6 TG 1967/91

Die Beschwerde ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Erlaß der von der Antragstellerin begehrten einstweiligen Anordnung zu Unrecht abgelehnt. Die Antragstellerin hat das Vorliegen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs auf Erlaß der einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO glaubhaft gemacht. Ein Anordnungsgrund besteht, denn die einstweilige Anordnung ist erforderlich, um wesentliche Nachteile von der Antragstellerin abzuwenden (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Wie der Senat in seinem Beschluß vom 13. Dezember 1989 (6 TG 3175/89 - NVwZ 1990, 391 f.) betreffend den Ausschluß aus einer Fraktion einer Gemeindevertretung entschieden hat, werden durch den Ausschluß und die damit verbundene Verhinderung der Teilnahme an der Fraktionsarbeit, insbesondere an den Fraktionssitzungen, dem bisherigen Fraktionsmitglied maßgebliche Informations- und Einflußmöglichkeiten genommen. Es kann nicht an der Beratung und Entscheidung über die Ausübung der Fraktion zustehender Rechte teilhaben. Zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes ist es deswegen bei Vorliegen eines Anordnungsanspruchs geboten, bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in einem Klageverfahren die Hauptsache vorwegzunehmen, indem der Fraktion aufgegeben wird, das bisherige Fraktionsmitglied vorläufig mit allen Rechten und Pflichten zur Fraktionsarbeit zuzulassen (Hess. VGH, Beschluß v. 13. Dezember 1989, a.a.O., S. 392; vgl. auch Erdmann, DÖV 1988, 907 ff., 910). Das gilt auch für das vorliegende, den Ausschluß aus einer Fraktion des Verbandstages im Umlandverband Frankfurt betreffende Verfahren, denn die Rechtsstellung eines Mitglieds des Verbandstages entspricht im wesentlichen der Rechtsstellung eines Mitglieds einer Gemeindevertretung. Dies kommt schon dadurch zum Ausdruck, daß nach § 19 des Gesetzes über den Umlandverband F vom 11. September 1974 (GVBl. I S. 427) in der Fassung des Wahlrechtsänderungsgesetzes vom 16. Juni 1988 (GVBl. I S. 235) die die Fraktionen betreffende Regelung des § 36 a der Hessischen Gemeindeordnung - HGO - für den Umlandverband F entsprechende Anwendung findet. Ein Anordnungsanspruch besteht schon deshalb, weil der Fraktionsausschluß unwirksam ist. Dies beruht darauf, daß die Beschlüsse vom 22. Mai 1991 und 11. Juni 1991, mit denen der Ausschluß der Antragstellerin aus der SPD-Fraktion im Verbandstag des Umlandverbandes F angeordnet wurde, verfahrensfehlerhaft ergangen sind. An den Beratungen und anschließenden Beschlußfassungen waren nämlich nicht nur die Fraktionsmitglieder beteiligt, sondern auch Mitglieder des Verbandsausschusses und der Gemeindekammer, die der SPD angehören, sowie - jedenfalls bei den Beratungen - Mitglieder des Parteivorstandes. Die Unzulässigkeit der Mitwirkung von nicht dem Verbandstag angehörenden Personen ergibt sich zunächst aus der entsprechend anzuwendenden Regelung des § 36 a Abs. 1 Satz 1 der Hessischen Gemeindeordnung, wonach sich Gemeindevertreter zu einer Fraktion zusammenschließen können. Mitglieder des Gemeindevorstands sind danach nicht befugt, zusammen mit Mitgliedern der Gemeindevertretung eine Fraktion in der Gemeindevertretung zu bilden (vgl. VG Darmstadt, Beschlüsse v. 30. Juni 1989 - III/V G 1057/89 -, HSGZ 1990, 285 f., und v. 4. Mai 1990 - III/V G 47/90 -, NVwZ-RR 1990, 631; VG Gießen, Beschluß v. 27. Mai 1987 - II/1 E 485/87 -, Der Gemeindehaushalt 1990, 231 f.). Da § 65 Abs. 2 Satz 1 HGO vorschreibt, daß die Mitglieder des Gemeindevorstands nicht gleichzeitig Gemeindevertreter sein dürfen, können sie Fraktionen nicht angehören und kein Stimmrecht darin haben (VG Darmstadt, Beschlüsse v. 30. Juni 1989 und 4. Mai 1990, a.a.O.). Auch an der Aussprache bzw. Beratung, die der Beschlußfassung in der Fraktion vorausgehen, dürfen nur die Fraktionsmitglieder teilnehmen. Es bestehen zwar keine Bedenken dagegen, daß die Fraktion sich vor einer Fraktionsberatung von Außenstehenden über die später zu beratenden und zu beschließenden Gegenstände informieren läßt. Dies kann auch in der Weise geschehen, daß die Fraktion Nichtmitglieder vor der ganzen Fraktion zu Wort kommen läßt. Die Aussprache und die Beratung der Fraktion gehören jedoch zu der eigentlichen Fraktionsarbeit und sind daher allein den Mitgliedern der Fraktion vorbehalten. An Beratungen und Abstimmungen in der Fraktion dürfen auch Parteimitglieder, die keinem anderen Gremium der Gebietskörperschaft angehören, nicht teilnehmen. Es ist zwar richtig, daß die Fraktionen den politischen parteien eng verbunden sind und daß die parteien insbesondere über die Fraktionen und die zu ihnen gehörenden Abgeordneten auf die Entscheidungen der Vertretungskörperschaft bzw. der Verwaltung der Gebietskörperschaft einwirken. Dies ändert jedoch nichts daran, daß die Fraktionen - anders als die politischen Parteien - zum organschaftlichen Bereich der Gebietskörperschaften gehören (vgl. BVerfG, Urteile v. 19. Juli 1966 - 2 BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56 ff., 104/105, und v. 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 ff., 231; Zuleeg, in Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2, 1982, S. 145 ff., 147). Daß die Fraktionen nicht unselbständige Teilorganisationen der Parteien oder Wählervereinigungen sind, die sie in der Vertretungskörperschaft repräsentieren, folgt auch aus dem Grundsatz des freien Mandats. Das freien Mandat gehört zu der durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vorgeschriebenen Vertretung des Volkes. Der im Verfassungsrecht verankerte Grundsatz des freien Mandats verbietet es, das Wirken der Abgeordneten in der Vertretungskörperschaft und ihren Gliederungen von einem bestimmenden Einfluß der Partei auf die Fraktion und den einzelnen Abgeordneten abhängig zu machen (vgl. Zuleeg, a.a.O., S. 151; Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 164; Rothe, Die Fraktion in den kommunalen Vertretungskörperschaften, 1989, Rdnrn. 16 a, 30 und 31). Schließlich ist zu berücksichtigen, daß die Bildung einer Fraktion durch übereinstimmende Willenserklärungen der beteiligten Gemeindevertreter erfolgt und daß daher grundsätzlich auch nur die beteiligten Gemeindevertreter, nicht aber sonstige Außenstehende über die Auflösung der Fraktion entscheiden können. Dies gilt entsprechend für den Ausschluß einzelner Fraktionsmitglieder aus der Fraktion. Auch dabei handelt es sich um eine Entscheidung, die grundsätzlich der Fraktion selbst vorbehalten ist. Da die Beschlüsse vom 22. Mai 1991 und 11. Juni 1991 bereits wegen Verfahrensfehlern unwirksam sind, kann es dahinstehen, ob das Verhalten der Antragstellerin im Zusammenhang mit ihrer Kandidatur für das Amt des Oberbürgermeisters der Stadt F am Main einen wichtigen Grund für den Ausschluß aus der SPD-Fraktion im Verbandstag des Umlandverbandes F darstellt.