9 TG 1269/86

Die Antragstellerin, die im Jahr 1965 geboren und ledig ist, erhielt von der Antragsgegnerin laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG), da sie arbeitslos war, aber keine Leistungen nach dem Arbeitsförderungsgesetz gewährt wurden. Mit einem Schreiben vom 3. Februar 1986, das eine Rechtsmittelbelehrung enthielt, forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin auf, gemeinnützige Arbeit nach § 19 BSHG aufzunehmen, und zwar als Reinigungshilfe bei dem Sport- und Badeamt in der Zeit vom 4. Februar bis 4. März 1986 mit einer wöchentlichen Arbeitszeit von 20 Stunden. Für jede Arbeitsstunde sollte eine Mehraufwandsentschädigung von 1,.-- DM gewährt werden. In dem Schreiben hieß es weiter, im Falle der Weigerung, die gemeinnützige Arbeit aufzunehmen, werde die Hilfe gemäß § 25 Abs. 2 BSHG ab dem B. Februar 1986 um 20 96 gekürzt. Gegen dieses Schreiben legte die Antragstellerin mit einem Schreiben vom 3. Februar 1986 Widerspruch ein. Daraufhin richtete die Antragsgegnerin ein weiteres Schreiben vom 20. Februar 1986 an die Antragstellerin, in dem es hieß, der "Bescheid" vom 3. Februar 1986 werde dahin geändert und präzisiert, daß die Antragstellerin gebeten werde, in der Zeit vom 24. Februar bis 24. März 1986 zusätzliche Reinigungsarbeiten im Stadtbad-Mitte vorzunehmen. In diesem Schreiben wurden die Arbeiten näher beschrieben. Abschließend hieß es, daß die Hilfe zum Lebensunterhalt ab dem 24. Februar 1986 um 20 96 gekürzt werde, falls die Antragstellerin sich weigere, diese gemeinnützige Arbeit auszuführen. Gegen dieses Schreiben wandte die Antragstellerin sich mit einem Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 27. Februar 1986. Darin wurde erklärt, daß der Widerspruch gegen den Bescheid vom 3. Februar 1986 sich auch auf die Änderung durch das Schreiben vom 20. Februar 1986 erstrecken solle. Bereits zuvor hatte die Antragstellerin mit einem Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten, der am 3. Februar 1986 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangen war, den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragt, durch die der Antragsgegnerin aufgegeben werden sollte, ihr die Sozialhilfe "weiterhin ungekürzt und ohne Verpflichtung zur Ableistung der angeordneten Arbeit zu gewähren". Die Antragsgegnerin trat dem Antrag entgegen. Mit Beschluß vom 11. April 1986 gab das Verwaltungsgericht der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung auf, der Antragstellerin laufende und ungekürzte Hilfe zum Lebensunterhalt nach Maßgabe der Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes zu gewähren. Das Verwaltungsgericht führte aus: Die Antragstellerin habe gegenüber der Antragsgegnerin einen Anspruch auf laufende und ungekürzte Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz. Die an die Antragstellerin gerichtete Aufforderung, gemeinnützige Arbeit zu leisten, sei ein rechtsgestaltender, belastender Verwaltungsakt. Da die Antragstellerin dagegen Widerspruch eingelegt habe, der aufschiebende Wirkung habe, brauche sie die Aufforderung nicht zu beachten. Aus diesem Grund sei die Antragsgegnerin nicht berechtigt, aus der Weigerung der Antragstellerin, die Arbeit abzuleisten, negative leistungsrechtliche Konsequenzen zu ziehen. Gegen diesen Beschluß hat die Antragsgegnerin am 25. April 1986 schriftlich Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht nicht abgeholfen hat. Die Antragsgegnerin macht geltend: Entgegen der von dem Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht sei die Aufforderung, gemeinnützige Arbeit abzuleisten, kein belastender Verwaltungsakt, so daß auch kein Widerspruch mit aufschiebender Wirkung in Betracht komme. Die Möglichkeit der Selbsthilfe könne nicht durch einen Widerspruch suspendiert werden. Andernfalls laufe die Vorschrift des § 25 Abs. 1 BSHG praktisch leer. Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde entgegengetreten. Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten, die Anlagen zu diesen Schriftsätzen und den angefochtenen Beschluß. II. Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin ist nicht begründet; denn das Verwaltungsgericht hat dem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zu Recht entsprochen. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig und begründet. Es ist ein Sachverhalt glaubhaft gemacht, nach dem der Antragstellerin der geltend gemachte Anspruch auf ungekürzte laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) zusteht. Als Rechtsgrundlage für die von der Antragsgegnerin vorgenommene Kürzung der Sozialhilfe kommt allein die Vorschrift des § 25 Abs. 1 BSHG in Betracht. Danach hat derjenige, der sich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten, keinen Anspruch auf' Hilfe zum Lebensunterhalt. Zwar ist Arbeit im Sinne von § 25 Abs. 1 BSHG auch gemeinnützige Arbeit im Sinne von § 19 Abs. 2 BSHG; doch ist der Tatbestand des § 25 Abs. 1 BSHG, soweit es um gemeinnützige Arbeit im Sinne von § 19 Abs. 2 des Gesetzes geht, nur dann erfüllt, wenn der Hilfesuchende der Aufforderung, gemeinnützige Arbeit zu leisten, unberechtigt nicht nachkommt. Ein Hilfesuchender ist aber dann berechtigt, der Aufforderung zur gemeinnützigen Arbeit nicht zu folgen, wenn die angesonnene gemeinnützige Arbeit nicht mit § 19 Abs. 2 BSHG vereinbar oder nicht zumutbar im Sinne von § 18 Abs. 3 BSHG ist - oder wenn er sich aus verfahrensrechtlichen Gründen so verhalten darf, als habe die Aufforderung ihm gegenüber noch keine Wirksamkeit erlangt. Es kann hier offen bleiben, ob die Aufforderung zur gemeinnützigen Arbeit in den Schreiben der Antragsgegnerin vom 3. und 20. Februar 1986 in jeder Hinsicht rechtmäßig war. Denn die Antragstellerin war jedenfalls berechtigt, sich so zu verhalten, als habe diese Aufforderung ihr gegenüber noch keine Wirksamkeit erlangt. Dies folgt daraus, daß die in den Schreiben der, Antragsgegnerin vom 3. und 20. Februar 1986 ausgesprochene Aufforderung, gemeinnützige Arbeit zu leisten, als Verwaltungsakt im Sinne von § 31 des Sozialgesetzbuches - Zehntes Buch (SGB-X) zu werten ist und der Widerspruch der Antragstellerin gegen diesen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung hat. Der Senat folgt ebenso wie das Verwaltungsgericht der von dem Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 13. Oktober 1983 - 5 C 66.82 - (BVerwGE 68, 97, 99) vertretenen Ansicht, daß die Heranziehung zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit im Sinne von § 19 Abs. 2 BSHG ein Verwaltungsakt ist. Als Heranziehung zu gemeinnütziger Arbeit ist es nach Auffassung des Senats zu sehen, wenn die Behörde eindeutig zum Ausdruck bringt, daß sie die Verpflichtung des Hilfesuchenden begründen will, diese Arbeit aufzunehmen. So ist es hier. Mit den Worten "werden Sie aufgefordert" in dem Schreiben vom 3. Februar 1986 hat die Antragsgegnerin die typische Formulierung für ein behördliches Gebot gewählt. Dafür, daß sie ein solches Gebot erlassen wollte, spricht auch die dem Schreiben beigefügte Rechtsmittelbelehrung. - In dem Schreiben vom 20. Februar 1986 heißt es dann zwar "Sie werden höflich gebeten..."; doch schließt dies ein Gebot, das als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, nicht aus. Denn in diesem Schreiben ist eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß es auf den "Bescheid vom 3. Februar 1986 bezogen ist, also keine andere Rechtsnatur als dieser haben soll. Auch wird in behördlichen Geboten häufig die Formulierung "Sie werden gebeten ..." gebraucht. - Schließlich steht der Qualifizierung der Schreiben vom 3. und 20. Februar 1986 als Verwaltungsakt nicht entgegen, daß die in diesen Schreiben ausgesprochenen Gebote nicht durch Zwangsmittel des Verwaltungsvollstreckungsrechts durchgesetzt werden können. Die Durchsetzbarkeit im Wege der Verwaltungsvollstreckung ist kein notwendiges Merkmal eines Verwaltungsakts. Der Senat teilt nicht die in der Rechtsprechung (vgl. OVG Berlin, Beschluß vom 31. Januar 1985 - 6 S 223/84 - FEVS 35, 103; Bay. VGH, Beschluß vom 15. Mai 1985 - 12 CE 84 A 3128 - FEVS 35, 98 und VG Hannover, Beschluß vom 25. September 1985 - 3 VG D 115/85 -info also 4/85, 29) dargelegten Bedenken, die Aufforderung zu gemeinnütziger Arbeit als Verwaltungsakt zu werten. Zwar ist es dem Träger der Sozialhilfe freigestellt, ob er den Hilfeempfänger oder Hilfesuchenden in der Form eines Gebotes auffordert, eine bestimmte gemeinnützige Arbeit aufzunehmen, oder ob er dem Hilfesuchenden oder Hilfeempfänger - ohne Gebotscharakter "anbietet" der "Gelegenheit gibt", in einem bestimmten Zeitraum ei e bestimmte gemeinnützige Arbeit zu leisten. - Wählt die Behörde den zweiten Weg, so erläßt sie keinen Verwaltungsakt doch ist sie dann, wenn der Hilfesuchende das "Angebot" nicht annimmt, in ihrer Befugnis, die Hilfe gemäß § 25 Abs. 1 BSHG zu kürzen oder einzustellen, nicht anders gestellt als dann, wenn der Hilfesuchende das Gebot zur gemeinnützigen Arbeit nicht befolgt. - Aus dieser Wahlmöglichkeit folgt aber ficht, daß das Handeln der Behörde auch dann, wenn sie den ersten Weg wählt, nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Hat: der Träger der Sozialhilfe ein Gebot, das als Verwaltungsakt zu werten ist, erlassen und hat er die sofortige Vollziehung nicht angeordnet, so hat der Widerspruch des Hilfesuchenden oder Hilfeempfängers gegen das Gebot nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hat zur Folge, daß der Adressat des Gebots ich so verhalten darf, als habe das Gebot ihm gegenüber noch keine Wirksamkeit erlangt (vgl. Kopp, VwGO, Kommentar, 7. Aufl. 1986, Rd.-Nr. 16 zu § 80 VwGO). Solange der Widerspruch aufschiebende Wirkung hat, darf der Träger der Sozialhilfe deshalb den Hilfesuchenden nicht so behandeln, als habe er gegen das Gebot verstoßen und sich geweigert, die in dem Gebot genannte gemeinnützige Arbeit zu leisten. Da der Widerspruch der Antragstellerin gegen das Gebot der Antragsgegnerin vom 3. und 20. Februar 1986, die darin näher bezeichnete gemeinnützige Arbeit aufzunehmen, aufschiebende Wirkung hat, darf die Antragsgegnerin die Antragstellerin nicht so behandeln, als habe sie sich im Sinne von § 25 Abs. 1 BSHG geweigert, die angesonnene Arbeit aufzunehmen. Die Antragsgegnerin ist deshalb nicht berechtigt, die laufende Hilfe zum Lebensunterhalt zu kürzen. Wenn die Behörde eindeutig den Weg des behördlichen Gebots, gemeinnützige Arbeit aufzunehmen, gewählt hat, so kann dieses Gebot dann, wenn der Widerspruch dagegen aufschiebende Wirkung hat, nicht als schlicht hoheitliches "Angebot" von gemeinnütziger Arbeit umgedeutet werden. Die Antragstellerin kann deshalb in diesem Falle entgegen der von der Antragsgegnerin vertretenen Ansicht auch nicht so behandelt werden, als habe sie die Möglichkeit der Selbsthilfe nicht wahrgenommen. Da auch die übrigen Voraussetzungen für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung erfüllt sind, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist die Beschwerde mit der Folge zurückzuweisen, daß die Antragsgegnerin nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen hat. Diese Kosten bestehen nur aus den außergerichtlichen Kosten der Beteiligten, da nach § 188 Satz 2 VwGO in Verfahren aus dem Gebiet der Sozialhilfe keine Gerichtskosten erhoben werden. Dieser Beschluß ist nach § 152 Abs. 1 S. 1 VwGO unanfechtbar.