5 TH 921/94

Leitsatz: 1. Die Gebührenbescheide aufgrund der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung - FlusAAGV - vom 28. September 1989 sind Bescheide der Bundesanstalt für Flugsicherheit und nicht der zwischenstaatlichen Einrichtung EUROCONTROL. 2. Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zum Erlaß der FlusAAGV vom 28. September 1989 in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 LuftVG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 ist verfassungsgemäß. a) Der Bundesgesetzgeber verfügt über die Gesetzgebungskompetenz für eine Gebührenregelung für die Kosten der Flugsicherung als Annex zu Art. 73 Nr. 6 GG. b) Bei der Flugsicherungs-An- und Abfluggebühr handelt es sich um eine Gebühr und nicht um eine verdeckte Steuer oder verdeckte Sonderabgabe. c) Die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG sind gewahrt. d) § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 LuftVG widerspricht nicht den Grundsätzen des Art. 3 Abs. 1 GG. Eine Pflicht, die Kosten der Flugsicherung ausschließlich der Allgemeinheit aufzuerlegen, besteht nicht. 3. Die FlusAAGV vom 28. September 1989 hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Es verstößt weder gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip, daß die FlusAAGV vom 28. September 1989 für Luftfahrzeuge über 2000 kg zulässiger Starthöchstmasse nicht zwischen Sicht- und Instrumentenflügen differenziert. I. Die Antragstellerin - Halterin eines Luftfahrzeuges mit einer zulässigen Starthöchstmasse von über 2000 kg - begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen 22 Bescheide der Bundesanstalt für Flugsicherheit (BFS) über Flugsicherungs-An- und Abfluggebühren, nämlich hinsichtlich der Bescheide 4/04275/07/9010/01 vom 20. November 1990 über 46,-- DM, 4/04275/07/9011/01 vom 18. Dezember 1990 über 184,-- DM, 4/04275/07/9012/01 vom 29. Januar 1991 über 46,-- DM, 4/04275/07/9101/01 vom 19. Februar 1991 über 46,-- DM, 4/04275/07/9103/01 vom 16. April 1991 über 138,-- DM, 4/04275/07/9104/01 vom 22. Mai 1991 über 46,-- DM, 4/04275/07/9105/01 vom 18. Juni 1991 über 92,-- DM, 4/04275/07/9007/01 vom 16. Juli 1991 über 92,-- DM, 4/04275/07/9008/01 vom 19. November 1991 über 92,-- DM, 4/04275/07/9009/01 vom 17. Dezember 1991 über 46,-- DM, 4/04275/07/9011/02 vom 17. Dezember 1991 über 46,-- DM, 4/04275/07/9101/02 vom 21. Januar 1992 über 46,-- DM, 4/94275/07/9103/02 vom 18. Februar 1992 über 46,-- DM, 4/04275/07/9104/02 vom 18. Februar 1992 über 46,-- DM, 4/04275/07/9105/02 vom 18. Februar 1992 über 92,-- DM, 4/04275/07/9201/01 vom 18. Februar 1992 über 178,16 DM, 4/04275/07/9107/01 vom 17. März 1992 über 178,16 DM, 4/04275/07/9108/01 vom 17. März 1992 über 89,08 DM, 4/04275/07/9202/01 vom 17. März 1992 über 89,08 DM, 4/04275/07/9111/01 vom 14. April 1992 über 89,08 DM, 4/04275/07/9112/01 vom 14. April 1992 über 89,08 DM, 4/04275/07/9203/01 vom 14. April 1992 über 89,08 DM. Die Antragsgegnerin hat Anträge der Antragstellerin auf Aussetzung der Vollziehung der Gebührenbescheide abgelehnt. Vor dem Verwaltungsgericht sind die Anträge der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ohne Erfolg geblieben. Das Verwaltungsgericht hat die "Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung" insoweit für unwirksam gehalten, als sie für Flüge mit Luftfahrzeugen über 2000 kg zulässiger Starthöchstmasse nicht zwischen Sicht- und Instrumentenflügen differenziert. Die Antragstellerin sei davon allerdings nicht betroffen, da die streitigen Gebührenbescheide insgesamt nur Instrumentenflüge beträfen. Das Verwaltungsgericht hat das von der Antragstellerin in einem einzigen Antrag bezüglich aller Gebührenbescheide geltend gemachte Begehren in 22 verschiedenen Beschlüssen abgelehnt. Gegen diese wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde und verfolgt ihren Antrag auf Aussetzung der Vollziehung weiter. Der Senat hat die Verfahren mit Beschluß vom 18. April 1994 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. Der Senat hat außer den Akten des zugehörigen Klageverfahrens der Antragstellerin (VG Frankfurt a.M. III/3 E 1216/91 mit Beiakten) auch die Akten des bei ihm anhängigen Berufungsverfahrens 5 UE 2872/93 = VG Frankfurt a.M. III/1 E 891/91 mit dem in diesem Verfahren vorgelegten Rechtsgutachten "Zur Rechtmäßigkeit der Flugsicherungs-An- und Abfluggebühren" von Prof. Dr. G. aus dem August 1991 beigezogen. Die Akten der mit dem vorliegenden Verfahren verbundenen Verfahren lagen ebenfalls vor (5 TH 921 bis 932/94 und 5 TH 944 bis 953/94). II. Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig. Zwar übersteigen die Werte der Beschwerdegegenstände in den einzelnen vom Verwaltungsgericht durch Beschluß entschiedenen Verfahren nicht die in §§ 146 Abs. 4, 131 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - festgelegte Zulässigkeitsgrenze von 1.000,-- DM. Die Antragstellerin hat jedoch den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 5 VwGO bezüglich der gesamten 22 angefochtenen Gebührenbescheide in einem Antrag gestellt: Da das Verwaltungsgericht diese Verfahren nicht förmlich getrennt hat, handelt es sich weiterhin um ein Verfahren, in dem im Verfahren zur Hauptsache die Berufung nicht gemäß § 131 Abs. 2 VwGO der Zulassung bedürfte. Die Beschwerde der Antragstellerin ist allerdings nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche der Antragstellerin gegen die streitigen Gebührenbescheide gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kommt nicht in Betracht. Der Senat hat bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Bescheide (§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechend). Die Bescheide sind entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht von der "ausländischen Firma EUROCONTROL", sondern von der Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS) erlassen worden. Das ergibt sich zum einen bereits aus der äußeren Form der Bescheide. Diese tragen sowohl auf dem Deckblatt als auch auf dem Blatt mit der Auflistung der jeweils abgerechneten Flüge den Kopf der BFS. Auch die Rechtsmittelbelehrung bezieht sich auf die Einlegung des Widerspruchs bei der BFS. Anhaltspunkte für eine Zuordnung der Bescheide zu der zwischenstaatlichen Einrichtung EUROCONTROL sind von der äußeren Form her nicht gegeben. Damit entspricht die Form der in § 5 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug (Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren- Verordnung - FlusAAGV - vom 28. September 1989 (BGBl. I S. 1809) getroffenen Regelung, wonach die BFS die Kosten erhebt. Der Verordnungsgeber, der nach der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) auch die Möglichkeit hatte, die Kosten durch EUROCONTROL erheben zu lassen, hat sich für die Erhebung durch die BFS entschieden. Die von der Antragstellerin erhobenen Einwände - de facto erhebe EUROCONTROL die Gebühren und versende auch die Bescheide - greifen nicht durch. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend dargelegt hat, berechnet EUROCONTROL zwar die Höhe der jeweiligen Gebühr aufgrund der Gebührenformel des S 2 FlusAAGV und versendet die Bescheide mit der Post. Bei der Berechnung dient jedoch EUROCONTROL der BFS nur als eine Art Rechenzentrum, das aufgrund der von der BFS übermittelten Daten nur zu einem von vornherein feststehenden Rechenergebnis kommen kann. Dies ist in verschiedenen öffentlichen Bereichen (z.B. kommunale Gebietsrechenzentren) üblich und nicht zu beanstanden. Auch die Versendung der Bescheide durch EUROCONTROL aus Belgien macht diese nicht rechtswidrig. Auch das hat das Verwaltungsgericht bereits im einzelnen dargelegt. Ermächtigungsgrundlage für die hier streitigen Gebührenbescheide ist die Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung in ihrer ursprünglichen Fassung vom 28. September 1989. Diese findet als untergesetzliche Norm eine ausreichende gesetzliche Grundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 2 bis 4 LuftVG in der hier maßgebenden Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981. Danach erläßt der Bundesminister für Verkehr im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes notwendigen Rechtsverordnungen über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung. Die Verordnung hat die gebührenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen und kann dafür feste Sätze oder Rahmensätze vorsehen. Die Gebührensätze sind so zu bemessen, daß der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird; bei begünstigenden Amtshandlungen kann daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden. In der Rechtsverordnung kann nach der gesetzlichen Regelung festgelegt werden, daß die Kosten von der BFS oder von EUROCONTROL erhoben werden. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers für den Luftverkehr ergibt sich aus Art. 73 Nr. 6 Grundgesetz - GG- (siehe auch: Art. 87d GG zur Luftverkehrsverwaltung). Diese Kompetenz beschränkt sich nicht auf materielle Regelungen über den Luftverkehr, sondern erstreckt sich auch auf Regelungen zur Gebührenerhebung als Annex zur materiellen Zuständigkeit (BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, NVwZ 1994, 1102, 1103 = DVBl. 1994, 1155 = UPR 1994, 358 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7, zur "Luftsicherheitsgebühr"). In der Verfassung ist nämlich das Gebührenrecht nicht als eigenständige Sachmaterie geregelt, sondern als Bestandteil des jeweiligen materiellen Regelungsbereichs vorausgesetzt. § 32 Abs. 1 Nr. 14 LuftVG hält sich auch im Rahmen der Finanzverfassungsvorschriften der Art. 105 ff. GG. Diese schließen die Deckung von Verwaltungsaufwand durch Gebühren nicht aus, wie etwa § 80 Abs. 2 GG zeigt (BVerwG, a.a.O.). Es handelt sich bei den Flugsicherungs-An- und Abfluggebühren nicht, wie teilweise vorgebracht worden ist, um einen verdeckten Steuertatbestand. Eine Steuer gilt allgemein als eine Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellt und die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. § 3 Abs. 1 Abgabenordnung 1977). Hier sollen jedoch die An- und Abfluggebühren ausdrücklich eine Leistung abgelten, die der Bundesgesetzgeber in der Flugsicherung als Amtshandlung sieht. Gerade das aber ist Wesen einer Gebühr. Unter Gebühren werden im allgemeinen öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 f; BVerwG, a.a.O.). NVwZ 1994, 1102, 1105). Das Grundgesetz selbst kennt keinen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, so daß dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum verbleibt. Außer dem - bereits erörterten - Verbot der Erhebung einer verdeckten Steuer gilt auch ein Verbot der Einführung einer verdeckten, die verfassungsrechtlichen Grenzen überschreitenden Sonderabgabe (vgl. BVerwG, a.a.O.). NVwZ 1994, 1102, 1105 m.w.N.). Das Vorliegen einer Gebühr ist allerdings nicht bereits zu verneinen, wenn die gebührenpflichtige Leistung auch oder sogar in erster Linie aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgt (vgl. BVerwG, ebenda). Da staatliches Handeln grundsätzlich einen Bezug zum öffentlichen Wohl hat, hindert es die Erhebung einer Gebühr nicht, wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung auch öffentliche Interessen verfolgt. Die Leistungen der Flugsicherung im Rahmen der Sicherung der An- und Abflugphase (Start und Landung, Sicherung des Luftraums und "Platzkontrolle") dienen auch dem öffentlichen Wohl, indem sie den Schutz der Allgemeinheit vor den Gefahren des Luftverkehrs verbessern. Daraus kann jedoch nicht etwa der Schluß gezogen werden, diese Leistungen in der Flugsicherung seien nicht mehr individuell zurechenbar. Vielmehr bedeutet die Flugsicherung für die Halter der Luftfahrzeuge eine Minderung des durch das konkrete Betreiben hervorgerufenen Gefährdungsrisikos. Dadurch wird die Leistung ausreichend individualisiert, um den Begriff der Gebühr zu erfüllen. Auch die Annahme einer verdeckten Sonderabgabe scheidet somit aus. Als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage entspricht § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 LuftVG auch den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 GG für Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen aufstellt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hat der Bundesgesetzgeber selbst bestimmt (vgl. die Ausführungen zur "Luftsicherheitsgebühr" in: BVerwG, a.a.O.). NVwZ 1994, 1102, 1104 m.w.N.). Inhalt ist die Ermächtigung des Verordnungsgebers, Gebührentatbestände, -sätze u.ä. für die Inanspruchnahme von Diensten der Flugsicherung festzusetzen. Der erkennbare Zweck liegt in der Erhebung dieser Gebühren für die Amtshandlung im Rahmen der Flugsicherung. Auch das Ausmaß der Ermächtigung ist ausreichend bestimmt. Der Gesetzgeber hat die gebührenpflichtige Amtshandlung und Maßstäbe zur Gebührenhöhe - Kostendeckungsprinzip, Äquivalenzprinzip - vorgegeben. Somit ist insgesamt für den Verordnungsgeber der gesetzgeberische Wille erkennbar. Ergänzend hat er auch die §S 3 ff. Verwaltungskostengesetz - VwKostG - zu beachten. Soweit der Gesetzgeber den Kostenschuldner nicht selbst festgelegt hat, ist dies unschädlich, da von vornherein im Rahmen der Gebühr nur der "Nutznießer" der Amtshandlung der Flugsicherung, also Halter bzw. Eigentümer des Luftfahrzeugs, in Betracht kommt. § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 LuftVG widerspricht auch nicht den Grundsätzen des Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz erlaubt es, daß der Gesetzgeber aus sachlichen Gründen eine Gebührenquelle schafft und dadurch eine bestimmte Personengruppe belastet (vgl. BVerwG, a.a.O.). NVwZ 1994, 1102, 1005 m.w.N.). Derartige sachliche Gründe liegen hier vor. Die Flugsicherung - auch die An- und Abflugphase - erfordert aus Sicherheitsgründen bestimmte Leistungen, die in dem fraglichen Zeitraum die BFS erbracht hat. Deren Kosten beziehen sich auf den privaten Luftverkehr, dem sie durch die Gebührenentscheidung des Gesetzgebers auch zugewiesen werden. Zwar haben auch andere Personenkreise, wie etwa die in den betreffenden Einflugschneisen lebenden Menschen, Vorteile von der Flugsicherung. Dies hindert den Gesetzgeber aber nicht daran, eine Unterscheidung danach zu treffen, welcher Personenkreis diesen Vorteilen nähersteht, und die Kosten aus dem durch das allgemeine Steueraufkommen zu finanzierenden Aufwand herauszunehmen. Es verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß Verkehrssicherheitsmaßnahmen im Straßen- und Eisenbahnverkehr im wesentlichen aus Steuermitteln finanziert werden. Zwar sieht der Gesetzgeber auch den Luftverkehr als im öffentlichen Interesse liegend an. Das verpflichtet ihn allerdings nicht, den von ihm als erforderlich angesehenen Sicherheitsstandard aus allgemeinen Haushaltsmitteln als verkehrsmäßige "Grundversorgung" anzusehen (BVerwG, a.a.O.). NVwZ 1994, 1102, 1106 ). Gerade in Bezug auf den erforderlichen Aufwand und die Kosten im Bereich der Flugsicherung werden die erheblichen Unterschiede für die übrigen Verkehrssysteme deutlich. Die aufgrund der Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 LuftVG erlassene Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung hält sich im Rahmen dieser Ermächtigung und ist nach Ansicht des Senats auch im übrigen nicht zu beanstanden. So ist die Verordnung formell ordnungsgemäß vom Bundesminister für Verkehr im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und mit Zustimmung des Bundesrats erlassen worden. Materiell hält der Senat - ebenso wie das Verwaltungsgericht die Gebührenberechnungsformel des § 2 FlusAAGV für rechtmäßig. Nach dieser Formel berechnet sich die Gebühr - wie bei den Flugsicherungsstreckengebühren - durch eine Vervielfältigung des Gebührensatzes (t) mit dem jeweiligen Gewichtsfaktor des Luftfahrzeuges (p). Das Verwaltungsgericht hat bereits im einzelnen die Bestimmung des Gebührensatzes durch den Verordnungsgeber dargestellt. Dieser hat die Gesamtkosten der Flugsicherung bei der An- und Abflugphase durch die Zahl der gewichteten An- und Abflüge geteilt (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 4 ff.). Somit gelangt er zu der gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 4 LuftVG vorgeschriebenen Deckung der Gesamtkosten der Flugsicherung in diesem Bereich. Soweit erkennbar hat der Verordnungsgeber bei der Kalkulation der umzulegenden Kosten keine nichtumlegungsfähigen Kosten einbezogen. Es sind - wie aus den Materialien zu entnehmen ist - bei der Kalkulation die Kosten für die von Gebühren befreiten Flüge nicht einbezogen worden (BR-Drucks. 173/89, S. 7). Insoweit kann auf die ausführliche Darlegung des Verwaltungsgerichts Bezug genommen werden. Ebenso wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat - bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung - davon aus, daß die Einbeziehung des Gewichts bei der Gebührenbemessung nicht zu beanstanden ist. Wie bereits oben ausgeführt, kennt das Grundgesetz keinen eigenen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, aus dem sich Maßstäbe für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Gebührenbemessungen-, -sätze oder -höhen ergeben könnten. Dem gebührensetzenden Verordnungsgeber bleibt also ein weiter Ermessensspielraum bei der Wahl des Gebührenmaßstabs, ohne daß er gerade den zweckmäßigsten oder vernünftigsten wählen müßte (vgl. BVerfG, a.a.O.). S. 225 ff.). § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4, auf den Nr. 14 Bezug nimmt, legt als Bemessungsgrundsatz zugrunde, daß Bedeutung, wirtschaftlicher Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden können. Diesen Anforderungen genügt die Berücksichtigung der zulässigen Starthöchstmasse im Rahmen der Gebührenbemessung. Zwar ließe sich vorbringen, daß der Wert der einzelnen Amtshandlung bei der Flugsicherung unabhängig vom Gewicht des Luftfahrzeugs ist. Die Bedeutung und der wirtschaftliche Nutzen für den Halter ist jedoch bei Luftfahrzeugen mit einer größeren zulässigen Starthöchstmasse offensichtlich größer als bei kleineren Luftfahrzeugen. Diese Motivation des Verordnungsgebers geht auch aus den Materialien eindeutig hervor (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 11). Ob es sich bei dem vom Verordnungsgeber gewählten Maßstab um den sachdienlichsten oder wirklichkeitsnächsten handelt, hat der Senat nicht zu beurteilen. Die Berücksichtigung der zulässigen Starthöchstmasse hält sich jedenfalls im Rahmen des weiten Ermessensspielraums des Verordnungsgebers. Auch die Bestimmung des Gewichtsfaktors in der Gebührenformel über eine Wurzelfunktion, die zu einer degressiven Wirkung bei der Berechnung der Gebühr führt, liegt im Rahmen des geschilderten Ermessens des Verordnungsgebers. So ging er davon aus, daß eine fast 14-fach höhere Gebühr für ein Fahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von 362,9 t (Boeing 747) als für ein Luftfahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von knapp über 2 t ausreichend den wirtschaftlichen Nutzen und die Bedeutung für die jeweiligen Halter der Luftfahrzeuge widerspiegelt (BR-Drucks. 173/89, S. 11). Damit hat er sich im Rahmen der Grundsätze des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG gehalten und das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip beachtet, das fordert, daß die mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecke nicht völlig außer Verhältnis zu den auferlegten Gebühren stehen (BVerfG, a.a.O., S. 227). Allerdings ist es in diesem Zusammenhang mißverständlich, wenn das Verwaltungsgericht ausführt, Maßstab der Gebührenbemessung nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 4 LuftVG sei für die einzelne Gebühr das Kostendeckungsprinzip und nur daneben könne der wirtschaftliche Vorteil durch die Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden. Das Kostendeckungsprinzip verlangt nämlich nicht etwa die Deckung der Kosten der einzelnen Amtshandlung durch die dafür zu leistende Gebühr. Abzustellen ist insofern vielmehr auf die Gesamtheit der Aufwendungen und das gesamte Gebührenaufkommen (vgl. Gerhardt, Verwaltungskostenrecht, Stand: Dezember 1993, § 3 VwKostG Rdnr. 5 m.w.N.). Für die Bemessung des Verhältnisses der einzelnen Gebührenstufen zueinander gibt daher das Kostendeckungsprinzip nichts her. Die weiteren Kriterien des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG sind dagegen Ausprägungen des Äquivalenzprinzips (vgl. entsprechend, allerdings klarer formuliert: § 3 VwKostG) und in der Tat bei der Beurteilung der Bemessung der einzelnen Gebührenstufen untereinander maßgebend. Wenn dabei der Verordnungsgeber das Verhältnis von Wert der Amtshandlung und wirtschaftlichem Nutzen so bestimmt, daß die Gebühr nicht proportional zum Gewicht, sondern abgemildert steigt, läßt sich das - in der hier gewählten Form - nicht beanstanden. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist die Gebührenbemessung in der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung auch nicht deshalb rechtswidrig, weil für Luftfahrzeuge von über 2000 kg zulässiger Starthöchstmasse nicht zwischen Sicht- und Instrumentenfliegern (gemeint sind: -flüge) unterschieden wird. Dies verstößt weder - wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat (vgl. VG Frankfurt am Main, Urteil vom 18. August 1993 - III/1 1 E 891/91 -, NVwZ-RR 1994, 415) - gegen das Äquivalenzprinzip noch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, der hier wohl eher einschlägig sein dürfte. Das Verwaltungsgericht geht davon aus, im Bereich des An- und Abfluges würden ca. 60 % der Aufwendungen für die Flugsicherung durch Instrumentenflüge und nur die restlichen Kosten durch Sichtflüge verursacht, und folgert dies aus Verlautbarungen des Verordnungsgebers im Rahmen des Entstehungsverfahrens der Verordnung (BR-Drucks. 173/89, S. 10; Anlage zur Einladung der Luftverkehrsunternehmen und -verbände durch den Bundesminister für Verkehr zu einer Anhörung zur geplanten Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung, S. 2 = Anlage 4 im Verfahren VG Frankfurt a.M. III/3 E 1216/91). Diese Schlußfolgerung ergibt sich aber - wie die Antragsgegnerin zu Recht vorträgt - aus diesen Materialien nicht. Dort ist vielmehr ausgeführt, daß Luftfahrzeuge mit einer zulässigen Starthöchstmasse von bis zu 2000 kg in der Regel nur die Flugplatzkontrolle (Turmkontrolle) und nicht die An- und Abflug-Radarkontrolle in Anspruch nehmen. Um dieser geringeren Inanspruchnahme zu entsprechen, hat der Verordnungsgeber bei den Luftfahrzeugen dieser Gewichtsklasse nur 40 % der Dienstleistungseinheiten, die er gewöhnlich zugrundelegt, in die Berechnung einbezogen. Diese Einbeziehung von nur 40 % der Dienstleistungseinheiten durch den Verordnungsgeber berücksichtigt für diese Gewichtsklasse pauschal sowohl die geringere Inanspruchnahme als auch, daß diese nur "in der Regel" vorliegt. Die Schlußfolgerung, Sichtflüge verursachten 40 %, Instrumentenflüge 60 % der Aufwendungen der An- und Abflugsicherung (einschließlich Platzkontrolle) läßt sich daraus jedoch nicht ziehen. Allerdings ist dem Verwaltungsgericht insofern zuzustimmen, als davon auszugehen ist, daß Sichtflüge in der Regel konkrete Dienstleistungen der Flugsicherung weniger in Anspruch nehmen als Instrumentenflüge. Daß dieser Unterschied in der Gebührenbemessung jedoch nur durch die Pauschalgebühr für Luftfahrzeuge mit zulässiger Starthöchstmasse von bis zu 2000 kg Berücksichtigung findet, ist rechtlich nicht zu beanstanden. So ist bereits dargelegt worden, daß verfassungsrechtlich kein Gebührenbegriff vorgegeben ist und insofern Grenzen allein in Art. 3 Abs. 1 GG und dem Äquivalenzprinzip bestehen (BVerfG, a.a.O.). S. 227). Das Verwaltungsgericht hat an Rechtsprechung des Senats zu § 10 Abs. 3 des Hessischen Kommunalabgabengesetzes - HessKAG - angeknüpft (Urteil vom 17. Dezember 1980 - V OE 129/78 -, HSGZ 1981, 283, 284 f.) und aus diesem für Benutzungsgebühren geltenden "Grundsatz der leistungsgerechten Gebührenbemessung" abgeleitet, der Verordnungsgeber habe hier einen "Wirklichkeitsmaßstab" zur Verfügung gehabt und diesen zu Unrecht nicht angewandt. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden. Zum einen normiert § 10 Abs. 3 HessKAG ein einfachgesetzliches Erfordernis für Benutzungsgebühren auf Landesrechtsebene, dem die Entsprechung auf der hier maßgebenden Bundesebene fehlt (vgl. Beschluß des Senats vom 14. Dezember 1994 - 5 N 1980/93 -, S. 21 und 24 des amtlichen Abdrucks). Art. 3 Abs. 1 GG und auch das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip sind weniger streng. Zum anderen ist der Maßstab, den das Verwaltungsgericht zugrundelegen möchte - eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen -, ebenso ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab wie der vom Verordnungsgeber gewählte. Allein eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen läßt noch nicht den eigentlichen Grad der Inanspruchnahme der Flugsicherungsdienstleistungen zum Gebührenmaßstab werden, denn auch die einzelnen Sichtflüge - wie auch die einzelnen Instrumentenflüge - benötigen im Umfang unterschiedliche Dienstleistungen der Flugsicherung, die abhängig sind von Flugaufkommen, Wetter und weiteren Umständen. Der Verordnungsgeber hat in der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren- Verordnung vom 28. September 1989 eine Regelung getroffen, in der er die Flüge der Luftfahrzeuge bis zu 2000 kg zulässiger Starthöchstmasse pauschal als Sichtflüge eingestuft und sie deshalb mit einer reduzierten Pauschalgebühr belegt hat; die Luftfahrzeuge über dieser Gewichtsgrenze hat er mit der nach der Gebührenformel zu berechnenden Gebühr belegt, in der der Unterschied zwischen Sicht- und Instrumentenflug keine Rolle spielt. Damit besteht in der Klasse über 2000 kg hinsichtlich der Gebührenberechnung eine Gleichbehandlung der Sichtflieger mit den Instrumentenfliegern, obwohl ein Sichtflug in der Regel weniger konkrete Dienstleistung seitens der Flugsicherung verlangt. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet, sowohl die Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte, wie auch die Gleichbehandlung verschiedener Sachverhalte (vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 3 Rdnr. 5 ff. m.w.N.). Allerdings ist dabei nicht jegliche Ungleich- bzw. Gleichbehandlung verboten. Vielmehr bedeutet Art. 3 Abs. 1 GG im Kern ein "Willkürverbot". Der Gesetzgeber - hier der Verordnungsgeber - braucht im konkreten Fall nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen, vielmehr genügt ein sachlich vertretbarer Grund für seine Lösung. Der Normgeber hat also eine sehr weite Gestaltungsfreiheit (vgl. z.B. BVerfG, Beschluß vom 26. März 1980 - 1 BvR 121, 122/76 -, BVerfGE 54, 11, 26 m.w.N.; Jarass/Pieroth, a.a.O.). Rdnr. 11 m.w.N.). Nur die Einhaltung dieser Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG zu prüfen. Bei der hier zu beurteilenden Gebührenregelung ist dabei folgendes zu berücksichtigen: Die eigentlichen Kosten der Einrichtungen der Flugsicherung im An- und Abflugbereich (Turm- und Radarkontrolle) bestehen grundsätzlich in gleichem Umfang, gleichgültig ob der einzelne Flug ein Sichtflug oder ein Instrumentenflug ist oder überhaupt nicht stattfindet. Die Leistung für den jeweiligen Flug, nämlich Sicherung der An- und Abflugphase, ist zudem letztlich gleich. Auch der wirtschaftliche Wert oder sonstige Nutzen für den jeweiligen Flug bemißt sich nicht danach, ob er Sicht- oder Instrumentenflug ist. Unterschiede bestehen nur darin, in welchem Umfang die Flugsicherung im konkreten Fall jeweils Dienstleistungen erbringen muß. Derartige Unterschiede bestehen aber, wenn auch in der Regel in geringerem Umfang, innerhalb der Gruppen der Sicht- und der Instrumentenflüge ebenfalls. Die Antragsgegnerin hat dargelegt, welche unterschiedlichen Dienstleistungen auch Sichtflüge durch die Anflugkontrolle unter bestimmten Umständen erhalten. Legt man all das zugrunde, so war der Verordnungsgeber nicht durch Art. 3 Abs. 1 GG gezwungen, über 2000 kg zulässiger Starthöchstmasse eine besondere Differenzierung zwischen Sicht- und Instrumentenflügen bei der Gebührenbemessung einzuführen. Vielmehr hat er eine pauschale Berücksichtigung insofern gewählt, als er die Gruppe bis 2000 kg zulässiger Starthöchstmasse pauschal geringer belastet hat. Die Wahl der Grenze von 2000 kg zulässiger Starthöchstmasse ist dabei ebenfalls nicht willkürlich, auch wenn es - was unstreitig ist - über diese Grenze hinaus noch in den untersten Gewichtsklassen eine nicht unerhebliche Zahl von Sichtflügen gibt. Der Verordnungsgeber konnte allerdings davon ausgehen, daß über der Grenze von 2000 kg zulässiger Starthöchstmasse die Zahl der Luftfahrzeuge, die über Instrumentenflugausrüstungen verfügen, erheblich zunimmt. Da von Verfassungs wegen auch die Verfolgung weiterer Zwecke neben der Gebührenerzielung zulässig ist (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979, a.a.O.). S. 226), konnte auch Berücksichtigung finden, daß - wie von der Antragsgegnerin vorgetragen - mit der Gleichbehandlung von Sicht- und Instrumentenflügen Luftfahrzeugführer nicht dazu verleitet werden, aus Kostengründen und zu Lasten der Sicherheit auf den von der Verordnung erfaßten Verkehrsflughäfen Sicht- statt möglicher Instrumentenflüge zu wählen. Des weiteren ist zu beachten, daß in § 1 Abs. 2 FlusAAGV als Zähleinheit der jeweilige Abflug gewählt worden ist. Dies ist im Sinne einer sachgerechten Vereinfachung nicht zu beanstanden. Eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen brächte aber zusätzlich das Problem - wie die Antragsgegnerin zu Recht vorbringt -, daß der Wechsel von Sicht- und Instrumentenflug zwischen Abflug und Anflug nur berücksichtigt werden könnte, wenn eine weitere Aufschlüsselung der Gebührenbemessung nach An- und Abflügen getrennt erfolgen würde. Dies ergäbe jedoch weiteren Verwaltungsaufwand. Diesen zu vermeiden, stellt ebenfalls einen sachlichen Grund zur Gleichbehandlung dar. Der Verordnungsgeber hat nämlich im Rahmen seines Ermessensspielraums das Recht, verwaltungspraktikable Lösungen zu wählen. Insgesamt liegt daher eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende willkürliche Gleichbehandlung nicht vor. Ob die Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen - wie sie sich nunmehr seit der Zweiten Verordnung zur Änderung der Flugsicherungs- An- und Abflug-Gebühren-Verordnung vom 14. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2093) in § 2 Abs. 1 Satz 4 FlusAAGV findet - eine zweckmäßigere oder gerechtere Lösung darstellt, hat der Senat nicht zu entscheiden. Auch das vom Verwaltungsgericht herangezogene verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn) ist nicht verletzt. Es verlangt, daß die Gebühr nicht in einem Mißverhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979, a.a.O. , S. 227; BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 48.81 -, DÖV 1982, 154, 155). Das bedeutet aber nicht, daß - wovon wohl das Verwaltungsgericht im Anschluß an § 10 Abs. 3 HessKAG ausgegangen ist - jeweils der wirklichkeitsnächste Bemessungsmaßstab zu wählen ist. Ausgeschlossen ist vielmehr nur ein Mißverhältnis. Ein derartiges Mißverhältnis besteht aber durch die Gleichbehandlung von Sicht- und Instrumentenflügen bei der Gebührenbemessung für Luftfahrzeuge über 2000 kg zulässiger Starthöchstmasse nach dem oben zu Art. 3 Abs. 1 GG Ausgeführten nicht. Da damit sowohl die gesetzliche Grundlage für die Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung als auch die Verordnung selbst nicht zu beanstanden sind, verfügen die von der Antragstellerin angegriffenen Gebührenbescheide der Antragsgegnerin über eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Substantiierte Einwände gegen die Berechnung der Gebühren im Einzelfall hat die Antragstellerin nicht vorgebracht. Ob die jeweilige Einstufung der abgerechneten Flüge als Sicht- oder Instrumentenflug letztlich richtig ist - dies hat die Antragstellerin teilweise, allerdings nicht im einzelnen substantiiert, bestritten -, kann offen bleiben, da diese Frage nach der zugrundezulegenden Fassung der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren- Verordnung ohne Einfluß auf die Berechnung der Gebühr ist. Da die Beschwerde der Antragstellerin somit ohne Erfolg bleibt, trägt sie die Kosten des Beschwerdeverfahrens (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 13 Abs. 2, 14 (analog), 20 Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG -. Dabei setzt der Senat aufgrund des vorläufigen Charakters des Eilverfahrens die Hälfte des streitigen Betrages fest. Nur in Verfahren, in denen die Abgabenordnung 1977 Anwendung findet, ist das Interesse an der Abwendung des Zinsverlustes regelmäßig mit einem Viertel und nicht höher als mit einem Drittel zu bewerten. Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).