HPV TL 2743/88

I. Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob der Beteiligte durch die Einführung von Parkplatzregelungen auf den Parkplätzen ... und ... Mitbestimmungsrechte des Antragstellers verletzt hat. Etwa ab März 1984 entspann sich zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten eine Kontroverse über die Beteiligung an Nutzungsregelungen bestimmter Parkplätze der ... t. Der Antragsteller bat den Beteiligten, mit ihm die Nutzung sämtlicher Parkflächen durch Bedienstete zu erörtern und etwa bestehende Parkplatzregelungen offenzulegen. Der Beteiligte kam diesem Ersuchen in der Folgezeit nicht in der vom Antragsteller gewünschten Weise nach; er nahm lediglich durch verschiedene Schreiben zu bestimmten Einzelfragen Stellung, ohne jedoch ein Mitbestimmungsverfahren bezüglich der Nutzung aller ... eigenen Parkflächen einzuleiten. Schließlich vertrat der Beteiligte die Ansicht, die Dienststelle habe keine Parkplatzregelungen erlassen; es bestünden lediglich fachbereichsinterne Regelungen, die sich seit vielen Jahren als unproblematisch dargestellt hätten und nicht als mitbestimmungspflichtige Maßnahmen angesehen werden könnten. Am 16. September 1986 hat der Antragsteller das verwaltungsgerichtliche Beschlußverfahren eingeleitet und vorgetragen, seine Nichtbeteiligung sei rechtswidrig. Der Beteiligte habe seine Informationspflicht gegenüber dem Antragsteller verletzt, da er ihn weder wahrheitsgemäß noch umfassend informiert habe. Durch die Einführung bestimmter Parkplatzregelungen habe der Beteiligte darüber hinaus das Recht des Antragstellers auf Mitbestimmung aus § 61 Abs. 1 Nr. 7 HPVG 1979 verletzt. Sämtliche auf dem Gelände geltenden Parkplatzregelungen für Beschäftigte habe der Beteiligte ohne die Beteiligung des Antragstellers getroffen, wobei es unerheblich sei, daß bestimmte Parkplatzregelungen im Einzelfall von den Dekanen der Fachbereiche erlassen worden seien. Im einzelnen gehe es um den Parkplatz, bei dem die Einfahrt zum Parkplatz von einem Pförtner beaufsichtigt werde, dem ein Pförtnerhäuschen zur Verfügung stehe. Direkt hinter dem Pförtnerhäuschen sperre eine Schranke die Einfahrt zum Parkplatz, der allen Bediensteten zwischen 7.00 und 17.00 Uhr zur Verfügung stehe. Außerhalb dieser Zeiten werde der Parkplatz von der Allgemeinheit genutzt. Auf dem Parkplatz gebe es reservierte Flächen für den Präsidenten, den Vizepräsidenten und den Kanzler. Entsprechende Hinweisschilder seien angebracht. Weiter seien drei durch umlegbare Pfosten gesicherte Parkplätze für Dozenten freigehalten; ein großes Schild "Reservierte Parkplätze" weise darauf hin. Auf dem Parkplatz des ... seien zwei Schilder angebracht, um diese Flächen für zwei Professoren freizuhalten. Der Parkplatz neben dem ... habe an der Einfahrt eine Schranke; hierfür gebe es einen Schlüssel für berechtigte Bedienstete, wozu jedoch nicht die wissenschaftlichen Hilfskräfte zählten. Vor diesem umzäunten Parkplatz, aber noch auf dem Gelände des J ... seien zwei Einstellplätze mit Hinweisschildern für Rollstuhlfahrer ausgewiesen. Der Beteiligte hat vorgetragen, die von dem Antragsteller gegebene Schilderung der örtlichen Verhältnisse auf den drei genannten Parkplätzen sei zutreffend. Es könne aber nicht davon ausgegangen werden, daß für die drei Parkplätze auch eine Parkplatzregelung vorliege. Die Reservierung der Parkplätze auf dem Parkplatz Zentralverwaltung Hörsaalgebäude sei ein Akt der inneren Organisationsgewalt; die Schranke diene lediglich dazu, Unbefugten den Zutritt zu verweigern. Die Hinweisschilder im Bereich des Parkplatzes seien Einzelakte von Privatleuten ohne rechtliche Relevanz; sie könnten dem Beteiligten nicht zugerechnet werden. Auch für den Parkplatz bestehe keine Regelung des Verhaltens der Bediensteten auf dem Parkplatz; die fachbereichsinterne Handhabung der Nichtaushändigung von Schlüsseln an Hilfskräfte entziehe sich der Zuständigkeit des Beteiligten. Die Parkplatzregelung für Rollstuhlfahrer betreffe eine Gruppe, die vom Antragsteller nicht vertreten werde. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag mit Beschluß vom 4. März 1988 stattgegeben und festgestellt, daß die Regelungen betreffend die Parkplätze ... und ... as Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzten. Gegen den am 14. Juni 1988 zugestellten Beschluß hat der Beteiligte am 5. Juli 1988 Beschwerde eingelegt. Er vertritt auch im Beschwerdeverfahren die Auffassung, für die drei genannten Parkplätze bestehe keine Regelung der Ordnung oder des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle. Zum einen sei die P -- -Universität nicht verpflichtet, für ihre Bediensteten überhaupt Parkplätze auf ihrem Gelände zur Verfügung zu stellen. Wenn die ... jegliches Parken auf ihrem Gelände untersage, sei dies mitbestimmungsfrei. Deshalb könne logischerweise das "Weniger", d. h. die Eröffnung eingeschränkter Parkmöglichkeiten, keine Regelung der Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle im Sinne des § 61 HPVG darstellen. Wenn der ... ohne Hinzuziehung des Personalrates entscheiden könne, ob er ... eigenes Gelände zum Abstellen von Fahrzeugen zur Verfügung stelle, folge daraus auch, daß für den Umfang einer eventuellen Öffnung des Geländes Gleiches gelte. Dies werde besonders deutlich bei dem Parkplatz vor dem ... . Dort hätten auch Bänke oder Blumenkübel aufgestellt werden können; statt der möglichen vollständigen Sperrung sei jedoch eine eingeschränkte Öffnung vorgenommen worden, wobei diese noch nicht einmal von dem Präsidenten, sondern von dem Fachbereich verfügt worden sei. Bezüglich der Hinweisschilder auf der Parkfläche vor dem ... könne nur erneut darauf hingewiesen werden, daß diese ganz offensichtlich einen "privat gebastelten" Eindruck machten, so daß sie der Dienststelle auf keinen Fall zugerechnet werden könnten. Bezüglich der durch Umlegepfosten abgesperrten Parkplätze für Dozenten hinter dem Hörsaalgebäude gelte, daß ein derartiger Umlegepfosten keine allgemein verbindliche Regelung darstelle. Durch die Pfosten werde nur der zur Verfügung gestellte Parkraum eingeschränkt. Im übrigen gelte für diese Dozentenparkplätze ebenso wie für die drei durch Schilder gekennzeichneten Parkplätze für den Präsidenten, den Vizepräsidenten und den Kanzler sowie für die Kennzeichnung von Parkplätzen für Rollstuhlfahrer vor dem ..., daß ein Freihalten von Parkplätzen für Einzelne keine generelle Parkordnung sei. Beteiligungspflichtig seien aber nur Regelungen, die den allgemein zur Verfügung stehenden Parkraum beträfen. Der Beteiligte beantragt, den Beschluß des Verwaltungsgerichts Kassel vom 4. März 1988 aufzuheben und den Antrag abzulehnen. Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde des Beteiligten zurückzuweisen. Er führt aus, der Präsident der P -Universität M habe einen Teil des Geländes, das von der Universität genutzt werde, für eine Parkplatznutzung freigegeben. Wenn er Teile dieser zum Parken freigegebenen Flächen hinsichtlich ihrer Nutzung beschränke, handele es sich um eine Regelung der Ordnung in der Dienststelle. Auch der "privat gebastelte Charakter" der Hinweisschilder auf Parkflächen vor dem ... könne den Präsidenten nicht aus seiner Verantwortung entlassen. Denn er habe nichts unternommen, um klarzustellen, daß hier keine Parkplatzregelung gelten solle. Da ihm aber das Hausrecht zustehe, könne die Duldung der Hinweisschilder nur als Billigung verstanden werden. Der Antragsteller und der Beteiligte haben auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung verzichtet. II. Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag auf Feststellung der Verletzung des Mitbestimmungsrechts aus § 61 Abs. 1 Nr. 7 HPVG 1979 (Hessisches Personalvertretungsgesetz in der Fassung vom 2. Januar 1979 (GVBl. I S. 2), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1987 (GVBl. I S. 235)) bzw. § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG 1988 (Hessisches Personalvertretungsgesetz vom 24. März 1988 (GVBl. I S. 103), geändert durch Gesetz vom 25. Februar 1992 (GVBl. I S. 77)) zu Recht stattgegeben. Denn bei dem Einsatz der Schranke auf dem Parkplatz Z, bei der Parkflächenreservierung auf diesem Parkplatz durch Hinweisschilder sowie der Freihaltung von drei Parkplätzen durch umlegbare Pfosten, ferner bei der Anbringung von zwei Schildern auf dem Parkplatz des ... sowie der Beschrankung des Parkplatzes am ... und der Ausweisung von zwei Einstellplätzen vor dem ... für Behinderte handelt es sich um Regelungen der Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle. Die Vorschrift des § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG 1988 umfaßt die Gesamtheit der Regeln, die den einwandfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle sicherstellen sollen. Sie bezieht sich auf die äußere Ordnung und das Verhalten der Beschäftigten in der Dienststelle, wobei ein einheitlicher Tatbestand, der nicht in zwei unterschiedliche, selbständige und voneinander getrennte Tatbestände auseinandergerissen werden kann, geregelt wird (vgl. BVerwG, Beschluß vom 11. März 1983 -- 6 P 25.80 -- BVerwGE 67, 61). Erfaßt wird die Gesamtheit der Regelungen, die den störungsfreien, reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle sichern soll. Eine auf die Ordnung oder das Verhalten der Beschäftigten bezogene Regelung liegt vor, wenn Vorschriften aufgestellt werden, die in diesem Sinne in den Ablauf des Lebens in der Dienststelle eingreifen und die entweder von allen Beschäftigten oder aber von mehreren von ihnen zu beachten sind (BVerwG, Beschluß vom 23. August 1982 -- 6 P 45.79 -- PersV 1983, 375; Beschluß vom 30. Dezember 1987 -- 6 P 20.82 -- ZBR 1988, 198). Im begrifflichen Gegensatz hierzu stehen Regelungen, die sich auf die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben beziehen, also mit der Arbeitsleistung der Beschäftigten in unmittelbarem Zusammenhang stehen, sowie diensttechnische Regelungen, die den Dienstablauf gestalten, d.h. die Erfüllung nach außen gerichteter Aufgaben der Dienststelle betreffen bzw. Arbeitspflichten der Mitarbeiter berühren (vgl. Fürst, GKÖD, Bd. 5, Stand: 18. Lieferung 1987, § 75 Rdnr. 107 a). Eine Regelung, die das Abstellen der Privatfahrzeuge der Beschäftigten in dem Bereich betrifft, der dem Hausrecht der Dienststelle untersteht, fällt in der Regel unter den genannten Mitbestimmungstatbestand, da eine derartige Regelung auch das Verhalten der Beschäftigten innerhalb der Dienststelle ordnet und in keinem unmittelbaren sachlichen Zusammenhang zu der Erfüllung bestimmter Dienstaufgaben steht (vgl. Fürst, a.a.O.; Dietz/Richardi, BPersVG, § 75 Rdnr. 476; Grabendorf/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, 6. Auflage, § 75 Rdnr. 179). An dieser Einschätzung ändert auch der Vortrag des Beteiligten nichts, die P -Universität sei nicht verpflichtet, für ihre Bediensteten überhaupt Parkplätze auf ihrem Gelände zur Verfügung zu stellen. Zwar ist dem Beteiligten darin zuzustimmen, daß grundsätzlich eine derartige Verpflichtung der P -Universität nicht besteht; wenn ein Arbeitgeber seinen Bediensteten aber auf dem Betriebsgelände Parkmöglichkeiten einräumt, sind Regelungen über Zugangsmöglichkeit und Nutzung mitbestimmungspflichtig. Im Falle einer fehlenden Parkmöglichkeit ist ein Mitbestimmungstatbestand von vornherein ausgeschlossen, weil kein Sachverhalt vorliegt, der Voraussetzung für ein Mitbestimmungsrecht ist. Dagegen entstehen hier bei Eröffnung der Parkmöglichkeiten die dargestellten Mitbestimmungsrechte. Der Beteiligte kann sich ferner nicht mit Erfolg darauf berufen, die streitige Maßnahme betreffe jeweils nur bestimmte einzelne Beschäftigte. Zwar setzt die Mitbestimmungspflicht nach § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG 1988 erst ein, wenn die mitbestimmungsbedürftige Regelung dergestalt allgemeinverbindlich erlassen worden ist, daß sie entweder sämtliche Beschäftigte oder einen nach allgemeinen Merkmalen abgegrenzten Teil der Beschäftigten betrifft. Insoweit ist jedoch nicht auf den privilegierten Kreis der Beschäftigten der ... abzustellen, dem auf den genannten Parkplätzen unter bestimmten Voraussetzungen eine Parkmöglichkeit eingeräumt ist, wie dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten, dem Kanzler sowie bestimmten Dozenten, Professoren oder Schwerbehinderten. Wird ein Teil des vorhandenen, zum Abstellen von Kraftfahrzeugen allgemein bestimmten Parkraumes mittels einer Schranke oder in sonstiger Weise (Sperrpfosten, Beschilderung) abgetrennt und für bestimmte einzelne Beschäftigte vorgehalten, so regelt eine solche Maßnahme als Verbotsregelung zugleich auch das Verhalten aller Beschäftigten, die ohne eine derartige Regelung ihr Kraftfahrzeug an der betreffenden Stelle abstellen könnten. Sie werden dienstlich dazu angehalten, die getroffene Maßnahme zu beachten und ihr Fahrzeug anderweitig abzustellen. Dabei kommt es auch nicht auf das zahlenmäßige Verhältnis zwischen den insgesamt zur Verfügung stehenden und den abgeschrankten Stellplätzen an; das Gesetz stellt nämlich nicht auf eine Gewichtung der an sich mitbestimmungsbedürftigen Maßnahme ab; vielmehr knüpft es das Vorliegen eines Mitbestimmungstatbestandes an bestimmte abstrakte Voraussetzungen, die auch in mindergewichtigen Fällen eine Beteiligung des Personalrates erforderlich machen. Auch der dienstliche Zweck, der mit den einzelnen Maßnahmen, insbesondere der Sicherung der Dozentenparkplätze, erreicht werden soll, läßt den Beteiligungstatbestand nicht entfallen. Die Freihaltung der genannten Parkflächen stellt nämlich keine Maßnahme dar, die unmittelbar der Erfüllung dienstlicher Aufgaben dient. Zwar sollen Professoren die Möglichkeit erhalten, angesichts der auseinanderliegenden Hörsaalgebäude nach Beendigung ihrer Tätigkeit in den auf den ... in unmittelbarer Nähe des Gebäudes zu parken, um die dort vorgesehenen Vorlesungen abhalten zu können. Bei einer derartigen Sachlage besteht jedoch zu dem betreffenden Dienstgang, d.h. zu der während der Dienstzeit zu erledigenden dienstlichen Aufgabe, kein unmittelbarer Bezug. Denn die Universitätsprofessoren erledigen ihre Dienstpflichten nicht mit dem Kraftfahrzeug. Ein Bezug besteht allenfalls zu den im weiteren Verlauf des Arbeitstages zu erledigenden Dienstaufgaben, weil die Professoren ohne die Bereitstellung eines besonderen Parkplatzes möglicherweise so viel Zeit bei der Parkplatzsuche verlören, daß die Erledigung weiterer dienstlicher Aufgaben bei Einhaltung der regelmäßigen Arbeitszeit beeinträchtigt würde. Hierin liegt jedoch nur ein mittelbarer Bezug zu den Dienstaufgaben der Universitätsprofessoren (Halten von Vorlesungen, Durchführung von Seminaren sowie sonstige Tätigkeiten in Lehre und Forschung). Die Gewährung der Parkmöglichkeit ist weder eine Maßnahme, durch welche der Dienstvorgesetzte in Ausübung seines Weisungsrechtes auf die Erfüllung einer bestimmten dienstlichen Aufgabe hinwirkt, noch handelt es sich um eine Maßnahme, die auf die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Universitätsprofessoren unmittelbar einwirkt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 19. Mai 1981 -- 13 S 2384/80 --). Die streitigen Regelungen sind dem Beteiligten auch insgesamt zuzurechnen. Soweit es um die Anbringung der Schranken und die Beschilderung auf dem Parkplatz Zentralverwaltung/Hörsaalgebäude geht, ist dies nicht zweifelhaft, da der Beteiligte selbst diese Maßnahmen veranlaßt hat. Der Beteiligte muß sich aber auch die Aufstellung der beiden Reservierungsschilder auf dem Parkplatz Alter Botanischer Garten sowie die vom Fachbereich Rechtswissenschaften veranlaßte Beschrankung und Beschilderung des Parkplatzes am Juristischen Seminar zurechnen lassen. Denn dem Beteiligten steht das Hausrecht zu; er hat von diesen Maßnahmen Kenntnis erlangt und sie zumindest stillschweigend gebilligt. Dabei spielt es keine Rolle, daß die beiden Schilder am Parkplatz Alter Botanischer Garten einen "privatgebastelten" Eindruck machen; die äußere Gestaltung einer Regelung spielt für die Frage, ob es sich dabei um eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme handelt, grundsätzlich keine Rolle, wenn auf diese Weise für Außenstehende oder Beschäftigte der Eindruck erweckt wird, es handele sich um eine Regelung mit offiziellem Charakter. Dieser Eindruck wird spätestens dann erweckt, wenn Hinweis- und Reservierungsschilder über einen langen Zeitraum hinweg unverändert angebracht sind, so daß jeder Beschäftigte davon ausgehen kann, dies geschehe mit Wissen und Wollen des Dienstherrn. Die Mitbestimmungspflicht entfällt auch nicht dann, wenn die Maßnahmen sinnvoll und zweckmäßig sein sollten und es gar keine angemessene Alternative gäbe. Der Mitbestimmungspflichtigkeit der vorstehend bezeichneten Maßnahmen steht schließlich § 97 Abs. 1 HPVG 1988 nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift ist die Anwendung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes für Professoren an einer Hochschule des Landes ausgeschlossen. Diese Vorschrift kommt allerdings nur dann zur Anwendung, wenn eine an sich beteiligungspflichtige Maßnahme der Dienststelle abgrenzbar nur den in dieser Vorschrift angeführten Personenkreis betrifft. Hier erstrecken sich die streitigen Maßnahmen jedoch auf alle Beschäftigten der ... bei dieser Sachlage greift die Ausnahmeregelung des § 97 Abs. 1 HPVG 1988 nicht ein; vielmehr bleibt es bei der Anwendbarkeit der allgemeinen mitbestimmungsrechtlichen Vorschriften des HPVG.