8 A 199/11.Z

Leitsatz: 1. Eine kriminalpolizeiliche Gefährderansprache, mit der der Geschäftsführer eines Inkassounternehmens unter Hinweis auf mögliche Ermittlungsmaßnahmen darüber "bösgläubig" gemacht wird, dass das Einziehen erkennbar unberechtigter Forderungen - etwa aus verbotenen und strafbaren Internet-Glücksspielen - Beihilfe zum Betrug darstellen kann, greift zwar in die Freiheit der Unternehmensbetätigung ein, ist aber zur Verhütung drohender Straftaten geeignet und auch im Übrigen verhältnismäßig. 2. Eine auf die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel des § 11 HSOG gestützte Gefährderansprache ist in einem solchen Fall nicht durch die Möglichkeit des Widerrufs der Registrierung gemäß § 14 RDG ausgeschlossen. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 8. Dezember 2010 – 3 K 735/10.DA – wird abgelehnt. Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsantragsverfahrens zu tragen. Der Streitwert wird auch für das Berufungszulassungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt. I. Die Klägerin ist ein registriertes Inkassounternehmen. Sie wendet sich gegen eine kriminalpolizeiliche „Gefährderansprache“ vom 28. Mai 2010, mit der ihr Geschäftsführer mündlich und durch einen übergebenen Vermerk darauf hingewiesen wurde, dass gegen Internet-Gewinnspielveranstalter, für die die Klägerin Hunderte bis Tausende Zahlungsaufforderungen und Mahnschreiben versandt habe, im Jahre 2010 aufgrund zahlreicher Strafanzeigen umfangreiche kriminalpolizeiliche Ermittlungsverfahren wegen versuchten bzw. vollendeten Betruges geführt worden seien, weil davon ausgegangen werden müsse, dass es für die geltend gemachten Forderungen keine Rechtsgrundlage gebe; teilweise hätten die Angeschriebenen nicht einmal einen Internetzugang. Der Geschäftsführer der Klägerin werde durch diese Erklärung „bösgläubig“ gemacht. Sofern die Klägerin zukünftig Mahnungen zu ungeprüften Gewinnspielforderungen o. Ä. verschicke, die wiederum zu umfangreichen Ermittlungsverfahren führten, werde davon ausgegangen, dass ihr Geschäftsführer sich der Beihilfe zum Betrug und/oder der versuchten oder vollendeten Erpressung schuldig machen könne. Für diesen Fall würden entsprechende Ermittlungsverfahren gegen ihn und ggfls. weitere tatbeteiligte Personen bei der zuständigen Staatsanwaltschaft vorgelegt. Nach Vorkorrespondenz hat die Klägerin dagegen am 7. Juni 2010 beim VG Darmstadt Klage auf Feststellung der Rechtwidrigkeit dieser Gefährderansprache erhoben und u. a. geltend gemacht, diese sei dem OLG B-Stadt übersandt worden, das daraufhin den Widerruf ihrer Registrierung gemäß § 14 des Rechtsdienstleistungsgesetzes (RDG) prüfe. Die Gefährderansprache stelle einen grundrechtseingreifenden Realakt dar, der offensichtlich nur der Vermeidung weiterer Ermittlungsverfahren diene und gegen § 1 Abs. 3 HSOG verstoße, weil der Schutz privater Rechte den Zivilgerichten obliege. Es gebe auch keinen Rechtssatz, der sie als Inkassounternehmen verpflichte, die Berechtigung einzutreibender Forderungen zu prüfen. Strafrechtliche Probleme lägen nicht bei ihr, sondern bei den beauftragenden Gewinnspiel-Veranstaltern. Deshalb sei das Vorgehen gegen sie auch ungeeignet und deshalb unverhältnismäßig. Das VG Darmstadt hat die Klage mit Urteil vom 8. Dezember 2010 abgewiesen und dies damit begründet, dass die Klage mangels Feststellungsinteresses gemäß § 43 Abs. 1 VwGO unzulässig und im Übrigen auch unbegründet sei. Es bestehe zwar ein grundsätzlich feststellungsfähiges, vergangenes Rechtsverhältnis, es fehle aber an einem besonderen Feststellungsinteresse entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Ein Schadensersatz- oder Entschädigungsprozess vor den Zivilgerichten sei nicht zu erwarten. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht, weil die Klägerin durch die Gefährderansprache „bösgläubig“ gemacht worden sei und zu den genannten Unternehmen zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Geschäftsbeziehungen mehr bestünden. Die Maßnahme habe mit ihrer einmaligen Durchführung den verfolgten Zweck erreicht. Auch ein Rehabilitationsinteresse sei nicht erkennbar. Die Behörde habe sich an das für die Klägerin tätige Druckereiunternehmen im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens gewandt, das nicht in direktem Zusammenhang mit der Gefährderansprache stehe. Es sei auch kein erheblicher Grundrechtseingriff in Art. 12 Abs. 1 GG anzunehmen, weil kein zielgerichtetes Vorgehen der Behörde mit einer subjektiven berufsregelnden Tendenz vorliege. Der bloß mittelbare Eingriff verhindere die Tätigkeit der Klägerin nicht nennenswert. Art. 14 Abs. 1 GG schütze nicht die Erwerbs- und Leistungsfähigkeit sowie bloße Erwerbschancen eines Unternehmens. Abgesehen davon sei die Klage im Übrigen auch unbegründet. Das behördliche Handeln halte sich im Rahmen der Aufgabenzuweisungsnormen des § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 HSOG, wonach die Polizeibehörden u. a. zu erwartende Straftaten zu verhüten hätten. Rechtsgrundlage für die Gefährderansprache sei die polizeiliche Generalklausel des § 11 HSOG. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit liege wegen der drohenden Begehung von Betrugsstraftaten vor. Durch die ungeprüfte Durchsetzung von Forderungen aus Gewinnspielen habe die Klägerin in der Vergangenheit objektiv die Begehung solcher Straftaten gefördert. Der Gefahrenabwehr stehe § 1 Abs. 3 HSOG nicht entgegen, weil die Abwehr von Straftaten nicht allein dem Schutz privater Rechte diene. Durch die hohe Zahl notwendig werdender Ermittlungsverfahren sei zudem die Funktionsfähigkeit der Strafrechtspflege gefährdet. Die Gefährderansprache gegenüber der Klägerin als Handlungsstörerin gemäß § 6 Abs. 1 HSOG sei auch ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig. Zwar könne von Inkassounternehmen im Allgemeinen nicht verlangt werden, dass sie die geltend zu machenden Forderungen einer genauen Prüfung unterzögen. Lägen jedoch – wie hier – Anhaltspunkte dafür vor, dass sich ein Kunde ihrer Dienste in betrügerischer Absicht bediene, könne in einem solchen Sonderfall eine genauere Überprüfung der Forderungsberechtigung erwartet werden, und zwar schon aus Gründen der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit. Die Gefährderansprache sei auch ein angemessenes Mittel. Die Öffentlichkeit werde nicht informiert. Die Kontaktaufnahme mit dem Druckereiunternehmen stehe ausschließlich im Zusammenhang mit einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren. Gegen das am 6. Januar 2011 ihren Verfahrensbevollmächtigten zugestellte Urteil hat die Klägerin elektronisch die Zulassung der Berufung am 1. Februar 2011 beantragt und am 7. März 2011 begründet. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts- und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen. II. Der innerhalb der Fristen des § 124a Abs. 4 Sätze 1 und 4 VwGO beim Verwaltungsgericht elektronisch am 1. Februar 2011 gestellte und beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 7. März 2011 begründete Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das ihren Verfahrensbevollmächtigten am 6. Januar 2011 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 8. Dezember 2010 hat keinen Erfolg. Der zunächst geltend gemachte Zulassungsgrund der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ergibt sich aus der Antragsbegründung der Bevollmächtigten der Klägerin vom 7. März 2011 nicht. Die dort zur Zulässigkeit der Klage angeführten Gesichtspunkte werfen keine so überdurchschnittlich schwierigen, komplexen, ausgefallenen oder umstrittenen sowie entscheidungserheblichen rechtlichen Fragen auf, dass für deren Beantwortung die Durchführung eines Berufungsverfahrens erforderlich wäre. Der Hinweis der Klägerin auf Seite 2 ihrer Antragsbegründung, dass das Instrument der Gefährderansprache bisher nur im versammlungsrechtlichen Zusammenhang zur Prävention gegenüber potentiellen Gewalttätern eingesetzt worden sei, deren Grundrechtsschutz aus Art. 8 Abs. 1 GG aufgrund der ausdrücklichen Benennung in § 10 HSOG eingeschränkt werden könne, während hier das Recht der Klägerin am Unternehmen bzw. am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gemäß Art. 14 Abs. 1 GG betroffen sei, das nach § 10 HSOG nicht einschränkbar sei, ist nicht zutreffend. Zum einen ist Art. 8 Abs. 1 GG nicht in § 10 HSOG aufgeführt, die Einschränkbarkeit des Versammlungsgrundrechts ergibt sich vielmehr aus dem Gesetzesvorbehalt in Art. 8 Abs. 2 GG für Versammlungen unter freiem Himmel und im Übrigen aus dem Gebot der Friedlichkeit und der Waffenlosigkeit in Art. 8 Abs. 1 GG. Zum anderen ist es unstrittig, dass die polizeirechtliche Verantwortlichkeit für abzuwehrende Gefahren eine Grundrechtsschranke, insbesondere in Form der Sozialbindung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG darstellt, wie sich schon aus der Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers gemäß § 7 Abs. 2 HSOG ergibt (vgl. u. a. Mühl/Leggereit/Hausmann, Polizei- und Ordnungsrecht Hessen, 3. Aufl. 2010 Rdnr. 93). Die nachfolgend von der Klägerin aufgeführten Ansatzpunkte für ein sog. Fortsetzungsfeststellungsinteresse sind in der Rechtsprechung geklärt. Dass das Verwaltungsgericht hier eine Wiederholungsgefahr verneint hat, weil die Klägerin mit der fraglichen Gefährderansprache „bösgläubig“ gemacht worden sei, zu den dort aufgeführten Unternehmen keine Geschäftsbeziehungen mehr bestünden und mit der einmaligen Durchführung der Maßnahme der mit ihr verfolgte Zweck erreicht worden sei, ist nicht zu beanstanden, ohne dass es einer weiteren Überprüfung bedürfte. Es ging der Polizei auch erkennbar nicht primär um Ressourcenschonung, sondern entsprechend § 1 Abs. 4 HSOG um die vorbeugende Verhütung zu erwartender Straftaten, wozu aus ihrer Sicht der einmalige Hinweis auf die fehlenden Rechtsgrundlagen der von den aufgeführten Auftraggebern der Klägerin verfolgten Forderungen und auf die darauf beruhende Annahme des versuchten bzw. vollendeten Betruges, die durch diesen Hinweis bewirkte „Bösgläubigkeit“ des Geschäftsführers der Klägerin und die Inaussichtstellung einzuleitender Ermittlungsverfahren im Falle weiterer Forderungseinziehungen ausreicht. Entgegen den Ausführungen der Klägerin hat das Verwaltungsgericht auch die Beschränkung der grundrechtlich in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Berufs- und Unternehmenstätigkeit der Klägerin auf den Seiten 7 f. seiner Urteilsbegründung unter dem Gesichtspunkt des Feststellungsinteresses wegen eines erheblichen Grundrechtseingriffs geprüft. Dabei musste es – wie gerade ausgeführt – auch nicht berücksichtigen, dass diese Grundrechte nicht in § 10 HSOG aufgeführt sind. Nach der diesem Prüfungsansatz für ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zugrunde liegenden versammlungsrechtlichen Rechtsprechung durfte es sich auch auf einen tiefgreifenden, schwerwiegenden Grundrechtseingriff beschränken; dass das Verwaltungsgericht einen solchen wegen des nicht gezielten, sondern nur mittelbaren, keine Rechtspflichten begründenden, sondern nur eine (warnende) Empfehlung aussprechenden Angriffs durch die Gefährderansprache verneint hat, ist ebenfalls nicht zu beanstanden, ohne dass es einer weiteren Prüfung im Rahmen eines Berufungsverfahrens bedürfte. Das Verwaltungsgericht hat auf Seite 9 unten seiner Entscheidungsgründe im Rahmen der ergänzenden Ausführungen zur Unbegründetheit der Klage auch die von der Klägerin auf Seite 4 oben ihrer Antragsbegründung vermissten Ausführungen zum strafrechtlichen Gehalt der klägerischen Tätigkeiten gemacht; dass es insoweit die Einschätzung der Polizei teilt, bedeutet nicht, dass es keine eigene Prüfung angestellt hätte. Die der verwaltungsgerichtlichen Beurteilung entgegengehaltenen strafrechtlichen Ausführungen der Klägerin auf den Seiten 4 oben bis 7 oben ihrer Antragsbegründung, wonach ihr Verhalten keinerlei Mitwirkung an der Haupttat ihrer Auftraggeber darstellen könne, gehen sowohl an dem kriminalpolizeilichen Vorwurf der streitigen Gefährderansprache wie auch an der eigentlichen Problematik der „Kostenfallen im elektronischen Geschäftsverkehr“ (vgl. Kredig/Uffmann, ZRP 2011 S. 36 ff.) vorbei. Es geht bei den Betrugsvorwürfen gemäß § 263 StGB in diesen Fällen nicht darum, dass die Anwender durch ein verwirrendes, unübersichtliches oder sogar täuschendes Internet-Angebot zu einem vermögensschädigenden „Mausklick“ als Verfügungshandlung veranlasst werden, denn das würde die Annahme eines wirksamen zustande gekommenen Vertrages und damit eine berechtigte Forderung voraussetzen. Diese Fälle sind vielmehr dadurch gekennzeichnet, dass – wie in der Gefährderansprache ausgeführt – gerade kein wirksamer Vertragsschluss erfolgt, also „keine Rechtsgrundlage für die Forderungen“ bestehen, weil „teilweise … die Angeschriebenen nicht mal einen Internetzugang“ haben. Die Betrugshandlung liegt in diesen Fällen i.d.R. darin, dass den Anwendern – unter Ausnutzung der Verunsicherung aufgrund der Schnelligkeit und Unübersichtlichkeit der Internetnutzung – das Bestehen wirksamer Forderungen vorgetäuscht wird und sie dadurch zu der Verfügungshandlung in Form der Bezahlung der behaupteten Forderung veranlasst werden sollen (vgl. auch die Schreiben des Bundesverbandes Deutscher Inkasso-Unternehmen e.V. – BDIU – an die Klägerin vom 13. Oktober und 22. November 2005 im Rahmen des gegen sie gerichteten Ausschlussverfahrens). Für diese Täuschung und Einschüchterung der – meist jugendlichen – Internetnutzer ist die Einschaltung von Inkassobüros von wesentlicher Bedeutung. Das maschinell gefertigte, u. a. mit den Registrierangaben der Klägerin und den Daten der Internetnutzung versehene Forderungsschreiben vermittelt den Eindruck eines seriösen, unzweifelhaften Zahlungsanspruchs und übt durch die aufgeführten weiteren Vorgehensmöglichkeiten nebst dem Angebot einer Ratenzahlungsvereinbarung einen Zahlungsdruck aus, so dass die Annahme des Verwaltungsgerichts einer zumindest objektiven Beihilfehandlung der Klägerin durchaus berechtigt erscheint. Es trifft auch nicht zu, dass es keinerlei Verpflichtung der Klägerin gibt, von ihr einzuziehende Forderungen auf deren Berechtigung zu überprüfen. Aus dem im Schreiben des BDIU vom 13. Oktober 2005 zitierten § 18 seiner Satzung ergibt sich vielmehr, dass ein Mitglied für einen Mandanten bei der Einziehung einer Forderung nicht tätig werden darf, wenn diese ganz oder teilweise rechtsunwirksam oder auf sittenwidrige Weise zustande gekommen ist; dementsprechend ist der Klägerin in diesem Schreiben auch eine derartige Überprüfung nahegelegt worden und hat das Verwaltungsgericht auf Seite 10 unten seiner Entscheidungsgründe zutreffend ausgeführt, dass eine genauere Überprüfung der Berechtigung einer Forderung ohne Weiteres erwartet werden könne, wenn Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass sich ein Kunde der Dienste der Klägerin in betrügerischer Absicht bediene; ein solches Verhalten könne allein schon aufgrund der Zuverlässigkeitsanforderungen verlangt werden, die im gewerberechtlichen Sinne an ein Inkassounternehmen gerichtet werden müssten. So hätte die Klägerin ohne Weiteres erkennen können und müssen, dass die Forderungen ihrer Auftraggeberin „X.com“ unberechtigt waren, weil das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele, wie etwa Lotto, Sportwetten, Poker etc., im Internet gemäß § 4 Abs. 4 des Glücksspielstaatsvertrags verboten und mangels Erlaubnisfähigkeit gemäß § 284 StGB strafbar ist. Der weitere, auf Seite 7 angeführte und auf den Seiten 8, 10 und 12 ihrer Antragsbegründung wiederholte Einwand der Klägerin, ein Vorgehen der Polizei aufgrund der Generalklausel des § 11 HSOG sei aus Gründen der Spezialität des Widerrufsverfahrens gemäß § 14 RDG ausgeschlossen, ist ebenfalls nicht überzeugend, weil dieses Verfahren nicht in dem Sinne abschließend ist, dass die Polizei Straftaten, die durch die Inkassotätigkeit zu erwarten sind, nicht gemäß § 1 Abs. 4 i.V.m. § 11 HSOG verhindern dürfte. Dann wäre die präventive Abwehr drohender Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten im Rahmen gewerblicher Betätigung wegen der Möglichkeit eines Gewerbeuntersagungsverfahrens gemäß § 35 GewO generell nicht zulässig. Beide Möglichkeiten einer konkreten und einer abstrakten behördlichen Gefahrenabwehr können vielmehr nebeneinander ergriffen werden. Zudem wären die von der Klägerin geltend gemachten rechtlichen Schwierigkeiten in Bezug auf die Zulässigkeit der Klage auch nicht entscheidungserheblich, weil zum einen unabhängig davon ein Feststellungsinteresse schon wegen des auch darauf gestützten Widerrufverfahrens gemäß § 14 RDG bestehen dürfte und weil zum anderen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt auch auf die Unbegründetheit der Klage gestützt ist, ohne dass dagegen entscheidende Bedenken geltend gemacht oder ersichtlich sind. Soweit die Klägerin dazu auf den Seiten 7 f. ihrer Antragsbegründung die Unverhältnismäßigkeit der Gefährderansprache mangels Eignung mit der Begründung geltend macht, ihr Verhalten sei für den vermögensverfügenden „Mausklick“ völlig irrelevant, kann auf obige Ausführungen verwiesen werden. Die Klägerin hat weiterhin durch die Bezugnahme auf das Urteil des OVG Lüneburg vom 22. September 2005 – 11 LC 51/04– (NJW 2006 S. 391 ff. = DÖV 2006 S. 122 ff. = juris) keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dargelegt. Sie hat durch die auszugsweise wörtliche Wiedergabe dieser Entscheidung (juris Rdnrn. 27 und 28) und des Vermerks über die vorliegende Gefährderansprache begründet, dass auch hier der Gefährderansprache Eingriffsqualität zukomme. Dieses Merkmal hat das OVG Lüneburg in der zitierten – ohnehin einen anderen Sachverhalt betreffenden – Entscheidung unter dem Gesichtspunkt geprüft und bejaht, ob die dortige Gefährderansprache ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis gemäß § 43 Abs. 1 VwGO begründet habe (vgl. den Prüfungsansatz und das Zwischenergebnis, juris Rdnrn. 25 und 30). Davon ist das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall auf Seite 6 seiner Entscheidungsgründe aber ohnehin ausgegangen, sonst hätte es in der Begründetheitsprüfung auch nicht neben der Aufgabenzuweisungsnorm des § 1 Abs. 4 HSOG zusätzlich noch die Eingriffsermächtigung der Generalklausel des § 11 HSOG heranziehen müssen. Die von der Klägerin als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Rechts- und Tatsachenfrage ist danach hier weder klärungsbedürftig noch klärungsfähig, d. h. entscheidungserheblich. Zu der klägerischen Darlegung des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf den Seiten 10 bis 12 ihrer Antragsbegründung kann wiederum auf die vorangegangenen Ausführungen verwiesen werden; insbesondere war es nicht der vorrangige Zweck der Gefährderansprache, umfangreichen behördlichen Ermittlungsaufwand zu vermeinen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus ihren polemischen Bemerkungen zu den Strafanzeigen der mit Zahlungsanforderungen überzogenen Internetnutzer. Nach alledem ist der Berufungszulassungsantrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 i.V.m. § 52 Abs. 2 und § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG und folgt der Begründung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung. Dieser Beschluss ist gemäß § 124a Abs. 5 Satz 4 und § 152 Abs. 1 VwGO sowie gemäß § 66 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG unanfechtbar.