrigen sei die Ermächtigung des § 56 HUG zu unbestimmt. Zwar fehlten in Art.118 der Hessischen Verfassung ähnliche Präzisierungen wie in Art.80 Abs.1 Satz 2 GG. Diese Vorschrift sei aber als Konkretisierung des Rechtsstaatsprinzips anzusehen. Eine Konkretisierung des Inhalts der Gebührenordnungen fehle aber in § 56 HUG. Weiterhin müsse bezweifelt werden, daß es zulässig sei, daß der Kultusminister die Regelungsbefugnis nicht selbst durch den Erlaß einer Verordnung ausübe, sondern die Regelung der Prüfungsgebühren den einzelnen Fachbereichen überlasse. Die Erhebung von Prüfungsgebühren sei auch nicht aus dem Gesichtspunkt der Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Anstalt gerechtfertigt. Denn dafür fehle es an einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage, und der traditionelle Zweck der Prüfungsgebührenerhebung, die früher unzureichende Besoldung der Hochschullehrer aufzustocken, zeige, daß es gar nicht um Deckung von Kosten der Hochschule oder eines Fachbereichs gehe. Im übrigen bleibe sie, die Klägerin, bei der Ansicht, daß das Junktim von Zahlung der Prüfungsgebühr und Zulassung zur Prüfung verfassungswidrig sei. Die mit ihm bezweckte Verwaltungsvereinfachung und die Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten sowie von Vollstreckungsmaßnahmen bei Nichtzahlung der Prüfungsgebühren sei kein so überragendes Gemeinschaftsgut, daß ein Eingriff in das Grundrecht des Art.12 Abs.1 GG gerechtfertigt wäre. Die Klägerin beantragte, die Beklagte unter Aufhebung des Gebührenbescheides vom 2. April 1985 und des Widerspruchsbescheides vom 25. Juli 1985 zu verpflichten, die von der Klägerin unter Vorbehalt gezahlte Prüfungsgebühr in Höhe von 100,-- DM zurückzuzahlen. Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Sie führte aus: Das Prüfungsgebührenaufkommen sei zunächst zur Deckung der persönlichen und sachlichen Verwaltungsausgaben der Prüfungsausschüsse zu verwenden. Es werde also nicht ausschließlich an die Prüfer weitergegeben. Was die Prüfervergütung anlange, so werde ausweislich der Vorbemerkung Nr.4 zur Anlage II zum Bundesbesoldungsgesetz seit langem eine bundeseinheitliche Regelung angestrebt; bis zu ihrem Inkrafttreten blieben aber die hessischen Vorschriften in Kraft. Dies bedeute, daß Prüfungs- und Promotionsgebühren weiterhin in den Prüfungs- und Promotionsordnungen festgesetzt werden dürften. § 5 der Gebührenordnung von 1984 sei identisch mit § 5 Abs.1 der Gebührenordnung von 1973. Die Argumentation der Klägerin, das Land Hessen könne sich nicht mehr auf die Übergangsbestimmungen des 2. Besoldungsneuordnungsgesetzes berufen, sei allzu formalistisch und rechtlich unbeachtlich. § 56 HUG reiche als Ermächtigungsgrundlage für § 5 der Gebührenordnung aus. Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin sei die Erhebung der Prüfungsgebühren nicht den einzelnen Fachbereichen überlassen. § 5 der Gebührenordnung bestimme, daß die Prüfungsgebühren in den Prüfungsordnungen festgesetzt würden, und die Prüfungsordnungen bedürften nach § 21 Abs.1 Nr.6 HHG der Genehmigung des Kultusministers bzw. des Hessischen Ministers für Wissenschaft und Kunst. Demnach behalte der Minister die Kontrolle über die Prüfungsordnung. Die Verknüpfung der Prüfungsgebührenzahlung mit der Zulassung zu der Prüfung sei auch nicht verfassungswidrig; denn § 8 Abs.2 der Magisterprüfungsordnung bestimme, daß die Gebühr in begründeten Ausnahmefällen und bei besonderer Befähigung und Bedürftigkeit auf Beschluß ermäßigt oder erlassen werden könne. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch ein nach Verzicht der Beteiligten auf mündliche Verhandlung am 27. Oktober 1987 beratenes Urteil abgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die Gebührenordnung für die Studenten an den Hochschulen des Landes Hessen vom 10. April 1984, die die Erhebung von Prüfungsgebühren dem Grunde nach festlege, und die Magisterprüfungsordnung der Fakultät für Kultur- und Staatswissenschaften der Beklagten, die die Höhe der Prüfungsgebühr bestimme, fänden ihre Rechtsgrundlage in § 56 HUG, der nach § 2 Abs.1 Nr.2 und Abs.2 Nr.1 HHG auf die Beklagte Anwendung finde. § 56 HUG sei wie das gesamte Gesetz durch den Hessischen Landtag beschlossen und ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen verkündet worden. Die Bestimmung verstoße auch nicht gegen das Hochschulrahmengesetz des Bundes. Denn die Frage der Erhebung von Prüfungsgebühren sei im Hochschulrahmengesetz überhaupt nicht angesprochen. § 56 HUG sei auch nicht wegen Unbestimmtheit als ungültig anzusehen. Der Gebührenerhebung stehe auch nicht das Gesetz über die Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit in der Fassung vom 26. Januar 1982 (GVBl.I S.49) entgegen; denn nach § 1 Abs.2 dieses Gesetzes gälten Prüfungsgebühren nicht als Unterrichtsgeld. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei die Erhebung der Prüfungsgebühren auch nicht ermächtigungswidrig den einzelnen Fachbereichen überlassen worden; denn der Einfluß des zuständigen Ministers sei durch die Genehmigungsbedürftigkeit der Prüfungsordnungen gewährleistet. Die Verknüpfung der Zahlung von Prüfungsgebühren mit der Zulassung zur Prüfung sei entgegen der Meinung der Klägerin auch nicht verfassungswidrig. Es handele sich dabei nämlich nicht um eine objektive und auch nicht einmal um eine subjektive, in der Person des Kandidaten liegende Berufszulassungsvoraussetzung, sondern um die Forderung eines gesetzlichen zulässigen Ausgleichs für die von der Hochschule zu erbringende Prüfungsleistung. Es könne allenfalls dort von einer Zulassungsbeschränkung gesprochen werden, wo der Berufsanwärter aus finanziellen Gründen außerstande sei, die Prüfungsgebühr zu erbringen. Das sei aber hier nicht der Fall, da § 8 Abs.2 der Magisterprüfungsordnung ausdrücklich regele, daß die Gebühr in Ausnahmefällen ermäßigt oder erlassen werden könne. Die Erhebung und Verwendung der Prüfungsgebühr durch die Beklagte sei auch aus dem Gesichtspunkt der Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung gerechtfertigt. Die Hochschulen des Landes Hessen seien berechtigt, Gebühren als Gegenleistung für ihre Inanspruchnahme nicht nur zu erheben, sondern sie auch im Rahmen der bestehenden Gesetze selbst zu verwalten. Deswegen seien sie berechtigt, die Zahlung der Prüfungsgebühr vor der Zulassung zur Prüfung zu verlangen. Ein Anspruch auf eine Vorleistung der Hochschule, auf den das Begehren der Klägerin hinauslaufe, stehe dieser nicht zu. Die somit dem Grunde nach rechtmäßige Gebührenerhebung für die Magisterprüfung begegne auch hinsichtlich der Gebührenhöhe keinen Bedenken. Dies müsse entgegen der Meinung der Beklagten, die Verwendung der Gebühren sei unerheblich für die Frage des Anspruchs auf die Gebühr, im vorliegenden Verfahren geprüft werden, weil die Höhe einer Gebühr auf die Einhaltung des Äquivalenzprinzips hin geprüft werden müsse. Insoweit bestünden aber keine Bedenken. Auch soweit das Gebührenaufkommen an die Prüfer für ihren besonderen Aufwand bei den Prüfungen weitergegeben werde, sei dies rechtmäßig. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei die Tätigkeit bei den Prüfungen nicht schon durch die sonstige Besoldung der Hochschullehrer abgegolten. Das ergebe sich aus der Nr.4 der Vorbemerkungen zur Bundesbesoldungsordnung C (Anlage II zu Bundesbesoldungsgesetz), die dann sinnlos sein würde, wenn ein Anspruch auf Prüfungsvergütungen nach der Vorstellung des Bundesgesetzgebers nicht bestehen sollte. Die in Absatz 1 und Absatz 3 dieser Vorbemerkung in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1986 (BGBl.I S.1553), geändert durch Art.1 des 3. Änderungsgesetzes vom 19. Dezember 1986 (BGBl.I S.2542), vorgesehenen Rechtsverordnungen seien noch nicht erlassen, deshalb blieben die Vorschriften der Länder für die Vergütung der Prüfungstätigkeit der Hochschullehrer in Kraft. Als derartige "Vorschriften" im Land Hessen sei das bezüglich der Prüfervergütung bestehende Gewohnheitsrecht anzusehen. Gegen dieses ihren Bevollmächtigten am 8. Januar 1988 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 8. Februar 1988 Berufung eingelegt. Zur Begründung des Rechtsmittels führt sie aus, die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm des § 56 HUG könne entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht deshalb bejaht werden, weil sie sich aus dem Sinnzusammenhang des gesamten Gesetzes herleiten lasse. Das Hessische Universitätsgesetz regele Prüfungen nämlich gar nicht. Solche würden lediglich in § 16 Abs.2 Nr.6 und in § 22 Abs.5 HUG erwähnt. Bestimmungen über die Prüfungen fänden sich vielmehr in den §§ 55 ff des Hessischen Hochschulgesetzes, worin wiederum in § 57 nicht zur Erhebung von Prüfungsgebühren ermächtigt werde. Der Kultusminister könne durch eine Verordnung auf Grund des § 56 HUG möglicherweise allgemeine Studiengebühren vorschreiben, er könne aber auf Grund dieser Bestimmung keine Prüfungsgebühren festlegen. Ob sich die Gebührenordnung vom 10. April 1984 auf § 88 HHG stützen könne, bedürfe keiner Erörterung, da insoweit ein Verstoß gegen Art.80 Abs.1 Satz 3 GG vorliegen würde. Auf eine spezielle Ermächtigungsnorm für die Festsetzung von Gebühren in der Magisterprüfungsordnung könne auch nicht etwa deswegen verzichtet werden, weil die Beklagte mit Rechtssetzungsautonomie ausgestattet sei. Die Satzungsautonomie genüge dann nicht, wenn Grundrechte berührt würden, wie es im Bereich des Prüfungswesens der Fall sei. Im übrigen gehöre die Gebührenverwaltung nicht zu den Selbstverwaltungsaufgaben, sondern zu den Auftragsangelegenheiten, für die Satzungsautonomie nicht bestehe. -- Bei alledem müsse berücksichtigt werden, daß die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigungen deshalb besonders hoch sein müßten, weil Hessen das einzige Land sei, in welchem noch Prüfungsgebühren erhoben würden, und auch das nicht einmal an allen Hochschulen, so daß auch der Gleichheitssatz bedacht werden müsse. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts bestünden auch Bedenken gegen die Höhe der Prüfungsgebühr, weil die Zahlung von Prüfervergütungen kein notwendiger Aufwand der Beklagten sei. Weder der Ministerialerlaß vom 3. Juni 1939 noch ein aus seiner Befolgung entstandenes Gewohnheitsrecht begründeten einen Anspruch der Prüfer auf eine Vergütung, sondern lediglich das Recht der Hochschule, den Prüfer aus dem Gebührenaufkommen zu vergüten. Die tatsächlich gewährten Prüfungsvergütungen seien im übrigen ein viel zu geringes Entgelt für die schwierige Arbeit des Prüfens, so daß die Abwälzung in der Form der Gebührenerhebung unter dem Gesichtspunkt der Untauglichkeit das Äquivalenzprinzip verletzen könne. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 27. Oktober 1987 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung des Gebührenbescheides vom 2. April 1985 und des Widerspruchsbescheides vom 25. Juli 1985 zu verpflichten, die von der Klägerin unter Vorbehalt bezahlte Prüfungsgebühr in Höhe von 100,-- DM zurückzuzahlen. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das angefochtene Urteil.