2 A 144/16

Wiederherstellungsanordnung nach Rodung: vorrangige Anwendung von § 17 Abs. 8 BNatSchG und Verbot der Rechtsgrundlagenverschiebung • Bei Rodungen, die die Gestalt oder Nutzung von Grundflächen verändern und die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich beeinträchtigen können, liegt regelmäßig ein Eingriff i.S.v. § 14 BNatSchG vor. • Ist ein Eingriff im Sinne des § 14 BNatSchG ohne die nach § 17 Abs. 1 i.V.m. § 67 BNatSchG erforderliche Befreiung vorgenommen worden und ist die Naturschutzbehörde für diese Befreiung zuständig, ist § 17 Abs. 8 BNatSchG als speziellere Vorschrift gegenüber der Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG vorrangig. • Das Gericht darf eine von der Behörde nicht herangezogene Rechtsgrundlage nur dann nachschieben, wenn dadurch keine unzulässige Wesensänderung des Verwaltungsakts eintritt; Unterschiede bezüglich Ermessensbindung und Adressatenkreis können eine solche Wesensänderung begründen. Der Kläger erwarb 2011/2012 einen überwiegend landwirtschaftlich genutzten Großgrundbesitz. Mitarbeiter der Naturschutzbehörde stellten zwischen 2009 und 2014 die Rodung mehrerer Hecken und Gehölzstreifen auf verschiedenen Teilflächen fest. Der Kläger erklärte, er habe teilweise nur einzelne kranke Bäume entfernt und Gräben zur Wiederherstellung der Entwässerung gereinigt; Teile der Fläche seien zuvor verpachtet gewesen. Die Behörde erließ mit Bescheid vom 25.11.2014 eine Wiederherstellungsanordnung zur Nachpflanzung standortheimischer Gehölze in festgelegter Ausstattung und wies den Widerspruch des Klägers zurück. Das Gericht hatte darüber zu entscheiden, ob die Anordnung rechtmäßig ist und welche Rechtsgrundlage zu Grunde zu legen ist. • Die Klage ist begründet; der Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). • Die von der Behörde herangezogene Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG ist subsidiär gegenüber der spezielleren Eingriffsermächtigung des § 17 Abs. 8 BNatSchG, soweit diese anwendbar ist. Daher ist bei Eingriffen im Sinne des § 14 BNatSchG, die einer Befreiung nach § 67 BNatSchG bedurften und ohne diese erfolgt sind, § 17 Abs. 8 BNatSchG vorrangig. • Die Rodungen an den benannten Flächen stellen einen Eingriff i.S.v. § 14 BNatSchG dar, weil sie Gestalt und Nutzung der Grundflächen verändert haben und die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich beeinträchtigen können; auch eine erstmalige Aufnahme landwirtschaftlicher Nutzung begründet hier einen Eingriff. • Die Rodungen fallen nicht unter die Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 BNatSchG und sind auch nicht nach § 5 NAGBNatSchG auszunehmen, weil die Maßnahmen einer Befreiung nach § 67 BNatSchG bedurften und diese von der Naturschutzbehörde zu erteilen gewesen wäre. • Weil die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 8 BNatSchG erfüllt sind (Eingriff ohne erforderliche Befreiung und Zuständigkeit der Naturschutzbehörde), verdrängt § 17 Abs. 8 BNatSchG die Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG in der vorliegenden Konstellation. • Das Gericht kann den Bescheid jedoch nicht auf die vorrangige Norm (§ 17 Abs. 8 BNatSchG) stützen, weil ein derartiger Austausch der Rechtsgrundlage eine unzulässige Wesensänderung des Verwaltungsakts darstellen würde. Unterschiede in der Rechtsfolgenstruktur, insbesondere die stärkere Bindung der Behörde nach § 17 Abs. 8 (‚Soll-Vorschrift‘) und die Beschränkung der Adressaten auf den Verursacher, machen ein Nachschieben der Norm durch das Gericht unzulässig. • Die Begründung der Behörde, den Kläger als Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen, würde bei Anwendung von § 17 Abs. 8 BNatSchG einer vertiefenden oder geänderten Begründung bedürfen, die die Behörde vorzulegen hat; das Gericht darf behördliche Ermessenserwägungen nicht ersetzen. Die Klage des Klägers war erfolgreich; der Bescheid des Beklagten vom 25.11.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 02.05.2016 ist rechtswidrig und wurde aufgehoben. Das Gericht stellte fest, dass die Rodungen Eingriffe i.S.v. § 14 BNatSchG darstellen und dass, da sie ohne die erforderliche Befreiung nach § 67 BNatSchG erfolgt sind und die Naturschutzbehörde zuständig war, § 17 Abs. 8 BNatSchG die dem Bescheid zugrunde gelegte Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG verdrängt. Gleichzeitig durfte das Gericht die Anordnung nicht eigenständig auf § 17 Abs. 8 BNatSchG stützen, weil der Austausch der Rechtsgrundlage eine unzulässige Wesensänderung des Verwaltungsakts bedeutet hätte; eine etwaige weitergehende oder geänderte behördliche Begründung und Entscheidung obliegt allein der Behörde. Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte; eine Berufung wurde nicht zugelassen.