8 UE 2821/89

Leitsatz: Das Reservepflichtverhältnis ist ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Die aus dem Sinn und Zweck des § 16 BBankG folgende Pflicht der Kreditinstitute, eine Mindestreserve für ihre Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit von bis unter zwei Jahren bei der Deutschen Bundesbank zu unterhalten, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Deutsche Bundesbank hat als Aufgabe von überragender Bedeutung, die Kaufkraft der Deutschen Mark stabil zu halten, und sie sichert die Währung wesentlich durch die richtige Dosierung der Geldmenge, wobei unter Geldmenge auch das sogenannte von den Kreditinstituten zwecks Ausweitung der Kreditkapazität geschaffene Buch- oder Giralgeld zu verstehen ist. Als mindestreservepflichtig gelten alle Verbindlichkeiten - mit Ausnahme der sogenannten Nostro-Verbindlichkeiten gegenüber anderen mindestreservepflichtigen Kreditinstituten -, die für die Kreditinstitute einen Zufluß von Geld "bedeuten", das Grundlage einer Kreditgewährung sein kann. Unter den Begriff "aufgenommen, kurz- und mittelfristige Gelder" in § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG fallen auch Verbindlichkeiten aus Schuldverschreibungen, die auf den Inhaber oder, wenn sie Teile einer Gesamtemission darstellen, an Order lauten, mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren. § 16 Abs. 1 Satz 1 BBAnkG ist vom Gesetzgeber bewußt so gefaßt worden, daß die Deutsche Bundesbank die Möglichkeit bekam, mit dem ihr eingeräumten währungspolitischen Instrumentarium der Mindestreservepolitik für die gebotene Stabilität des inneren Wertes der Währung zu sorgen. Entwickeln die Kreditinstitute neue Formen der Geldbeschaffung, wie etwa durch die Ausgabe von Inhaberschuldverschreibungen mit kurzer Laufzeit, und droht hierdurch die Geldwertstabilität gefährdet zu werden, dann hat die Deutsche Bundesbank durch die Einbeziehung der hierdurch gewonnenen zusätzlichen Gelder in die Mindestreservepflicht inflationären Tendenzen entgegenzuwirken und die Währung zu stabilisieren. Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg, weil das Verwaltungsgericht die Klage mit Recht abgewiesen hat, denn die begehrte Feststellung ist nicht gerechtfertigt. Gegen die Zulassung der erhobenen Feststellungsklage (§ 43 VwGO) bestehen keine Bedenken. Das Reservepflichtverhältnis ist ein Rechtsverhältnis im Sinne des 43 Abs. 1 VwGO. Es ist öffentlich-rechtlicher Art, denn die Beteiligten stehen im Verhältnis der Über- und Unterordnung zueinander. Es wird einseitig hoheitlich begründet. Es hat verwaltungsrechtlichen Charakter (BVerwG, U. v. 29. Januar 1973, 1 C 38.68, BVerwGE 41, 334; zustimmend Gramlich, Kommentar zum Bundesbankgesetz, Währungsgesetz, Münzgesetz, 1988, S. 159, ebenso Möschel, Das Wirtschaftsrecht der Banken, 1972, S. 133). Die Änderung der Anweisung der Deutschen Bundesbank über Mindestreserven (AMR), an die sich die hier in Rede stehende Mindestreservehaltung knüpft, trat am 1. Mai 1986 in Kraft (Ziff. 1 der Mitteilung Nr. 5002/86 vom 21. Februar 1986, BAnz. 1986, 2357). Die Klägerin hätte ihre Rechte bei Klageerhebung am 13. März 1986 nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen können. Deshalb stand damals der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 VwGO der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen. Auch nach dem Inkrafttreten der AMR ist die Feststellungsklage nicht unzulässig geworden. Entsteht die Möglichkeit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage erst nachträglich, nachdem bereits Feststellungsklage erhoben wurde, so bleibt die Feststellungsklage gleichwohl grundsätzlich zulässig (Kopp, VwGO, 9. Aufl., Rdnr. 30 zu § 43 unter Bezugnahme auf BVerwG, U. v. 13. Juli 1977, VI ^ 96.75, BVerwGE 54, 177 (insbesondere 179), auf BGH, U. v. 3. Mai 1983, VI ZR 79/80, NJW 1984, 1556 und auf Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, Rdnr. 27 zu 5 43, die sich ihrerseits auf RGZ 108, 202 und RGZ 124, 377 beziehen). Das Feststellungsinteresse entfällt für eine mögliche Feststellungsklage grundsätzlich dann (vgl. Kopp, a.a.O., Rdnr. 30 zu § 43), wenn eine auf Durchsetzung desselben Anspruchs gerichtete Leistungsklage erhoben wird und diese nicht mehr einseitig zurückgenommen werden kann. Redeker/von Oertzen a.a.O., meinen, die Feststellungsklage bleibe grundsätzlich zulässig, wenn sich nicht durch den Erlaß eines Bescheides die Notwendigkeit einer Anfechtungs- oder Vornahmeklage ergebe, womit sich die Feststellungsklage in der Hauptsache erledige. Eine derartige Fallgestaltung ist hier jedoch nicht gegeben, so daß das Feststellungsinteresse weiterhin gegeben ist. Eine Gestaltungs- oder Leistungsklage ist nicht erhoben und ein Bescheid aufgrund der AMR gegen die Klägerin nicht erlassen worden. Die Mindestreserve ist von den Banken selbst zu berechnen und zu melden (BVerwGE 41, 334 ff., 337). Konkrete Bescheide an die betreffenden Kreditinstitute zwecks Beachtung und Befolgung der AMR ergehen nicht; werden die AMR in Einzelfällen nicht beachtet, folgen sogleich Sanktionen. Die somit zulässige Klage ist vom Verwaltungsgericht mit Recht abgewiesen worden. Die Klägerin hat aufgrund des Beschlusses des Zentralbankrates der Deutschen Bundesbank in seiner Sitzung vom 20. Februar 1986 (Bekanntmachung vom 21. Februar 1986, BAnz. 1986, 2357) eine Mindestreserve für ihre Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit von bis unter zwei Jahren bei der Deutschen Bundesbank zu unterhalten. Das Verwaltungsgericht hat dies zutreffend so entschieden, dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG kann die Deutsche Bundesbank zur Beeinflussung des Geldumlaufs und der Kreditgewährung verlangen, daß die Kreditinstitute in Höhe eines Vom-Hundert-Satzes ihrer Verbindlichkeiten aus Sichteinlagen, befristeten Einlagen und Spareinlagen sowie aus aufgenommenen kurz- und mittelfristigen Geldern mit Ausnahme der Verbindlichkeiten gegenüber anderen mindestreservepflichtigen Kreditinstituten Guthaben auf Girokonten bei ihr unterhalten (Mindestreserve). Unter den Begriff "aufgenommene kurz- und mittelfristige Gelder" fallen auch Verbindlichkeiten aus Schuldverschreibungen, die auf den Inhaber oder, wenn sie Teile einer Gesamtemission darstellen, an Order lauten, mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren. Das folgt aus einer Subsumtion des in der AMR umschriebenen Sachverhalts unter die Rechtsnorm des § 16 BBankG, wird aber auch durch den Sinn und Zweck der Vorschrift des § 16 BBankG bestätigt. § 16 BBankG hat vom Gesetzgeber die Überschrift "Mindestreserve-Politik" erhalten und steht im vierten Abschnitt des Gesetzes, der die Überschrift "Währungspolitische Befugnisse" erhalten hat. Schon daraus ergibt sich, daß die Deutsche Bundesbank währungspolitische Befugnisse hat und eine Mindestreservepolitik betreiben darf. Weitaus deutlicher folgt dies noch aus den Materialien zum BBankG, nämlich aus der BT-Drucksache 11/2781 zum Entwurf eines Gesetze über die Deutsche Bundesbank. Danach (S. 22 f.) hat die Deutsche Bundesbank als Aufgabe von überragender Bedeutung, die Kaufkraft der Deutschen Mark stabil zu halten. Diese Sicherung der Währung hängt wesentlich von den (währungspolitischen) Entscheidungen der Währungsbank über die richtige Dosierung der Geldmenge ab (S. 24), wobei unter Geldmenge auch das sogenannte von den Kreditinstituten zwecks Ausweitung der Kreditkapazität geschaffene Buch- oder Giralgeld zu verstehen ist (S. 27 f.). Zur Bewältigung seiner Aufgabe ist der Bundesbank ein währungspolitisches Instrumentarium, u.a. die Mindestreservepolitik, gegeben. Die Wirksamkeit der Mindestreservepolitik beruht darauf, daß die Kreditkapazität bei den Kreditinstituten eingeschränkt werden kann (S. 34 ff.). Da es praktischen Schwierigkeiten begegnet, die Mindestreserve, wie es ihrer theoretischen Funktion eigentlich entspräche, in Verhältnis zu den gewährten Krediten zu setzen, setzt man sie in Verhältnis zu den Verbindlichkeiten, die ja die Höhe des Kreditvolumens Wiederspiegeln. Als mindestreservepflichtig, das folgt ebenfalls aus den erwähnten Materialien zum BBankG (S. 34 f.), gelten alle Verbindlichkeiten - mit Ausnahme der sogenannten Nostro-Verbindlichkeiten gegenüber anderen mindestreservepflichtigen Kreditinstituten -, die für die Kreditinstitute einen Zufluß von Geld "bedeuten", das Grundlage einer Kreditgewährung sein kann, wobei es auf die für den Geldzufluß jeweils mehr oder weniger entfaltete Initiative des Kreditinstituts oder des Geld-Einzahlers nicht entscheidend ankommt. Die Steuerung dieser Kreditgewährung ist das Anliegen der Mindestreservepolitik. In der Begründung zum Entwurf eines Gesetzes über die Deutsche Bundesbank heißt es wörtlich: "Es kommt also nicht auf die Art der Einlagen, sondern vielmehr darauf an, wie--die Kreditinstitute diese Einlagen verwenden" (S. 35). Dieser Grundsatz gilt nicht nur hinsichtlich der Sichteinlagen, sondern auch hinsichtlich der Termin- und Spareinlagen und auch hinsichtlich der Verbindlichkeiten aus aufgenommenen kurz- und mittelfristigen Geldern (mit der erwähnten Ausnahme), denn alle diese Zuflüsse von Zentralbank-, Buch- oder Giralgeld "bedeuten" für die Kreditinstitute einen Zufluß an Geld, das Grundlage einer Kreditgewährung sein kann. Gerade weil der Gesetzgeber das Rechtsinstitut der Mindestreservepolitik so umfassend ausgestaltet hat (Hahn, Mindestreserven - ein unabdingbares Instrument, Kreditwesen 1991, 204 [205], spricht von einem Instrument mit großem Spielraum für Zeiten, die restriktive Maßnahmen nötig machen), hielt man schon in den Materialien zum BBankG die Mindestreservepolitik wegen des damit verbundenen Zwangs von sicherer Wirkung, deshalb für unentbehrlich (S. 28) und weitere Befugnisse für nicht erforderlich (S. 29). Aus dem so zu verstehenden Sinn und Zweck des § 16 BBankG folgt, daß die in der AMR ausgesprochene Mindestreservepflichtigkeit bezüglich der Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit von bis unter zwei Jahren von 9 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG gedeckt ist. Es besteht auch kein Anlaß, S 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG abweichend von dem aus den Gesetzesmaterialien ersichtlichen Zweck dieser Bestimmung auszulegen. Die Auffassung der Klägerin, § 16 BBankG sei von der Beklagten zu weit ausgelegt worden und der in dieser Bestimmung verwendete Begriff der "aufgenommenen kurz- und mittelfristigen Gelder" erfasse keine Inhaberschuldverschreibungen mit kurzer Laufzeit, findet weder in den bei dem Inkrafttreten des BBankG geltenden gesetzlichen Bestimmungen noch in einer übereinstimmenden und unzweideutigen Bankenpraxis ihre Bestätigung. Insbesondere kann aus den Formblättern für die Jahresbilanz der öffentlich- rechtlichen Kreditinstitute und den Vordrucken für die monatliche Bilanzstatistik, die zur Zeit der Beratung und des Erlasses des BBankG gebräuchlich waren, nicht hergeleitet werden, daß seinerzeit Inhaberschuldverschreibungen mit kurzer Laufzeit nicht zu den "aufgenommenen kurz- und mittelfristigen Geldern" gerechnet wurden und deshalb von § 16 BBankG nicht erfaßt seien. Inhaberschuldverschreibungen mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren pflegten damals nicht ausgegeben zu werden, so daß sich im bankwirtschaftlichen Sprachgebrauch eine eindeutige Zuordnung der Verbindlichkeiten aus solchen Inhaberschuldverschreibungen auch nicht entwickeln konnte. Dies bedeutet allerdings nicht, wie dies die Klägerin meint, daß auch der Gesetzgeber bei der Schaffung des BBankG Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit kurzer Laufzeit nicht in seine Überlegungen einbezogen und sie infolgedessen auch nicht der Mindestreservepflicht unterstellt habe. Vielmehr ist § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG bewußt so gefaßt worden, daß die Deutsche Bundesbank die Möglichkeit bekam, mit dem ihr eingeräumten währungspolitischen Instrumentarium der Mindestreservepolitik für die gebotene Stabilität des inneren Wertes der Währung zu sorgen (vgl. BT-Drucksache 11/2781, S. 23). Die angestrebte Sicherung der Währungsstabilität und die hierfür notwendige Steuerung der Kreditkapazität aller Kreditinstitute ließ sich aber - wie bereits dargelegt - nur dann erreichen, wenn sämtliche von den Banken für das kurz- und mittelfristige Kreditgeschäft hereingenommenen Gelder der Mindestreservepflicht unterworfen worden. Der Umstand, daß es bei dem Inkrafttreten des BBankG Inhaberschuldverschreibungen mit kurzer Laufzeit noch nicht oder nicht in nennenswertem Umfang gab, steht daher der Anwendbarkeit des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG auf Bankverbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Laufzeit bis unter zwei Jahren nicht entgegen. Wie das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 29. Januar 1973 a.a.O., ausgeführt hat, enthält § 16 Abs. 1 BBankG eine Ermächtigung zum Erlaß wirtschaftslenkender Rechtssätze, deren Grenzen eher weiter zu ziehen und aus der Natur der Sache sowie den volkswirtschaftlichen, insbesondere den währungswirtschaftlichen Wirkungszusammenhängen ergänzend zu bestimmen sind. Entwickeln die Kreditinstitute neue Formen der Geldbeschaffung, wie etwa durch die Ausgabe von Inhaberschuldverschreibungen mit kurzer Laufzeit, um ihr Kreditvolumen auszuweiten und wird hierdurch die Geldwertstabilität gefährdet, dann muß die Bundesbank nach dem Sinn und Zweck des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG die Möglichkeit haben, durch die Einbeziehung der hierdurch gewonnenen zusätzlichen Gelder in die Mindestreservepflicht inflationären Tendenzen entgegenzuwirken und die Währung zu stabilisieren. Die Klägerin kann auch daraus, daß der Referentenentwurf zur Änderung des BBankG aus dem Jahre 1973 nicht Gesetz geworden ist, keine für sie günstigen Rechtsfolgen herleiten. Nach der in dem Referentenentwurf vorgesehene Neufassung des § 16 BBankG sollte Abs. 1 Satz 1 dieser Bestimmung nicht grundlegend geändert werden, sondern lediglich zu einer Klarstellung führen (vgl. zum Text der Neufassung Duwendag, Macht und Ohnmacht der Bundesbank, 1973, 217). Die Berufung der Klägerin kann nach allem keinen Erfolg haben. Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Klägerin nach § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar (§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO). Die Revision wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage, ob § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG es der Deutschen Bundesbank gestattet, Verbindlichkeiten der Kreditinstitute aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Laufzeit bis unter zwei Jahren der Mindestreservepflicht zu unterwerfen, zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Vermerk: Streitwert auch für das Berufungsverfahren 2.000.000 DM. Die Klägerin klagt auf Feststellung, daß sie auch nach dem 30. April 1986 nicht verpflichtet ist, bei der Beklagten Guthaben in Höhe eines Vom-Hundert-Satzes ihrer Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit von bis unter zwei Jahren als Mindestreserve im Sinne des § 16 des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank (im folgenden: BBankG) zu unterhalten. Am 19. Dezember 1985 faßte der Zentralbankrat der Beklagten u.a. den Grundsatz-Beschluß, daß Verbindlichkeiten aus Bank-Inhaberschuldverschreibungen und Bank-Order-Schuldverschreibungen, die Teile einer Gesamtemission sind und mit einer Ursprungslaufzeit bis unter zwei Jahren begeben werden, der Mindestreservepflicht unterliegen (sollen). In dem Monatsbericht Januar 1986 der Beklagten steht zu diesem veröffentlichten Grundsatz-Beschluß u.a., ohne die beschlossene Ausweitung der Anwendung des § 16 BBankG auf Bankschuldverschreibungen mit einer ursprünglichen Laufzeit bis unter zwei Jahren hätte befürchtet werden müssen, daß künftig mindestreservepflichtige Einlagen in kurzlaufende DM-Einlagenzertifikate umgeschichtet und damit dem Zugriff des Mindestreserveinstruments entzogen würden. Schon in der Vergangenheit sei zu beobachten gewesen, daß die Kreditinstitute zeitweilig verstärkt "Kurzläufer" mit etwa einjähriger Laufzeit emittiert und den Nichtbanken als "Ersatz" für die mit der Mindestreservepflicht belegten kurzfristigen Termineinlagen angeboten hätten. Am 20. Februar 1986 beschloß der Zentralbankrat der Beklagten, daß § 2 Abs. 1 der Anweisung der Deutschen Bundesbank über Mindestreserven (AMR) mit Wirkung vom 1. Mai 1986 an folgende Fassung erhalte: "Mindestreserven sind zu halten für Verbindlichkeiten aus Einlagen und aufgenommenen Geldern, und zwar bei a) Buchverbindlichkeiten einschließlich Verbindlichkeiten aus Schuldverschreibungen, die auf den Namen oder, wenn sie nicht Teile einer Gesamtemission darstellen, an Order lauten, mit einer Befristung von weniger als vier Jahren, b) Verbindlichkeiten aus Schuldverschreibungen, die auf den Inhaber oder, wenn sie Teile einer Gesamtemission darstellen, an Order lauten, mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren, sofern die Verbindlichkeiten nicht gegenüber selbst reservepflichtigen Kreditinstituten bestehen (reservepflichtige Verbindlichkeiten)." Diese Änderung wurde in Nr. 41 des Bundesanzeigers vom 28. Februar 1986, S. 2357, bekanntgemacht. Am 13. März 1986 erhob die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage. Die Klägerin machte geltend, daß die Einbeziehung von Bank-Inhaberschuldverschreibungen in die Mindestreservepflicht von der Gesetzlichen Ermächtigung in § 16 BBankG nicht gedeckt sei. Das zeigten der Wortlaut der Vorschrift, die Entstehungsgeschichte der Vorschrift, der Referentenentwurf zur Änderung des Bundesbankgesetzes aus dem Jahre 1973, die bisherige Praxis der Beklagten selbst, die an dem Eingriffscharakter der Norm orientierte Auslegung im Lichte des Rechtsstaatsprinzips und die praktischen Schwierigkeiten, auf die die Neuregelung wegen der gesetzlich angeordneten Ausklammerung von Verbindlichkeiten gegenüber anderen reservepflichtigen Kreditinstituten stoße. § 16 BBankG enthalte keine Generalklausel, sondern führe die mindestreservepflichtigen Verbindlichkeiten enumerativ auf. Verbindlichkeiten aus Schuldverschreibungen würden weder von dem Begriff der "Einlagen" noch von dem Begriff der "aufgenommenen Gelder" erfaßt. Diese Begriffe seien in dem zur Zeit des Erlasses des Gesetzes in den Jahren 1956 und 1957 gebräuchlichen und von der bilanzrechtlichen Behandlung geprägten Sinn in das Gesetz eingegangen. Unter Einlagen seien herkömmlich Gelder verstanden worden, die Kunden eines Kreditinstituts zum Zwecke der Geldanlage kurz- oder mittelfristig gegen Verzinsung einlegten; Schuldverschreibungen dagegen würden grundsätzlich auf Initiative des Emittenten begeben. Unter "aufgenommenen Geldern" würden üblicherweise Darlehen verstanden, während Schuldverschreibungen Wertpapiere seien. Nach den Formblättern für die Jahresbilanz der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute und den Vordrucken für die monatliche Bilanzstatistik, die zur Zeit der Beratung und des Erlasses des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank in den Jahren 1956 und 1957 verwendet worden seien, seien Einlagen, aufgenommene Gelder (Nostroverpflichtungen) und Schuldverschreibungen im Umlauf gesondert auszuweisen gewesen. Vor dem Erlaß des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank im Juli 1957 seien gesetzliche Grundlage für die Mindestreservepflicht die Bestimmungen der Landeszentralbanken-Gesetze und des Emissionsgesetzes gewesen. Die Landeszentralbanken-Gesetze hätten für die Mindestreservepflicht auf "fremde Gelder" abgestellt, und das Emissionsgesetz habe für die Festsetzung der Mindestreserven auf Sichtverbindlichkeiten, befristete Verbindlichkeiten und Spareinlagen abgestellt. In den vor Erlaß des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank geltenden Anweisungen der Landeszentralbanken über Mindestreserven sei die Mindestreservepflicht sodann auf Verbindlichkeiten der Kreditinstitute aus Einlagen und aus kurz- oder mittelfristig aufgenommenen Geldern beschränkt worden. Genau diesen Katalog habe der Gesetzgeber bei dem Erlaß des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank im Jahre 1957 übernommen. Wenn die Beklagte befürchte, daß mindestreservepflichtige Einlagen in kurzlaufende DM-Einlagen-Zertifikate umgeschichtet und damit dem Zugriff des Mindestreserve-Instruments entzogen würden, dann möge sich die Beklagte um eine Änderung von § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG bemühen. In ihrer gegenwärtigen Fassung ermächtige diese Vorschrift die Beklagte nicht, zusätzlich zu den dort genannten Verbindlichkeiten auch Verbindlichkeiten aus kurzlaufenden Inhaberschuldverschreibungen der Mindestreservepflicht zu unterwerfen. Die Klägerin beantragte, festzustellen, daß sie nach dem 30. April 1986 nicht verpflichtet ist, bei der Beklagten Guthaben in Höhe eines Vom-Hundert-Satzes ihrer Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit von bis unter zwei Jahren als Mindestreserve im Sinne von § 16 des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank zu unterhalten. Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Sie machte geltend, daß § 16 BBankG die gesetzliche Ermächtigung für die streitige Einbeziehung der Inhaberschuldverschreibungen in die Mindestreservepflicht biete. Bei den Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Laufzeit von bis unter zwei Jahren handele es sich im Sinne des § 16 Abs. 1 BBankG um Verbindlichkeiten aus aufgenommenen kurz- und mittelfristigen Geldern. Unter dem Begriff der aufgenommenen Gelder seien bereits vor dem Jahre 1950 alle Gelder und Kredite verstanden worden, deren Hereinnahme oder Inanspruchnahme auf Anregung des verpflichteten Kreditinstituts zurückgegangen sei, also auch Schuldverschreibungen. Nach den Richtlinien der Banken-Aufsichtsbehörde zu den Jahresbilanzen privatrechtlicher Kreditinstitute seien in den Jahren 1956 und 1957 Schuldverschreibungen, sofern sie nicht unter die Position "aufgenommene langfristige Darlehen" gefallen seien, unter der Bilanzposition "aufgenommene Gelder (Nostroverpflichtungen)" auszuweisen gewesen. Zur Zeit des Erlasses des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank habe es weder kurz- noch mittelfristige Inhaberschuldverschreibungen gegeben, sondern nur langfristige Anleihen. Der Umfang der gesetzlichen Ermächtigung zur Mindestreserven-Politik in § 16 BBankG könne nicht auf die damals gegebenen tatsächlichen Verhältnisse fixiert werden, sondern sei vorrangig von dem erklärten Sinn und Zweck dieser gesetzlichen Bestimmungen her zu bestimmen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage durch das Urteil vom 19. Mai 1989 ab und führte zur Begründung im wesentlichen aus, die zulässige Feststellungsklage sei nicht begründet. Nach der Mindestreserve-Regelung der Beklagten vom 20. Februar 1986, die wirksam aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung des 5 16 BBankG erlassen worden sei, sei die Klägerin verpflichtet, bei der Beklagten Guthaben in Höhe eines Vom-Hundert-Satzes ihrer Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit von bis unter zwei Jahren als Mindestreserve im Sinne des § 16 BBankG zu unterhalten. Entgegen der Auffassung der Klägerin und der bis zum Erlaß der streitigen Regelung überwiegenden Meinung in Schrifttum und Praxis lasse der Wortlaut des §16 Abs. 1 BBankG es zu, Inhaberschuldverschreibungen in die Mindestreservepflicht einzubeziehen. Nach dem allgemeinen Sinn der Worte "aufgenommene Gelder", nach dem Begriff der aufgenommenen Gelder in Bankvorschriften vor und zur Zeit des Erlasses des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank und nach dem Sinn der in 5 16 Abs. 1 BBankG bestimmten Ermächtigung zur Mindestreserve-Politik könnten auch Gelder, die von einer Bank durch Ausgabe von Inhaberschuldverschreibungen hereingenommen werden, als aufgenommene Gelder verstanden werden und Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen als Verbindlichkeiten aus aufgenommenen Geldern. Das Verwaltungsgericht legte dies im einzelnen dar und setzte sich umfassend mit den Argumenten der Verfahrensbeteiligten auseinander . Gesten das ihr am 2. August 1989 zugestellte Urteil hat die Klägerin am Montag, dem 4. September 1989, Berufung eingelegt: Die Klägerin meint, das Urteil des Verwaltungsgerichts verletze 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG und lege insbesondere den in dieser Bestimmung enthaltenen Begriff der "aufgenommenen Gelder" unrichtig aus. Dabei stützt sich die Klägerin auf das von ihr vorgelegte Rechtsgutachten des Prof. Dr. Möschel vom März 1990, worin u.a. ausgeführt wird, die Annahme des Verwaltungsgerichts sei spekulativ, der Gesetzgeber hätte bei Kenntnis der inzwischen eingetretenen tatsächlichen Entwicklung (kurzlaufende Inhaberschuldverschreibungen) die Mindestreservepflicht auf solche Inhaberschuldverschreibungen ausgedehnt. weder eine entsprechende Auslegung des § 16 BBankG noch eine auf Analogie gestützte Rechtsfortbildung sei vertretbar; vielmehr sei der Gesetzgeber gefordert. Die Klägerin vertieft im Berufungsverfahren ihre Rechtsansicht, 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG sei grundsätzlich eng auszulegen und nur bestimmte, dort enumerativ aufgezählte Verbindlichkeiten könnten in die Mindestreservepflicht einbezogen werden. Verbindlichkeiten aus kurz- und mittelfristig laufenden Inhaberschuldverschreibungen gehörten jedenfalls nicht dazu. Das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil den wirtschaftslenkenden Charakter der Norm in den Vordergrund gerückt und dabei den Unterschied zwischen Aufgaben und Befugnissen vernachlässigt. Vermißt werde eine hinreichende Abwägung der für und gegen die streitige Mindestreservepflicht sprechenden Gesichtspunkte. Vernachlässigt sei, daß das Rechtsstaatsprinzip zum Schutz der Gewaltunterworfenen bei Eingriffsnormen klare Inhalte und Abgrenzungen der Begriffe erfordere. 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG enthalte keine Generalklausel, sondern habe enumerativen Charakter; folglich seien nicht alle Bankverbindlichkeiten reservepflichtig. § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG decke die Einbeziehung der Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen auch deshalb nicht, weil diese Bestimmung die Verbindlichkeiten gegenüber anderen mindestreservepflichtigen Kreditinstituten ausdrücklich von der Mindestreservepflicht ausnehme. Im übrigen zeige die inzwischen erkennbar gewordene "Salami"-Taktik der Beklagten, daß der Gegensatz zu § 16 Abs. 1 BBankG immer größer werde. Die Beklagte habe nämlich inzwischen die Anweisung der Deutschen Bundesbank über Mindestreserven (AMR) durch den Nachtrag 20 ergänzt. Danach seien nunmehr auch Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit Ursprungslaufzeiten bis unter zwei Jahren und drei Monaten, die nach Ablauf eines drei Monats-Zeitraums abgesetzt werden, reservepflichtig. Ferner sollten danach Verbindlichkeiten aus Schuldverschreibungen sogar mit noch längeren Ursprungslaufzeiten dann reservepflichtig sein, wenn sie mit Restlaufzeiten von unter zwei Jahren abgesetzt werden. Für die Berechnung der Restlaufzeit sei jeweils auf den Zeitpunkt des Erstabsatzes durch das Emissionsinstitut abzustellen. Die Klägerin beantragt, unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 19. Mai 1989 festzustellen, daß sie (die Klägerin) nach dem 30. April 1986 nicht verpflichtet ist, bei der Beklagten Guthaben in Höhe eines Vom-Hundert-Satzes ihrer Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit bis unter zwei Jahren als Mindestreserve im Sinne des § 16 BBankG zu unterhalten. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen, verweist auf ihren seitherigen Vortrag und trägt ergänzend zu den Berufungsangriffen der Klägerin noch folgendes vor: Für die erneute Behauptung der Klägerin, Eingriffsermächtigungen seien prinzipiell restriktiv auszulegen, biete das Deutsche Verfassungs- und Verwaltungsrecht keine Grundlage. Soweit die Klägerin sich bei ihrer Behauptung auf Bestimmtheit und Berechenbarkeit einer Norm beziehe, sei dies eine völlig andere Wertungsebene. Für die Auslegung des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG gelte eher eine weite Grenzziehung, da es sich bei dieser Bestimmung um eine Ermächtigung zum Erlaß wirtschaftslenkender Rechtssätze handele und gerade währungspolitische Befugnisse in Rede seien. Neuerer Auffassung nach müsse der Beklagten ein Spielraum bei der Konkretisierung der Mindestreservepflicht zugestanden werden, der durch die Anweisung der Deutschen Bundesbank über Mindestreserven (AMR) ausgefüllt werde. Maßstab seien Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit. Diese Grenze sei nicht überschritten; die Klägerin trage das selbst nicht vor. Der enumerative Charakter des § 16 BBankG schließe die Auslegung derjenigen Sachverhalte nicht aus, die im Kontext der "enumerativ" aufgeführten Verbindlichkeiten selbst enthalten seien. Einer Ausdehnung des durch § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG vorgegebenen Rahmens auf "andere Verbindlichkeiten" werde damit keineswegs das Wort geredet. Die Behauptung der Klägerin, die Anweisung der Deutschen Bundesbank über Mindestreserven (AMR) sei verschärft worden, treffe nicht zu. Vielmehr sei lediglich eine Klarstellung erfolgt, um Mißbräuche abzustellen. Inhaberschuldverschreibungen von längerer Laufzeit seien nämlich von Kreditinstituten zunächst liegengelassen worden, um eine Lautzeit von weniger als zwei Jahren abzuwarten und erst alsdann ausgegeben worden. Dadurch sei die Reservepflicht umgangen worden. Lediglich dies habe abgestellt werden müssen. Wetten der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den Inhalt der das Eilverfahren betreffenden Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main (VII/3 G 635/86) mit den beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof (8 TG 1524/86) entstandenen Vorgängen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.