BPV TK 459/90

Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig; sie ist statthaft, form- und fristgerecht eingelegt sowie ordnungsgemäß begründet worden. Der Erfolg muß ihr jedoch versagt bleiben. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht den Antrag zu 1) als unzulässig abgelehnt. Für eine Feststellung, daß die Beteiligte durch die Absenkung des Zeitansatzes für Dienstunterricht, Lesen sowie Anhören von Verfügungen usw. ohne Zustimmung des Antragstellers dessen Beteiligungsrecht verletzt habe, fehlt das Rechtsschutzinteresse. Dabei ist nicht nur zu beachten, daß die Beteiligte die mit Schreiben vom 29.7.1988 angekündigte Maßnahme alsbald vollzogen hat. Diese Maßnahme ist auch durch die Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 18.10.1988 bereits vor Einleitung des Beschlußverfahrens ihrerseits wieder gegenstandslos geworden; denn die vorgenannte Verfügung setzt die in Rede stehende Nebenzeit für alle in Betracht kommenden Postdienststellen bindend fest, ohne daß Raum für eigene Regelungen bliebe. Die Hauptsache muß daher als erledigt angesehen werden. In einem solchen Falle kann der Antrag des Personalrats nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allein noch auf die allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Fragen gerichtet werden, die hinter dem streitauslösenden Sachverhalt stehen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12.3.1986 -- 6 P 5.85 --, BVerwGE 74, 100 = Personalvertretung 1986 S. 417; Beschluß vom 20.6.1986 -- 6 P 4.83 --, Personalvertretung 1987 S. 63; Beschluß vom 15.2.1988 -- 6 P 29.85 --, Personalvertretung 1988 S. 437 = ZBR 1988 S. 197 ). Voraussetzung ist jedoch, daß diese Fragen auch für die zukünftige Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalrat bedeutsam sind. Der Antragsteller vertritt gegenüber den entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu Unrecht die Auffassung, die vorgenannte Rechtsprechung treffe auf den Streitfall nicht zu. Irgendwelche Anhaltspunkte dafür, daß der Streit in Wirklichkeit nicht erledigt sei sind nicht erkennbar. Gegen das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers an der Durchführung des vorliegenden Beschlußverfahrens mit dem Antrag zu 1) spricht, daß gegenwärtig kein aktueller Anlaß für die Annahme besteht, der gleiche Streit könnte unter den Verfahrensbeteiligten zukünftig erneut ausbrechen. Die Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 18.10.1988 sagt abschließend, daß mit ihr weitere Veränderungen auf Amtsebene im Rahmen der früheren Verfügung vom 2.2.1988 bezüglich des geregelten Gegenstands ausgeschlossen seien. Da somit ab dem 18.10.1988 auch jegliche Regelungsbefugnis für Leiter von Postämtern mit Verwaltungsdienst entfiel, kann selbst bei großzügiger Betrachtungsweise schwerlich davon gesprochen werden, daß sich ein gleicher oder ähnlicher Sachverhalt auf Amtsebene mit einiger Wahrscheinlichkeit wiederholen wird. Der Fachsenat verneint deshalb mit dem erstinstanzlichen Gericht das Rechtsschutzinteresse, das er in seiner Entscheidung vom 10.1.1990 -- BPV TK 3242/89 -- trotz erheblicher Bedenken für einen gleichliegenden Fall noch bejaht hatte. Der erstinstanzliche Antrag zu 2) muß gleichfalls abgelehnt werden. Auch insoweit kann dahingestellt bleiben, ob überhaupt eine beteiligungspflichtige Maßnahme anzunehmen ist. Das Initiativrecht des Personalrats -- einerlei ob es auf § 70 Abs. 1 oder § 70 Abs. 2 BPersVG gestützt wird -- setzt jedenfalls voraus, daß die beantragte Maßnahme unter die Entscheidungskompetenz des Dienststellenleiters fällt, den sie treffen soll. Ist dies nicht der Fall, so fehlt es zugleich an der Zuständigkeit des zugeordneten Personalrats, der das Initiativrecht geltend macht. Verfolgt ein offensichtlich unzuständiger Personalrat ein ihm angeblich zustehendes Initiativrecht im Beschlußverfahren vor dem Verwaltungsgericht, ist sein Begehren mindestens unbegründet. Für eine eingehende materielle Prüfung des Mitbestimmungsrechts besteht in einem derartigen Fall kein Anlaß. Ein unzuständiger Personalrat ist nicht aktiv legitimiert, Mitbestimmungsfragen geltend zu machen oder den Erlaß mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen vorzuschlagen. So aber liegen die Dinge hier, seit der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen mit seiner Verfügung vom 18.10.1988 der Amtsebene jegliche Regelungsbefugnis für den streitigen Gegenstand entzogen hat. Ein Initiativrecht kann nur noch vom Hauptpersonalrat ausgeübt werden. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen wies in einer Verfügung vom 2.2.1988 an die Oberpostdirektionen darauf hin, daß die geltenden fachlichen Vorgaben für die Regelung der Abläufe im Betriebs- und Verwaltungsdienst in ihren personalwirtschaftlichen Auswirkungen zum Teil als überhöht anzusehen seien. Dieser Sachverhalt werde durch Berichte verschiedener Instanzen und durch Vertreter der Außenverwaltung bestätigt. Es sei daher nicht vertretbar, den Personalbestand der DBP weiter auszuweiten, vielmehr seien neue Personalbedarfe vorrangig durch Umschichtung zu decken. Die Überarbeitung der fachlichen Vorgaben habe er eingeleitet. Die Änderungen werde er Zug um Zug verfügen. Zunächst aber verlagere er die Zuständigkeiten für die Modifizierung fachlicher Vorgaben in weiten Bereichen auf die Amtsebene. Ferner heißt es: Bei der DBP existieren in unterschiedlichen Bereichen Personalreserven, wie aus Berichten des Bundesrechnungshofes, der internen Revision, der externen Unternehmensberater und der hauseigenen Prüfgruppen hervorgehe. Deshalb werde es trotz geringfügiger Absenkung der haushaltswirksamen Kräfte gegenüber 1987 bei wirtschaftlichem Handeln für 1988 möglich sein, Personal zur Einführung und Erweiterung neuer Dienste und Techniken bereitzustellen sowie die auf die Zukunft bezogene Fortbildung zu forcieren. Alle Postämter mit Verwaltungsdienst seien anzuweisen, durch amtsinterne Änderung von Vorgaben den Arbeitspostenbedarf um mindestens 1,6 v.H. zu senken. Bezogen auf den durchschnittlichen Personalbestand 1987 müsse diese Bedarfsabsenkung 1988 bei den Postämtern mit Verwaltungsdienst 0,6 v.H. haushaltswirksam erbringen. Die Beteiligte teilte dem Antragsteller mit Schreiben vom 29.7.1988 mit, sie beabsichtige auf Grund der Bundespostministerverfügung vom 2.2.1988, in den Annahmediensten den Zeitansatz für Dienstunterricht, Lesen und Anhören von Verfügungen usw. von 1,8 v.H. der Grundarbeitszeit auf 1,2 v.H. der Grundarbeitszeit und in den übrigen Diensten um 1 v.H. der Grundarbeitszeit unter Wahrung eines Mindestansatzes von 0,5 v.H. zu senken, wozu sie um Stellungnahme bitte. Der Antragsteller erklärte dazu mit Schreiben vom 3.8.1988, daß er der Maßnahme nicht zustimme. Es bestehe ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG. Die Maßnahme ziele darauf ab, in dem Maße, wie die Nebenzeiten für Dienstunterricht verringert würden, die Arbeitsleistung der Betroffenen als Produktivkräfte zu steigern. Außerdem werde von den Betroffenen ein erhöhter geistiger Aufwand gefordert, weil sie sich in kürzerer Zeit über die bestehenden Vorschriften usw. informieren müßten. Des weiteren ergebe sich ein Mitbestimmungsrecht aus § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG; denn der Dienstunterricht falle unter den Fortbildungsbegriff dieser Vorschrift. Die Beteiligte bestritt mit Schreiben vom 9.8.1988 das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts. Diese Auffassung vertrat auch der Präsident der Oberpostdirektion F. in seinem Schreiben vom 24.8.1988, als der Antragsteller die Durchführung des Stufenverfahrens nach § 69 Abs. 3 BPersVG verlangte. Die Maßnahme wurde hierauf vollzogen. Mit Verfügung vom 18.10.1988 betreffend "Personalbemessung; hier: Nebenzeiten für Dienstbesprechungen, Lesen und Anhören von Verfügungen usw." setzte der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen die Nebenzeit unter Bezugnahme auf seine Verfügung vom 2.2.1988 selbst fest, und zwar bis zu 0,3 Stunden/Woche je Arbeitseinheit (entspricht einer vollbeschäftigten Arbeitskraft) bzw. bis zu 0,75 v.H. der Grundarbeitszeit, ferner bis zu 1 v.H. der Grundarbeitszeit, wenn Arbeiten aus mehreren Bemessungsbereichen nach Art und Umfang ein erheblich eigenständiges Informationsbedürfnis auslösen. Der Minister ordnete an, daß die erforderliche Neuberechnung spätestens mit den Arbeiten zur Einführung der 39-Stunden-Woche durchzuführen sei. Abschließend heißt es, mit dieser Verfügung seien weitere Veränderungen im Rahmen der Verfügung vom 2.2.1988 für diesen Regelungsbereich ausgeschlossen. Wie sich aus dem abgeschlossenen Verfahren ... des Fachsenats ergibt (die entsprechenden Unterlagen waren dort beigezogen), erhob der Hauptpersonalrat beim Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen mit Schreiben vom 6.10.1988 gegen den Entwurf der Verfügung vom 18.10.1988 Einwendungen und machte ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG geltend. Von der Einleitung eines Beschlußverfahrens zur Feststellung dieses Mitbestimmungsrechts nahm er jedoch Abstand. Mit Schreiben vom 9.11.1988, das er als "Antrag nach § 70 Abs. 2 BPersVG" bezeichnete, forderte der Antragsteller die Beteiligte auf, die Maßnahme "Kürzung der Zeiten für Dienstunterricht" zurückzunehmen. Er behauptete zusätzlich ein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG und legte dar, daß in den Dienstunterrichten auch Probleme der Gesundheitsgefährdung und der Unfallverhütung behandelt würden. Hier sei vor allem an diejenigen Beschäftigten zu denken, bei denen das Kraftfahrzeug wesentlicher Bestandteil des Arbeitsplatzes sei. Sie bedürften einer ständigen Fortbildung hinsichtlich der Anforderungen des Straßenverkehrs, sonst, seien sie Unfällen und damit Gesundheitsschädigungen ausgesetzt. Die Beteiligte wies das Ansinnen mit Schreiben vom 22.11.1988 mit der Begründung zurück, daß ein Initiativrecht mangels eines Mitbestimmungsrechts nicht gegeben sei. Hiervon abgesehen bestehe für die Dienststelle wegen der Bundespostministerverfügung vom 18.10.1988 kein Handlungsspielraum mehr. Schließlich verlangte der Antragsteller von der Beteiligten im Wege eines Initiativantrags gemäß § 70 Abs. 1 i.V.m. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG den Abschluß einer Dienstvereinbarung zum 1.3.1989. Um Gesundheitsschädigungen durch ständige Überlastung vorzubeugen, müsse den betroffenen Beschäftigten "eine 15minütige Erholungszeit zu jeder vollen Stunde" auf die Arbeitszeit angerechnet werden, solange die bisherigen Bemessungswerte gültig seien. Die Beteiligte und der Präsident der Oberpostdirektion F. lehnten diesen Antrag mit Schreiben vom 3.3.1989 und 10.3.1989 ab. Der Antragsteller hat hierauf mit Schriftsatz vom 30.3.1989 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. das Beschlußverfahren eingeleitet und vorgetragen: Die Maßnahme verletze das Mitbestimmungsrecht aus § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG, weil die Menge der Kenntnisse, die die Beschäftigten ständig zu erwerben hätten, sich in keiner Weise verändert habe. Es fehle jeglicher Hinweis, daß auf bestimmte Kenntnisse in Zukunft verzichtet werden könne. Das bedeute, daß die Beschäftigten entweder schneller zu lesen und zu lernen hätten oder diesen Prozeß außerhalb der Dienstzeit erledigen müßten, so daß die Arbeitsleistung gehoben werde. Ferner sei das Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG verletzt. Fortbildung im Sinne dieser Vorschrift sei jede weitere Vermittlung von Kenntnissen nach der Ausbildung (BVerwG, Beschluß vom 19.10.1983 -- 6 P 16.81 --). Die generelle Verkürzung der Zeitansätze für Dienstunterricht pp. beträfe auch allgemeine Fragen der Fortbildung. Hierfür sei nicht erforderlich, daß sich die Wirkung der Maßnahme über den Bereich der Dienststelle hinaus erstrecke. Schließlich sei das Mitwirkungsrecht nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG verletzt. Die Maßnahme regele eine innerdienstliche Angelegenheit der Beschäftigten; sie gelte auch für alle Beschäftigten des Postamtes und nicht nur für einen abgrenzbaren Teil der Beschäftigten. Der Antragsteller hat beantragt, 1. festzustellen, daß die Beteiligte durch die Absenkung des Zeitansatzes für den Dienstunterricht gemäß der Ankündigung vom 29.7.1988 gegen das Beteiligungsrecht des Antragstellers verstoßen habe; 2. festzustellen, daß die Beteiligte verpflichtet sei, den Antrag des Antragstellers vom 9.11.1988 auf Erhöhung der Zeitansätze für den Dienstunterricht als Initiativantrag zu behandeln. Die Beteiligte hat beantragt, den Antrag abzulehnen. Sie hat erwidert: Auf Grund der bindenden zentralen Vorgaben hätten alle Postämter mit Verwaltungsdienst den Arbeitspostenbedarf senken müssen. Der Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG sei nicht gegeben. Sie -- die Beteiligte -- habe keine Maßnahme "zur" Hebung der Arbeitsleistung getroffen. Ziel der Maßnahme sei vielmehr gewesen, eine Absenkung des Personalbedarfs durch Verkürzung der Nebenarbeitszeit zu erreichen, damit der Personalhaushalt eingehalten werden könne. Um das genannte Mitbestimmungsrecht auszulösen, müsse eine Maßnahme darauf gerichtet sein, die Arbeitsleistung zu heben; es genüge nicht, daß die Maßnahme lediglich mittelbar dazu führe, daß die Arbeitsleistung gehoben werde. Die Absenkung der Nebenarbeitszeit habe auch nicht zwangsläufig eine Hebung der Arbeitsleistung zur Folge. Es gehe darum, daß für eine bestimmte Zeit eine Arbeitsleistung an die Stelle der Teilnahme am Dienstunterricht bzw. an die Stelle des Lesens oder Anhörens von Verfügungen trete. Aber selbst wenn die Maßnahme nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtig wäre, komme dieses Mitbestimmungsrecht nicht in Betracht. Die Bemessung des Personalbedarfs einschließlich der dabei getroffenen Einzelfeststellungen sei Teil der Personalplanung im Sinne des § 78 Abs. 3 Satz 3 BPersVG, die nur ein Anhörungsrecht gewähre, das im Konkurrenzfalle das stärkere Mitbestimmungsrecht aus § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG verdränge (Hess.VGH, Beschluß vom 27.4.1988 -- BPV TK 3334/87 --). Die Maßnahme unterliege auch nicht der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG; denn es gehe nicht um eine möglichst gerechte Verteilung der Fortbildungschancen. Im übrigen stünde ein etwaiges Mitbestimmungsrecht nach dieser Vorschrift dem Hauptpersonalrat zu; denn für allgemeine Fragen der Fortbildung habe nicht die Beteiligte, sondern der Minister die Regelungsbefugnis. Davon abgesehen werde ein eventuelles Mitbestimmungsrecht auch hier durch die Anhörung nach § 78 Abs. 3 Satz 3 BPersVG verdrängt. Ein Mitwirkungsrecht gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG sei ebenfalls zu verneinen. Es fehle bereits anf einer innerdienstlichen Anordnung, weil von keinem Beschäftigten ein Tun oder Unterlassen verlangt werde. -- Seit dem 18.10.1988 könne auf der örtlichen Ebene überhaupt kein Beteiligungsrecht mehr in Anspruch genommen werden. Der Bundespostminister sei mit seiner Verfügung von diesem Tag noch erheblich über die vom Postamt 80 getroffene Anordnung hinausgegangen. Da nunmehr eine zentrale Regelung vorliege, sei die Maßnahme der Beteiligten überholt. Beteiligungsrechte könnten nur noch vom Hauptpersonalrat gegenüber dem Bundespostminister geltend gemacht werden; sie -- die Beteiligte -- sei nicht mehr regelungsbefugt. Schon deshalb scheide das mit Schreiben vom 9.11.1988 verfolgte Initiativrecht aus. Im übrigen gebe das Initiativrecht dem Personalrat nur die Möglichkeit, die Durchführung einer Maßnahme zu fordern; er könne nicht verlangen, die Maßnahme zu unterlassen. Das Verwaltungsgericht -- Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) -- hat mit Beschluß vom 30.1.1990 die Anträge abgelehnt und im wesentlichen ausgeführt: Die Anträge seien unzulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Hessische Verwaltungsgerichtshof angeschlossen habe, müsse in Fällen, in denen sich der streitige Sachverhalt "erledigt" habe, aus dem ein Beteiligungsrecht hergeleitet werde, auf Anträge übergegangen werden, die der Prozeßlage nach der Erledigung entsprächen. Es könnten allein noch die hinter dem streitauslösenden Sachverhalt stehenden allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Fragen zur Entscheidung gestellt werden. Die "Bemessung der Nebenzeiten" durch die Beteiligte habe mit der Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 18.10.1988 ihre Erledigung gefunden. Der Initiativantrag des Antragstellers vom 9.11.1988 sei von Anfang an unzulässig, weil der Beteiligten seit dem 18.10.1988 jegliche weitere Veränderung der Bemessung von Nebenzeiten für Dienstbesprechungen, Lesen und Anhören von Verfügungen usw. untersagt sei, weshalb es auch an einem Beteiligungsrecht des Antragstellers fehle. Der Antragsteller habe trotz eines entsprechenden Hinweises in der mündlichen Verhandlung seine Anträge aufrechterhalten. Aber auch wenn er seinen Antrag zu 1) umgestellt hätte, hätte sein Feststellungsbegehren abgelehnt werden müssen; denn es bestehe in bezug auf etwaige Maßnahmen der Beteiligten keine Wiederholungsgefahr, nachdem der Minister in seiner Verfügung vom 18.10.1988 die Festsetzung von Nebenzeiten im Rahmen der Verfügung vom 2.2.1988 auf der örtlichen Ebene untersagt habe. Gegen diesen ihm am 5.2.1990 zugestellten Beschluß hat der Antragsteller durch anwaltlichen Schriftsatz vom 12.2.1990 Beschwerde eingelegt und diese sogleich begründet. Der Schriftsatz ist am 14.2.1990 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen. Der Antragsteller meint, das Verwaltungsgericht habe sein Begehren zu Unrecht als unzulässig abgelehnt. Er beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses nach den erstinstanzlichen Anträgen zu erkennen. Die Beteiligte beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Sie verteidigt den angefochtenen Beschluß. Wegen des Sachverhalts und des Streitstands im übrigen wird auf ein von der Beteiligten vorgelegtes Aktenheft sowie auf die beiderseitigen Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.