6 N 2349/96

Der Senat entscheidet durch Beschluß, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Antrag ist unzulässig, denn den Antragstellern fehlt die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der Fassung des am 1. Januar 1997 in Kraft getretenen 6. Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (6. VwGOÄndG) vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626). Nach dieser Vorschrift kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift den Antrag stellen. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Es sind keine Rechte der Antragsteller ersichtlich, die "durch" die 10. Änderungsverordnung zur Landschaftsschutzverordnung oder durch ihre Anwendung verletzt worden sein könnten. Insoweit kommt hier eine Verletzung der in § 35 Abs. 2 HENatG in Verbindung mit § 29 Abs. 1 BNatSchG geregelten Beteiligungsrechte der Antragsteller nicht in Betracht, weil diese Beteiligungsrechte gewahrt sind und ihre Verletzung von den Antragstellern nicht behauptet worden ist. Nach § 35 Abs. 2 Satz 1 HENatG hat die jeweils zuständige Behörde in den Fällen des § 29 Abs. 1 BNatSchG alle Naturschutzverbände zu beteiligen, soweit sie durch die Maßnahme in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt sein können. Nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ist den nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannten Vereinen bei der Vorbereitung von Verordnungen und anderen im Range unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschriften der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben. Das Regierungspräsidium hat u.a. den beiden Antragstellern mit Schreiben vom 18. Juli 1995 Gelegenheit gegeben, bis zum 18. August 1995 schriftlich Bedenken, Einwände und Anregungen bezüglich der von der Stadt beantragten Entlassung einer Teilfläche in der Gemarkung aus dem Landschaftsschutzgebiet vorzutragen. Die Antragsteller haben diese Gelegenheit zur Stellungnahme mit einem gemeinsamen Schreiben vom 16. August 1995 wahrgenommen und ihre erheblichen Bedenken gegen die beantragte Entlassung der Teilfläche aus dem Landschaftsschutzgebiet geltend gemacht. Damit haben sie die einzigen ihnen im Zusammenhang mit der Änderung einer Landschaftsschutzverordnung zustehenden Rechte wahrgenommen. Andere Rechte, insbesondere ein Recht auf Durchsetzung ihrer Auffassung mit der Folge, daß die Änderungsverordnung unterbleiben müßte, stehen ihnen nicht zu. Derartige Rechte ergeben sich insbesondere weder aus dem Hessischen Naturschutzgesetz noch aus dem Bundesnaturschutzgesetz. Den Naturschutzverbänden stehen danach keine materiellen Rechte im Zusammenhang mit dem Erlaß von Landschaftsschutzverordnungen bzw. von diese betreffenden Änderungsverordnungen zu; sie haben lediglich ein formelles Recht, das ihre Beteiligung im Verordnungsverfahren sichert. Demgemäß hat das Bundesverwaltungsgericht in einem ein Planfeststellungsverfahren betreffenden Fall entschieden, der anerkannte Verein sei darauf beschränkt, die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses infolge eines Verstoßes gegen sein Beteiligungsrecht geltend zu machen. Weitere Klagegründe stünden ihm nicht zur Verfügung. Diese Beschränkung der zulässigen Klagegründe für eine Anfechtungsklage auf das dem Verein zur Verfolgung ihm anvertrauter Schutzgüter eingeräumte subjektiv-öffentliche Beteiligungsrecht sei zulässig (vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Oktober 1990 - 4 C 77.88 - BVerwGE 87, 62 ff., 74, und vom 18. Dezember 1987 - 4 C 9.86 - BVerwGE 78, 347 ff., 349 f.). Der Bundesgesetzgeber und der Hessische Landesgesetzgeber haben den Naturschutzverbänden kein Klagerecht dahingehend eingeräumt, die Unterschutzstellung eines Gebietes zu erzwingen. Eine Klage auf Normerlaß oder auf Feststellung eines bestimmten Gebietsschutzes ist den Naturschutzverbänden versagt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1996 - 4 A 16.95 - UPR 1996, 384 ff., 386, hinsichtlich eines das Bundesland Sachsen betreffenden Falles). Ist aber den Antragstellern kein Klagerecht dahingehend eingeräumt, die Unterschutzstellung eines Gebietes zu erzwingen, so steht ihnen auch kein Recht darauf zu, daß eine einmal unter Landschaftsschutz gestellte Fläche weiterhin geschützt bleibt. Die Antragsteller können auch nicht mit Erfolg geltend machen, durch die 10. Änderungsverordnung sei ihnen ein Klagerecht nach § 36 in Verbindung mit § 35 Abs. 1 Nr. 2 HENatG genommen worden. Zwar können die Naturschutzverbände unter den Voraussetzungen der genannten Vorschriften vor den Verwaltungsgerichten klagen, wenn Befreiungen von Landschaftsschutzverordnungen erteilt worden sind. Hier ist jedoch eine Befreiung nicht erteilt worden, so daß ein derartiges Klagerecht der Antragsteller nicht bestand und daher auch nicht durch die 10. Änderungsverordnung zur Landschaftsschutzverordnung verletzt worden sein kann. Die Antragsteller weisen insofern zwar zu Recht darauf hin, daß der Gesetzgeber bei der die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO betreffenden Neuregelung eine Anlehnung an die Klagebefugnis bei Verpflichtungs- und Anfechtungsklagen habe vornehmen wollen und daß die bisher zu § 42 Abs. 2 VwGO ergangene Rechtsprechung auf die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren übertragbar sei. Erforderlich und ausreichend sei in diesem Zusammenhang, daß der Kläger hinreichend substantiiert Tatsachen vortrage, die es zumindest als möglich erscheinen ließen, daß er durch den Verwaltungsakt in einer eigenen rechtlich geschützten Position beeinträchtigt werde. Diese Voraussetzungen liegen jedoch nicht vor. Erforderlich ist auch bei Anwendung dieser sogenannten Möglichkeitstheorie, daß es überhaupt eine rechtlich geschützte Position gibt, die beeinträchtigt sein könnte. Dies ist hier nicht der Fall. Da keine Befreiung von einer Landschaftsschutzverordnung ausgesprochen wurde, konnte und kann kein Recht der Antragsteller verletzt sein mit der Folge, dass insoweit keine Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO möglich ist. Da der hessische Landesgesetzgeber das Verbandsklagerecht nicht auf die Normenkontrolle ausdehnen wollte und konnte, weil § 47 Abs. 2 VwGO keine der Regelung in § 42 Abs. 2 VwGO ("Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist...") entsprechende Abweichungsermächtigung enthält, entspricht es der Rechtslage, daß das in § 36 HENatG geregelte Klagerecht nur Verwaltungsakte betrifft. Daß eine Landschaftsschutzverordnung geändert wird anstatt Befreiungen von Vorschriften dieser Landschaftsschutzverordnung zu erteilen, kann somit nicht von Naturschutzverbänden im Wege der Normenkontrolle angegriffen werden. Im Gegenteil ist es gerade die erkennbare Absicht des hessischen Landesgesetzgebers gewesen, das in § 36 HENatG geregelte Klagerecht der Naturschutzverbände nicht auf die Normenkontrolle auszudehnen, worauf der Antragsgegner auf den Seiten 4/5 seines Schriftsatzes vom 30. Oktober 1996 zu Recht hingewiesen hat. Andernfalls würde man entgegen der eindeutigen gesetzgeberischen Absicht außer in den Fällen der Geltendmachung eines Verstoßes gegen formelle Beteiligungsrechte eine allgemeine Verbands-Normenkontrollklage annehmen. Die Antragsteller haben nach §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner zu tragen, da sie unterlegen sind und über den Normenkontrollantrag ihnen gegenüber nur einheitlich entschieden werden kann. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO). Der Senat legt für jeden der beiden Antragsteller den in § 13 Abs. 1 Satz 2 Gerichtskostengesetz - GKG - geregelten Auffangstreitwert von 8.000,-- DM zugrunde, weil keine genügenden Anhaltspunkte ersichtlich sind, nach denen die Bedeutung, die die Sache für die Antragsteller hat, beziffert werden könnte. Die beiden Streitwertanteile sind zu addieren. Die Antragsteller sind anerkannte Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG -. Sie wenden sich gegen eine Verordnung des Antragsgegners, mit der eine Teilfläche des Landschaftsschutzgebiets aus dem Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung herausgenommen wurde. Auf der Teilfläche sollen eine Hotelanlage sowie eine Sauna- und Badewelt und nordwestlich der Teilfläche Stellplätze errichtet werden. Am 5. November 1968 erging die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet, die vor der hier streitigen 10. Änderung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 18. Januar 1996 galt. Erfaßt wurden durch die Landschaftsschutzverordnung in der Fassung der 9. Verordnung vom 18. Januar 1996 auch die in der Gemarkung H. liegenden Flurstücke, die am südlichen Ende der Erschließungsstraße gelegen sind und die durch die hier streitige 10. Änderungsverordnung vom 8. Februar 1996 aus dem räumlichen Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung entlassen wurden. Auf den Grundstücken befinden sich Gebäude, deren militärische Nutzung infolge der Änderung der politischen Lage in Europa aufgegeben wurde. Der Bauherr beabsichtigt, auf diesen Grundstücken den Hotelbetrieb mit Badelandschaft zu errichten. Zur Schaffung der bauleitplanerischen Voraussetzungen beabsichtigt die Stadt, den Flächennutzungsplan zu ändern und eine Satzung über einen Vorhaben- und Erschließungsplan des Investors aufzustellen. Unter dem 28. Februar 1995 stellte die Stadt außerdem bei dem Regierungspräsidium einen Antrag auf Zulassung einer Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Nordhessen sowie einen Antrag auf Entlassung der Fläche aus dem Landschaftsschutzgebiet Im Rahmen des Verfahrens auf Entlassung von Teilflächen aus dem Landschaftsschutz erhielten die Naturschutzverbände Gelegenheit zur Stellungnahme. Diese Gelegenheit haben die beiden Antragsteller mit einem gemeinsamen Schreiben vom 16. August 1995 genutzt und darum gebeten, dem Antrag der Stadt nicht zu entsprechen. Unter dem 30. Januar 1996 ließ das Regierungspräsidium im Wege der landesplanerischen Entscheidung eine Abweichung vom geltenden Regionalen Raumordnungsplan zu und verband die Zulassung der Abweichung u.a. mit der Auflage, die geplante Maßnahme in den nachfolgenden Genehmigungsverfahren eindeutig als "Hotel" zu bezeichnen und festzusetzen; weiterhin wurde die ursprünglich geplante zusätzliche Nutzung als "Appartementanlage" für nicht zulässig erklärt. In der ausführlichen Begründung setzte sich das Regierungspräsidium mit den Auswirkungen der Baumaßnahme auseinander. Mit der 10. Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Landkreisen wurde die Landschaftsschutzverordnung für die oben genannten Flächen aufgehoben. Am 24. Juni 1996 haben die Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt. Sie tragen im wesentlichen vor, sie seien antragsbefugt, denn sie hätten hinreichend substantiiert Tatsachen vorgetragen, die es zumindest als möglich erscheinen ließen, daß sie durch die angegriffene Änderungsverordnung in einer eigenen rechtlich geschützten Position beeinträchtigt würden. Es sei nicht ausgeschlossen, daß im Falle eines Nichtergehens der 10. Änderungsverordnung Befreiungen von den Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung erteilt worden wären. Durch das vom Antragsgegner gewählte Verfahren der Teillöschung sei ihnen, den Antragstellern, die Möglichkeit genommen worden, nach § 36 Abs. 1 und § 35 Abs. 1 Nr. 2 des Hessischen Naturschutzgesetzes - HENatG - gegen die Erteilung oder Unterlassung eines entsprechenden Befreiungsverwaltungsaktes zu klagen. Aus den Verwaltungsvorgängen ergebe sich, daß der Befreiungsweg gewählt worden wäre, wenn die Änderungsverordnung nicht ergangen wäre, denn aus mehreren Unterlagen folge, daß das Vorhaben "um jeden Preis durchgesetzt werden" solle. Der Antrag sei auch begründet, denn die Änderungsverordnung verstoße gegen § 15 Abs. 1 BNatSchG in Verbindung mit § 13 Abs. 1 HENatG, da das streitgegenständliche Gebiet schutzwürdig und schutzbedürftig sei. Das Regierungspräsidium habe lediglich die restlichen, verbleibenden Teile des Landschaftsschutzgebiets auf ihre Schutzwürdigkeit oder Schutzbedürftigkeit untersucht, nicht aber das von der Entlassung betroffene Gebiet. Es sei zwar seit 1935 durch unterirdische Bauwerke, oberirdische Gebäude und versiegelte Flächen im Zuge militärischer Nutzung erheblich gestört. Die militärische Nutzung sei aber aufgegeben, so daß das Gebiet durch Entfernen der Bauten und die Wiederherstellung des natürlichen Zustandes langfristig der Natur zurückgegeben werden könnte. Außerdem sei die militärische Nutzung in der Vergangenheit nicht Anlaß dafür gewesen, die Landschaftsschutzverordnung nicht auf diesen Bereich zu erstrecken. Da die militärische Nutzung aufgegeben worden sei und damit die Möglichkeit bestehe, die Gebäude abzureißen und auch die versiegelten Flächen wieder der Natur zuzuführen, sei von der Schutzwürdigkeit des Gebietes auszugehen. Das Gebiet sei auch schutzbedürftig. Die Schutzbedürftigkeit ergebe sich bereits aus der allgemeinen zivilisatorischen Entwicklung, die immer weitere, bisher unberührte Gebiete in Anspruch nehme. Durch den geplanten Hotelkomplex am Südostrand einer offenen Fläche sei eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes zu verzeichnen. Dies habe bereits das Dezernat 75 des Regierungspräsidiums in seinem Schreiben vom 21. September 1995 dargestellt. Durch die Verbauung der offenen Landfläche würden die natürlichen Gegebenheiten wesentlich nachteilig verändert werden. Das Plateau würde insgesamt durch die L-förmige Anordnung des Hotelkomplexes zerschnitten und dadurch seiner besonderen Eigenart beraubt. Schließlich sei das betroffene Gebiet wegen seiner besonderen Bedeutung für die Erholung erforderlich. Der zunehmende Kfz-Verkehr und die steigende Anzahl von Urlaubern würden negativ auf den Erholungszweck der Landschaft insgesamt und auf das betroffene Gebiet selbst einwirken. Es liege auch ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 2 BNatSchG vor. Es fehle die Abwägung hinsichtlich rechtlich relevanter Bestandteile. Im Rahmen des Ermessens nach § 1 Abs. 2 BNatSchG sei das mildeste Mittel zu wählen. Insofern sei als milderes, ebenso geeignetes Mittel eine Befreiung von den Festsetzungen der Landschaftsschutzverordnung zu prüfen gewesen. Außerdem habe der Antragsgegner nicht berücksichtigt, daß die Hotelanlage ortsungebunden sei; der Bau des Hotels auf dem Hohen sei nicht zwingend erforderlich. Die Nichtberücksichtigung dieses Umstandes stelle einen Fehler im Rahmen der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials dar und führe ebenfalls zur Nichtigkeit der Verordnung. Nicht ermittelt worden seien auch die Wechselwirkungen zwischen der geplanten touristischen Erschließung und der damit verbundenen weiteren Störung des Gebietes als Erholungsgebiet. Ein weiteres Abwägungsdefizit ergebe sich daraus, daß für die geplanten Stellplätze die Möglichkeit einer Befreiung von den Festsetzungen des Landschaftsschutzgebietes und des angrenzenden Naturschutzgebietes nicht in die Betrachtung einbezogen worden sei. Die für das Hotel erforderlichen Stellplätze befänden sich alle in einem von der Teillöschung nicht betroffenen Teil des Landschaftsschutzgebiets bzw. im angrenzenden Naturschutzgebiet. Könnten diese Stellplätze nicht ausgewiesen werden, sei auch die Erschließung des Bauvorhabens nicht gesichert. Damit stehe das ganze Hotelvorhaben in Frage, so daß die von der Teillöschung betroffenen Flächen nicht aus dem Landschaftsschutz herausgenommen werden müssten. Auch auf diesen Aspekt sei der Antragsgegner nicht eingegangen. Daraus ergebe sich ein weiteres Abwägungsdefizit, das die Nichtigkeit der Verordnung zur Folge habe. Schließlich verstoße die Verordnung gegen den Erlaß des Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 29. Juni 1995 - V-LFN 1-829 (970). Die Antragsteller beantragen, die 10. Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Landkreisen im Regierungsbezirk Landschaftsschutzgebiet vom 8. Februar 1996 des Regierungspräsidiums für nichtig zu erklären. Der Antragsgegner beantragt, den Normenkontrollantrag abzulehnen. Er trägt vor, der Normenkontrollantrag sei unzulässig. Selbst bei unterstellter inhaltlicher Fehlerhaftigkeit der Änderungsverordnung lägen die Voraussetzungen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht vor. Ein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Verein könne grundsätzlich berechtigt sein, eine Rechtsnorm zur gerichtlichen Überprüfung zu stellen, wenn sein Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 BNatSchG verletzt worden sei. Die Prüfung der Begründetheit in diesen Fällen auch bei der Normenkontrolle sei auf die Prüfung der Einhaltung der fraglichen Mitwirkungsrechte beschränkt. Jede andere Lösung würde dazu führen, daß über die bloße Behauptung, es seien Mitwirkungsrechte aus § 29 BNatSchG verletzt, eine allgemeine Verbandsklage für naturschutzrechtliche Verordnungen eingeführt würde, was der Bundesgesetzgeber im Bundesnaturschutzgesetz ausdrücklich nicht gewollt habe und dem Landesgesetzgeber verwehrt sei. Popular- und Verbandsklagen seien nach der VwGO in der Regel unzulässig. § 42 Abs. 2 VwGO mache davon eine Ausnahme, indem die Vorschrift dem Gesetzgeber ausdrücklich die Möglichkeit eröffne, eine abweichende Regelung zu treffen und den Kreis der Klagebefugten weiter zu ziehen. Ein entsprechender Vorbehalt für eine abweichende gesetzliche Regelung fehle in § 47 VwGO. Das führe bei systematischer Auslegung dieser Vorschrift im Vergleich zu § 42 Abs. 2 VwGO zu dem Schluß, daß der Landesgesetzgeber durch die Vorschriften der VwGO gehindert sei, eine altruistische Verbandsklage in Normenkontrollsachen einzuführen. In der Begründung zum Entwurf der inzwischen in Kraft getretenen Änderung des Hessischen Naturschutzgesetzes werde ausgeführt, § 36 Abs. 2 HENatG n. F. verdeutliche, daß das Klagerecht auch dann bestehe, wenn anstelle eines an sich notwendigen Planfeststellungsverfahrens andere Entscheidungen ergingen. Letzteres gelte nur für Verwaltungsakte, nicht für den Erlaß von Rechtsvorschriften, insbesondere auch Satzungen, da der Landesgesetzgeber das Klagerecht nicht auf die Normenkontrolle ausdehnen dürfe. Ein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Verein sei demnach im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens darauf beschränkt, die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Rechtsnorm infolge eines Verstoßes gegen sein Beteiligungsrecht geltend zu machen. Einen derartigen Verstoß hätten die Antragsteller nicht geltend gemacht. Die Verbände hätten außerdem eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben. Eine Antragsbefugnis könne auch nicht daraus abgeleitet werden, daß der Antragsgegner den Hotelbau nicht über eine naturschutzrechtliche Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung zugelassen habe. Anders als in den Fällen, in denen beispielsweise statt eines Planfeststellungsverfahrens rechtswidrig ein Plangenehmigungsverfahren durchgeführt und damit das Mitwirkungsrecht der Verbände vollständig umgangen worden sei, habe hier eine Beteiligung der Verbände stattgefunden. Die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (2 Hefte) haben vorgelegen und sind Gegenstand der Beratung gewesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf diese Unterlagen sowie auf die gewechselten Schriftsätze und den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.