8 UE 797/85

Das Urteil des Verwaltungsgerichts kann keinen Bestand haben; es ist auf die Berufung der Beklagten hin aufzuheben und die Klage abzuweisen, weil das Verwaltungsgericht der Klage nicht hätte entsprechen dürfen. Denn die Verarbeitungskaution ist von der Beklagten zu Recht für verfallen erklärt worden. Es ist unbedenklich, daß die Beklagte die Kaution durch Verwaltungsakt für verfallen erklärt hat. Denn der Verfall der Kaution kann auch dann durch Verwaltungsakt geregelt werden, wenn die Abgabe verbilligter Butter aus Interventionsbeständen im Wege der Ausschreibung zur Herstellung bestimmter Lebensmittel auf der Grundlage des öffentlichen Vertragsrechts erfolgt (BVerwG, U. v. 3. August 1989, 3 C 52/87, NJW 1990, 1435) . Die Klägerin ist ihren Verpflichtungen nicht nachgekommen, nämlich zum einen rechtzeitig gesonderte Aufzeichnungen über die hergestellten Mengen an Verarbeitungserzeugnissen zu machen und zum anderen die erfolgte Verarbeitung der Butter nach vorgeschriebenem Muster der überwachenden Zollstelle anzuzeigen, und zwar bevor die Verarbeitungserzeugnisse den Betrieb verließen. Wegen der zuletztgenannten Pflichtverletzung ist die Verarbeitungskaution, wie aus Art. 22 Abs. 4 der VO (EWG) Nr. 262/79 der Kommission vom 12. Februar 1979 über den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen für die Herstellung von Backwaren, Speiseeis und anderen Lebensmitteln (ABl. Nr. L 41/1) folgt, verfallen. In Art. 22 Abs. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 262/79 wird bestimmt, daß die Verarbeitungskaution verfällt, wenn die in der Verordnung (EWG) Nr. 1687/76 genannten Nachweise binnen 18 Monaten nach Ablauf der Angebotsfrist gemäß Art. 12 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 262/79 nicht erbracht worden sind. Art 2 und Art. 12 Buchst. b VO (EWG) Nr. 1687/76 vom 30. Juni 1976 (ABl. Nr. L 190/1) ermächtigen die Mitgliedstaaten, die Kontrollnachweise näher festzulegen. Von dieser Ermächtigung hat der deutsche Gesetzgeber Gebrauch gemacht. Die Milchfettverbilligungsverordnung verpflichtet in deren § 7 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 zur Führung ordnungsmäßiger kaufmännischer Bücher (Nr. 1) sowie zur gesonderten Aufzeichnung über den Zugang und Abgang oder den sonstigen Verbleib sowie den Bestand der Butter (Nr. 2 a), über die hergestellten Mengen an Verarbeitungserzeugnissen (Nr. 2 b), über die in den Verarbeitungserzeugnissen enthaltenen Mengen an Butter (Nr. 2 c), über Art und Menge der der Butter beigegebenen Stoffe (Nr. 2 d) und über den Verbleib der Verarbeitungserzeugnisse (Nr. 2 e). Nach § 8 Abs. 1 der Milchfettverbilligungsverordnung hat der Beteiligte, b e v o r die Zwischenerzeugnisse oder Verarbeitungserzeugnisse den Betrieb verlassen, die erfolgte Verarbeitung der Butter nach vorgeschriebenem Muster der überwachenden Zollstelle anzuzeigen und in dieser Anzeige die verwendete Buttermenge unter Angabe der Nummern der Verkaufsrechnung der Einfuhr- und Vorratsstelle und des Abholscheins anzugeben (Satz 2 Nr. 2 der Vorschrift). Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß der in §§ 7 und 8 Abs. 1 Milchfettverbilligungsverordnung enthaltenen Regelung ist in den §§ 9 und 10 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung des gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) vom 31. August 1972 (BGBl. I 1617) enthalten, wonach der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im Einvernehmen mit den Bundesministern für Wirtschaft und Finanzen durch Rechtsverordnung Melde- und Buchführungspflichten bei Interventionen vorsehen kann, um sicherzustellen, daß Vergünstigungen nicht zu Unrecht in Anspruch genommen werden. Alle diese Regelungen sind für die Klägerin als Verarbeitungsbetrieb im Sinne des § 3 der Milchfettverbilligungsverordnung verbindlich. Es kann hier dahinstehen, ob die von der Klägerin nachträglich erstellten Aufzeichnungen über die Verwendung der Butter vor oder nach dem Ablauf der in Art. 22 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 262/79 genannten Frist von 18 Monaten vorgelegt wurden. Jedenfalls hat die Klägerin die aus der Interventions-Butter hergestellten Backwaren verkauft und aus ihrem Betrieb entfernt, ohne der überwachenden Zollstelle zuvor die erfolgte Verarbeitung anzuzeigen. Dieses Versäumnis ist nicht mehr nachholbar. Infolgedessen ist die Verarbeitungskaution verfallen. Im Urteil vom 28. Juni 1990 (EuZW 1990, 511) hat der Europäische Gerichtshof ausgeführt, daß der Irrtum eines Gewerbetreibenden über das Gemeinschaftsrecht grundsätzlich unbeachtlich sei. Die Klägerin kann sich daher nicht mit Erfolg auf ihre Unkenntnis über die nach dem Gemeinschaftsrecht bestehenden Verpflichtungen beim Kauf von Interventionsware berufen. Gleiches gilt auch für die durch nationale Gesetze oder Rechtsverordnungen bestimmten Pflichten gegenüber Behörden, die die bestimmungsgemäße Verarbeitung der Interventionsware zu überwachen hat. Im übrigen war die Klägerin auf die Verordnung (EWG) Nr. 262/79 und die Milchfettverbilligungsverordnung - Verarbeitung und Ausfuhr - vom 26. März 1974 (BGBl. I S. 785) in dem ihr erteilten Erlaubnisschein für die Verwendung von Marktordnungswaren ausdrücklich hingewiesen worden, so daß sie sich über deren Inhalt informieren konnte. Die angefochtenen Bescheide sind daher zu Recht ergangen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. 708 Nr. 10 und 711 ZPO. Die Beteiligten streiten darüber, ob eine von der Klägerin gestellte Verarbeitungskaution von der Beklagten zu Recht für verfallen erklärt worden ist. Die Klägerin kaufte am 17. Dezember 1980 5.000 kg Butter aus Interventionsbeständen der BALM. Sie erhielt zunächst unter dem 7. Januar 1982 vom Hauptzollamt Gießen einen Erlaubnisschein für die Verwendung von Marktordnungswaren, worin unter 2 a auf maßgebende Vorschriften hingewiesen wurde, nämlich auf: "VO (EWG) Nr. 262/79 (ABl. der EG Nr. L 41/1 v. 16.2.2979) und Milchfettverbilligungs-VO - Verarbeitung und Ausfuhr - vom 26. März 1974 (BGBl. I S. 785) ". Als Anlage zu diesem Erlaubnisschein erhielt die Klägerin u.a. "1 Muster 2 Milchfettverbilligungs-DA". Sodann wurde der Klägerin die Butter in einer Menge von je 2.500 kg am 19. und 20. Januar 1982 von der Firma F. GmbH geliefert und in der Zeit vom 20. Januar bis 19. Februar 1981 zu Feinbackwaren verarbeitet. Mit Bescheid vom 19. Mai 1982 erklärte die Beklagte die für diese Menge Butter von der Klägerin gestellte Verarbeitungskaution (26.852,10 DM nebst 6, 5 % Mehrwertsteuer - 1.745, 39 DM = 28.597,49 DM) mit der Begründung für verfallen, die Klägerin sei ihrer Aufzeichnungspflicht nicht ausreichend nachgekommen, weil die "Anschreibungen" der Klägerin keine Angaben über die Mengen der hergestellten Fertigerzeugnisse enthielten. Den am 27. Mai 1982 bei der Beklagten eingegangenen Widerspruch der Klägerin dagegen wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 14. Juli 1982 zurück. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, die Klägerin habe sowohl die Aufzeichnungspflicht nach § 7 Abs. 1 Ziff. 2 der Milchfettverbilligungsverordnung - Verarbeitung und Ausfuhr - als auch die Anzeigepflicht nach § 8 der genannten Verordnung verletzt; die Klägerin habe nämlich die Mengen der von ihr hergestellten Fertigerzeugnisse aufzeichnen und die Verwendungsanzeige rechtzeitig vorlegen müssen. Beides sei nicht geschehen. Dem Verwaltungsverfahren vorausgegangen war eine an das Zollamt Friedberg gerichtete Mahnung der Klägerin vom 8. Oktober 1981. Diese Mahnung veranlaßte das Hauptzollamt Gießen, bei der Klägerin fernmündlich nach dem Sachstand zu fragen. Daraufhin übersandte die Klägerin dem Hauptzollamt am 19. Oktober 1981 eine unvollständig ausgefüllte Verwendungsanzeige nach vorgeschriebenem Muster. Nach dem Vermerk des Zollhauptsekretärs St. vom 16. November 1981 lag bei der Klägerin in einer ersten Prüfung nur eine Auslagerungsbestätigung über 2.500 kg Butter vor; Angaben über die Mengen der hergestellten Fertigerzeugnisse waren damals von der Klägerin "in den Anschreibungen " nicht gemacht worden. Nach dem Vermerk des Zolloberinspektors K. vom 22. März 1982 enthielt die dem Hauptsekretär St. im Oktober 1981 vorgelegte "Auflistung Butterverbrauch" nur die Darstellung über die tägliche Entnahme der Butter zur Backwarenherstellung sowie eine Bestandsrechnung. Die Klägerin habe aber die Butter sofort nach Anlieferung "vorverarbeitet", um eine zweckfremde Verwendung zu verhindern. Die "Auflistung Verwendung von Butter/Buttermix" sei nachträglich als Verwendungsnachweis anhand von erst am 3. März 1982 benannten Unterlagen (dekadische Artikelstatistik, Tagesbackzettel, tägliche Produktionsverbrauchsliste) erstellt worden. Die Angaben in der nachträglich erstellten Verwendungsliste träfen zu. Der Vermerk schließt mit folgenden Ausführungen: "Das mit den Vertretern der Firma geführte Gespräch brachte keine Klärung, warum bei der ersten Prüfung nicht sämtliche Unterlagen zur Verfügung gestellt wurden; der Bfin war damals offensichtlich nicht klar, daß der von ihr vorgelegte Nachweis des Butterverbrauchs nicht zur Erteilung der Bescheinigung über die ordnungsgemäße Verwendung ausreichte". Der Beklagten teilte das Hauptzollamt Gießen mit Bericht vom 21. Juni 1982 im wesentlichen mit, auch die zweite Prüfung sei für die Klägerin nicht günstig ausgefallen; der Verwendungsnachweis sei erst nachträglich gefertigt worden, so daß eine Prüfung der Zwischen- oder Verarbeitungserzeugnisse, bevor sie den Betrieb verließen, nicht möglich gewesen sei. Die Klägerin sei weder ihren Aufzeichnungs- noch ihren Anzeigepflichten nachgekommen. Die Klägerin hat am 4. August 1982 Klage bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhoben und im wesentlichen vorgetragen, die ordnungsmäßige Verwendung der Butter habe jederzeit, also auch schon bei der ersten Prüfung im Oktober 1981, anhand der geführten Unterlagen nachgeprüft werden können. Über eine Meldepflicht, bevor die Backwaren den Betrieb verlassen, sei sie nicht informiert worden. Die ihr bekanntgegebene Formulierung "Sie haben der überwachenden Zollstelle die erfolgte Verarbeitung zu melden" habe diesen Schluß nicht nahegelegt. Die Klägern hat beantragt, den Kautionsverfallbescheid Nr. 797 189/82 vom 19. Mai 1982 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 14. Juli 1982 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die hinterlegte Kaution in Höhe von 28.597,49 DM nebst Prozeßzinsen an die Klägerin auszuzahlen. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat ihre Argumente des Vorverfahrens vertieft und darauf hingewiesen, daß sie die Kaution auch deshalb nicht habe freigeben können, weil das hierfür erforderliche Dokument, nämlich die Mitteilung über die Verwendung verbilligter Butter durch das Hauptzollamt Gießen, nicht vorliege, sondern im Gegenteil die ordnungsmäßige Verwendung der verbilligt bezogenen Butter gerade nicht bescheinigt worden sei. Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 28. März 1985 der Klage entsprochen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, der Kautionsverfallbescheid sei nicht auf eine ausreichende Rechtsgrundlage zu stützen. Denn die EWG-Vorschriften bestimmten selbst nicht, welche Dokumente zwecks Prüfung vorzulegen seien, sondern überließen diese Regelung den Mitgliedstaaten. Aber eine eindeutige nationale Regelung dazu sei nicht vorhanden. Ein Erlaß mit interner Dienstanweisung reiche nicht aus. Nur eine Vorschrift mit Normqualität könne die beizubringenden Dokumente verbindlich regeln. Gegen das ihr am 9. April 1985 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 29. April 1985 Berufung eingelegt. Sie meint, das Verwaltungsgericht habe den inneren Zusammenhang des Kontrollverfahrens ebenso wie die Systematik der dieses Verfahren betreffenden Regelungen verkannt. Dies legt die Beklagte im einzelnen dar und führt im wesentlichen aus, das EWG-Recht überlasse es zwar den Mitgliedstaaten, vorzulegende Dokumente zu "bezeichnen", dies müsse aber nicht durch Vorschriften mit Rechtsnormqualität geschehen. Unabhängig davon seien die Verordnung (EWG) Nr. 262/79 und die Milchfettverbilligungsverordnung - Verarbeitung und Ausfuhr - über den Erlaubnisschein zur Grundlage der Verwendung der Butter durch die Klägerin geworden. Dies sei der Klägerin bekannt gewesen. Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. März 1985 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und trägt vor, sie habe Unterlagen über die Verwendung der Butter stets gehabt und habe diese auch im März 1982 noch fristgerecht vorgelegt. Eine Verpflichtung, die Verwendungsanzeige vor Auslieferung der Fertigwaren zu erstatten, sei ihr nicht auferlegt worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf den Inhalt der die Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Hefter), die beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.