21 K 4306/04

Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin. T a t b e s t a n d : Die Klägerin ist Trägerin des Seniorenzentrums K. F. -N. . Am 12. August 2003 hielt der Beklagte in dem Seniorenzentrum eine Nachschau gemäß § 15 HeimG. Im Rahmen der Nachschau wurden Mängel benannt. Mit einem an das Heim gerichteten Schreiben vom 18. August 2003 teilte der Beklagte u.a. mit, dass in erheblichem Umfang Dokumentationsmängel und Mängel bei der Medikamentenverwaltung vorlägen. Auch im Bereich der Personal- und Dienstplangestaltung seien Mängel festzustellen gewesen. Nach den Orientierungswerten der Landesverbände der Pflegekassen und Landschaftsverbände müsse die Klägerin in der Pflege 40,25 Gesamtvollzeitstellen vorhalten. Tatsächlich habe sie aber nur 33,50 Vollzeitkräfte. Daraus resultiere eine Diskrepanz von 6,75 Vollzeitstellen. Diese Diskrepanz könne nicht akzeptiert werden, da ohne vorhandenen Personalschlüssel eine gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 3 HeimG angemessene Qualität der Betreuung nicht sichergestellt werden könne. So seien in einem Wohnbereich 35 Bewohner im Frühdienst mit nur zwei nicht examinierten Kräften betreut worden. Auch die Fachkraftquote sei unzureichend. Die Klägerin sei nach § 5 HeimPersV verpflichtet, 21,03 examinierte Vollzeitkräfte vorzuhalten. Tat- sächlich würden aber nur 15,3 examinierte Vollzeitkräfte beschäftigt. Von den einzustellenden 6,75 Personen müssten daher 5,73 Vollzeitstellen mit Fachkräften besetzt werden. Auch seien Mängel an der Sauberkeit, z.B. an den Infusionsstän- dern und Pumpen sowie an den Bettgittern festgestellt worden. Eine Versorgung und Betreuung der Bewohner sei mit der vorhandenen Personalstärke nicht zu leisten und grenze an gefährliche Pflege. Nur durch die sofortige Einstellung von bevorzugt examiniertem, Personal könnten Gefahren für das Wohl der Bewohner abgewendet werden. Die Klägerin werde daher aufgefordert, dringlichst entsprechendes Personal für die Pflege einzustellen. Am 27. August 2003 legte die Klägerin Widerspruch ein, der in der Folge damit begründet wurde, dass für den Personalbedarf die Orientierungswerte der Landesverbände der Pflegekassen und Landschaftsverbände nicht herangezogen werden könnten. Die Personalstärke habe sich grundsätzlich allein am Pflegebedarf der Bewohner zu orientieren. Zwar sei richtig, dass normalerweise sich sowohl die Klägerin als auch die Kostenträger bei den Pflegesatzverhandlungen an den genannten Werten orientierten. Allerdings würden die Werte mit den Kostenträgern nicht verbindlich vereinbart. Auch eine Unterschreitung der Fachkraftquote liege nicht vor. Angestellt seien 15,34 Vollzeitfachkräfte und 18,2 Vollzeithelfer. Von den Vollzeithelfern seien 1,75 Vollzeitschüler im letzten Ausbildungsjahr abzuziehen, so dass sich ein Fehlbedarf an Fachkräften nur in Höhe von 0,5 Vollzeitkräften ergebe. Bei einem so geringen Fehlbedarf könne aber nicht von einer Gefährdung der Heimbewohner ausgegangen werden. Die Mängel in der Dokumentation und Medikamentenverwaltung seien erkannt und würden angegangen. Mit Schreiben vom 24. September 2003 hielt der Beklagte fest, dass sich aufgrund der Nachschau vom 12. August 2003 u.a. weiter ergeben habe, dass zum Teil eine Pflegeanamnese und Pflegeplanung nicht vorgelegen habe, dass zum Teil das Stammblatt nicht vollständig gewesen sei, dass zum Teil ärztliche Verordnungen nicht eingehalten worden seien, dass zum Teil keine regelmäßigen Lagerungen durchgeführt würden (u.a. sei eine Patientin an einem Tag 23,5 Stunden und am nächsten Tag 10 Stunden nicht gelagert worden), dass die Flüssigkeitszufuhr nicht sachgerecht erfolge und dass zum Teil Gewichtskontrollen nicht durchgeführt würden. Im Rahmen einer am 9. September 2003 durchgeführten Qualitätsprüfung des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung Nordrhein (MdK) wurde festgehalten, dass sich deutliche Defizite im Bereich der Pflege und Betreuung der Bewohner gezeigt hätten. Die Mitarbeiter seien zwar meist höflich und freundlich, aufgrund der personellen Unterbesetzung aber oft angespannt und überfordert. Nach einem Klingelruf dauere es zum Teil 15 Minuten und länger, bis jemand erscheine; in der Nacht habe man einmal sogar 60 Minuten auf Hilfe gewartet. Persönliche Wünsche würden unzureichend berücksichtigt, die Grundpflege begleitende Verrichtungen (allgemeines Eincremen der Haut, Entsorgung von Abfall, Zahn- bzw. Mundpflege) würden vergessen oder erst einige Zeit später nachgeholt. Für die Pflegeverrichtungen stehe zum Teil zu wenig Zeit zur Verfügung, daher würden zum Teil Zahnprothesen oder Brillen vergessen. Angebote zur Betreuung und tagesstrukturierende Maßnahmen würden bei bettlägerigen Patienten vernachlässigt. Bewohner mit einer Magensonde erhielten neben der Sondenkost weitere Flüssig- keit. Lagerungen fänden nicht regelmäßig statt, die Bewohner würden teilweise auf bestehenden Druckgeschwüren gelagert, ein Urinbeutelschlauch sei - bei einem Patienten mit vorhergehenden Blaseninfektion - abgeknickt, Betten seien nicht mit Antidekubitusmatratzen ausgestattet, notwendige Hygienemaßnahmen erfolgten nicht, es bestünden erhebliche Mängel in der Wundversorgung. Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 2004 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Rechtsgrundlage für die geforderte Personalaufstockung sei § 17 HeimG. Hinsichtlich des Personalbedarfs ergebe sich die Anzahl des für ein Heim benötigten Personals aus den Orientierungswerten der Landesverbände der Pflegekassen und Landschaftsverbände. Im konkreten Fall ergebe sich ein Personalbedarf von 40,25 Vollzeitstellen in der Pflege. Zwar seien diese Orientierungswerte nicht bindend; jedoch zeigten die sowohl vom MdK als auch im Rahmen der Nachschau festgestellten Mängel, die allesamt auf einen zu geringen Personalbestand zurückzuführen seien, dass Personalzusetzungen dringend erforderlich seien. Auch ergebe sich aus § 5 HeimPersV, dass Ausbildungskräfte in ihrem letzten Ausbildungsjahr noch nicht zu den Pflegefachkräften gezählt werden könnten. Durch den Mangel an Pflegekräften werde das Heim den Anforderungen des § 11 HeimG nicht gerecht. Die Klägerin habe dringlich - nach der Anordnung vom 18. August 2003 - das Personal aufzustocken. „Dringlich" im Sinne der Ausgangsverfügung bedeute so schnell wie möglich, längstens stünden zwei Monate zur Verfügung. Am 11. Juni 2004 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, dass das Schreiben des Beklagten vom 18. August 2003 schon keinen Verwaltungsakt darstelle. Folge man dem nicht, so sei dieser jedenfalls rechtswidrig. Dies gelte schon aus formellen Gründen, da sie vor seinem Ergehen nicht angehört worden sei. Auch sei der Bescheid nicht hinreichend begründet, da eine Ermächtigungsgrundlage nicht angegeben werde. Zudem sei er unbestimmt. Zum einen sei unklar, was es zu bedeuten habe, dass „dringlichst" Personal einzustellen sei; die Bestimmung des Zeitpunktes, ab dem gehandelt werden müsse, sei essentieller Bestandteil jeder Verfügung. Zum anderen sei unklar, was es bedeute, dass „entsprechendes" Personal eingestellt werden müsse. Schließlich sei der Bescheid vom 18. August 2003 auch aus materiellen Gründen rechtswidrig. Die Nichteinhaltung der Orientierungswerte der Landesverbände der Pflegekassen und Landschaftsverbände begründe noch keine Gefährdung nach § 17 HeimG. Auch werde in dem Bescheid vom 18. August 2003 ausschließlich auf Mängel in der Pflegedokumentation abgestellt; durch solche Dokumentationsmängel werde aber § 11 HeimG nicht berührt. Denn eine Dokumentation diene allein den Interessen des Heims. Obwohl nicht ausgeschlossen werden könne, dass mit den Dokumentati- onsmängeln vereinzelt Pflegemängel im Zusammenhang stünden, seien die Dokumentationsmängel in der Folgezeit abgestellt worden. Auch Pflegemängel im Bereich der Wundversorgung seien abgestellt worden, ein verschmutzter Infusi- onsständer stelle keinen durchgreifenden Mangel im Bereich der Hygiene dar. Auch hingen die Mängel - nur drei seien festgestellt worden (fehlerhafte Einstellung der Antidekubitusmatratze, abgeknickter Urinbeutelschlauch, fehlende Handschuhe) - nicht mit einem Personalmangel zusammen. So beruhe das Nicht-Anziehen von Hygiene-Handschuhen allein auf einem persönlichen Versagen des Pflegers, nicht aber auf fehlendem Personal. Dass nunmehr - wie in der Nachschau vom 6. April 2005 festgestellt worden sei - Mängel abgestellt worden seien, hänge nicht mit der zwischenzeitlichen Einstellung von mehr Personal zusammen, sondern sei allein Folge einer konsequenten Maßnahmeplanung und- durchführung im Bereich der Personal- und Qualitätsentwicklung. Aber selbst wenn Mängel festgestellt worden seien und diese im Zusammenhang mit einer unzureichenden Personalausstattung gestanden hätten, hätte nicht auf die Orientierungswerte der Landesverbände der Pflegekassen und Landschaftsverbände zurückgegriffen werden dürfen. Denn diese Werte enthielten keinen verbindlichen Maßstab, sondern seien nur Orientierungswerte. Maßgeblich sei allein, wie viel Personal im konkreten Einzelfall benötigt werde. Eine Gefährdung der Heimbewohner könne auch nicht im Unter- schreiten der Quote nach § 5 HeimPersV gesehen werden, zumal eine solche Unterschreitung hier nicht im erheblichen Maß vorliege. Im Benehmen mit dem Beklagten seien die Pflegehelfer bislang im Rahmen der Quotenberechnung gänzlich außer Acht gelassen worden. Die Klägerin beantragt , den Bescheid des Beklagten vom 18. August 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Mai 2004 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung bezieht er sich auf den Inhalt des angefochtenen Bescheides und des Widerspruchsbescheides. Weiter trägt er vor, dass es sich bei dem angegriffenen Schreiben um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG handele. Etwaige formelle Mängel des Ausgangsbescheides seien im Lauf des Widerspruchsverfahrens geheilt worden; maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei der Ausgangsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides. Eine Anhörung sei gem. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG entbehrlich gewesen, jedenfalls seien im Laufe des Wider- spruchsverfahrens etwaige Anhörungsmängel aber geheilt worden. Im Übrigen sei eine mündliche Anhörung und Beratung im Rahmen der Nachschau erfolgt. Auch materiell sei der angegriffene Bescheid nicht zu beanstanden. Auch Dokumentationsmängel könnten Ausdruck von Pflegemängeln sein, etwa wenn es um die regelmäßige Kontrolle der Vitalwerte, der Flüssigkeitszufuhr, des Gewichts, der Einhaltung des Lagerungsplanes und der Medikamentenvergabe gehe. Nur das, was dokumentiert sei, könne auch als tatsächlich erfolgt angesehen werden. Im Übrigen könnten auch Dokumentationsmängel für sich gesehen als Pflegemängel angesehen werden, da die Dokumentationspflicht gegenüber dem Patienten bestehe und auch dazu diene, eine optimale Pflege des Patienten zu gewährleisten. Es lägen darüber hinaus auch weitere gravierende Pflegemängel vor, z.B. nicht ausreichende Flüssigkeitszufuhr, lückenhafte Bilanzierung, lückenhafte Lagerungspläne, unzureichende Wundversorgung, ein abgeknickter Schlauch am Urinbeutel, und verschmutzte Infusionsständer. Auch die Qualitätsprüfung durch den MdK habe Pflegemängel belegt (Wundversorgung, Hygiene, falscher Einsatz von Pflegematerial, regelmäßige Lagerung), so dass es keinen Grund dafür gebe, von den Regelwerten der Landesverbände der Pflegekassen und Landschaftsverbände bei der Personalbemessung abzuweichen. Der MdK-Bericht komme auch zu dem Schluss, dass die Pflegekräfte überfordert seien und für die Betreuung der Bewohner zu wenig Zeit zur Verfügung stehe. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid vom 18. August 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Mai 2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Grundlage für den angegriffenen Bescheid ist § 17 HeimG. Der Bescheid vom 18. August 2003 ist ein Verwaltungsakt, wie sich jedenfalls aus dem Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 2004 ergibt. Siehe dazu BVerwGE 78, 3 (4 f.). Der angegriffene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist formell rechtmäßig. Insoweit kann dahinstehen, ob im Anschluss an die Heimschau eine Anhörung oder Beratung erfolgt ist, da etwaige Mängel mit der Durchführung des Widerspruchsverfahrens geheilt worden wären, §§ 45 Abs. 2, 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW. Zur Anwendung von § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG auf anhörungsgleiche Mängel siehe etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, Rdnr. 24 zu § 45. Jedenfalls kommt eine isolierte Aufhebbarkeit wegen eines solchen etwaigen Mangels nicht in Betracht, da die Klägerin weder bereit war noch bereit ist, die Aufstockung des Personals zu akzeptieren, § 46 VwVfG NRW. Eine etwa unterbliebene Mitwirkung nach § 17 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 HeimG verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten. Siehe dazu VGH Mannheim, Beschluss vom 11. Mai 2004 - 6 S 9/04 - Der angegriffene Bescheid ist hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Jedenfalls mit dem Widerspruchsbescheid, der dem Ausgangsbescheid seine endgültige Gestalt gab (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), wurde der Klägerin unmissverständlich deutlich gemacht, binnen welchen Zeitraums - 2 Monate - sie Personal einzustellen habe. Die Anzahl des einzustellenden Personals ergab sich eindeutig bereits aus dem Ausgangsbescheid (6,75 Vollzeitstellen, davon 5,73 Vollzeitfachkräftestellen). Vergl. zur Konkretisierung durch den Widerspruchsbescheid BVerwG NJW 1988, S. 506. Eine etwa fehlerhafte Begründung des Ausgangsbescheids wurde jedenfalls mit dem Widerspruchsbescheid geheilt, § 45 Abs. 2, 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW. Der angegriffene Bescheid ist materiell rechtmäßig. Nach § 17 Abs. 1 HeimG können gegenüber den Trägern bei festgestellten Mängeln u.a. dann Anordnungen erlassen werden, wenn diese zur Beseitigung einer eingetretenen oder zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner erforderlich sind. Dabei sind „festgestellte Mängel" im Sinne dieser Vorschrift sowohl Mängel, die bei Nachschauen nach § 15 HeimG festgestellt worden sind, als auch Mängel, die bei sonstigen Maßnahmen in Gegenwart der zuständigen Behörde festgestellt wurden (wie hier im Rahmen der Qualitätsprüfung in stationären Belegungseinrichtungen gemäß § 114 SGB XI). Der Wortlaut von § 17 HeimG spricht allgemein von „festgestellten" Mängeln und eine gesonderte Mängelfeststellung ist in § 15 HeimG nicht vorgesehen. Auch ist angesichts des Schutzzweckes des § 17 Abs. 1 HeimG - Schutz von Leben und Gesundheit der Heimbewohner - nicht einzusehen, warum in Gegenwart der zuständigen Behörde festgestellte Mängel im Rahmen einer Entscheidung nach § 17 HeimG außer Acht bleiben sollten. Jedenfalls zu dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtlage maßgeblichen Zeitpunkt - der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides - bestand hier eine bereits eingetretene oder drohende Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner. Aufgrund der Nachschau vom 12. August 2003 wurden u.a. Mängel in der Berücksichtigung des Willens der Bewohner, in der Medikamentenverwaltung, in der Einhaltung von ärztlichen Verordnungen, in der Erstellung einer Pflegeplanung, in der regelmäßigen Lagerung und in der Durchführung von Gewichtskontrollen festgestellt. Die Qualitätsprüfung der MdK vom 9. September 2003 kam darüber hinausgehend zum Ergebnis, dass deutliche Mängel in der Wundversorgung vorlägen und dass notwendige Hygienemaßnahmen nicht erfolgten. Regelmäßige und ordnungsgemäße Lagerungen erfolgten nicht, ein abgeknickter Schlauch eines Urinbeutels drohte zu einer Blaseninfektion zu führen. Zahnprothesen, die Zahn- und Mundpflege sowie Brillen und das allgemeine Eincremen der Haut würden vergessen bzw. verspätet nachgeholt. Die Wünsche der Heimbewohner würden insgesamt unzureichend berücksichtigt, das Pflegepersonal sei aufgrund der knappen Besetzung oft angespannt und überfordert. Nach einem Klingelruf dauere es 15 Minuten und länger, bis ein Mitarbeiter erscheine; in der Nacht habe man schon einmal sogar 60 Minuten auf Hilfe gewartet. Bettlägerige Patienten erhielten keine Angebote zur Betreuung und zu tagesstrukturierenden Maßnahmen. Darüber hinaus lagen erhebliche „Dokumentationsmängel" vor. Diese Dokumentationsmängel lassen hier den Schluss zu, dass es nicht nur um Mängel in der Dokumentation ging, sondern dass tatsächlich die notwendigen Pflegemaßnahmen unterblieben sind. Wenn tatsächlich Pflegemaßnahmen erfolgt wären, ist kein Grund dafür ersichtlich, warum diese nicht dokumentiert wurden. Dies wird dadurch bestätigt, dass auch tatsächlich ganz erhebliche Pflegemängel vorlagen und dass die Klägerin nicht substantiiert darlegen konnte, dass trotz der Mängel in der Dokumentation die Pflegemaßnahmen erfolgt sind. Damit rechtfertigen die „Dokumentationsmängel" zumindest auch das Einschreiten nach § 17 HeimG. Vergl. Kunz, in: Kunz/Butz/Wiedemann, Heimgesetz, Kommentar, 10. Aufl. 2004, Rdnr. 1 zu § 17. Hinsichtlich des „Wie" des Einschreitens der Heimaufsicht legt § 17 Abs. 1 HeimG fest, dass die zur Beseitigung der Mängel erforderlichen Maßnahmen zu treffen sind, d.h. diejenigen, mit denen die festgestellten Mängel abgestellt werden können. Hier kam der Beklagte - zu Recht - zum Ergebnis, dass Mängel in ganz erheblichem Umfang zu verzeichnen waren. Auf der anderen Seite wurde festgestellt, dass die Pflegekräfte aufgrund zu geringer Besetzung des Heims angespannt und überfordert waren und dass die Regelwerte der Landesverbände der Pflegekassen und Landschaftsverbände bei der Personalbemessung erheblich unterschritten wurden. Damit drängte es sich auf, dass die festgestellten Mängel in kausalem Zusammenhang mit der zu geringen Personalbesetzung des Heims standen. Diesem sich aufdrängenden Eindruck ist die Klägerin nicht substantiiert entgegen getreten. Die Behauptung allein persönlichen Fehlverhaltens der Pflegekräfte wurde durch nichts belegt, zumal auch ein persönliches Fehlverhalten die typische Folge erhöhten Zeitdrucks ist. Im Übrigen kann jedenfalls die Vielzahl der festgestellten Mängel nicht allein mit einem persönlichen Fehlverhalten erklärt werden. Damit hat der Beklagte zu Recht entschieden, dass hier Maßnahmen zur Aufstockung des Personals erforderlich waren, um die festgestellten Mängel zu beheben, zumal eine solche Aufstockung - vor allem mit Fachkräften - dazu geeignet ist, das Auftreten von Mängeln zu verhindern. So im Ergebnis auch Plantholz in: Krahmer/Richter, Heimgesetz, Rdnr. 30 zu § 11. Hinsichtlich des „Ob" und des „Wie" des Einschreitens nach § 17 Abs. 1 HeimG sind Ermessenfehler nicht ersichtlich. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die Anzahl der einzustellenden Personen in Anlehnung an die Regelwerte der Landesverbände der Pflegekassen und Landschaftsverbände bei der Personalbemessung bestimmt hat, da diese Regelwerte einen zumindest tatsächlichen Anhalt für den benötigten Personalbedarf geben. VGH Mannheim, Beschluss vom 14. Februar 1989 - 10 S 2605/88 - ; VGH Mannheim, Beschluss vom 11. Mai 2004 - 6 S 9/04 - ; VG Minden, ZFSH/SGB 2000, S. 359 (360); VG Karlsruhe, Urteil vom 21. Juni 2005 - 6 K 2815/04 - ; Plantholz in: Krahmer/Richter, Heimgesetz, Rdnr. 30 zu § 11. Dass diese Regelwerte unrichtig ermittelt worden seien, hat, die Klägerin nicht substantiiert behauptet. Auch hat sie nicht dargelegt, warum gerade sie nicht so viel Personal benötigt. Umgekehrt legen die in erheblichem Umfang vorhandenen Pflegemängel in Verbindung mit der Personalknappheit es nahe, dass auf diese Regelwerte aufzustocken war. Ein Verstoß gegen § 5 HeimPersV im Hinblick auf das einzustellende Fachpersonal ist nicht ersichtlich. Die bestimmte Anzahl von Perso- nen steht mit § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV in Übereinstimmung. Schüler im letzten Jahr sind weder Fachkräften im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV gleichzustellen (§ 6 HeimPersV), noch können sie von der Gesamtanzahl der Beschäftigten „herausgerechnet" werden, da sie in dem Pflegeheim beschäftigt sind. Schließlich war das Einschreiten der Heimaufsicht auch verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen. Dabei ist insbesondere von Bedeutung, dass die Klägerin die Erhöhung der Personalanzahl über die Pflegesätze bzw. Vergü- tungen jedenfalls teilweise refinanzieren kann. Umgekehrt sind die Schutzgüter des § 17 Abs. 1 HeimG von derart hoher Bedeutung, dass die getroffenen Maßnahmen schon deshalb gerechtfertigt sind. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.