7 A 268/18

Leitsatz: Eine Prüfungsordnung, die wie § 15 Abs. 3 KrPflAPrV (juris: KrPflAPrV 2004) lediglich eine Mindestzahl an Prüfern festlegt, genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.(Rn.39) Die zulässige Klage ist begründet. Die Bewertung der Prüfungsleistung der Klägerin in der praktischen Prüfung der staatlichen Wiederholungsprüfung zur Gesundheits- und Krankenpflegerin mit der Note „Mangelhaft“ mittels Bescheid des Beklagten vom 23.11.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21.08.2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 S. 2 VwGO). Der Klägerin steht ein Anspruch auf eine erneute Wiederholung der praktischen Prüfung zu. Rechtsgrundlage für die praktische Prüfung ist § 15 der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für die Berufe in der Krankenpflege (KrPflAPrV) vom 10.11.2003 (BGBl. I S. 2263) in ihrer zum Zeitpunkt der Prüfung geltenden Fassung, die sie durch Gesetz vom 18.04.2016 (BGBl. I S. 886) erhalten hat. Obwohl die Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für die Berufe in der Krankenpflege durch Verordnung vom 02.10.2018 zum 31.12.2019 außer Kraft getreten ist, ist sie gemäß § 61 Abs. 1 der Pflegeberufe-Ausbildungs- und -Prüfungsverordnung vom 02.10.2018 (BGBl. I S. 1572) noch für Ausbildungen anzuwenden, die - wie vorliegend - vor Ablauf des 31.12.2019 begonnen wurden. Nach § 15 Abs. 1 KrPflAPrV erstreckt sich der praktische Teil der Prüfung auf die Pflege einer Patientengruppe von höchstens vier Patientinnen oder Patienten. Der Prüfling übernimmt in dem Fachgebiet seines Differenzierungsbereichs, in dem er zur Zeit der Prüfung an der praktischen Ausbildung teilnimmt, alle anfallenden Aufgaben einer prozessorientierten Pflege einschließlich der Dokumentation und Übergabe. In einem Prüfungsgespräch hat der Prüfling sein Pflegehandeln zu erläutern und zu begründen sowie die Prüfungssituation zu reflektieren. Dabei hat er nachzuweisen, dass er in der Lage ist, die während der Ausbildung erworbenen Kompetenzen in der beruflichen Praxis anzuwenden sowie befähigt ist, die Aufgabe in der Gesundheits- und Krankenpflege gemäß § 3 Abs. 1 des Krankenpflegegesetzes eigenverantwortlich auszuführen. Gemäß § 15 Abs. 2 KrPflAPrV erfolgt die Auswahl der Patientinnen oder Patienten sowie die Auswahl des Fachgebiets, in dem die praktische Prüfung durchgeführt wird, durch eine Fachprüferin oder einen Fachprüfer nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a KrPflAPrV im Einvernehmen mit der Patientin oder dem Patienten oder dem für die Patientin oder den Patienten verantwortlichen Fachpersonal. Die praktische Prüfung soll für den einzelnen Prüfling in der Regel in sechs Stunden abgeschlossen sein und kann auf zwei aufeinander folgende Tage verteilt werden. Der praktische Teil der Prüfung wird nach § 15 Abs. 3 KrPflAPrV von mindestens einer Fachprüferin oder einem Fachprüfer nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a KrPflAPrV und einer Fachprüferin oder einem Fachprüfer nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 KrPflAPrV abgenommen und benotet. Aus den Noten der Fachprüferinnen und Fachprüder bildet der oder die Vorsitzende des Prüfungsausschusses im Benehmen mit den Fachprüferinnen oder Fachprüfern die Prüfungsnote für den praktischen Teil der Prüfung. Der praktische Teil der Prüfung ist bestanden, wenn die Prüfungsnote mindestens „Ausreichend“ beträgt. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es zunächst nicht zwingend, allein aus dem Umstand, dass die Prüferin C. nur mit einem relativ geringen zeitlichen Anteil Aufgaben in der Ausbildung der Klägerin wahrgenommen hat, darauf zu schließen, dass diese nicht die erforderliche Qualifikation für die Durchführung der praktischen Prüfung der Klägerin hatte. Die praktische Prüfung der Klägerin war gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 KrPflAPrV von mindestens einer Fachprüferin oder einem Fachprüfer nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe a KrPflAPrV und einer Fachprüferin oder einem Fachprüfer nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 KrPflAPrV abzunehmen. Dass hingegen für diese Prüfung, wie die Klägerin meint, als Fachprüferin oder Fachprüfer gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 KrPflAPrV nur Lehrkräfte bestellt werden sollen, die den Prüfling in diesem Themenbereich überwiegend ausgebildet haben, ist § 15 Abs. 3 KrPflAPrV nicht zwingend zu entnehmen. Allein daraus, dass die praktische Prüfung von Fachprüferinnen oder Fachprüfern abzunehmen ist, deren Bestellung § 4 KrPflAPrV regelt, folgt dies ebenfalls nicht. Denn dagegen spricht die Systematik des § 4 KrPflAPrV (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 29.06.2020 – 5 B 212/20 –, juris). Während § 4 Abs. 1 KrPflAPrV regelt, aus welchen Mitgliedern der Prüfungsausschuss besteht, und § 4 Abs. 2 KrPflAPrV, wer diese Mitglieder bestellt (die Fachprüferinnen und Fachprüfer die zuständige Behörde auf Vorschlag der Schulleitung, § 4 Abs. 2 Satz 3 KrPflAPrV), legt erst § 4 Abs. 3 KrPflAPrV fest, wer die Fachprüferinnen oder Fachprüfer für die einzelnen Themenbereiche der Prüfung bestimmt (die oder der Vorsitzende des Prüfungsausschusses auf Vorschlag der Schulleitung). Diese Systematik legt nahe, dass § 4 Abs. 1 Satz 2 KrPflAPrV nur die Mitgliedschaft im Prüfungsausschuss regelt, aber nicht, welche Fachprüferin oder welcher Fachprüfer aus der gemäß § 4 Abs. 1 und 2 KrPflAPrV im Prüfungsausschuss gebildeten Gruppe von Fachprüferinnen und Fachprüfern die jeweilige Prüfung im konkreten Themenbereich abnehmen darf. Dies ergibt sich erst aus den speziellen Regelungen zu den einzelnen Prüfungsteilen, aber nicht, dass die Fachprüferinnen und Fachprüfer den Prüfling zuvor im jeweiligen Themenbereich überwiegend ausgebildet haben sollen. Dem steht auch der Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 2 KrPflAPrV nicht entgegen. Zwar kann sich die Vorgabe, dass Fachprüferinnen oder Fachprüfer „den Prüfling überwiegend ausgebildet haben“ sollen, nicht auf die gesamte Ausbildung beziehen, sondern nur auf die einzelnen Themenbereiche der Ausbildung und Prüfung (vgl. Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 KrPflAPrV). Denn wie der Beklagte zutreffend ausführt, wäre wegen der vielen Fächer und dementsprechend vielen Lehr- und Ausbildungskräften kaum feststellbar, welche dieser Personen die gesamte Ausbildung „überwiegend“ durchgeführt hat. Der damit notwendige Bezug des § 4 Abs. 1 Satz 2 KrPflAPrV auf die einzelnen Themenbereiche der Ausbildung und Prüfung steht mit der Systematik des § 4 KrPflAPrV in Einklang, wonach § 4 Abs. 1 KrPflAPrV nur die Mitgliedschaft im Prüfungsausschuss regelt. Denn bei diesem Verständnis sollen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 KrPflAPrV Mitglied des Prüfungsausschusses als Fachprüferin oder Fachprüfer nur diejenigen Lehrkräfte und Personen der Praxisanleitung werden, die einen Prüfling in einem der Themenbereiche seiner Ausbildung „überwiegend“ ausgebildet haben. Sie müssen diesen Prüfling sodann aber nicht selbst prüfen, d. h. nicht gemäß § 4 Abs. 3 KrPflAPrV für diesen Themenbereich zur Abnahme der Prüfung bestimmt werden. Dass § 4 Abs. 1 Satz 2 KrPflAPrV vom „Prüfling“ in der Einzahl spricht, beruht dabei nur darauf, dass sich die Ausbildungs- und Prüfungsordnung auch sonst nur an den einzelnen Prüfling richtet, der die jeweilige Prüfung ablegt (vgl. u. a. § 3 Abs. 2 Satz 1 KrPflAPrV). Andererseits ist es nicht ausgeschlossen, § 4 Abs. 1 Satz 2 KrPflAPrV wegen seines auf die „überwiegende“ Ausbildung in den einzelnen Prüfungsfächern bezogenen Wortlauts und seiner Stellung im Abschnitt 1 der KrPflAPrV über die „allgemeinen Prüfungsbestimmungen“ als eine allgemeine Vorschrift anzusehen, die für alle Prüfungsteile gilt, selbst wenn die speziellen Vorschriften zu den einzelnen Prüfungsteilen nicht ausdrücklich auf § 4 Abs. 1 Satz 2 KrPflAPrV verweisen; jedenfalls wenn als mutmaßlicher Wille des Verordnungsgebers angenommen wird, dass die Vorschrift auch sicherstellen soll, dass die Prüflinge die Anforderungen der Prüfer aus dem Unterricht kennen und der Stoff geprüft wird, der Gegenstand des Unterrichts war (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 29.06.2020, a. a. O.). Es liegt hier möglicherweise auch ein atypischer Fall vor, weil die bisherige (zentrale) Praxisanleiterin krankheitsbedingt ausgeschieden und Frau C. als deren Nachfolgerin die Klägerin zwischen dem 29.09.2017 und dem 20.11.2017 nur in zwanzig Unterrichtsstunden hat unterrichten können, welcher ein Abweichen von der Soll-Vorschrift des § 4 Abs. 1 Satz 2 KrPflAPrV erlauben könnte. Ein solcher Ausnahmefall liegt z. B. vor, wenn ein personeller Engpass besteht oder der an sich „zuständige“ Prüfer aus persönlichen Gründen die Prüfung nicht abnehmen kann (vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 08.06.2011 - 8 LB 199/09 -, juris). Es ist im vorliegenden Fall aber seitens des Beklagten nicht dargelegt worden, dass außer Frau C. keine andere Praxisanleiterin i. S. d. § 2 Abs. 2 KrPflAPrV, welche die Klägerin „überwiegend“ ausgebildet hat, zur Verfügung stand. Es kann weiter auch offenbleiben, ob Frau C. die Klägerin „überwiegend“ ausgebildet hat. In der Begründung des Entwurfes zur KrPflAPrV heißt es (BR-Drucksache 578/03, S. 30 f.): „Die Vorschrift regelt die Bildung und die Zusammensetzung des Prüfungsausschusses. Abs. 1 benennt die in den Prüfungsausschuss zu berufenden Mitglieder und die an sie zu stellenden Anforderungen. Abs. 1 Nr. 3 benennt die in den Prüfungsausschuss zu berufenden Fachprüferinnen und Fachprüfer. Ihre Auswahl bestimmt sich durch die zu prüfenden Themenbereiche, in denen die Fachprüferinnen und Fachprüfer unterrichten, wobei der Begriff „überwiegend“ (Abs. 1 Satz 2) nicht rein rechnerisch zu verstehen ist, sondern sich auch an anderen Kriterien orientieren kann. So kann für die Prüfung auch die Fachprüferin oder der Fachprüfer ausgewählt werden, die oder der in dem prüfungsrelevanten Themenbereich zuletzt unterrichtet hat und damit maßgeblich an der Vorbereitung der Schülerinnen und Schüler auf die Prüfung beteiligt war. Mindestens eine Fachprüferin oder ein Fachprüfer muss in der Praxisanleitung nach § 2 Abs. 2 Satz 2 tätig sein, um dieser neuen Funktion im Rahmen der Ausbildung auch in der Prüfung Rechnung tragen zu können. Die Fachprüferin oder der Fachprüfer nach Abs. 1 Nr. 4 nimmt im Rahmen des praktischen Teils der Prüfung gleichberechtigt neben den anderen vorgeschriebenen Fachprüfern an der Prüfung teil und wirkt entsprechend bei der Notengebung mit.“ Nach dem Inhalt der Begründung ist offen, ob sich der Begriff „überwiegend“ auf die Gesamtdauer der Ausbildung bezieht und daher die nur gut dreimonatige Ausbildung der Klägerin durch Frau C. nur einen geringen Teil der Gesamtausbildung darstellt oder ob es ausreichend ist, dass Frau C. in der Schlussphase der Ausbildung unmittelbar vor dem Ablegen der praktischen Wiederholungsprüfung sich mit 20 Zeitstunden an der Ausbildung der Klägerin beteiligt hat. Entgegen der Auffassung des Beklagten war die Klägerin dabei nicht verpflichtet, die fehlende Qualifikation der Prüferin C. noch vor Beginn der praktischen Prüfung zu rügen. Zwar muss ein Mangel des Prüfungsverfahrens wegen des bundesrechtlichen Gebots der Chancengleichheit - auch jenseits einer ausdrücklichen normativen Regelung - grundsätzlich unverzüglich gerügt werden, um zum einen zu verhindern, dass der Prüfling in Kenntnis des Verfahrensmangels zunächst die Prüfung fortsetzt und das Prüfungsergebnis abwartet, um sich so eine ihm nicht zustehende weitere Prüfungschance zu verschaffen, und zum anderen, um der Prüfungsbehörde eine eigene, möglichst zeitnahe Überprüfung des gerügten Mangels zu ermöglichen, mit dem Ziel einer schnellstmöglichen Aufklärung, Korrektur oder zumindest Kompensation des Mangels (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 27.07.2020 – 5 B 207/20 –, juris). Jedoch gilt diese Rügeobliegenheit nicht für alle Mängel des Prüfungsverfahrens. So ist bei einer der Prüfungsordnung widersprechenden Besetzung der Prüfungskommission anerkannt, dass dieser Mangel grundsätzlich nicht nach den dargelegten Grundsätzen unverzüglich zu rügen ist, weil dieser Mangel nicht in die Sphäre des Prüflings fällt, sondern nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften von der Prüfungsbehörde selbständig zu beachten ist, während er vom Prüfling nur schwer abgeschätzt werden kann (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 09.03.1989 - 22 A 688/88 -, juris). Nur unter dem Aspekt unzulässiger Rechtsausübung (Verwirkung) kann es dem Prüfling verwehrt sein, sich auf einen solchen Besetzungsmangel zu berufen, wenn er bereits vor Ablegung der Prüfung über die Regelungen der ordnungsgemäßen Besetzung der Prüfungskommission im Einzelnen hinreichend informiert war und es ihm deshalb zuzumuten gewesen wäre, die fehlerhafte Besetzung unverzüglich zu rügen (vgl. Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 7. Aufl. 2018, Rdnr. 373). Jedenfalls aufgrund der bislang nicht eindeutig geklärten Auslegung des Begriffes „überwiegend“ lag im vorliegenden Fall keine Rügeobliegenheit vor. Die Bewertung der Prüfung mit der Note „Mangelhaft“ ist jedenfalls rechtswidrig, weil die Prüfungskommission nicht ordnungsgemäß besetzt war. Die hier maßgebliche Bestimmung in § 15 Abs. 3 Satz 1 KrPflAPrV steht mit verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht in Einklang. Die Regelungen der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung sind an dem prüfungsrechtlichen Grundsatz der Chancengleichheit und aufgrund der hier berufsbezogenen Prüfung auch an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Vorschriften, die für die Aufnahme des Berufs eine bestimmte Vor- und Ausbildung sowie den Nachweis erworbener Fähigkeiten in Form einer Prüfung verlangen, greifen in die Freiheit der Berufswahl ein und müssen deshalb den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.04.1991 - 1 BvR 1529/84 -, juris). Das endgültige Nichtbestehen der hier streitgegenständlichen praktischen Prüfung führt nach § 8 Abs. 1 und Abs. 3 KrPflAPrV zum Nichtbestehen der staatlichen Prüfung zur Gesundheits- und Krankenpflegerin und verwehrt der Klägerin damit den Zugang zu unterschiedlichen Berufen, weshalb die verordnungsrechtlichen Regelungen hinsichtlich solcher Prüfungen in die Freiheit der Berufswahl nach Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG eingreifen und einer den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 S. 2 genügenden Rechtfertigung bedürfen (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.03.2017 - 6 C 46.15 - und vom 29.05.2013 - 6 C 18.12 - beide zitiert nach juris). Wegen dieses Gesetzesvorbehaltes müssen die Regelungen über das Verfahren der Bewertung der Prüfungsleistungen, die Bestehensvoraussetzungen und die Notenvergabe für solche Prüfungen in einer Rechtsvorschrift festgelegt werden. Wegen des prüfungsrechtlichen Gebots der Chancengleichheit, welches sich aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG herleitet, muss der Normgeber dafür Sorge tragen, dass für alle Teilnehmer vergleichbarer Prüfungen soweit wie möglich gleiche Prüfungsbedingungen und Bewertungsmaßstäbe sowie einheitliche Regeln für die Form und den Verlauf der Prüfungen gelten, die auch einheitlich angewandt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.04.2019 – 6 C 19.18 -, juris). Danach ist es unter anderem erforderlich, die konkrete Zahl der Prüfer rechtssatzmäßig in der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung festzulegen. Dazu führt das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 10.04.2019 folgendes aus (Rdnr. 15 ff., a.a.O.): „Die Zahl der Prüfer betrifft nicht nur das Prüfungsverfahren, indem sie die Größe der gegenüber dem Prüfling auftretenden Prüfungskommission bestimmt. Sie gewährleistet vor allem zur Verwirklichung des prüfungsrechtlichen Grundsatzes der Chancengleichheit so weit wie möglich gleiche Erfolgschancen für alle Prüfungsteilnehmer, weil sie die Grundlage für die endgültige Bewertung der Prüfungsleistung beeinflusst. Eine Kollegialprüfung bietet gegenüber der Prüfung durch einen einzelnen Prüfer eine erhöhte Richtigkeitsgewähr für die zu treffende Bewertungsentscheidung. Dies liegt in der Natur der Bewertungsentscheidung des Prüfers. Der jeweilige Prüfer nimmt die Bewertung anhand von Maßstäben vor, die er in Bezug auf die konkrete Prüfungsaufgabe autonom erstellt. Sie beruhen auf einem Bezugssystem, das vor allem durch seine persönlichen Erfahrungen, Einschätzungen und Vorstellungen gebildet wird. Diese Maßstäbe muss der Prüfer aus Gründen der Chancengleichheit auf die Bewertung aller Bearbeitungen derselben Prüfungsaufgabe anwenden. Auf ihrer Grundlage trifft er eine Vielzahl fachlicher und prüfungsspezifischer Wertungen; diese Wertungen setzt er nach der Bedeutung, die er ihnen aufgabenbezogen beimisst, in ein Verhältnis zueinander. Aufgrund der Gewichtung der einzelnen Vorzüge und Nachteile der Prüfungsleistung und deren Vergleich mit anderen Bearbeitungen vergibt der Prüfer die Note, d.h. er ordnet die Prüfungsleistung in eine normativ vorgegebene Notenskala ein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 - BVerfGE 84, 34 ; Kammerbeschluss vom 16. Januar 1995 - 1 BvR 1505/94 - NVwZ 1995, 469 ; BVerwG, Beschluss vom 5. März 2018 - 6 B 71.17 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 429 Rn. 8). Wird eine Prüfungsleistung von mehreren Prüfern bewertet, stellt sich die Bewertung der Prüfungsleistung nicht als Ergebnis einer einzelnen Bewertungsentscheidung dar, sondern sie ist das Ergebnis der auf den verschiedenen subjektiven Wertungen und Gewichtungen beruhenden Bewertungsentscheidungen der jeweiligen Prüfer. Durch die Einschaltung mehrerer Prüfer wird das Ergebnis objektiviert, was zugleich Bevorzugungen und Benachteiligung einzelner Prüflinge minimiert (ebenso BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 - 6 B 39.12 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 417 Rn. 7 m.w.N.; Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 7. Aufl. 2018, Rn. 26, 547 ff.). Hängt das Resultat der Prüfung aber maßgeblich von der gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Ausübung des Beurteilungsspielraums durch den jeweiligen Prüfer ab, dann ist die Anzahl der Prüfer wesentlich für das Prüfungsergebnis und muss für alle Teilnehmer einer berufsbezogenen Abschlussprüfung vorab und vorhersehbar festgelegt sein. (…) Angesichts des mit der Bewertung einer den Zugang zu einem Beruf eröffnenden Prüfung verbundenen intensiven Eingriffs in die freie Wahl des Berufs ist den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG und des Art. 3 Abs. 1 GG nur genügt, wenn die Zahl der zu bestellenden Prüfer und das Verfahren der Notenfestsetzung bei Bewertungsdifferenzen zwischen den Prüfern rechtssatzmäßig bestimmt sind. Neben der von Art. 12 Abs. 1 GG geforderten Neutralität und Objektivität des Prüfungsverfahrens kommt hier dem Erfordernis des Grundrechtsschutzes durch Verfahren angesichts der nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte prüfungsspezifischer Wertungen ein hohes Gewicht für den effektiven Grundrechtsschutz zu (vgl. BVerfG, Be-schluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 - BVerfGE 84, 34 ; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 - 6 B 39.12 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 417 Rn. 5, 7). Daher können solche Regelungen nicht der Verwaltungspraxis überlassen bleiben, sondern sie sind von den zuständigen Normgebern - hier von Hochschulen aufgrund der in § 34 SächsHSG bzw. SächsHSFG enthaltenen Ermächtigung auf der Ebene der Prüfungsordnung - unter Beachtung des Gesetzesvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG rechtssatzmäßig zu erlassen (vgl. unter a)).“ Die vom Bundesverwaltungsgericht dargelegten bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen beanspruchen vorliegend gleichermaßen Geltung, weshalb sich die Kammer diese Ausführungen zu eigen macht. Vorliegend ist ebenso eine berufseröffnende Prüfung Streitgegenstand des Verfahrens und besteht mit § 8 Abs. 1 KrPflG eine dem sächsischen Hochschulgesetz vergleichbare Regelung zur Verpflichtung des Bundesministeriums für Gesundheit zum Erlass einer Ausbildungs- und Prüfungsverordnung. Diese Anforderungen erfüllt § 15 Abs. 3 Satz 1 KrPflAPrV hingegen nicht. Der Bestimmung lässt sich die konkrete Zahl der Prüfer in dem praktischen Prüfungsteil nicht entnehmen. Sie sieht lediglich vor, dass der praktische Teil der Prüfung von mindestens einem Fachprüfer nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a KrPflAPrV und einem Fachprüfer nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 KrPflAPrV abgenommen wird. Die Festlegung einer Mindestzahl an Prüfern genügt aber nicht den oben dargestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil eine solche Bestimmung nicht vorab und vorhersehbar die konkrete Anzahl an Prüfern festlegt (vgl. zu der vergleichbaren Regelung in § 18 Abs. 3 Satz 1 NotSan-APrV: VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 05.06.2020 - 9 S 149/20 -, juris). Mit der Wortwahl „mindestens“ verbleibt dem Prüfungsausschuss ein Ermessensspielraum bei der Festlegung der Anzahl der Fachprüfer, da damit lediglich einer Untergrenze festgelegt wurde. Nach welchen Maßstäben die konkrete Zahl der Fachprüfer festgelegt wird, ergibt sich aus der Verordnung hingegen nicht. Aus diesem Grund wird für den Prüfling nicht hinreichend deutlich, von wie vielen Fachprüfern seine praktische Prüfung bewertet wird. Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht aus der vom Beklagten zitierten Anmerkung des Richters am Bundesverwaltungsgericht Dr. Tegethoff zu der vorgenannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (veröffentlicht in jurisPR-BVerwG 24/2019 Anm. 2). Soweit Dr. Tegethoff dort unter D. ausführt, dass es nach dem Urteil zulässig sei, dass der Gesetzgeber z. B. eine Kollegialprüfung oder eine Mindestanzahl von Prüfern vorsehe und er die Festlegung der genauen Zahl von Prüfern den zuständigen Normgebern überlasse, spricht dies gerade dafür, dass das Urteil auch die Frage betrifft, wie viele Prüfer einer (ggf. in einem Bundes- oder Landesgesetz) vorgesehenen Prüfungskommission konkret angehören. Dementsprechend wäre es nicht zu beanstanden, wenn das Krankenpflegegesetz eine Kollegialprüfung vorsähe und die konkrete Anzahl der Prüfer dann in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung festgelegt würde. Mit den von Dr. Tegethoff zitierten „zuständigen Normgebern“ ist dagegen – wie der Klammerzusatz in dem vorgehenden Satz verdeutlicht –, entgegen der Auffassung des Beklagten nicht die Prüfungsbehörde gemeint, sondern der jeweilige Satzungs- bzw. Verordnungsgeber. Die Bewertung der praktischen Wiederholungsprüfung hält daher einer rechtlichen Überprüfung nicht stand, sodass diese und in der Folge die Feststellung des Nichtbestehens im Wiederholungsversuch aufzuheben und die Klägerin zu einem weiteren Wiederholungsversuch zuzulassen ist. Denn die Bewertung der Prüfung vom 22./23.11.2017 ist auf Grundlage einer (in Teilen) rechtswidrigen Prüfungsordnung zustande gekommen. Soweit die Prüfungsordnung wegen formeller oder inhaltlicher Mängel rechtsungültig ist, führt dies regelmäßig dazu, dass der beanstandeten Prüfungsentscheidung die erforderliche rechtliche Grundlage fehlt und sie rechtswidrig und aufzuheben ist (vgl. Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 7. Aufl. 2018, Rdnr. 62). Dies hat zur Konsequenz, dass die Prüfung erneut abgehalten werden muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.05.2013 - 6 C 18.12 -, juris Rdnr. 50; VG Hamburg, Urt. v. 15.06.2020 - 2 K 1996/17- und – 2 K 4808/17 –, juris; Niehues/Fischer/Jeremias, a. a. O., Rdnr. 62). Soweit der Beklagte auf das Urteil der Kammer vom 26.02.2020 – 7 A 283/17 MD – Bezug nimmt, wurde dort kein Anspruch auf Wiederholung eines Prüfungsteiles, sondern auf Neubewertung einer schriftlichen Arbeit geltend gemacht, was einen abweichenden rechtlichen Maßstab bedingt. Der Klägerin kann hinsichtlich der unzureichenden Rechtsgrundlage auch nicht entgegengehalten werden, dass sie ihrer Rügeobliegenheit nicht nachgekommen ist. Eine nicht unverzügliche Rüge könnte der Klägerin zunächst nur entgegengehalten werden, wenn sie die nun geltend gemachten Mängel vor der Prüfung gekannt und ihre Bedeutung für die Leistungskontrolle erfasst hätte (vgl. Niehues/Fischer/Jeremias, a. a. O., Rdnr. 217; BVerwG, Beschl. v. 24.02.2003 - 6 C 22.02 -, juris), woran hier bereits Zweifel bestehen, weil die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.04.2019 erst nach dem Ablegen der praktischen Prüfung am 23.11.2017 ergangen ist. Unabhängig davon ist die Rügeobliegenheit auf derartige Mängel, die die rechtlichen Grundlagen der Prüfung betreffen, grundsätzlich nicht anwendbar. Die Verantwortung dafür, dass der Prüfung in ihrer konkreten Form eine hinreichende Rechtgrundlage zugrunde liegt und eine rechtmäßige Bestimmung der zuständigen Prüfer erfolgt, trägt die Prüfungsbehörde. Eine Prüfung, die im Hinblick auf die gewählte Prüfungsform und den zuständigen Prüfer nicht auf einer ausreichenden Rechtsgrundlage beruht, ist grundsätzlich zu wiederholen ungeachtet der Frage, ob der entsprechende Mangel gerügt wurde oder nicht (vgl. Niehues/Fischer/Jeremias, a. a. O., Rdnr. 217 und 401 m. w. N. betreffend organisatorische Mängel, Zuständigkeitsfragen und die Nichteinhaltung der Vorschriften zum Prüfungsstoff). Hier kann grundsätzlich auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Prüfungsbehörde im Falle einer Rüge zur rechtzeitigen Behebung oder Kompensation des Mangels willens bzw. in der Lage gewesen wäre. Bei dieser Sachlage ist aber auch dem Prüfling eine entsprechende Rüge schwerlich zuzumuten und lässt sich bei einer Unterlassung der Rüge ein widersprüchliches Verhalten des Prüflings im Sinne eines venire contra factum proprium nicht begründen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 26.06.2019 – 9 S 1209/18 –, juris). Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren ist nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Nach der genannten Bestimmung ist die Erstattungsfähigkeit von Kosten eines Bevollmächtigten im Vorverfahren - anders als die von Anwaltskosten im gerichtlichen Verfahren (§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO) - zwar nicht automatisch, sondern je nach Lage des Einzelfalls unter der Voraussetzung der konkreten Notwendigkeit und unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt einer verständigen Partei aus anzuerkennen. Im Einzelfall ist die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren jedoch dann notwendig, wenn sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten bedient hätte, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeiten der Sache also nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 28.06.2011 - OVG 10 N 47.09 -, juris). Davon ist hier auszugehen, da die Klägerin rechtsunkundig ist und sich im vorliegenden Prüfungsverfahren nicht einfach zu beurteilende Tatsachen- und Rechtsfragen stellten. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung bestimmt sich nach § 167 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung bestimmt sich nach § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Ziffer 36.2. des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Klägerin wendet sich gegen die Bewertung der praktischen Prüfung im Rahmen der staatlichen Wiederholungsprüfung in der Gesundheits- und Krankenpflege und begehrt die Zulassung zu einer weiteren Wiederholungsprüfung. Die Klägerin absolvierte in der Zeit vom 01.09.2014 bis 31.08.2017 in der Schule für Gesundheits- und Krankenpflege am in B-Stadt eine Ausbildung zur Gesundheits- und Krankenpflegerin. Im Rahmen der staatlichen Prüfung fertigte die Klägerin drei schriftliche Aufsichtsarbeiten an und nahm an der mündlichen sowie der praktischen Prüfung teil. Die schriftlichen Arbeiten und der mündliche Teil der Prüfung wurden jeweils mit der Note „Ausreichend“ bewertet. Die am 04.07.2017 und 05.07.2017 durchgeführte praktische Prüfung wurde mit der Note „Mangelhaft“ bewertet. Hierauf wurde mit Bescheid vom 29.08.2017 festgestellt, dass die Klägerin die Prüfung nicht bestanden habe. Auf Antrag der Klägerin wurde am 22.11.2017 und am 23.11.2017 die Wiederholung der praktischen Prüfung am A. Klinikum in D-Stadt durchgeführt. Mit Bescheid vom 23.11.2017 wurden die Prüfungsleistungen der Klägerin in der praktischen Prüfung mit „Mangelhaft“ bewertet. Es wurde festgestellt, dass die Klägerin die staatliche Prüfung endgültig nicht bestanden habe, weil einer der vorgeschriebenen Prüfungsteile nicht bestanden worden und eine Wiederholung der Prüfung nicht möglich sei. Hiergegen legte die Klägerin mit am 29.11.2017 bei dem Beklagten eingegangenem Schreiben Widerspruch ein. Mit Schreiben vom 24.04.2018 begründete die Klägerin nach Einsicht in die Prüfungsprotokolle den Widerspruch. Zur Begründung führte sie zunächst aus, dass gravierende Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die Bewertung nicht verfahrensfehlerfrei zustande gekommen sei. Es liege nämlich ein Grund vor, der geeignet sei, Misstrauen gegen die unparteiische Bewertungsleistung der Prüferinnen zu rechtfertigen. In dem Aktenvorgang seien Prüfungsprotokolle der Prüferinnen der praktischen Prüfung C. und B. enthalten. Die Bewertungsmatrix enthalte 31 Bewertungskriterien. Die Gesamtnoten lauteten jeweils 4,6 bzw. 4,6, stimmten also bis zum Zehntel einer Notenstufe überein. Ein Vergleich der Einzelbewertungen habe ergeben, dass lediglich in sechs Fällen abweichende Noten vergeben worden seien, jeweils um eine Notenstufe, in einem Fall um zwei Notenstufen. Es bestünden gravierende Anhaltspunkte dafür, dass Frau C. ihr Protokoll und ihre Bewertung im Nachhinein angeglichen und der Bewertung der Frau B. angepasst habe. Die Zweitprüferin C. habe jedoch eine eigenständige Bewertungsleistung zu erbringen gehabt. Es sei auch anzumerken, dass die zentrale Praxisanleiterin C., welche ihre Tätigkeit im Mai 2017 begonnen habe, nicht die ausreichende Erfahrung besessen habe, um bereits im November 2017 die Prüfung abzunehmen. Es werde im Weiteren die Bewertung der praktischen Prüfung beanstandet. Es seien diverse von der Klägerin durchgeführte vertretbare Maßnahmen als fehlerhaft bewertet worden. Im Weiteren seien verschiedene Handlungen der Klägerin in der praktischen Prüfung unangemessen schlecht und von ihrer Bedeutung her überbewertet worden. Im Übrigen seien Fehler nicht nur aufgrund des Verhaltens der Klägerin entstanden. Die Klägerin habe entgegen der Auffassung des Beklagten auch stets die Hygienerichtlinien beachtet. Hinsichtlich der Methodenkompetenz habe die Klägerin Ablauf und Koordination durchaus geplant bzw. vollzogen. Dies betreffe die Grundkrankenpflege, das Setzen von Medikamenten, den Verbandswechsel, die Prophylaxe und das Entlassungsmanagement. Ferner habe die Klägerin die Patientin kompetent beraten und informiert. Diverse Informationen zu den Bedürfnissen der Patienten habe die Klägerin bereits am Vortag erhalten bzw. individuell erfragt. Hinsichtlich des Prüfungsgespräches bzw. der Selbstreflexion sei anzumerken, dass die Atmosphäre des Gesprächs von Anfang an sehr gereizt gewesen sei, wobei die Klägerin den Eindruck gehabt habe, dass diese Stimmung von den Prüferinnen ausgegangen sei. Man habe die Klägerin nicht zu Wort kommen lassen. Ihre Argumente seien im Grunde nicht beachtet und ansonsten doch nur kritisiert worden. Die Frage, ob die Klägerin in der Lage sei, 12 bis 14 Patienten zu übernehmen, habe die Stationsschwester sinngemäß mit der Aussage beantwortet, dies sei nicht machbar. Unter dem 05.06.2018 nahmen Frau B. und unter dem 04.06.2018 Frau C. zu den Einwendungen der Klägerin Stellung. Im Ergebnis hielten beide Prüferinnen an ihrer Bewertung fest. Mit Widerspruchsbescheid vom 21.08.2018 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte er aus, dass die Bewertung frei von Verfahrensfehlern erfolgt sei. Entgegen der Auffassung der Klägerin lägen keine Anhaltspunkte für eine nicht unparteiische Bewertung vor. Insbesondere habe es keine Absprachen zwischen den Prüferinnen über die Notenbildung gegeben. Sofern die Klägerin Zweifel an der Kompetenz der Prüferin C. gehabt haben sollte, so hätte sie dies vor dem Prüfungstermin, spätestens zum Ende der Prüfung und der Eröffnung der Bewertung äußern müssen. Das Prüfungsergebnis sei auch inhaltlich nicht zu beanstanden. In der Prüfung seien bei der Klägerin insbesondere Mängel beim strukturierten Arbeiten, bei der Körperpflege der Patienten, der Einhaltung der Hygienevorschriften, der Schmerzversorgung und im verbalen sowie nonverbalen Kommunikationsverhalten aufgetreten. Eine als Prüfungsaufgabe obligatorische Blutentnahme sei delegiert worden. Es sei ersichtlich, dass es sich bei den festgestellten Fehlern nicht nur um ein einmaliges Versehen gehandelt habe, sondern dass bei der Klägerin grundsätzliche Defizite bestehen würden. Bezüglich des Kommunikationsverhaltens hätten die Prüferinnen die unzureichende Anleitung und Beratung sowie unzureichendes Eingehen auf die verbalen und nonverbalen Signale der Patienten bemängelt. Die Patientendokumentation sei fehlerhaft erfolgt. Es seien mehrere Kürzel falsch gesetzt worden. Schmerz sei nicht dokumentiert worden. Im abschließenden Fachgespräch sei die mangelnde Selbstreflexion der Klägerin aufgefallen. Zahlreiche Fehler seien nicht von ihr eingesehen worden, was die Prüfer unter anderem auch auf fehlendes Fachwissen zurückführten. Das Prüfungsgespräch habe im Unterschied zu den sonst üblichen 15 bis 20 Minuten letztlich 55 Minuten gedauert. Hiergegen hat die Klägerin am 21.09.2018 Klage erhoben. Zur Begründung bezieht sie sich zunächst auf ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren. Sie führt weiter aus, dass als Fachprüferinnen oder Fachprüfer die Lehrkräfte und Personen der Praxisanleitung bestellt werden könnten, die den Prüfling überwiegend ausgebildet hätten. Aufgabe der Praxisanleitung sei es, die Schülerinnen und Schüler schrittweise an die eigenständige Wahrnehmung der beruflichen Aufgaben heranzuführen und die Verbindung mit der Schule zu gewährleisten. Dies sei bei Frau C. nicht der Fall, da diese als Praxisanleiterin erst seit Mai 2017 tätig gewesen sei und daher nicht die ausreichende Erfahrung gehabt habe, um bereits im November 2017 Prüfungen abzunehmen. Ergänzend sei auch noch anzumerken, dass Frau B. als seinerzeitige Kursleiterin der Klägerin seit Beginn der Ausbildung negativ gegenüber eingestellt gewesen sei. Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 23.11.2017 und den Widerspruchsbescheid vom 21.08.2018 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin zu einem erneuten Wiederholungsversuch des praktischen Teils der staatlichen Wiederholungsprüfung in der Gesundheits- und Krankenpflege zuzulassen, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er tritt der Klage unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens im Widerspruchsverfahren entgegen. Ergänzend führt er aus, dass selbst wenn man davon ausgehe, dass die Regelung in § 15 Abs. 3 KrPflAPrV entsprechend dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.04.2019 (6 C 19.18) nicht mit höherrangigem Recht in Einklang stehe, kein Anspruch auf Aufhebung des Prüfungsbescheides bestehe. In der Verwaltungsgerichtsbarkeit sei in vergleichbaren Fällen entschieden worden, dass die Prüfungen für eine Übergangszeit weiterhin durch zwei Fachprüfer abgenommen werden könnten, was auch der Praxis beim Beklagten entspreche. Zudem liege es nicht im Machtbereich des Beklagten die Prüfungsordnung zu ändern, da es sich um eine bundesrechtliche Verordnung handele. Würde man im vorliegenden Fall einen Aufhebungsanspruch bejahen, wäre es dem Beklagten auf unbestimmte Zeit unmöglich, aus eigenem Vermögen für rechtmäßige Prüfungsverfahren sorgen zu können. Wie sich weiter aus einer Anmerkung eines Richters am Bundesverwaltungsgerichts zu dem vorgenannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ergebe, könne die Regelung des § 15 Abs. 3 KrPflAPrV zudem als verfassungskonform angesehen werden. Er führt weiter aus, dass es im A. Klinikum eine zentrale Praxisanleiterin gebe, die sämtliche Auszubildenden betreue, wobei die zentrale Praxisanleitung teilweise auch in Gruppenterminen erfolge. Dazu komme die Praxisanleitung auf den einzelnen Stationen. Die zentrale Praxisanleiterin sei zunächst Frau R. gewesen, die allerdings ab ca. März 2016 dauerhaft erkrankt gewesen und in der Folge ausgeschieden sei. Im Mai 2017 habe Frau C. die Stellung der zentralen Praxisanleiterin übertragen erhalten. Die durchschnittliche Anzahl der durch die zentrale Praxisanleitung durchgeführten Termine habe sich auf die einzelnen Ausbildungsjahre wie folgt verteilt: Im 1. Ausbildungsjahr seien dies 6 bis 7 Termine gewesen, im 2. Ausbildungsjahr etwas weniger und in dem 3. Ausbildungsjahr 5 Termine. Hinzu kämen noch die Praxisanleitungen auf den einzelnen Stationen im Zuge der praktischen Ausbildung mit den jeweiligen dort tätigen Praxisanleitungen. Im 1. Ausbildungsjahr würden 2 Stationen durchlaufen, im 2. Ausbildungsjahr 12 bis 15 und im 3. Ausbildungsjahr 4 Stationen. Die Klägerin habe vor dem 2. praktischen Prüfungsversuch fünf Anleitungstermine absolviert. Vorgesehen sei auch noch ein 6. Termin gewesen, der allerdings aufgrund einer Erkrankung der Klägerin ausgefallen sei. Ausweislich einer Übersicht hätten die Anleitungen durch Frau C. insgesamt 20 Zeitstunden gedauert. Im Übrigen sei Frau C. eine zertifizierte Praxisanleiterin und habe die Klägerin in dem Bereich, in dem die Prüfung stattgefunden habe, in jeweils mehrstündigen Einzelanleitungen unterwiesen und ihr ausweislich der Anleitungsprotokolle ausführlich und explizit die Kenntnisse und Fertigkeiten vermittelt, die letztlich auch in der Prüfung nachzuweisen gewesen seien. Am Ende habe die Klägerin die Prüfung wegen mangelhafter Ergebnisse bei genau den Aufgaben nicht bestanden, die in den Anleitungen immer wieder thematisiert und erklärt worden seien, nämlich vorrangig in der Einhaltung der Hygiene und in der Organisation des Pflegeablaufs. Die Klägerin habe also keineswegs wegen unbekannter Prüfungsinhalte die Prüfung nicht bestanden, sondern die Prüfungsinhalte seien stets die immer wieder geübten Grundfertigkeiten einer Gesundheits- und Krankenpflegerin gewesen. Es sei auch zu berücksichtigen, dass die von Frau C. vorgenommenen Anleitungen von Umfang und Inhalt her über eine normale Ausbildung hinausgegangen seien und die Form einer Prüfungssimulation angenommen hätten. Dazu habe zunächst gehört, dass die Anleitungen im Verhältnis Praxisanleitung zu Auszubildenden 1:1 vorgenommen worden seien, was in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung nicht vorgeschrieben sei. Im Übrigen habe die Klägerin aufgrund der ihr obliegenden Mitwirkungspflichten die nach ihrer Auffassung fehlerhafte Besetzung des Prüfungsausschusses rechtzeitig rügen müssen, was nicht erfolgt sei. Der Klägerin sei bekannt gewesen, dass Frau C. eine ihrer Fachprüferinnen gewesen sei. Die Klägerin sei so rechtzeitig vor der Prüfung über den aus ihrer Sicht fehlerhaft besetzten Prüfungsausschuss informiert gewesen. Trotzdem habe sie sich der Prüfung unterzogen, ohne den aus ihrer Sicht bestehenden Mangel zu rügen. Wenn die Klägerin der Auffassung gewesen sei, Frau C. sei als Praxisanleitung zu unerfahren und daher ungeeignet und habe sie überdies nicht überwiegend ausgebildet, so hätte die Klägerin dies vor Eintritt in die praktische Wiederholungsprüfung äußern müssen. Im Übrigen habe Frau C. auch ausreichend Erfahrung um Prüfungen abzunehmen. Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung des Gerichts.