11 K 10950/99

Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. T a t b e s t a n d : Die Klägerin ist Betreiberin eines Mobilfunknetzes. Aufgrund eines mit der Beklagten, vertreten durch das ehemalige Bundesministerium für Post und Telekommunikation, am 15. Februar 1990 geschlossenen und am 11. März 1994 neu gefassten Lizenzvertrages ist ihr das Recht verliehen, im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ein digitales zellulares Mobilfunknetz (XX-O. ) zu errichten und zu betreiben und hierüber Mobilfunkdienste zu erbringen. Aufgrund der Lizenz nutzt die Klägerin als Netzzugangskennzahlen die Rufnummernblöcke 0000 und 0000. Im Juni 1999 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Zuteilung weiterer Rufnummern, und zwar für den Nummernraum mit der Netzzugangskennzahl 0000. Die Beklagte teilte der Klägerin den beantragten Rufnummernblock im Juli 1999 zu. Da die Dienstekennzahl (00) und die Blockkennung (0) grundsätzlich einen Rufnummernblock von 10 Millionen zehnstelligen Rufnummern definieren, umfasste die Zuteilung insgesamt 10 Millionen Rufnummern. Da die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV) im Zeitpunkt der Entscheidung über die Rufnummernzuteilung noch nicht in Kraft getreten war, erhob die Beklagte für die Zuteilung der Rufnummernblöcke zunächst keine Gebühren. Im Jahr 1997 legte die Beklagte den ersten Entwurf einer Nummern-Gebührenverordnung vor. Der Verwaltungsaufwand für die Zuteilung eines zehnstelligen Rufnummernblocks für Funknetze wurde von der Beklagten auf 0.000,00 DM festgelegt (18 Stunden bei Stundensatz von 000 DM). Nummern wurden als knappes Gut im Sinne des EU-Rechts angesehen, so dass die Beklagte den wirtschaftlichen Wert der Nummern berücksichtigen konnte. Dieser wurde mit 0,00 DM pro Rufnummer angesetzt. Mit ihrer Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt am 31. August 1999 trat die Gebührenverordnung dann rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft. Das in der Anlage zu § 1 der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV) enthaltene Gebührenverzeichnis legt unter der Gebührenposition B. 4 für die Zuteilung eines Blocks von zehnstelligen Rufnummern für Funknetze eine Gebühr von 0,00 DM pro Rufnummer fest. Mit Bescheid vom 3. November 1999 forderte die Beklagte die Klägerin sodann zur Zahlung einer Gebühr in Höhe von 00.000.000,00 DM auf. Am 3. Dezember 1999 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, der Gebührenbescheid sei rechtswidrig. Die zugrundliegenden Gebührentatbestände der Verordnung seien nicht mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Beklagte habe bei der Bemessung der Gebühr nur den notwendigen Verwaltungsaufwand berücksichtigen dürfen. Die Gebühr läge hier weit über dem Verwaltungsaufwand. Von anderen Klägerinnen wurde in Parallelverfahren zudem folgendes vorgebracht: Die TNGebV sei schon deswegen rechtswidrig, weil die entsprechende Ermächtigungsgrundlage des § 43 Abs. 3 Satz 4 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) gegen die Bestimmtheitsklausel des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) verstoße. Im Zeit- punkt der Stellung der Anträge auf Zuteilung der Rufnummernblöcke sei für die Klägerin nicht erkennbar gewesen, in welcher Höhe Gebühren später anfallen könnten. Die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung verstoße zudem gegen das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip und gegen Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997. Hiernach müsse die einzelne Gebühr in Relation zu dem mit der Genehmigung verbundenen Aufwand stehen. Diese Grundsätze seien nicht eingehalten. Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 97/13/EG fände schon deswegen keine Anwendung, weil Rufnummern keine knappen Ressourcen im Sinne dieser Norm seien. Rufnummern stellten keine knappe Ressource dar, weil der Rufnummernraum in Deutschland bei weitem nicht ausgeschöpft sei. Gegen die Knappheit einer Ressource "Nummer" spreche ferner, dass die gesetzlichen Vorgaben der Rufnummernverwaltung die endgültige Ablehnung einer beantragten Rufnummernzuteilung aus Knappheitsgründen nicht vorsähen. Eine effektive Nutzung des Nummernraums könne auch durch andere, weniger belastende Maßnahmen erfolgen. Hiervon mache die Beklagte auch schon Gebrauch, indem sie in den Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern im Ortsnetzbereich die Zuteilung von weiteren Rufnummern nach dem Erstantrag davon abhängig mache, dass die bereits zugeteilten Nummern zu über 75 % ausgeschöpft seien. Selbst wenn man unterstelle, dass neben dem Kostendeckungsprinzip der wirtschaftliche Wert der Rufnummer bei der Bemessung der Gebühr berücksichtigt werden dürfe, würde die TNGebV den sich dann aus Art. 11 Abs. 2 der Lizenzierungsrichtlinie sowie dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip ergebenden Anforderungen nicht gerecht. Die Gebühr habe eine solche Höhe erreicht, dass sie erdrosselnden Charakter habe, also prohibitiv für einen bestimmten Wirtschaftzweig wirke. Die Gebührenbemessung erfülle zudem keine Steuerungsfunktion, sondern sei primär fiskalisch motiviert. Das Gesetzesziel, chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb zu schaffen, werde konterkariert. Ferner verstosse die TNGebV wegen ihrer Rückwirkung gegen Art. 20 GG. Es läge ein Fall der echten Rückwirkung vor, der durch das Rechtsstaatsprinzip grundsätzlich verboten sei. Diese sei auch nicht ausnahmsweise wegen mangelndem schutzwürdigen Vertrauen der Klägerin zulässig, da kein Unternehmen mit Zuteilungsgebühren in der schließlich festgelegten Gebührenhöhe habe rechnen brauchen. Zudem missachte die TNGebV die Grundsätze rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes. Trotz ihrer erheblichen Rückwirkung sehe die Verordnung keinen Verzicht auf die Zuteilungsgebühr bei Rufnummern-Rückgabe - unmittelbar nach Zustellung des Gebührenbescheides - vor. Die Klägerin beantragt, den Gebührenbescheid vom 3. November 1999 - Az.: - 000 X - aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie meint, der Gebührenbescheid sei rechtmäßig. Die TNGebV verstosse zunächst nicht gegen Art. 80 Abs.1 Satz 2 GG, da Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung unmittelbar aus dem TKG und im Wege der Auslegung mit hinreichender Deutlichkeit zu ermitteln seien. Die Gebührenbemessung richte sich vorliegend nach § 3 Satz 1 VwKostG. Da die Rufnummern knappe Ressourcen darstellten, komme zudem Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 97/13/EG zur Anwendung. Danach könnten ungeachtet des Abs. 1 für den Fall, dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen werden soll, Abgaben erhoben werden, die die Notwendigkeit widerspiegelten, die optimale Nutzung dieser Ressource sicherzustellen. Der Wegfall des Monopols und die Entstehung von Wettbewerb, der mit dem technischen und ökonomischen Fortschritt stetig anwachsende Umfang von Telekommunikationsdienstleistungen sowie die internationalen Vorgaben in Bezug auf die Rufnummernlänge hätten dazu geführt, dass Rufnummern aus dem Nummernraum für das öffentliche Telefonnetz/ISDN insgesamt eine knappe Ressource geworden seien. Die Knappheit resultiere daraus, dass einerseits der Nummernraum historisch bedingt bereits zu einem Großteil belegt und nur noch wenige Teilbereiche frei seien, andererseits aber mit dem dynamisch wachsenden Telekommunikationsmarkt ein ständig wachsender Nummernbedarf zu verzeichnen sei. Die Annahme einer knappen Ressource stehe zudem in Einklang mit europarechtlichen Vorgaben. Die von ihr gewählte Methodik der Gebührenfestsetzung sei zudem mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Der wirtschaftliche Wert von Nummern sei schwer bestimmbar und könne nur Gegenstand von Schätzungen sein. Da die Zuteilung von Rufnummern unerläßliche Voraussetzung sei, um mittels der Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen Umsätze zu erzielen, sei ein Anhaltspunkt für die Bestimmung des wirtschaftlichen Wertes der durchschnittliche Umsatz, der mit einer Nummer erzielt werde. Die Gebühr von einmalig 0,00 DM entspreche rund 0,000 % des Umsatzes, der bei einem Mobilfunkanschluss mittels einer Nummer jährlich erzielt werde. Da es sich bei der Rufnummernzuteilung um ein langfristig zugeteiltes Nutzungsrecht mit einem stabilen wirtschaftlichen Wert handele und die Gebühr von 0, 00 DM pro Rufnummer nur den Bruchteil eines Prozentes des Umsatzes ausmache, den die Klägerin mit einer derartigen Rufnummer pro Jahr erzielen könne, stünden die festgesetzten Gebühren nach der Gebührenposition B. 4 nicht außer Verhältnis zu dem Wert der Rufnummernzuteilungen. Die TNGebV sei auch nicht wegen Verstosses gegen Art. 20 GG rechtswidrig. Unabhängig davon, ob es sich um einen Fall der echten oder unechten Rückwirkung handele, habe die Klägerin kein Vertrauen in die Erwartung entwickeln dürfen, der Verordnungsgeber werde Gebühren nur nach dem Kostendeckungsprinzip erheben. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und die zum vorliegenden Verfahren und zu den Verfahren 11 L 3369/99 sowie 11 L 3372/99 beigezogenen Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 3. November 1999 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Rechtsgrundlage für den Erlass des Bescheids ist § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG i. V. m. § 1 TNGebV i. V. m. der Gebührenposition B. 4 der Anlage zu § 1 TNGebV. Hiernach ist für die Zuteilung eines Blocks von zehnstelligen Rufnummern für Funknetze eine Gebühr von 0,00 DM pro Rufnummer vorgesehen. Die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung beruht auf der Ermächtigung des § 43 Abs. 3 S. 4 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl. I S. 1120 (TKG). Nach dieser Vorschrift können durch Rechtsverordnung nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen regelt werden. Die in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG enthaltene Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung ist ihrerseits wirksam. Insbesondere ist sie - entgegen der Auffassung der Klägerin - mit dem Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) vereinbar. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Das bedeutet nicht, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Text ausdrücklich bestimmt sein müssen. Vielmehr sind auch Ermächtigungsnormen der Auslegung nach allgemeinen Grundsätzen zugänglich. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Februar 1970 - 2 BvL 12/69, 2 BvR 665/65, 26/66 und 467/68 - BVerfGE 28, 66, 84 ff. Der Inhalt der Ermächtigung ergibt sich hier unmittelbar aus § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG. Nach dieser Vorschrift wird für die Entscheidung über die Zuteilung einer Rufnummer eine Gebühr erhoben. Auch Zweck und insbesondere Ausmaß der Verordnungsermächtigung sind hinreichend bestimmt. Sie lassen sich durch Auslegung ermitteln. § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG verweist insoweit ausdrücklich auf die Regelungen des Verwaltungskostengesetzes und damit hinsichtlich der Bemessung der Gebührenhöhe auf die Grundsätze des § 3 VwKostG, dessen Satz 1 eine Gebührenbemessung grundsätzlich nach Maßgabe des Äquivalenzprinzips vorsieht. Das Ermessen des Verordnungsgebers wird dabei gleichzeitig begrenzt durch Art. 11 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste, Abl. EG Nr. L 117/15 vom 07. Mai 1997 (RL 97/13/EG), sowie den allgemeinen Gleichheitssatz und das Rechtsstaatsprinzip. Es ist insoweit voraussehbar, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird, und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnung haben wird. Die auf Grundlage der Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG formell wirksam erlassene Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung ist auch materiell wirksam. Die Beklagte war gemäß § 3 Satz 1 VwKostG i. V. m. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG berechtigt, bei der Gebührenbemessung neben dem Verwaltungsaufwand auch den wirtschaftlichen Wert einer Rufnummer zu berücksichtigen und diesen auf 0,00 DM festzusetzen. Die Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG ist dabei europarechts- bzw. richtlinienkonform dahingehend auszulegen, dass sie den Vorgaben des Art. 11 RL 97/13/EG entspricht. Die Richtlinie ist auf die Gebührenerhebung im Rahmen der Zuteilung von Rufnummern sachlich anwendbar. Bei der Zuteilung von Rufnummern handelt es sich um eine Einzelgenehmigung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 a i. V. m. Art. 7 Abs. 1 a der Richtlinie, die dem antragstellenden Unternehmen Rechte verleiht - hier den Zugang zu Nummern -, die das Unternehmen ohne Zustimmung der nationalen Regulierungsbehörde nicht ausüben kann. Gemäß Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass von Unternehmen im Rahmen der Genehmigungsverfahren nur die Gebühren erhoben werden, die die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigung anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Nach Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie können ungeachtet des Absatzes 1 die Mitgliedstaaten ihren Regulierungsbehörden für den Fall, dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen werden soll, gestatten, Abgaben zu erheben, die die Notwendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung dieser Ressource sicherzustellen. Bei Rufnummern handelt es sich - entgegen der Auffassung der Klägerin - um eine knappe Ressource im Sinne des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG. Der Begriff der "knappen Ressource" ist, da er in einer Norm des Gemeinschaftsrecht enthalten ist, insoweit eigenständig auszulegen. Es kann dabei nicht ohne weiteres auf die aus dem deutschen Recht vertrauten Begriffsinhalte zurückgegriffen werden. Denn ein solches Vorgehen würde aufgrund der unterschiedlichen Wortbedeutungen in den nationalen Rechtsordnungen dazu führen, dass das Gemeinschaftrecht keine einheitliche Anwendung fände und seiner praktischen Wirksamkeit beraubt würde. Bei der Auslegung des Begriffs sind insbesondere die europarechtlichen Vorgaben sowie Sinn und Zweck der Regelung berücksichtigen. Unter Zugrundelegen dieser Grundsätze ist davon auszugehen, dass der Begriff der „knappen Ressource“ im Sinne des Art. 11 Abs. 2 nicht zwingend auf eine akute - bereits vorhandene - Knappheit des Gutes abstellt. Eine derartige Begrenzung des Anwendungsbereichs des Art. 11 Abs. 2 Richtlinie 97/13 97/13/EG ist dem Willen des Richtliniengebers nicht zu entnehmen. Das Gericht geht dabei davon aus, dass eine solche akute Knappheit von Rufnummern derzeit in der Bundesrepublik Deutschland nicht gegeben ist. Der Rufnummernraum im Festnetzbereich ist in Deutschland - auch unter Berücksichtigung der internationalen Vorgaben zur Rufnummernlänge - derzeit noch nicht ausgeschöpft. Von insgesamt 4, 62 Millionen zur Verfügung stehenden Rufnummernblöcken sind derzeit 2, 79 Millionen Rufnummernblöcke vergeben. Der Beweisantrag einer anderen Klägerin in der mündlichen Verhandlung wurde entsprechend wegen Offenkundigkeit der Beweistatsache abgelehnt. Auch für den Mobilfunkbereich ist dem Gericht eine derzeitige akute Kanppheit von Rufnummern im mathematisch-physikalischen Sinn weder erkennbar noch bekannt geworden. Die Frage, ob es sich bei Rufnummern um eine "knappe Ressource" im Sinne des Art. 11 Abs. 2 Richtlinie 97/13 97/13/EG handelt, ist demgegenüber eine Frage der Auslegung, die dem Sachverständigenbeweis nicht zugänglich ist. Der Begriff der "knappen Ressource" im Sinne des Art. 11 Abs. 2 Richtlinie 97/13 97/13/EG ist in diesem Zusammenhang dahingehend auszulegen, dass es sich um eine "zu schonende Ressource" handeln muss, deren optimale Nutzung sichergestellt werden soll. Dabei sollen auch Rufnummern nach dem Willen des Richtliniengebers vom Anwendungsbereich des Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 97/13/EG erfasst sein. Eine zukünftige Knappheit von Rufnummern und die Notwendigkeit von Umstrukturierungen der Rufnummernräume sollen möglichst vermieden werden. Diese Auslegung wird zunächst bestätigt durch die Ausführungen der Europäischen Kommission in ihrem Grünbuch über ein Nummerierungskonzept für die Telekommunikationsdienste in Europa vom 20. November 1996. Dort wird dargelegt, dass "während der Übergangszeit bis zur vollständigen Einführung des Wettbewerbs in Europa (...) Nummern als Ressourcen die gleiche Bedeutung (gewinnen) wie Frequenzen und Wegerechte" (Einleitung, S. 1). "Im Unterschied zu den physikalisch begrenzten Frequenzen und Wegerechten wird die Numerierung infolge der Kosten und geringen Popularität von Änderungen zur knappen Ressource" (Fn. 3 zur Einleitung, S. 1). "Da Nummern begrenzte nationale bzw. europäische Ressourcen sind, sollte bei jedem Ansatz die Möglichkeit einbezogen werden, bestimmte Numerierungsressourcen mit einem Handelswert zu belegen, um so Anreize für deren effiziente Nutzung zu schaffen" (S. 23). Diese Einschätzung schlägt sich zudem in den Vorschriften der Richtlinie 97/13/EG selbst nieder. So ist es ausdrücklich normiertes Ziel der Regelung Art. 11 Abs. 2, durch eine Gebühr die optimale Nutzung einer knappen Ressource sicherzustellen. Diese Zielsetzung verdeutlicht, dass es gerade nicht auf eine bestehende Knappheit ankommt. Denn die Notwendigkeit, eine optimale Nutzung eines Gutes sicherzustellen, besteht um so mehr, als es um Güter geht, die schonend zu vergeben sind, weil ansonsten eine zukünftige Knappheit droht. Dass der Richtliniengeber selbst von einer grundsätzlich beschränkten Verfügbarkeit des Nummernraumes ausging, zeigt die Regelung des Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie. Nach Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 97/13 ist "(...) eine Beschränkung (der Anzahl der Einzelgenehmigungen) (...) auch für einen Zeitraum zulässig, der für die ausreichende Bereitstellung von Nummern im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht erforderlich ist". Die Europäische Kommission geht zudem in ihrem Kommunikationsbericht 1999 davon aus, dass es sich bei Rufnummern um knappe Ressourcen handelt, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament u.a., Entwicklung neuer Rahmenbedingungen für elektronische Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörige Dienste, Kommunikationsbericht 1999, Com (1999) 539, S. 24 wenn sie ausführt, dass in den Fällen, in denen "(...) die Betreiber jedoch knappe Ressourcen beanspruchen (d.h. Funkfrequenzen oder Nummern), (...) die Mitgliedstaaten weiterhin Einzelgenehmigungen einsetzen (dürften)". Diese Vorgaben finden schließlich ihren Niederschlag in einem Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und - dienste vom 12. Juli 2000. Der dort enthaltenen Art. 13 erlaubt Entgelte für die Nutzung des Frequenzspektrums und der Nummern unter der Voraussetzung, dass der Grundsatz der Nichtdiskriminierung, Transparenz, objektiv gerechtfertigten Begründung und Verhältnismäßigkeit beachtet wird und dass sie im Einklang stehen mit politischen Zielen hinsichtlich einer Förderung innovativer Dienste und des Wettbewerbs. Wenn hier aber Frequenzen - die unstreitig eine knappe Ressource auch im pysikalischen Sinne darstellen - und Nummern gleichbehandelt werden, dann folgt hieraus zwingend, dass Nummern als "zu schonende Güter" auch knappe Ressourcen im Sinne des Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 97/13/EG sind. Eine Ungleichbehandlung der beiden Güter im Rahmen des Art. 11 Richtlinie 97/13 kann im Hinblick auf die beabsichtigte Gleichbehandlung in Art. 13 des Vorschlags zur Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und - dienste vom Richtliniengeber nicht gewollt gewesen sein. Gerade Art. 13 des Entwurfs der Richtlinie, der den Begriff der knappen Ressource vermeidet, dennoch aber ein erhöhtes (Nutzungs)Entgelt als Lenkungsmittel zuläßt, zeigt, dass der Begriff, so wie er in Art. 11 Abs. 2 verwendet wird, - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht nur im Sinne einer physikalischen Knappheit auszulegen ist. Erfasst sind auch diejenigen Güter, die - wie Rufnummern - "schonend" zu nutzen sind, um in Zukunft einer Knappheit entgegenzuwirken. Dieser Auslegung steht auch nicht entgegen, dass die Europäische Kommission in der Begründung zu Art. 5 des Vorschlags zur Richtlinie in einem Klammerzusatz feststellt, dass Rufnummern nicht knapp sein dürften. Denn diese Erkenntnis ist gerade der Grund dafür, dass der Begriff der "knappen Ressource" in dem Entwurf zur neuen Richtlinie so nicht mehr verwendet und stattdessen auf die oben bezeichnete Regelung des Art. 13 zurückgegriffen wird. Der Grund für die schonende Handhabung des Gutes "Rufnummer" liegt darin begründet, dass die Zahl von Rufnummern aus technischen, wirtschaftlichen, rechtlichen und praktischen Gründen nicht unbegrenzt vermehrt werden kann. Mit dem Anstieg der Personenzahlen auf der Nachfrage-/Nutzer- wie auf der Anbieterseite des Telekommunikationsverkehrs und in umgekehrter Abhängigkeit von der Geschwindigkeit der Zunahme werden Rufnummern immer mehr (und rascher) zu einem (wirtschaftlich) "knappen Gut", für dessen faire Zuordnung und Zuteilung Sach-und Verfahrenskriterien entwickelt werden müssen. Vgl. Gramlich ArchivPT 1/98, S. 5, 16; Paul/Mellewigt, in: Beck´scher TKG Kommentar, 2. Auflage, München 2000, § 43 Rdnr. 12; Scherer, in: CR 2000, 35, 42. Die Bundesrepublik Deutschland ist zudem durch internationale Verpflichtungen an Vorgaben der Nummernstrukturierung gebunden. Nach Empfehlung E. 164 der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) darf eine internationale Rufnummer maximal 15 Stellen aufweisen. Aus dieser Vorgabe ergibt sich eine Begrenzung der verfügbaren Nummern. Empfehlungen der ITU sind zwar nicht formal, jedoch faktisch bindend, insbesondere um die internationale Erreichbarkeit von Teilnehmern in Telekommunikationsnetzen sicherzustellen. Vgl. Demmel, in: Manssen, Telekommunikations-und Multimediarecht, Kommentar, Loseblattsammlung, 3. Lieferung, Stand September 2000, C § 43 Rdnr. 1, 2; Bartosch, in: NJW‑CoR 1999, 103. Diese rechtliche Bewertung hat der deutsche Gesetzgeber schließlich bereits bei Erlaß des Telekommunikationsgesetzes selbst zugrundegelegt. Nach dem Entwurf des Telekommunikationsgesetzes ermöglichen Rufnummern die Identifikation von Telekommunikationsteilnehmern und stellen somit eine unverzichtbare Ressource für die im Wettbewerb tätigen Telekommunikationsanbieter dar. Sie sind aufgrund der internationalen Festlegungen zur Numerierung grundsätzlich als ein knappes Gut anzusehen, an dem die Regulierungsbehörde durch Zuteilung Nutzungsrechte einräumt. Vgl. BT-Drs. 13/3609 zu Ziffer 6, S. 35. Sofern die Klägerin meint, eine effektive Nutzung des Nummernraums könne auch durch andere, weniger belastende Maßnahmen erfolgen, ist dem entgegen zu halten, dass dies die Erhebung einer Gebühr als Lenkungsmittel nicht ausschließt. Die Beklagte ist nicht auf den Einsatz eines bestimmten Mittels beschränkt. Sie kann grundsätzlich unterschiedliche Maßnahmen nebeneinander ergreifen, um eine optimale Ressourcennutzung zu erreichen. Die Gebühr stellt insoweit lediglich ein weiteres Mittel zur optimalen Ressourcenallokation dar. Gegen die Annahme der Knappheit einer Ressource "Nummer" im Sinne des Art. 11 Abs. 2 Richtlinie 97/13 97/13/EG kann schließlich - unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen - auch nicht das Argument angeführt werden, die gesetzlichen Vorgaben der Rufnummernverwaltung sähen die endgültige Ablehnung einer beantragten Rufnummernzuteilung aus Knappheitsgründen nicht vor. Denn Ziel der Rufnummernverwaltung ist gerade die Vermeidung einer zukünftigen Knappheit von Rufnummern durch sachgerechte Vergabe und Lenkung dieser "zu schonenden Ressource". Der Fall, dass eine Zuteilung einer Rufnummer aus Knappheitsgründen abgelehnt werden muss, soll und darf nicht eintreten und ist aus diesen Gründen auch gesetzlich nicht vorgesehen. Die Beklagte hat mit der Gebührenfestsetzung in Höhe von 0,00 DM pro Rufnummernzuteilung weder gegen das in § 3 Satz 1 VwKostG normierte Äquivalenzprinzip noch gegen Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 97/13/EG verstoßen. Das Äquivalenzprinzip steht im Zusammenhang mit dem Entgelt- oder Gegenleistungscharakter der Gebühr und besagt, dass Leistung (Amtshandlung) und Gegenleistung (Gebühr) in keinem Mißverhältnis zueinander stehen dürfen. Ausserdem ist der Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 - 2 BvR 179, 476, 477/64 -, BVerfGE 20, 257 (270); BVerwG, Urteil vom 14. April 1967, - BVerwG IV C 179.65 -, BVerwGE 26, 305, 308 ff.; Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen/Verwaltungskostengesetz, Kommentar, 1972, Erläuterungen zu § 3 A, B Rdnr. 2. Bei der Anwendung des Äquivalenzprinzips ist dem Verordnungsgeber ein Spielraum zuzugestehen. Erst ein offensichtliches Mißverhältnis von Leistung und Gegenleistung stellt einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip dar. Vgl. BVerwG, a.a.O., S. 309; Gerhardt/Schlabach, Verwaltungskostenrecht, Kommentar, Loseblattsammlung, 26. Lieferung, Stand Mai 1999, § 3, 3. 2 Rdnr. 10. Indiz für ein solches Mißverhältnis ist insbesondere die Tatsache, dass die Gebühr Nebenwirkungen entfaltet, z.B wegen ihrer Höhe von der Beantragung bestimmter Amtshandlungen abschreckt, vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1961 -BVerwG VII C 109.60-, BVerwGE 12, 162, 170, oder einen erdrosselnden Charakter besitzt und damit auf einen bestimmten Wirtschaftszweig prohibitiv wirkt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1967, -BVerwG IV C 179.65-, BVerwGE 26, 305, 311. Da der Wert einer Amtshandlung mangels Verkehrsfähigkeit von Amtshandlungen und darauf beruhender Preisbildung am Markt nicht exakt bestimmt werden kann, muss der "Wert des Gegenstands" nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab in Anknüpfung an den Wert zu genehmigenden Vorhabens oder zu beurteilenden Gegenstands bestimmt werden. Vgl. Kirchhof, in: Isensee/Kirchof Handbuch des Staatsrechts Bd. IV § 88 Rdnr. 199, 206. Unter Zugrundelegen dieser Maßstäbe ist ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Amtshandlung - Zuteilung der Rufnummer - und der Gebühr nicht gegeben. Die von der Beklagten für die Ermittlung des wirtschaftlichen Vorteils der Rufnummernzuteilung gewählte Bezugsgröße ist dabei rechtlich nicht zu beanstanden. Der mit einer Rufnummer im Durchschnitt jährlich zu erzielende Umsatz stellt sich insoweit als geeigneter Gebührenmaßstab dar. Der wirtschaftliche Wert von Nummern ist schwer bestimmbar und kann nur Gegenstand von Schätzungen sein. In diesem Zusammenhang kann auch die Annahme der Beklagten, eine Gebühr von 0,00 DM entspreche rund 0,000 % des jährlichen Umsatzes im Mobilfunkbereich, eine Verletzung des Äquivalenzprinzips nicht begründen. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Gebühr - im Hinblick darauf, dass der Wert der Rufnummernzuteilung nicht exakt ermittelt werden kann - nicht nach der Zahl, dem Maß und dem Wert der real erbrachten Leistung berechnet werden kann. Sie kann nur, wie hier, nach Wahrscheinlichkeit und Vermutung vergröbert bestimmt und pauschaliert werden. Die Gebühr hat zudem - mangels entgegenstehender Anhaltspunkte - weder erdrosselnde Wirkung noch hält sie Marktteilnehmer von der Beantragung weiterer Rufnummernblöcke ab. Auch bei einer einschränkenden Auslegung des Äquivalenzprinzips im Lichte des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG ist ein Verstoß nicht gegeben.Nach Art. 11 Abs. 2 RL 97/13 97/13/EG müssen die Abgaben nichtdiskriminierend sein und insbesondere der Notwendigkeit Rechnung tragen, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu fördern. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Eine Diskriminierung liegt bereits deshalb nicht vor, weil jeder Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen, der nach Inkrafttreten des TKG die Zuteilung von Rufnummernblöcken bean- tragt, eine Gebühr in Höhe von 0,00 DM pro Rufnummer entrichten muß. Alle Marktteilnehmer sind im gleichen Maße von der Gebührenpflichtigkeit der Rufnummernzuteilung betroffen. Die Gebühr steht zudem einer Entwicklung innovativer Dienste und der Förderung des Wettbewerbs nicht entgegen. Angesichts der rasanten Entwicklungen im Telekommunikationsbereich und des weiterhin boomenden Marktes kann der Gebühr die Wirkung einer Marktzutrittsschranke insoweit nicht beigemessen werden. Die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung ist schließlich nicht deshalb nichtig, weil sie rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft gesetzt wurde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind belastende Gesetze, die abgeschlossene Tatbestände rückwirkend erfassen, regelmäßig unvereinbar mit dem in Art. 20 Abs. 3 GG niedergelegten Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört, die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet. Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261, 270 ff.; BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168, 196, 197, 210, 472/66 - BVerfGE 30, 367, 385 ff. Bei der rückwirkenden Inkraftsetzung von Gebührenverordnungen ist dabei zu unterscheiden zwischen echter und unechter Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung in diesem Sinne liegt vor, wenn das Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift; dies steht im Gegensatz zur ‑ grundsätzlich zulässigen - unechten Rückwirkung, bei der Gesetzgeber auf Sachverhalte für die Zukunft einwirkt, die in der Vergangenheit begonnen wurden, jedoch noch nicht abgeschlossen sind. Die rückwirkende Inkraftsetzung der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung zum 01. August 1996 stellt einen Fall zulässiger unechter Rückwirkung dar. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass eine Gebührenerhebung für die Zuteilung von Rufnummern von vornherein seit Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes gesetzlich vorgesehen war. Das Telekommunikationsgesetz war am 1. August 1996 in Kraft getreten. Die Vorschrift des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG schreibt ausdrücklich vor, dass für die Entscheidung über die Zuteilung einer Rufnummer eine Gebühr erhoben wird. Die Gebührenerhebung wurde damit nicht in das Ermessen der Verwaltungsbehörde gestellt, sondern gesetzlich vorgeschrieben. Lediglich die Ausgestaltung der Gebühr, deren Höhe u.a. mussten durch die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung konkretisiert werden. Die Klägerin hat zu keiner Zeit eine gesicherte Rechtsposition erlangt, die ein Vertrauen darauf begründet hätte, sie werde für die Zuteilung der Rufnummernblöcke nicht zu Gebühren herangezogen. Die Beklagte wollte stets Gebühren erheben, was der Klägerin auch bekannt war. Von einem abgeschlossenen Sachverhalt kann insoweit keine Rede sein. Der Fall ist nicht mit demjenigen zu vergleichen, in dem die Behörde Gebühren erhebt und sodann aufgrund eines geänderten Gebührentarifs Nachforderungen stellt. Zu demselben Ergebnis gelangt man, wenn man mit der späteren Rechtsprechung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts zwischen einer - grundsätzlich unzulässigen - sog. "Rückbewirkung von Rechtsfolgen" und einer - in der Regel zulässigen - "tatbestandlichen Rückanknüpfung" unterscheidet. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200, 242. Denn die in der TNGebV enthaltenen Regelungen bewirken nicht rückwirkend den Eintritt einer Rechtsfolge - diese liegt in der seit dem 1. August 1996 bestehenden Gebührenpflicht für die Entscheidung über die Zuteilung einer Rufnummer -, sondern machen lediglich den Eintritt der Rechtsfolge der Norm von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig. Letztlich wäre jedoch wohl auch eine echte Rückwirkung zulässig, da die vom Bundesverfassungsgericht hierfür geforderten Voraussetzungen - insbesondere das mangelnde schutzwürdige Vertrauen der Klägerin - vorliegen. Die Klägerin mußte, wie dargelegt, bereits im Zeitpunkt der Antragstellung auf Zuteilung der Rufnummernblöcke mit der Gebührenerhebung rechnen. Im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen war die Beklagte auch nicht verpflichtet, Übergangsregelungen zu treffen. Insbesondere musste sie nicht die Möglichkeit der Rufnummernrückgabe gegen Reduzierung der Gebührenschuld unmittelbar nach Zustellung des Gebührenbescheids einräumen. Wer in Kenntnis der grundsätzlichen Gebührenpflichtigkeit einer Amtshandlung die Vornahme der Amtshandlung beantragt, kann sich nach Erhalt des Gebührenbescheids nicht darauf berufen, die Amtshandlung nicht beantragt zu haben, hätte er von der Höhe der - rechtmäßig festgesetzten - Gebühr gewußt. Vielmehr stellt dies ein allgemeines Geschäftsrisiko dar, das jeder in seine geschäftlichen Planungen miteinbeziehen muss. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen. In dem Antrag sind die Gründe, aus denen die Berufung zuzulassen ist, darzulegen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung kann nur durch einen Rechtsanwalt oder Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule gestellt und begründet werden; juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen. Die Antragsschrift sollte dreifach eingereicht werden. Beschluss Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 00.000.000,00 DM festgesetzt. Gründe Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldforderung (§ 13 Abs. 2 GKG). Rechtsmittelbelehrung Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden. Die Beschwerde ist innerhalb von 6 Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes einhundert Deutsche Mark übersteigt.