4 A 163/11

Leitsatz: Der Gemeinde muss sich bei der Abwägung zur Festsetzung eines Sondergebiets für die öffentliche Verwaltung im Bebauungsplan unabhängig von Einwendungen im Bürgerbeteiligungsverfahren aufdrängen, dass die Festsetzung für ein ungenutztes Privatgrundstück im Innenbereich einem unzulässigen Bauverbot gleichkommen kann.(Rn.31) Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 20.11.2008 und der Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamts Sachsen-Anhalt vom 10.07.2009 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch gegen den Beklagten auf die Erteilung der beantragten Baugenehmigung für die Nutzungsänderung des ehemaligen Trafohauses in ein Versicherungsbüro. Die Voraussetzungen für die Erteilung der Baugenehmigung nach § 71 Abs. 1 BauO LSA sind erfüllt. Danach ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind. Der Zulässigkeit des Vorhabens stehen die Festsetzung des fraglichen Bereichs als „Sondergebiet Verwaltung SO 1“ im Bebauungsplan der Beigeladenen Nr. 46 „Stadtgebiet SO“ nicht gemäß §§ 29 Abs. 1, 30 Abs. 1 und 3 BauGB entgegen. Der Bebauungsplan ist hinsichtlich dieser Festsetzung für das fragliche Grundstück der Klägerin aufgrund eines beachtlichen Abwägungsmangels unwirksam. Das Verwaltungsgericht ist zur Inzidentkontrolle eines Bebauungsplans berechtigt. Daran ändert auch nichts, dass Bebauungspläne gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in einem Normenkontrollverfahren auf ihre Gültigkeit überprüft werden können. Beide Verfahren schließen sich nicht grundsätzlich aus (BVerwG, Beschluss vom 12.09.1989 – 4 B 149/89 -, Buchholz 406.11 § 10 BBauG/BauGB Nr. 19). Die Festsetzung des Bebauungsplans als „Sondergebiet Verwaltung SO 1“ leidet im Bereich des Grundstücks der Klägerin unter einem Abwägungsfehler. Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Gebot gerechter Abwägung ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den in der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. Die an die Abwägung zu stellenden rechtlichen Anforderungen betreffen die Abwägung als Vorgang wie auch das Abwägungsergebnis. Das Abwägen als Vorgang besteht aus zwei Stufen, der Ermittlung und Zusammenstellung des Abwägungsmaterials und sodann der Gewichtung. Zum notwendigen Abwägungsmaterial gehören auch in Betracht kommende Planungsalternativen. In der zweiten Stufe, der Gewichtung des Abwägungsmaterials, kommt die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde zur Geltung. Die Grenzen der Gestaltungsfreiheit sind überschritten, wo einer der beteiligten Belange in geradezu unvertretbarer Weise zu kurz kommt, wo er und sein Gewicht einfach verkannt werden oder wo das Verhältnis zwischen ihm und dem Planungsinhalt auch bei Berücksichtigung der planerischen Gestaltungsfreiheit und aller sonstigen Gegebenheiten nicht mehr aufgeht. Das durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete privatnützige Eigentum gehört hierbei in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Um sich im Rahmen der Abwägung gegenüber den privaten Eigentumsrechten durchsetzen zu können, müssen die städtebaulichen Allgemeinbelange umso gewichtiger sein, je stärker Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers oder die Privatnützigkeit des Eigentums einschränken. Hierbei fordert die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten (OVG LSA, Urteil vom 14.10.2010 – 2 K 91/09 – juris, m. w. N.). Für eine ordnungsgemäße Gewichtung der in die Abwägung einzustellenden privaten Belange bedarf es zunächst einer sorgfältigen Ermittlung des vorhandenen Bestandes an baulichen Anlagen und der aktuellen baulichen Ausnutzung der Grundstücke im Plangebiet (OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 25.08.2004 – 3 K 3/02 -, NordÖR 2004, 441). Im Hinblick auf die gesetzlich vorgeschriebene Bürgerbeteiligung (§ 3 BauGB) hat die Gemeinde zwar nur solche Belange einzustellen, die bei der Entscheidung über den Plan als abwägungserheblich erkennbar sind. Auch wenn es ein Betroffener unterlässt, im Zuge der Bürgerbeteiligung Einwände zu erheben, sind dessen private Belange bei der Abwägung zu berücksichtigen, wenn sich diese Belange der Gemeinde aufdrängen mussten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.11.1979 – 4 N 1.78, 4 N 2/79, 4 N 3/79, 4 N 4/79 -, BVerwGE 59, 87; OVG Saarl., Urteil vom 20.09.2007 – 2 N 9/06 -, juris). Vor diesem Hintergrund liegt ein Abwägungsfehler darin, dass die Beigeladene den Umstand, dass das Flurstücks 1/48 der Flur 56 in Privateigentum steht, und die privaten Belange des Eigentümers nicht berücksichtigt hat. Sie hat nicht erkannt, dass sich in dem Bereich des geplanten Sondergebiets Verwaltung SO 1, in dem nach den textlichen Festsetzungen nur Verwaltungsgebäude und Service- wie Sozialeinrichtungen des Beklagten zulässig sein sollen, zumindest ein Privatgrundstück befindet, das nicht von der öffentlichen Verwaltung genutzt wird. Dies kommt in der Begründung der Festsetzung deutlich zum Ausdruck. Dort heißt es nämlich, dass die fragliche Fläche „vom Landratsamt und nachgeordneten Service- und Sozialeinrichtungen des Landkreises“ genutzt werde. Die Beigeladene hat demnach bei der Planung nicht näher ermittelt, ob sich im fraglichen Gebiet auch solche privaten Grundstücke befinden, deren praktische Verwendungsmöglichkeit durch die Festsetzung ausgeschlossen wird. Jedenfalls hat sie diesem Umstand bei der Abwägung keine Bedeutung zukommen lassen. Die Festsetzung des Sondergebiets kommt für das fragliche Grundstück einer Teilenteignung gleich, weil dem Eigentümer die auf der Grundlage des § 34 BauGB grundsätzlich mögliche bauliche Nutzung entzogen wird. Vor Erlass des Bebauungsplans war die Zulässigkeit von Bauvorhaben auf dem Grundstück nach § 34 BauGB zu beurteilen, da das Grundstück innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegt. Die nähere Umgebung des Grundstücks ist von Verwaltungsgebäuden geprägt, so dass sich beispielsweise nicht störende Gewerbebetriebe ohne weiteres in die Eigenart der näheren Umgebung eingefügt hätten. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beigeladene die Entziehung privater Nutzungsmöglichkeiten überhaupt als Abwägungsbelang erkannt hat. Der Annahme eines Abwägungsmangels steht auch nicht entgegen, dass – worauf die Beigeladene hinweist – die im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan vorhandene Nutzung Bestandsschutz genoss. Abwägungsrelevant sind nicht nur ausgeübte Nutzungen, sondern auch Nutzungsmöglichkeiten (vgl. OVG LSA, Urteil vom 14.10.2010, a. a. O., OVG Saarl.; Urteil vom 25.06.2009 – 2 C 487/07 -, juris). Die Gemeinde ist zwar nicht gehalten, bei der Abwägung alle in Betracht kommenden Nutzungsmöglichkeiten zu berücksichtigen. Schließt eine Gebietsfestsetzung die Nutzung von Grundstücken zu privaten Zwecken vollständig aus, so ist jedoch in besonders sorgfältiger Weise zu prüfen, ob die Festsetzung eine unzumutbare Belastung der jeweiligen Eigentümer darstellt. Es kann dahinstehen, ob und in welchem Maße private Belange auch unabhängig von Einwendungen im Bürgerbeteiligungsverfahren zu ermitteln sind, wenn das fragliche Grundstück aktuell sinnvoll genutzt wird und die Nutzung Bestandsschutz genießt. Ist das Grundstück jedoch ungenutzt und die Möglichkeit einer bestandsgeschützten weiteren – rentablen - Nutzung nicht erkennbar, muss es sich für die Gemeinde aufdrängen, dass die Festsetzung eines die private Nutzung ausschließenden Sondergebiets einem unzulässigen Bauverbot gleichkommen kann. Das gilt auch für das Grundstück der Klägerin. Die Gebäude auf dem Grundstück stehen seit Jahren leer. Es ist zweifelhaft, ob frühere Nutzungen noch Bestandsschutz genießen. Für das fragliche Gebäude wäre ein etwaiger Bestandsschutz jedenfalls wertlos, weil für eine Nutzung als Trafohäuschen offensichtlich kein Bedarf besteht. Der Abwägungsmangel ist auch beachtlich. Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB stellt es eine beachtliche Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dar, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. Ein solcher Mangel liegt hier vor, weil die Beigeladene nicht ermittelt hat, dass sich im fraglichen Gebiet mindestens ein privates Grundstück befindet, dessen praktische Verwendungsmöglichkeit durch die Gebietsfestsetzung ausgeschlossen wird. Der Mangel ist auch offensichtlich. Davon ist auszugehen, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen Mangel hindeuten (OVG LSA, Urteil vom 14.10.2010, a. a. O.). Hier ergibt sich der Mangel aus der Begründung des Bebauungsplans, aus der - wie ausgeführt – ersichtlich ist, dass die Beigeladene von der Nutzung der fraglichen Fläche durch den Landkreis und nachgeordneten Einrichtungen ausgegangen ist. Der Mangel ist auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen. Hierzu genügt es, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit eines solchen Einflusses besteht, das heißt, wenn Anhaltspunkte z. B. in den Planungsunterlagen oder sonst erkennbare oder nahe liegende Umstände darauf hindeuten, dass ohne den Fehler anders geplant worden wäre (OVG LSA, Urteil vom 14.10.2010, a. a. O.). Es liegt nahe, dass die Beigeladene das fragliche Grundstück aus dem Bereich des Sondergebietes Verwaltung herausgenommen hätte, wenn sie die privaten Belange des Grundstückseigentümers ordnungsgemäß abgewogen hätte. Dafür spricht schon, dass die Beigeladene im Verwaltungsverfahren zum Bauantrag der Klägerin selbst von einer Befreiungsmöglichkeit von der Festsetzung des Bebauungsplans ausgegangen ist. Dies ergibt sich aus der Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens und der hierzu gegenüber dem Beklagten abgegebenen Begründung. Gegen eine Einbeziehung des fraglichen Grundstücks in das Sondergebiet im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung spricht auch der Umstand, dass sich die Notwendigkeit einer Nutzung des Grundstücks für die öffentliche Verwaltung nicht aufdrängt. Ein aktueller konkreter Bedarf des Beklagten ist nicht ersichtlich. Ein Nutzungskonzept, das die Inanspruchnahme des Grundstücks beinhaltet, liegt nicht vor. Schließlich ist der Mangel des Abwägungsvorgangs nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden. Nach dieser Vorschrift werden nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Die Klägerin hat in ihrem Schreiben vom 25.03.2008 ausdrücklich erklärt, dass die Beigeladene „fälschlicherweise davon ausging, dass das Grundstück dem Landkreis gehöre“. Damit hat sie in einer den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Weise zum Ausdruck gebracht, dass sie den Bebauungsplan mangels hinreichender Berücksichtigung privater Belange für fehlerhaft hält. Es ist auch davon auszugehen, dass der Beigeladenen das Schreiben zeitnah nach dem Ausstellungsdatum zugegangen ist. Das wird von der Beigeladenen auch nicht bestritten. Da der Bebauungsplan am 04.04.2007 bekannt gemacht wurde, ist die Jahresfrist gewahrt. Ist demnach der Bebauungsplan hinsichtlich des Grundstücks der Klägerin unwirksam, so beurteilt sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 BauGB. Das Vorhaben entspricht den Anforderungen dieser Vorschrift. Die Nutzung des ehemaligen Trafohäuschens als Versicherungsbüro fügt sich nach Art der Nutzung in die nähere Umgebung ein. Insbesondere gehen von dieser Nutzung – wie ausgeführt - keine Beeinträchtigungen der in der näheren Umgebung ausgeübten Verwaltungstätigkeit aus. Auch im Übrigen fügt sich das Vorhaben in die nähere Umgebung ein, zumal der Baukörper unverändert bleibt. Die Erschließung ist gesichert. Für die Unvereinbarkeit des Vorhabens mit weiteren öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind, ist nichts ersichtlich. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Der Beigeladenen werden keine Kosten auferlegt, weil sie keinen Antrag gestellt hat. Da sie sich gegen das Vorhaben der Klägerin gewandt und sich mangels Antragstellung auch selbst keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat, entspricht es nicht der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung eines ehemaligen Trafohauses in ein Versicherungsbüro. Das G1 in der Gemarkung C-Stadt ist mit einem ehemaligen Trafohaus und einem weiteren größeren Gebäude bebaut. Es stand in Privateigentum. Die Gebäude sind seit mehreren Jahren ungenutzt. In der näheren Umgebung befinden sich Verwaltungsgebäude des beklagten Landkreises. Das Grundstück liegt in einem Bereich, der im Bebauungsplan der Beigeladenen Nr. 46 „Stadtgebiet SO“ als „Sondergebiet Verwaltung SO 1“ festgesetzt ist. In der textlichen Festsetzung heißt es hierzu: „Das Sondergebiet Verwaltung dient der Unterbringung von Einrichtungen der Verwaltung. Zulässig sind Verwaltungsgebäude und Service- wie Sozialeinrichtungen des Landkreises C-Stadt oder Rechts- und Funktionsnachfolgern“. Die Festsetzung ist wie folgt begründet: „Die Fläche an der F-E-Straße/O-S-Straße wird genutzt vom Landratsamt und nachgeordneten Service- und Sozialeinrichtungen des Landkreises; eine Festsetzung als Sondergebiet für die Verwaltung ist daher geeignet, um den Standort planungsrechtlich zu sichern. Damit ist die Festsetzung auch aus dem Flächennutzungsplan entwickelt, der an dieser Stelle eine Fläche für den Gemeinbedarf ausweist.“ Gegen die Festsetzung wurden im Planaufstellungsverfahren keine Einwände geltend gemacht. Der Bebauungsplan wurde im Amtsblatt des Landkreises Halbstadt vom 04.04.2007 bekannt gemacht. Nachdem die Klägerin das genannte Grundstück am 22.11.2007 erworben hatte, beantragte sie am 15.01.2008 beim Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung des ehemaligen Trafohauses in ein Versicherungsbüro. Mit Schreiben vom 16.01.2008 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass die beantragte Nutzungsart nicht der Festsetzung des Bebauungsplans entspreche. Die Beigeladene erteilte gegenüber dem Beklagten mit Schreiben vom 20.03.2008 ihr gemeindliches Einvernehmen. Das Vorhaben widerspreche zwar der Festsetzung des Bebauungsplans. Da die Klägerin das Gebäude jedoch nicht als Bürofläche der Kreisverwaltung ausnutzen könne, sei durch den Bebauungsplan eine unbeabsichtigte Härte entstanden. Mit Schreiben vom 25.03.2008 wandte sich die Klägerin an die Beigeladene und beantragte „die Änderung des Bebauungsplans“. Sie führte zur Begründung aus, dass die Beigeladene fälschlicherweise davon ausgegangen sei, dass das Grundstück dem Landkreis gehöre. Nachdem sie mit weiterem Schreiben vom 13.10.2008 an ihr Ausgangsschreiben erinnert hatte, erklärte die Beigeladene mit Schreiben vom 24.10.2008, dass sie keine Änderung des Bebauungsplans beabsichtige. Sie sei aber bereit, im Rahmen eines Befreiungsverfahrens – vorbehaltlich der Zustimmung des Stadtentwicklungsausschusses – das kommunale Einvernehmen zu erteilen. Mit Bescheid vom 20.11.2008 lehnte der Beklagte den Bauantrag der Klägerin ab. Das Vorhaben widerspreche der Festsetzung des Bebauungsplans, denn die geplante Nutzung des Trafogebäudes diene privaten gewerblichen Zwecken. Eine Befreiung gemäß § 31 BauGB könne nicht erfolgen, da die Art der Nutzung eindeutig festgelegt und damit ein Grundzug der Planung sei. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 08.12.2008 Widerspruch. Sie erklärte, dass durch ihr Vorhaben Grundzüge der Planung nicht berührt würden, da es sich lediglich um eine Nutzungsänderung für ein nichtstörendes Gewerbe auf einer Fläche von nur ca. 15 m2 handele. Die Ablehnung des Bauantrages bedeute eine außerordentliche Belastung, da sie das Grundstück umsonst gekauft hätte. Das Vorhaben stehe auch öffentlichen Belangen nicht im Wege. Der Beklagte könne ein Teilgrundstück erwerben und zu eigenen Zwecken nutzen. Das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt wies den Widerspruch mit Bescheid vom 10.07.2009 zurück. Für das Vorhaben, das der Festsetzung des Bebauungsplans widerspreche, könne eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht erteilt werden, weil es Grundzüge der Planung berühre. Das erteilte gemeindliche Einvernehmen hindere die Bauaufsichtsbehörde nicht daran, ein geplantes Vorhaben abzulehnen, wenn öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden. Am 14.07.2009 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 20.11.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamts Sachsen-Anhalt vom 10.07.2009 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen und bezieht sich zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide. Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie trägt vor: Der Bebauungsplan sei nicht wegen mangelnder Berücksichtigung privater Interessen an der Nutzung des fraglichen Grundstücks abwägungsfehlerhaft. Im Planaufstellungsverfahren habe niemand Einwendungen gegen die Festsetzung erhoben. Bisherige Nutzungen seien aufgrund des Bestandsschutzes weiter möglich. Anderweitige Nutzungsabsichten seien ihr, der Beigeladenen, nicht bekannt und für sie auch nicht erkennbar gewesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.