6 UE 872/96

Die zulässige Berufung ist unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als unzulässig angesehen, weil der Klägerin die Klagebefugnis fehlt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird zunächst auf die Ausführungen in dem angefochtenen Gerichtsbescheid von Seite 7 letzter Absatz bis Seite 10 zweiter Absatz verwiesen, worin das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, daß der Klägerin ein subjektives Recht auf eine objektiv rechtmäßige Zulassungspraxis der Beklagten weder aufgrund Verfassungsrechts (insoweit wurde zutreffend auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Dezember 1990 - 1 BvR 935/90 - DVBl 1991, 309 = NJW 1991, 1943 hingewiesen) noch nach § 21 Rundfunkstaatsvertrag oder § 17 HPRG zusteht. Diese Vorschriften über die Sicherung der Meinungsvielfalt stellen keine Regelungen dar, die Programmanbieter vor Konkurrenten schützen sollen. Die Klägerin hat auch nichts dafür vorgetragen, daß und inwiefern durch die angefochtene Zulassung bestimmte Meinungsinhalte oder Tendenzen ihres Programms negativ beeinflußt oder solche der Beigeladenen begünstigt werden sollten (vgl. dazu BVerfG, a.a.O.). Derartige beachtliche Eingriffe in die Rundfunkfreiheit der Klägerin sind auch nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin geltend macht, infolge der Zulassung der Beigeladenen erhalte diese ihr gegenüber eine Vorrangstellung bei Entscheidungen über die Kanalbelegung in Kabelanlagen, was Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG - widerspreche, trifft dies jedenfalls im Hinblick auf die von der Klägerin angesprochene Regelung in § 42 Abs. 1 Nr. 2 HPRG eindeutig nicht zu. In dieser Vorschrift ist bestimmt, daß Betreiber einer Kabelanlage "die für das Land Hessen gesetzlich bestimmten Rundfunkprogramme" den Kabelanschlüssen in der Reihenfolge nach den "der Grundversorgung des Landes Hessen dienenden Rundfunkprogrammen und offenen Kanälen" (§ 42 Abs. 1 Nr. 1 HPRG) zuzuführen haben, aber vor den übrigen in den nachfolgenden Nummern genannten Rundfunkprogrammen. Die von der beklagten Hessischen Landesanstalt für Privaten Rundfunk zugelassenen Programme gehören nicht allein aufgrund ihrer Zulassung zu den "gesetzlich" für das Land Hessen bestimmten Programmen, denn die Landesanstalt hat nicht den Rang eines Gesetzgebers, der gesetzliche Bestimmungen treffen kann. Zwar ist in der Begründung zu dem Gesetzentwurf in seiner Ursprungsfassung (Hessischer Landtag, Drs. 12/2478) zum damaligen § 32 der Satz enthalten, für das Land Hessen gesetzlich bestimmt seien auch Rundfunkprogramme, die aufgrund dieses Gesetzes zugelassen worden seien. Falls sich der Gesetzgeber dieser Auffassung angeschlossen haben sollte, ist sie jedoch im Gesetz nicht zum Ausdruck gekommen. Sie widerspricht dem Wortlaut, denn "gesetzlich bestimmt" heißt "durch Gesetz bestimmt". Eine Legaldefinition, die dem Begriff "gesetzlich bestimmt", eine weiterreichende Bedeutung gibt, enthält das Gesetz nicht. Auch die in dem Begriff "gesetzlich bestimmt" zum Ausdruck kommende Zielrichtung des Gesetzes läßt nicht erkennen, daß von der Beklagten, die die Aufgaben nach dem Hessischen Privatrundfunkgesetz wahrzunehmen hat (§ 48 Abs. 1 Satz 1 HPRG), oder einer anderen Behörde zugelassene Programme von der Regelung in § 42 Abs. 1 Nr. 2 HPRG erfaßt werden sollen. Auf etwas anderes läßt auch der Zusammenhang, in dem die Vorschrift steht, nicht schließen. Schließlich legt auch eine den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) berücksichtigende verfassungskonforme Auslegung die am Wortlaut orientierte Auslegung nahe. Das Bundesverfassungsgericht (Beschluß vom 24. März 1987 - 1 BvR 147, 478/86 - BVerfGE 74, 297 (340 f.)) geht hinsichtlich der Übertragungskapazitäten - dazu gehören auch Kabelanlagen - davon aus, daß grundsätzlich gleiche Bedingungen für öffentliche wie auch private Anbieter bestehen müssen. Bei beschränkten Kapazitäten läßt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber zwar eine besonders weitreichende Gestaltungsfreiheit bei der Bestimmung, welche Tatbestandsmerkmale für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1969 - 2 BvL 15/67 - BVerfGE 25, 371 (400) und Beschluß vom 29. November 1989 - 1 BvR 1402, 1528/87 - BVerfGE 81, 108 (117 f.)). Der Gleichheitssatz ist erst dann verletzt, wenn für die gesetzliche Unterscheidung keine sachlich einleuchtenden Gründe vorliegen, so daß die Regelung willkürlich erscheint (Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 19. Juni 1973 - 1 BvL 39/96 und 14/72 - BVerfGE 35, 263 (272)). Soweit ein in Hessen zugelassenes Programm nach dem Programmangebot für das Land Hessen oder Teile davon bestimmt ist, könnte dies eine hinreichende sachliche Rechtfertigung für einen Vorrang sein. Weshalb aber Programme, denen diese spezielle Ausrichtung fehlt, gegenüber vergleichbaren Programmen allein deshalb vorgezogen werden sollten, weil sie in Hessen zugelassen worden sind, ist nicht erkennbar. Allerdings gibt oder gab es in anderen Ländern derartige Regelungen, in denen den gesetzlich bestimmten Programmen ausdrücklich die in dem jeweiligen Lande zugelassenen gleichgestellt wurden (vgl. § 44 Satz 1 Nr. 1 Hamburgisches Mediengesetz in der Fassung des Gesetzes vom 3. Mai 1990, GVBl. 1990 S. 85, und § 23 Abs. 1 Nr. 1 Landesrundfunkgesetz Rheinland-Pfalz in der Fassung des Gesetzes vom 2. April 1990, GVBl. S. 60). Auch Hesse (Rundfunkrecht, München 1990 S. 216) meint, die im Lande zugelassenen privaten Programme den gesetzlich bestimmten gleichzustellen, sei insofern sinnvoll, als man davon ausgehen könne, daß derartige Programme wegen ihres Landesbezugs einen größeren Beitrag zur Rundfunkversorgung der Bevölkerung leisteten als von außerhalb kommende Programme. Dies trifft aber nur bei einer Ausrichtung des Programms auf das Land zu, in dem die Zulassung erfolgt. Da jedoch die Zulassung nicht voraussetzt, daß eine besondere Ausrichtung auf das Land Hessen erfolgt und der Programmanbieter nicht einmal seinen Sitz im Lande Hessen haben muß, läßt sich nicht davon ausgehen, daß in Hessen zugelassene Programme in ihrer Ausgestaltung einen besonderen Bezug zum Lande Hessen haben. Ist der Beigeladenen durch ihre Zulassung danach kein Vorrang vor der Klägerin bei der Kanalbelegung in Kabelanlagen eingeräumt worden und bewirkt die Zulassung auch keinen Eingriff in die grundrechtlich geschützte Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) der Klägerin, dann kann sie allein mit der Behauptung, sie habe einen Anspruch, vor rechtswidrig zugelassener Konkurrenz geschützt zu werden, nicht erfolgreich geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO), so daß ihr die Klagebefugnis gegen die hier umstrittene Zulassung fehlt. Bei der streitigen Zulassung handelt es sich um keine Entscheidung, durch die die Klägerin im Rahmen eines Vergabeverfahrens gegenüber der Beigeladenen zurückgesetzt wird. Ein Anspruch auf objektive Überprüfung der Zulassung der Beigeladenen steht ihr jedoch nicht zu. Eine Interessentenklage, die es von Konkurrenz betroffenen natürlichen oder juristischen Personen ermöglicht, die Rechtmäßigkeit von Konkurrenzvorhaben in vollem Umfang überprüfen zu lassen, sieht die Verwaltungsgerichtsordnung ebensowenig wie eine Popularklage vor. Die Klagebefugnis setzt vielmehr voraus, daß die Verletzung e i g e n e r subjektiv-öffentlicher Rechte geltend gemacht wird. Auch soweit die Klägerin meint, sie müsse sich gegen die Zulassung der Beigeladenen wenden können, weil diese ihr möglicherweise bei der Vergabe terrestrischer Frequenzen oder bei Kanalbelegungen in Kabelanlagen künftig vorgezogen werde, macht sie keine Verletzung eigener Rechte durch die angefochtene Zulassung geltend, sondern bezieht sich auf mögliche Rechtsbeeinträchtigungen, die auf etwaigen künftigen Verwaltungsentscheidungen beruhen könnten. Die angefochtene Zulassung wäre als "Ursprungszulassung" dafür zwar kausal. Da sie die Klägerin jedoch nicht in ihren Rechten verletzt, kann sie von der Klägerin auch dann nicht mit Erfolg angefochten werden, wenn sie für etwaige künftige die Klägerin in ihren Rechten verletzende Verwaltungsentscheidungen mit ursächlich ist. Das durch Art. 5 Abs. 1 GG gesicherte Teilhaberecht eines Rundfunkveranstalters schließt, wie schon oben unter Hinweis auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Juli 1988 angesprochen worden ist, keinen Anspruch auf objektive Überprüfung der Zulassung von Konkurrenten ein. Hinsichtlich der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) gilt das gleiche. Es bleibt der Klägerin im übrigen unbenommen, etwaige künftige Entscheidungen der Beklagten, die die Beigeladene zu ihren, der Klägerin, Lasten begünstigen, anzufechten. Sollte sich in einem derartigen Rechtsstreit erweisen, daß die Zulassung der Beigeladenen rechtswidrig war, hätte die Beklagte sie gemäß § 11 Abs. 3 HPRG zurückzunehmen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen im Zeitpunkt der Entscheidung der Zulassung nicht vorlagen und auch nicht innerhalb einer von der Beklagten gesetzten Frist erfüllt wurden. Ein subjektiv öffentliches Recht darauf, daß die Zulassung der Beigeladenen wegen der geltend gemachten möglicherweise unzulässigen Gesellschafterzusammensetzung zurückgenommen wird, stünde der Klägerin jedoch auch dann nicht zu. Die Kosten des Berufungsverfahrens, in dem sie unterlegen ist, hat die Klägerin einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen (§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO). Die Beigeladene hatte keine Veranlassung zur Klage gegeben, und es war gerechtfertigt, daß sie sich auch im Berufungsverfahren gegen die Anfechtung ihrer Zulassung wehrte und den Antrag stellte, die Berufung zurückzuweisen. Unter diesen Umständen entsprach es der Billigkeit, auch ihre Kosten der Klägerin aufzuerlegen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO). Die Klägerin wendet sich gegen Bescheide der Beklagten, durch die die Beigeladene zur Veranstaltung und Verbreitung eines täglich 24-stündigen jugendorientierten Vollprogramms über einen Satellitenfernsehkanal zugelassen wurde. Die Zulassung erfolgte mit Bescheid vom 2. März 1993 in der Fassung der Abänderungsbescheide vom 23. Dezember 1993 und 17. März 1994. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin mit der Klage geltend gemacht, die Satellitenzulassung sei präjudiziell für die Kanalbelegung in Kabelanlagen, in die nach § 42 Abs. 1 des Gesetzes über den Privaten Rundfunk in Hessen (Hessisches Privatrundfunkgesetz - HPRG -, jetzt in der Fassung vom 25. Januar 1995, GVBl. I S. 87, geändert durch Gesetz vom 5. März 1996, GVBl. I S. 90) zunächst die der Grundversorgung des Landes Hessen dienenden Rundfunkprogramme sowie offenen Kanäle und dann die für das Land Hessen gesetzlich bestimmten Rundfunkprogramme einzuspeisen seien. Als gesetzlich bestimmte Programme würden von der Beklagten auch diejenigen angesehen, die - wie das Programm der Beigeladenen - in Hessen ihre Ursprungszulassung erhalten hätten. Infolge der Zulassung durch die Beklagte erhalte die Beigeladene bei Kabelbelegungsentscheidungen also einen Vorrang, der sie, die Klägerin, in ihrem Recht auf freie Betätigung im Wettbewerb und auf Gleichbehandlung durch die öffentliche Gewalt (Art. 12 Abs. 1, 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG -) verletze, obwohl wegen der Gesellschafterzusammensetzung die medienrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung nicht vorlägen. Das Verwaltungsgericht hat durch am 29. Januar 1996 beratenen Gerichtsbescheid die Klage mit der Begründung abgewiesen, die Klägerin sei nicht klagebefugt. Sie werde durch die Zulassung weder in ihr zustehenden subjektiv öffentlichen Rechten des Rundfunkrechts noch in Rechten verletzt, die sich aus der Verfassung ergäben. Auch aus § 42 Abs. 1 HPRG lasse sich eine Klagebefugnis nicht herleiten. Die Verteilung von Kabelkanälen erfolge in einem besonderen Verfahren, in das die Klägerin unabhängig von der Beigeladenen einbezogen werde. Selbst wenn die Beigeladene bei derartigen Verteilungsentscheidungen nach § 42 Abs. 1 Nr. 2 HPRG privilegiert sein sollte, bedeute dies nicht, daß die Klägerin zwangsläufig keinen Platz im Kabel bekäme. Die Tatsache, daß sich die Neuzulassung insofern auswirke, daß sich die Wahrscheinlichkeit, einen Kabelplatz zu erhalten, vermindere, werde erst dann rechtlich relevant, wenn in einem Kabelbelegungsverfahren zum Nachteil der Klägerin entschieden werde. Erst dann könne in einem etwaigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegebenenfalls auch über die Frage entschieden werden, ob eine Privilegierung von Sendern, die in Hessen zugelassen worden seien, mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben in Übereinstimmung zu bringen sei. Die Fallkonstellation sei mit dem Verhältnis des baurechtlichen Vorbescheides zur nachfolgenden Baugenehmigung nicht vergleichbar, weil durch die rundfunkrechtliche Zulassung keine verbindliche Vorentscheidung über die Kabelbelegung getroffen werde. Gegen den am 8. Februar 1996 zugestellten Gerichtsbescheid hat die Klägerin am 22. Februar 1996 Berufung eingelegt. Sie vertritt die Ansicht, die von ihr als rechtswidrig angesehene Satellitenzulassung habe unmittelbar dazu geführt, daß die Beigeladene nach § 42 Abs. 1 Nr. 2 HPRG bei der Kanalbelegung in Kabelanlagen einen Vorrang erhalte. Dadurch werde sie, die Klägerin, in ihrem subjektiv öffentlichen Recht auf Durchführung eines rechtmäßigen Vergabeverfahrens beeinträchtigt. Effektiver Rechtsschutz im Kanalbelegungsverfahren scheitere daran, daß ihr die Bestandskraft der Zulassungsentscheidung entgegengehalten werden könne. Im übrigen könne sie ohne Rücksicht auf den Vorrang der Beigeladenen bei Kanalbelegungen in Kabelanlagen in anderen Bundesländern ins Hintertreffen geraten. Das gleiche gelte bei der Vergabe terrestrischer Frequenzen im Bundesgebiet. Deswegen sei davon auszugehen, daß schon die Zulassungsentscheidung unmittelbar in ihre Rechte eingreife. Aber selbst bei nur mittelbarer Betroffenheit sei eine Klagebefugnis zu bejahen, weil auch rechtswidrige Verwaltungsakte, die ohne Verletzung drittschützender Vorschriften ergingen, aber nachfolgende in subjektive Rechte Dritter eingreifende Maßnahmen ermöglichten, von den Betroffenen angreifbar wären. Die Klägerin beantragt zu erkennen: I. Der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Kassel (Az.: 1 E 1371/93 (1)) vom 29. Januar 1996 wird aufgehoben. II. Der Zulassungsbescheid der Beklagten zur Veranstaltung und Verbreitung eines Satelliten-Fernsehvollprogramms zugunsten der RTL 2 Fernsehen GmbH & Co. KG, Frankfurt am Main vom 02. März 1993 (Az.: F:/2/0302-035), in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 05. März 1993 (Az.: F:/7/0105-011), geändert durch Abänderungsbescheide vom 23. Dezember 1993 (Az.: F:/2/0302-051) und vom 17. März 1994 (Az.: F:/2/0302) wird aufgehoben. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie vertritt die Ansicht, die Klägerin sei unter keinem denkbaren Gesichtspunkt unmittelbar in ihren Rechten betroffen und infolgedessen nicht klagebefugt. Bei der Zulassung handele es sich nicht um eine Vergabeentscheidung unter mehreren Konkurrenten. Aus § 42 Abs. 1 HPRG lasse sich die Klagebefugnis nicht herleiten, weil ein Verfahren nach dieser Vorschrift nicht stattgefunden habe. Es fehle auch an einer mittelbaren Betroffenheit der Klägerin, die sich ohne einen ihre Rechte verletzenden Verwaltungsakt schwerlich begründen lasse. Deshalb komme es auch auf die Verfassungsmäßigkeit des § 42 Abs. 1 HPRG nicht an. Die Beigeladene beantragt ebenfalls, die Berufung zurückzuweisen. Sie vertritt die Ansicht, durch die streitige Zulassung könne die Klägerin weder unmittelbar noch mittelbar in ihren Rechten verletzt werden. Die Zulassung führe zu keiner rechtlichen Betroffenheit der Klägerin. Etwaige spätere Kabelbelegungsentscheidungen stellten keinen Vollzug der Zulassung dar. Durch die Zulassung würden spätere Kabelbelegungsentscheidungen nicht vorweggenommen, zumal ein Sender wie der der Klägerin ohnehin stets "sicherer Einspeisungskandidat" sei. Die theoretische Möglichkeit eines späteren Nachteils, für den die Zulassung ursächlich sei, reiche nicht aus, um die Klagebefugnis zu begründen.