9 B 284/18

Leitsatz: 1. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit der der Vollzug eines Beschlusses der Vertretung untersagt werden soll, ist grundsätzlich auch während der zweimonatigen Einreichungsfrist für ein kassatorisches Bürgerbehren (§ 26 Abs. 5 Satz 2 KVG LSA (juris: KomVerfG ST)) möglich. Dies setzt jedoch regelmäßig voraus, dass das kassatorische Bürgerbegehren bereits eingeleitet wurde und dieses offenkundig zulässig ist. Von dem Erfordernis der Einleitung ist nur dann abzusehen, wenn diese bis zum Vollzug des Beschlusses nicht zumutbar war. (Rn.11) (Rn.16) 2. War vor der Beschlussfassung bereits ein inhaltsgleiches initiierendes Bürgerbegehren eingeleitet worden, wandelt sich dieses nicht gleichsam in ein kassatorisches Bürgerbegehren.(Rn.16) Der Antragsteller begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen die Vollziehung eines Beschlusses des Stadtrates der Antragsgegnerin über den Verkauf von Grundstücken der Antragsgegnerin, die bisher der Durchführung kultureller Großveranstaltungen dienen und infolge des Verkaufs nunmehr einer Bebauung zugeführt werden sollen. Am 28.08.2018 hatte der Antragsteller gegenüber der Antragsgegnerin zunächst die Durchführung des Bürgerbegehrens angezeigt. Folgende Frage sollte ausweislich der Durchführungsanzeige zur Abstimmung gestellten werden: "Sind Sie dafür, dass der 'N.' der A-Stadt als zentrale Großveranstaltungsfläche für die Bürger/ innen der A-Stadt erhalten bleibt und deshalb die A-Stadt die ihr gehörenden Grundstücksflächen (Flurstücke) des N. oder auch Teile davon zwecks Bebauung nicht verkauft und nicht verpachtet werden?". Am 30.08.2018 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin im Anschluss an das durchgeführte Bauleitplanverfahren den Beschluss Nr. 0625/2018, veröffentlicht im Salzlandboten vom 07.09.2018, über den Verkauf von noch zu vermessenden Teilflächen des Areals "N.". Termin zur Beurkundung des Kaufvertrages ist der 17.10.2018. Am 11.10.2018 hat der Antragsteller das erkennende Gericht um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ersucht. Der Antragsteller beantragt (wörtlich), den Antragsgegner bei Meidung eines in das Ermessen des Gerichts festgesetzten Zwangsgeldes zu verpflichten, den Beschluss Nr. 0625/2018 des Stadtrates vom 30.08.2018 nicht zu vollziehen oder mindestens durch eine Vertragsergänzung für die A-Stadt rückabwickelbar zu gestalten (durch ein zusätzliches Rücktrittsrecht der A-Stadt für den Fall eines entgegenstehenden Bürgerentscheids). Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. II. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist jedenfalls unbegründet. Es ist bereits fraglich, ob der Zulässigkeit des Antrages eine fehlende Beteiligungsfähigkeit des Bürgerbegehrens selbst entgegensteht. Beteiligungsfähig sind gemäß § 61 Nr. 2 VwGO auch Personenvereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Ein Recht auf Zulassung des Bürgerbegehrens dürfte indes nicht dem Bürgerbegehren selbst zustehen, sondern den Initiatoren (vgl. Kopp/ Schenke, VwGO Kommentar, 19. Auflage, 2013, § 61, Rn. 9 und 11). Der Antrag ist statthaft. Denn weder Bürgerbegehren noch Bürgerentscheid entfalten gegenüber dem Beschluss der Vertretung mangels gesetzlicher Regelung aufschiebende Wirkung, vgl. § 123 Abs. 5 VwGO. Zwar sind Beschlüsse der Vertretung somit trotz eines gegenläufigen Bürgerbegehrens weiter vollziehbar. Dies schließt die Stellung eines Antrages auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO mit dem Ziel, die Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids zu sichern, indes nicht aus (vgl. Wiegand/ Grimberg, GO LSA, 3. Auflage, 2003, § 25, Rn. 15; Klang/ Gundlach/ Kirchmer, GO LSA, 3. Auflage, 2012, § 25, Rn. 6 m.w.N.; OVG LSA, U. v. 19.10.2000 – A 2 S 298/99 –, juris). Der Antrag ist jedoch unbegründet. Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte oder auch zur Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint, um wesentliche Nachteile für den Antragsteller abzuwenden. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO sind der durch die einstweilige Anordnung zu schützende Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Dringlichkeit der einstweiligen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen, d. h. mit einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit darzutun. Nimmt der Erlass der einstweiligen Anordnung die Hauptsache vorweg, so sind an die Prognose der Erfolgsaussichten in der Regel besondere Anforderungen zu stellen. Denn mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung darf grundsätzlich nicht etwas begehrt oder zugesprochen werden, was als Vorgriff auf den im Hauptsacheverfahren geltend zu machenden Anspruch anzusehen ist. Die Voraussetzungen des Anordnungsanspruchs sind im Falle der Vorwegnahme der Hauptsache daher im Regelfall nur dann glaubhaft gemacht, wenn eine hohe Wahrscheinlichkeit eines Obsiegens in der Hauptsache besteht (vgl. VG Magdeburg, Beschl. v. 09.07.2012 - 9 B 137/12 -, juris). In Anwendung dieses Maßstabes steht dem Antragsteller der geltend gemachte (Anordnungs-)Anspruch auf Untersagung der Vollziehung des Beschlusses Nr. 0625/2018 nicht zu. Der Antragsteller kann einen solchen Anspruch weder aus dem bereits eingeleiteten Bürgerbegehren (1.) noch aus einem - gegebenenfalls noch - beabsichtigten kassatorischen Bürgerbegehren (2.) herleiten. 1. Das bereits eingeleitete Bürgerbegehren ist nicht geeignet, dem Vollzug des Beschlusses Nr. 0625/2018 entgegenzustehen. Denn der Beschluss Nr. 0625/2018 ist bereits nicht Gegenstand des Bürgerbegehrens. Es handelt sich lediglich um ein initiierendes Bürgerbegehren, welches sich entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht infolge der Beschlussfassung vom 30.08.2018 in ein kassatorisches Bürgerbegehren im Sinne des § 26 Abs. 5 Satz 2 KVG LSA umgewandelt hat und sich somit nicht gegen den Beschluss Nr. 0625/2018 richtet. Ein kassatorisches Bürgerbegehren im Sinne des § 26 Abs. 5 Satz 2 KVG LSA liegt vor, wenn es sich gegen einen Beschluss der Vertretung richtet. "Gegen einen Beschluss der Vertretung" bedeutet insoweit auch, dass die Unterzeichnung des Bürgerbegehrens erst nach Beschlussfassung in der Vertretung erfolgen darf. Geleistete Unterschriften für das initiierende Bürgerbegehren im Vorfeld des Beschlusses der Vertretung sind damit nicht wirksam (vgl. Wiegand/ Grimberg, GO LSA, 3. Auflage, 2003, § 25, Rn. 11; a. A. Klang/ Gundlach/ Kirchmer, GO LSA, 3. Auflage, 2012, § 25, Rn. 3e), denn sie beziehen sich nicht ausdrücklich auf die Aufhebung oder Korrektur eines bereits gefassten Beschlusses der Vertretung. Bei der hier nicht zuletzt aufgrund des von dem Antragsteller gewählten Zeitpunktes des Rechtsschutzgesuchs allein gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage sprechend jedoch aus der Sicht des Gerichts gewichtige Gründe der Rechtsklarheit gegen eine Umwandlung. Darüber hinaus bestehen erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit des bereits eingeleiteten Bürgerbegehrens. Insbesondere dürfte die mit dem Bürgerbegehren formulierte Frage nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA entsprechen. Denn die zur Abstimmung gestellte Sachentscheidung enthält nicht lediglich eine Frage, die mit Ja oder Nein zu beantworten ist. Vielmehr ist in der Formulierung des Bürgerbegehrens die Frage nach der weiteren Nutzung des Areals "N." als Großveranstaltungsfläche mit der des Verkaufs und der Verpachtung dieser Flächen verbunden. Zudem enthält die Unterschriftenvorlage zwar eine Angabe zu den Personen, die die Unterzeichnenden des Bürgerbegehrens vertreten, vgl. § 26 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA. Jedoch ist der Auflistung der drei benannten Vertreter nicht hinreichend deutlich zu entnehmen, ob jeder Vertreter für sich allein vertretungsberechtigt ist oder ob sämtliche Vertreter nur gemeinsam handeln können. 2. Aber auch für den - zugunsten des Antragstellers - unterstellten Fall, dass ein solches kassatorisches Bürgerbegehren gegen den Beschluss vom 30.08.2018, welches innerhalb der zweimonatigen Einreichungsfrist des § 26 Abs. 5 Satz 2 KVG LSA bis zum 07.11.2018 noch eingeleitet werden könnte, noch beabsichtigt ist, verhilft dies dem Antrag nicht zum Erfolg. Aus einem noch möglichen - und gegebenenfalls beabsichtigten - kassatorischen Bürgerbegehren ergibt sich kein sicherungsfähiger Anspruch des Antragstellers gemäß § 123 Abs. 1 VwGO. Zwar ist dem Spannungsverhältnis zwischen der Pflicht des Hauptverwaltungsbeamten, Beschlüsse der Vertretung gemäß § 65 Abs. 1 Alt. 2 KVG LSA zu vollziehen, und dem Anliegen des Gesetzgebers, den Bürgerwillen dem Willen der Vertretungsmehrheit im Falle eines Bürgerentscheids gleichzustellen, dadurch Rechnung zu tragen, dass grundsätzlich eine einstweilige Anordnung gegen den Vollzug von Beschlüssen der Vertretung in Betracht kommt. Eine einstweilige Anordnung ist jedoch nur dann zu erlassen, wenn das Bürgerbegehren ganz offenkundig zulässig ist (vgl. OVG LSA, U. v. 19.10.2000 – A 2 S 298/99 –, juris, Rn. 67). Diese gesteigerten Anforderungen an den Erlass einer einstweiligen Anordnung sind deshalb geboten, weil – wie oben dargelegt – kraft Gesetzes auch während der Einreichungsfrist kein Vollzugsverbot besteht, was durch eine gerichtliche Anordnung nicht konterkariert werden darf. Ob das beabsichtigte kassatorische Bürgerbegehren gegen den Beschluss vom 30.08.2018 offenkundig zulässig ist, kann vorliegend im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht beurteilt werden. Ist - wie hier noch - gänzlich ungewiss, ob das Bürgerbegehren zulässig ist, insbesondere ob die notwendige Anzahl von Unterschriften erreicht und die zu formulierende Frage den Anforderungen des § 26 Abs. 3 KVG LSA entsprechen wird, fehlt es bereits an einer Tatsachengrundlage, die eine - wenn auch nur vorläufige - gerichtliche Feststellung der offenkundigen Zulässigkeit des Bürgerbegehrens tragen könnte (vgl. zur vorläufigen Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens VGH Baden-Württemberg, B. v. 06.12.2012 – 1 S 2408/12 –, juris). Insoweit wäre es dem Antragsteller ohne weiteres möglich gewesen, unmittelbar nach der Bekanntgabe des Beschlusses Nr. 0625/2018 am 07.09.2018, ein kassatorisches Bürgerbegehren einzuleiten und somit eine gerichtliche Überprüfung einer offenkundigen Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens zu ermöglichen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung war vorliegend auch nicht aufgrund der – derzeitigen – fehlenden Überprüfbarkeit des beabsichtigten Bürgerbegehrens allein wegen des unmittelbar bevorstehenden Vollzuges des Beschlusses geboten. Denn in diesem Fall würde eine einstweilige Anordnung nur aufgrund des Zuwartens des Antragstellers mit seinem Ersuchen um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ergehen, was den oben erörterten Anforderungen an den Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht gerecht werden würde. Auch die Beantragung einer einstweiligen Anordnung wäre dem Antragsteller ohne weiteres bereits unmittelbar nach dem 07.09.2018 möglich und zumutbar gewesen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 1.5, 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Danach wird in Kommunalverfassungsstreitverfahren, den der vorliegende Rechtsstreit von seiner Natur her ähnlich ist, der Streitwert mit 10.000,00 Euro bemessen. In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes beträgt der Streitwert in der Regel ½ des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwertes. Mit dem Vorstehenden war der Streitwert auf 5.000,00 Euro festzusetzen (10.000 Euro ./. 2).