3 K 10513/17

Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Tatbestand: Die Klägerin betrieb im November 2017 u. a. eine aus drei Spielhallen bestehende Verbundspielhalle am Standort G.--------straße 3, 33102 Q. . In einem Abstand von weniger als 350 m Luftlinie, ca. 135 m, betrieb die Beigeladene derzeit eine aus zwei Spielhallen bestehende Verbundspielhalle am Standort M. -N. -X. 21, 33098 Q. . Nachdem in Nordrhein-Westfalen der Glücksspielstaatsvertrag rückwirkend am 1. Juli 2012 in Kraft getreten war, bedurfte es gemäß § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV), § 16 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem Staatsvertrag. Nach § 25 Abs. 1 GlüStV ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten, wobei das Nähere Ausführungsbestimmungen der Länder regeln. § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW konkretisiert dies dahingehend, dass die Erteilung für die Erlaubnis einer Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, ausgeschlossen ist und ein Mindestabstand von 350 m Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unterschritten werden soll. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags bestanden und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endete, galten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrags als mit §§ 24 und 25 vereinbar (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV). Auch die genannten Spielhallen fielen unter diese Übergangsvorschrift. Da die in dieser Vorschrift gewährte Übergangsfrist von fünf Jahren zum 30.11.2017 ablief, schrieb die Beklagte die Betreiber der betreffenden Spielhallen unter dem 31. Oktober 2016 an und forderte sie auf, die Anträge auf glückspielrechtliche Erlaubnisse bis zum 31. Dezember 2016 einzureichen. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2016 beantragte die Klägerin bei der Beklagten für den Standort G.--------straße 3, 33102 Q. die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession und von der Einhaltung des Mindestabstands mindestens bis zum 30. Juni 2021. Mit – hier nicht streitgegenständlichem – Bescheid vom 24. November 2017 erteilte die Beklagte der Klägerin eine bis zum 31. März 2018 befristete Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle an diesem Standort unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen und des Mindestabstandsgebotes. Im Übrigen lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte die Beklagte unter anderem aus, der Antrag auf Erteilung der nach Ablauf der Übergangsfrist für den weiteren Betrieb der Spielhalle erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis sei wegen Verstoßes gegen das Mindestabstandsgebot abzulehnen gewesen. Gründe für ein Abweichen vom Mindestabstandsgebot gemäß § 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW kämen nicht in Betracht, da weder eine minimale Unterschreitung des Abstandsgebotes noch besondere topografische Gegebenheiten vorlägen. In einem Abstand von 135 m Luftlinie und im Sichtbereich des Standortes der Klägerin befinde sich die Spielhalle der Beigeladenen. Diese werde seit dem 1. Februar 1994 als Verbundspielhalle bestehend aus zwei Spielhallen betrieben. Die Beigeladene werde unter Berücksichtigung des Verbundverbots zum 1. Dezember 2017 jedoch eine der beiden Verbundspielhallen an ihrem Standort schließen. Für den verbleibenden Spielhallenbetrieb sei eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt worden. Unter Berücksichtigung des Abstandsgebotes habe sie – die Beklagte – unter Zugrundelegung der Anwendungshinweise aus dem Runderlass des MIK NRW vom 10. Mai 2016 – 113-38.07-13-5 – unter ordnungsbehördlichen Störergesichtspunkten eine Auswahlentscheidung zwischen dem Spielhallenbetrieb der Klägerin und der Beigeladenen vorgenommen. Letzterer werde nach ihren Erkenntnissen seit dem 1. Februar 1994 „störungsfrei – also im Einklang mit den für Spielhallenbetriebe geltenden Vorschriften – ausgeübt“. Im Rahmen einer behördlichen Kontrolle sei festgestellt worden, dass die am Standort G.--------straße 3 vormals betriebene Verbundspielhalle der Klägerin gegen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages verstoßen habe. Insbesondere sei die Spielhalle entgegen der Bestimmung des § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW nicht mit der ausschließlich zulässigen Bezeichnung „Spielhalle“ betitelt worden, sondern mit der Bezeichnung „Q1. spieltreff“. Zudem seien die entgegen § 13 Abs. 1 der Werberichtlinie zu § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV erforderlichen Pflichthinweise auf die Suchtrisiken und das Verbot der Teilnahme Minderjähriger auf den in den Fenstern des Betriebs aushängenden Plakaten nicht enthalten gewesen. An dem besagten Standort befinde sich eine zentrale Umsteigehaltestelle des ÖPNV, die täglich durch zahlreiche Fahrgäste frequentiert werde. Hierzu gehörten auch Minderjährige auf ihrem Schulweg. Die damalige Ausgestaltung der angebrachten Werbung habe die Risikopotenziale des Automatenglücksspiels verharmlost und dazu gedient, weitere Kunden anzulocken. Des Weiteren sei die Beigeladene auch gesetzeskonform bereit gewesen, künftig unter Beachtung des Verbundverbots nur noch eine Spielhalle an ihrem Standort zu betreiben. Im Rahmen der Auswahlentscheidung habe sie – die Beklagte – „neben dem v. g. Aspekt auch bewertet“, dass die Klägerin erst am 4. Oktober 2007 auf der Grundlage des § 33i GewO eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt bekommen habe. Darüber hinaus lägen für die Klägerin auch keine Gründe für eine Befreiung vom Abstandsgebot wegen unbilliger Härte für einen bis zum 30. Juni 2021 befristeten Zeitraum vor. Die Klägerin beklagt diesen Bescheid im Verfahren 3 K 10514/17 und erstrebt dort die Erteilung einer unbefristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für ihre Spielhalle an diesem Standort. Mit weiterem, hier streitgegenständlichen Bescheid vom 24. November 2017 erteilte die Beklagte der Beigeladenen eine Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW zum Betrieb einer Spielhalle am M. -N. -X. 21, 33098 Q. , befristet bis zum 30. Juni 2021. In der Begründung dieses Bescheids heißt es, im Hinblick auf die zwischen der Spielhalle der Klägerin und der Spielhalle der Beigeladenen unter Berücksichtigung des Mindestabstandsgebotes zu treffende Auswahl sei eine Entscheidung zugunsten der Beigeladenen erfolgt. Am 19. Dezember 2017 hat die Klägerin gegen den der Beigeladenen erteilten Erlaubnisbescheid Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, die getroffene Auswahlentscheidung sei unvollständig und damit rechtswidrig. Die gerichtliche Überprüfung eines Härtefallantrags nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV – paralleles Klageverfahren 3 K 10514/17 – könne nicht dazu führen, eine erforderliche Auswahlentscheidung zwingend zugunsten eines Konkurrenten zu treffen. Ebenso wenig sei es möglich, eine Entscheidung zur Auflösung der Konkurrenzsituation allein oder vorwiegend anhand des Kriteriums des Alters der Spielhallen zu treffen. Ein Prioritätsprinzip sehe der Glücksspielstaatsvertrag nicht vor. Erst nach der Auswahlentscheidung durch die Beklagte sei die zweite Spielhalle der Beigeladenen, die bis dahin dort betrieben worden sei, geschlossen vorgefunden worden. Ein im Rahmen der Auswahlentscheidung zu berücksichtigendes Kriterium sei indes nach dem Sinn und Zweck des Glücksspielstaatsvertrages insbesondere die Vermeidung von Spielsucht. Die Klägerin verfüge über ein ausgewogenes Sozialkonzept, entsprechende Schulungen der Mitarbeiter und halte die Öffnungszeiten sowie die Bestimmungen zum Jugendschutz strikt ein. Ebenso sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin bisher an ihrem Standort drei Spielhallen betrieben habe und die Beigeladene an ihrem Standort zwei. Die Klägerin beantragt, die der Beigeladenen erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle an dem Standort M. -N. -X. 21, 33098 Q. vom 24. November 2017 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie verweist zur Begründung auf den Inhalt ihres Verwaltungsvorgangs, insbesondere auf Ihre Ausführungen in dem Vermerk vom 24. November 2017 (Bl. 103 ff. der Beiakte). Hier heißt es, im Hinblick auf die Klägerin sei der Beigeladenen der Vorzug einzuräumen, da die Klägerin erst ca. 13 Jahre nach der Beigeladenen ihre Spielhallenbetriebe eröffnet habe und dementsprechend erst seit kürzerer Zeit über die gemäß § 33i GewO erforderliche Erlaubnis verfüge und sie auch nicht bereit sei, ihren Spielhallenbetrieb künftig gesetzeskonform unter Beachtung des Verbotes der Mehrfachkonzessionen fortzuführen. Die Beigeladene beantragt, die Klage abzuweisen. Sie begründet ihren Antrag damit, die Auswahlentscheidung zu ihren Gunsten sei rechtmäßig erfolgt. Eine Ausnahme vom Abstandsgebot sei von der Beklagten abgelehnt worden. Sie – die Beigeladene – habe in Bezug auf das Verbot von Mehrfachkonzessionen die in der Vergangenheit betriebene zweite Spielhalle an ihrem Standort geschlossen. Ihrer Einschätzung nach entspreche es der besten Ausnutzung der Gebietskapazität, wenn ihre Spielhalle und nicht die der Klägerin erhalten bleibe. Im Übrigen bezieht sie sich zur Begründung der Auswahlentscheidung auf die Ausführungen der Beklagten. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen. Des Weiteren hat die Kammer den Verwaltungsvorgang in dem Verfahren 3 K 10514/17 (Beiakte IV) beigezogen. Entscheidungsgründe: Die zulässige Klage hat keinen Erfolg, weil sie unbegründet ist. Die der Beigeladenen erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in subjektiven Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblicher Zeitpunkt zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei der Drittanfechtung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis – wie auch sonst bei der Anfechtungsklage – der Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung. Zur Anwendung gelangt daher hier der GlüStV in der seit dem 1. Juli 2012 geltenden Fassung vom 15. Dezember 2011 und das AG GlüStV NRW in der bis zum 13. Dezember 2019 geltenden Fassung des Gesetzes vom 13. November 2012 (GV. NRW. S. 524). Die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis setzt grundsätzlich voraus, dass das Mindestabstandsgebot aus § 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW eingehalten wird. Nach diesen Vorschriften soll ein Mindestabstand von 350 m Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unterschritten werden. Die Behörde darf aber unter bestimmten Voraussetzungen von dem Mindestabstandsgebot abweichen (§ 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW). Zudem kann sie gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zugunsten eines Betreibers eine Befreiung von der Einhaltung des Mindestabstandsgebots für einen angemessen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen. Begehren nach Ablauf der Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV mehrere Betreiber von Spielhallen, die zueinander den gesetzlichen Mindestabstand von 350 m nicht einhalten, die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, bedarf es zur Auflösung der Konkurrenzsituation einer Auswahlentscheidung, für welche Spielhalle die Erlaubnis ‒ und nicht lediglich eine unter Befreiung von der Einhaltung des Mindestabstandsgebots vorübergehend nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vorgesehene Härtefallerlaubnis ‒ erteilt werden soll. Eine Erlaubnis, die ausgewählten Betreibern erteilt wird und die keine Härtefallerlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ist, welche unter Befreiung vom Mindestabstandsgebot erteilt wird, löst gegenüber den unterlegenen Konkurrenten das Mindestabstandsgebot aus und berührt diese dadurch in ihren Rechten. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 665/19 –, juris, Rn. 31. Diese von der Behörde zu treffende Auswahlentscheidung ist eine Ermessensentscheidung, die nach Maßgabe des § 114 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (nur) daraufhin unterliegt, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 40 VwVfG NRW). OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2019 – 4 B 255/18 –, juris, Rn. 23. Die in die Auswahlentscheidung einzustellenden Kriterien (Auswahlparameter) lassen sich dem Gesetz entnehmen und wurden durch die die Behörde bindenden Erlasse des Ministeriums für Inneres (und Kommunales) des Landes Nordrhein-Westfalen näher konturiert. Insbesondere kann im Rahmen der Auswahl zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zurückgegriffen werden. Die ohnehin geforderte Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber gebietet auch ohne ausdrückliche gesetzliche Präzisierung, dass die zuständigen Behörden sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht. Das gilt auch, sofern bei der erforderlichen Auswahlentscheidung zusätzlich Erlaubnisanträge neu in den Markt eintretender Bewerber einzubeziehen sind, wobei grundrechtsrelevante Positionen der Betreiber von Bestandsspielhallen zu berücksichtigen bleiben. Dazu zählt etwa die Amortisierbarkeit von Investitionen. Zudem ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, dass bereits bei der Auswahlentscheidung die mit der Neuregelung verfolgten Ziele des § 1 GlüStV zu beachten sind und bei Bestandsspielhallen überdies der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO zu berücksichtigen ist. Diese gesetzlichen Vorgaben sind ergänzend durch die über das Internet allgemein zugänglichen Ministerialerlasse vom 10. Mai 2016 und 6. November 2017 näher konturiert worden, die weitere Hinweise zu den heranzuziehenden Kriterien enthalten und der Ausübung des Ermessens durch die hieran gebundenen Behörden zusätzliche Grenzen setzen. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 55 f., und vom 14. Juni 2019 ‒ 4 B 1488/18 ‒, juris, Rn. 14 ff., jeweils m. w. N. und unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, juris, Rn. 179 ff., 182 ff.; so zuletzt OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 665/19 –, juris, Rn. 33. Die in der Auswahlentscheidung auch zu berücksichtigenden Ziele des § 1 GlüStV erfordern einen Vergleich der konkurrierenden Spielhallen daraufhin, welche besser geeignet ist, die Ziele des Staatsvertrags zu erreichen. Solche Unterschiede können sich unter anderem aus Besonderheiten des Umfeldes des jeweiligen Standorts oder aus der Art der zu erwartenden Betriebsführung der einzelnen Betreiber ergeben. Hierbei ist etwa maßgeblich, inwieweit prognostisch von einem rechtstreuen Verhalten des Spielhallenbetreibers auszugehen ist, also von der Einhaltung von Vorschriften, die gerade die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV sicherstellen sollen. Vorgaben für die Betriebsführung, durch die der Gesetzgeber die abstrakten Zielvorgaben des § 1 GlüStV konkretisiert hat, finden sich insbesondere in den Vorschriften, auf die der Landesgesetzgeber in § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW [in der seit dem 14. Dezember 2019 gültigen Fassung nunmehr: § 16 Abs. 2 Nr. 5 AG GlüStV NRW] Bezug genommen hat. Das sind die Jugendschutzanforderungen nach § 4 Abs. 3 GlüStV, das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV, die Werbebeschränkungen nach § 5 GlüStV, die Anforderungen an das Sozialkonzept nach § 6 GlüStV und die Anforderungen an die Aufklärung über Suchtrisiken nach § 7 GlüStV. Der Glücksspielstaatsvertrag selbst fordert in § 6 Satz 2 GlüStV zudem, dass die Vorgaben des Anhangs zum Glücksspielstaatsvertrag „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ von den Spielhallenbetreibern zu erfüllen sind. Auch in diesen Richtlinien finden sich qualitative Anforderungen an die Betriebsführung. Weitere Kriterien für die Bewertung der Betriebsführung lassen sich den für die Behörden verbindlichen Erlassen vom 10. Mai 2016 und 6. November 2017 des Ministeriums für Inneres (und Kommunales) des Landes Nordrhein-Westfalen entnehmen. Hierzu gehören: Die gesetzliche Einhaltung der Vorgaben zu äußerer und innerer Gestaltung der Spielhalle (z. B. Werbung, Bezeichnung, Anzahl der Spielgeräte; vgl. § 16 Abs. 4 bis 6 AG GlüStV NRW), die Einhaltung baurechtlicher Anforderungen, keine unerlaubten Glücksspiele, die Einhaltung und sichtbare Ausweisung gesetzlich vorgeschriebener Öffnungszeiten, das sichtbare Vorhandensein einer gültigen PTB-Prüfplakette, die Übereinstimmung der tatsächlichen Flächen mit § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV, keine illegalen Unterhaltungsspielgeräte, das Fehlen von Sportwettenterminals, keine unerlaubten EC-Kartenautomaten und keine internetfähigen Computer im Betrieb. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 665/19 –, juris, Rn. 35. Der Bewertung, in welchem Maße von den konkurrierenden Spielhallen oder Betreibern materielle Anforderungen an die Betriebsführung erfüllt werden, und die Berücksichtigung von etwaigen hinreichend gewichtigen Unterschieden in der Auswahlentscheidung steht nicht entgegen, dass die Erfüllung materieller Anforderungen ohnehin Voraussetzung für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 665/19 –, juris, Rn. 36. Ausgehend hiervon mag es dem Landesgesetzgeber offen stehen, durch ausdrückliche gesetzliche Anordnung zu bestimmen, dass (etwa aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität) in der Auswahlentscheidung durch die Behörde nicht weiter zu bewerten ist, inwieweit zwischen den die Erlaubnisvoraussetzungen beachtenden, insoweit auf einer Stufe stehenden, Bewerbern Unterschiede vorliegen, die sich auf die Erreichung bzw. Förderung der Ziele des § 1 GlüStV auswirken können. Vgl. dies annehmend Hamb. OVG, Beschluss vom 9. Juli 2018 – 4 Bs 12/18 –, juris, Rn. 104, für das dortige Landesrecht; zum Losverfahren nach dem Berliner Landesrecht: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 54 f. Im nordrhein-westfälischen Landesrecht findet sich aber gerade keine derartige Regelung. Schon deshalb verbleibt es dabei, dass nach den gesetzlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags, wie sie durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts festgestellt wurden, sowie dem Rechtsgedanken aus § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV auch die Ziele des § 1 GlüStV, die durch weitere Vorschriften und Ministerialerlasse konkretisiert werden können, bei der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen sind. Ein dem Vergaberecht vergleichbar gestuftes Verfahren, in dem auf der ersten Stufe Eignungskriterien zu erfüllen sind, die bei der Auswahl auf der zweiten Stufe dann nicht mehr zur Differenzierung herangezogen werden dürfen, hat der Gesetzgeber für konkurrierende Spielhallen gerade nicht vorgesehen. Vgl. hierzu näher OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2019 – 4 B 255/18 –, juris, Rn. 28 ff., m. w. N.; so zuletzt OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 665/19 –, juris, Rn. 41. Ergibt der Vergleich der konkurrierenden Spielhallen, dass eine von ihnen besser Gewähr für die Förderung der Ziele des Staatsvertrags als die Konkurrenten bietet, ist die Auswahl eines dieser Konkurrenten allein wegen seiner Bestandsschutz- und Vertrauensschutzinteressen sachwidrig. Bei der Auswahlentscheidung sind nach dem Zweck der Ermächtigung die (dauerhaft anzustrebenden) Ziele des § 1 GlüStV gegenüber Bestandsschutz- und Vertrauensschutzinteressen, denen im Rahmen von Härtefallentscheidungen (nur vorübergehend) Rechnung getragen werden kann, jedenfalls nicht nachrangig. Dies ergibt sich schon aus den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags selbst. Bestandsschutz- und Vertrauensschutzgesichtspunkte können bei unzumutbaren Belastungen eine Erlaubniserteilung nur für einen angemessenen (begrenzten) Zeitraum rechtfertigen (§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV). Würde aber ein im Hinblick auf die Erfüllung der Ziele des § 1 GlüStV vorzuziehender Bewerber zugunsten eines anderen Bewerbers abgelehnt, nur weil Bestandsschutz- und Vertrauensschutzgesichtspunkte für diesen sprechen, würde der ausgewählte Betreiber aller Voraussicht nach den unterlegenen Konkurrenten nicht nur für einen angemessenen Zeitraum, sondern dauerhaft verdrängen. Denn der unterlegene Bewerber muss sein Geschäft wegen des Mindestabstandsgebots aufgeben. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2019 – 4 B 255/18 –, juris, Rn. 44 ff., m. w. N.; so zuletzt OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 665/19 –, juris, Rn. 43. Eine vorrangige Betrachtung von Bestandsschutzinteressen in der Auswahlentscheidung lässt sich auch nicht dadurch rechtfertigen, dass so insgesamt weniger Spielhallen eine Erlaubnis erhalten würden, also das ebenfalls in § 1 GlüStV zu verortende Ziel der Reduzierung der Spielhallendichte gefördert würde. Zwar ist es im Ausgangspunkt zutreffend, dass die nur nachrangige Betrachtung von Bestandsschutz- und Vertrauensschutzgesichtspunkten in der Auswahlentscheidung und das Erfordernis der Auswahl langfristig verbleibender Spielhallen, zu denen vorübergehend Härtefallerlaubnisse für Spielhallen hinzutreten, die das Mindestabstandsgebot verletzen, die Anzahl an Spielhallen vorläufig weniger stark reduzieren würde. Wenn hierdurch Spielhallenbetreiber, die Anspruch auf eine Härtefallerlaubnis haben, im Auswahlverfahren in Nordrhein-Westfalen nicht schon deswegen dauerhaft ausgewählt werden dürfen, müssen sie anschließend trotz Verletzung des in § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW festgelegten Mindestabstands aus Härtefallgründen unter Inanspruchnahme einer Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV (zusätzlich) zugelassen werden. Eine solche Folge tritt aber nur zeitweilig ein; sie besteht ausschließlich für den angemessenen Zeitraum, der zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist. Die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags werden aber langfristig besser gefördert, wenn nach Ablauf des Härtefallzeitraums der qualitativ bessere Spielhallenstandort bestehen bleibt. Der zur Erreichung der Ziele des Staatsvertrags besser geeignete Standort oder Spielhallenbetreiber würde jedoch, wie ausgeführt, bei der vorrangigen Berücksichtigung von Härtefallinteressen voraussichtlich dauerhaft verdrängt. OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 665/19 –, juris, Rn. 51 ff. Ausgehend von diesen Grundsätzen erweist sich die Auswahlentscheidung der Beklagten im vorliegenden Einzelfall nicht als ermessensfehlerhaft. Insbesondere hat sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht, weil sie ihre Entscheidung auf zulässige Auswahlkriterien gestützt hat, indem sie zunächst eine qualitative Bewertung der Konkurrenten vorgenommen hat, die – jedenfalls mittelbar – auch anhand der Ziele des § 1 GlüStV vorgenommen worden ist. Überdies hat sie – als nachgeordnetes Hilfskriterium – bei den beiden hier in Rede stehenden Bestandsspielhallen den Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie nachrangig noch weitere zulässige Hilfskriterien berücksichtigt. Hinsichtlich der Art der zu erwartenden Betriebsführung durfte die Beklagte in rechtlich nicht zu beanstandender Weise aufgrund ihrer Kenntnisse über den bisherigen Spielhallenbetrieb durch die Klägerin annehmen, diese werde sich auch künftig nicht stets rechtstreu verhalten, also nicht mit hinreichender Sicherheit stets die Vorschriften einhalten, die gerade die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV sicherstellen sollen. Die Erwägungen, welche die Beklagte hinsichtlich ihrer Auswahlentscheidung getroffen hat, ergeben sich vorrangig aus dem an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 24. November 2017. Hierin führte die Beklagte aus, der Betrieb der Beigeladenen werde seit dem 1. Februar 1994 nach ihrem Kenntnisstand „störungsfrei“ betrieben, wohingegen bei einer behördlichen Kontrolle festgestellt worden sei, dass der Spielhallenbetrieb der Klägerin gegen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages verstoßen habe. Bei einer am 7. März 2017 durchgeführten Kontrolle wurde ausweislich eines im Verwaltungsvorgang befindlichen Fotos (Bl. 125 der Beiakte IV zu 3 K 10514/17) festgestellt, dass der Betrieb der Klägerin entgegen § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW nicht ausschließlich als „Spielhalle“ bezeichnet wurde, sondern als „Q1. spieltreff“. Zudem sind den Prüfblättern zur Kontrolle insbesondere folgende Mängel zu entnehmen: In der Spielhalle 1 habe der beigefügte Lageplan nicht den Gegebenheiten in der Örtlichkeit entsprochen. Offensichtlich seien zwei Wände in den Spielhallen 1 und 2 entfernt worden. In der Spielhalle 2 sei ein Raum abgetrennt worden, in dem Geldspielgeräte aufgestellt worden seien. Neun der elf Geräte seien in der Spielhalle 1 entgegen § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV in einem ca. 30 m² großen Raum untergebracht worden. Jugendschutz-Warnhinweise bzw. Hinweise auf Beratungsmöglichkeiten seien, anders als vorgeschrieben, zu tief angebracht worden. In der Spielhalle 2 seien entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV sechs internetfähige Computer installiert gewesen, obgleich sie mit einer Sperrsoftware für Internetwettanbieter versehen worden seien. Während einer am 16. Oktober 2017 durchgeführten Kontrolle (Bl. 144 der Beiakte IV zu 3 K 10514/17) wurden im Wesentlichen folgende Mängel festgestellt: Die in einem Raum hinter dem Aufsichtsbereich der Spielhalle „D.“ installierten sechs Geldspielgeräte seien entgegen § 3 Abs. 2 Satz 3 SpielV ohne Sichtschutz und ohne Einhaltung des Mindestabstands der drei Zweiergruppen aufgestellt worden. An einem Gerät sei die Infotaste nicht beschriftet, an einem weiteren Gerät sei sie verklebt und daher funktionslos gewesen. Darüber hinaus wurde die bauliche Konstruktion der Trennwände bemängelt, weil der aus Pappe gefertigte Teil von den Gästen regelmäßig habe verschoben werden können, um Sichtkontakt zum Nachbargerät herzustellen. Des Weiteren hätten sich – wie bei der vorigen Kontrolle bemängelt – neun der elf Geldspielgeräte immer noch in einem ca. 30-35 m² großen Raum befunden und an 12 der insgesamt 35 aufgestellten Geldspielgeräten hätten die Jugendschutzhinweise an den Münzeinwürfen gefehlt. Bei einer am 18. Oktober 2017 durchgeführten Nachkontrolle (Bl. 148 der Beiakte IV zu 3 K 10514/17) seien in einer der Spielhallen noch zwei weitere Trennwände bemängelt worden, da sie keinen ausreichenden Sichtschutz sichergestellt hätten. Bei einer am 22. November 2017 durchgeführten Nachkontrolle (Bl. 157 der Beiakte IV zu 3 K 10514/17) wurde im Wesentlichen festgestellt, dass ein Zugang von außen zu einer der Spielhallen nicht möglich gewesen sei, weil ein Stahltor zur G.--------straße verschlossen und mit mehreren Mülltonnen verstellt, sodass ein Öffnen des Tores von außen nicht möglich gewesen sei. Hinzu kommt, dass ausweislich der im Verwaltungsvorgang befindlichen Fotos (Bl. 160-162 der Beiakte IV zu 3 K 10514/17), entgegen § 13 Abs. 1 der Werberichtlinie zu § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV die erforderlichen Pflichthinweise auf die Suchtrisiken und das Verbot der Teilnahme Minderjähriger auf den in den Fenstern des Betriebs aushängenden Plakaten nicht enthalten waren. An diesen Feststellungen durch die Beklagte hat das Gericht keine begründeten Zweifel und solche sind auch von der Klägerin nicht vorgetragen worden. Dass auch bei der Beigeladenen bei mehreren Kontrollen verschiedene Mängel festgestellt wurden, steht dem nicht entgegen. Wenngleich sich der Begründung im Bescheid der Beklagten vom 24. November 2017 entnehmen lässt, dass diese bei der Beigeladenen seit dem 1. Februar 1994 von einer („störungsfreien“) Betriebsausübung unter Einhaltung der für Spielhallenbetriebe geltenden Vorschriften ausging, so liegt hierin kein durchgreifender Ermessensfehler in Form eines Ermessensfehlgebrauchs/Ermessensdefizits. Die Behörde entscheidet in dem durch den Zweck der Ermächtigung und durch die gesetzlichen Grenzen gezogenen Rahmen, welche Gesichtspunkte sie in ihre Ermessensentscheidung einbezieht. Sie darf aber keine wesentlichen Gesichtspunkte außer Acht lassen. Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. November 1988 – 1 C 75.86 –, juris, vom 9. Juli 1992 – 7 C 21.91 –, juris, und Beschluss vom 24. April 2017 – 6 B 17.17 –, juris, Rn. 13 f. Ein derartiges Außer-Acht-Lassen wesentlicher Gesichtspunkte liegt hier nicht vor. Denn den Verwaltungsvorgängen der Beklagten lassen sich auch in Bezug auf den Betrieb der Beigeladenen folgende Mängel entnehmen: Während einer am 7. März 2017 durchgeführten Kontrolle (Bl. 71 der Beiakte I zu 3 K 10513/17) seien laut Feststellungen der Beklagten in der Spielhalle 2 zwei internetfähige Computer installiert gewesen, obgleich sie mit einer Sperrsoftware für Internetwettanbieter versehen worden seien. Bei einer am 31. August 2017 durchgeführten Nachkontrolle (Bl. 82 der Beiakte I zu 3 K 10513/17) sei festgestellt worden, dass die in der Spielhalle 1 stehenden Trennwände entgegen § 3 Abs. 2 Satz 3 SpielV lediglich eine Tiefe zwischen 0,45-0,60 m aufgewiesen hätten. Auch in der Spielhalle 2 sei eine Trennwand aufgestellt gewesen, die keine ausreichende Tiefe aufgewiesen habe. Der Abstand zwischen den dort gegenüberliegend aufgestellten Geräten sei geringer als 3 m gewesen. Nach Aussage der vor Ort anwesenden Aufsicht, würden in den Spielhallen alkoholfreie Getränke kostenlos an die Gäste abgegeben. Hierzu sei die Aufsicht darüber informiert worden, dass dieses Angebot nach Ansicht der Beklagten einen unzulässigen Anreiz darstelle. Dass auch diese bei der Beigeladenen im Rahmen von Kontrollen festgestellten Defizite bei der qualitativen Bewertung der Konkurrenten einbezogen wurden, die Behörde also trotz der Verwendung des Wortes „störungsfrei“ nicht von einem falschen oder unvollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ergibt sich aus den insoweit nachvollziehbaren Ausführungen der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung. Diese konnte die Beklagte in zulässiger Weise nach § 114 Satz 2 VwGO nachschieben und damit ihre Ermessenserwägungen ergänzen. Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 46.12 –, juris, Rn. 31 f. unter Verweis auf die ständige Rechtsprechung. Diesen Maßgaben wird die von der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung geschilderte Begründung gerecht. Danach habe die Beklagte bei der Auswahlentscheidung zunächst versucht, diese anhand qualitativer Kriterien zu treffen. Mit dem Begriff „störungsfrei“ in dem der Klägerin erteilten Bescheid vom 24. November 2017 sei dabei insbesondere auch gemeint gewesen, dass man durchaus auch auf die Feststellungen in den Prüfberichten aufgrund der Kontrollen im Betrieb der Beigeladenen und damit auch darauf abgestellt habe, ob die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages eingehalten und umgesetzt werden. Die Beklagte sei jedoch zu der Auffassung gelangt, dass zwischen den Spielhallen der Klägerin und der Beigeladenen allein anhand der qualitativen Merkmale keine Entscheidung zu treffen gewesen sei. Die Feststellungen bei der Beigeladenen hätten insgesamt keinen erheblichen Ausschlag geben können, weil diese beispielsweise nicht bußgeldbewehrt gewesen seien. Die Beklagte habe dem Befund der Beigeladenen denjenigen der Klägerin gegenüber gestellt und sich dabei die Frage gestellt, ob es bereits auf dieser Ebene derart erhebliche Qualitätsunterschiede zwischen der Klägerin und der Beigeladenen gegeben habe, so dass eine Befassung mit weiteren Hilfskriterien nicht mehr hätte erfolgen müssen. Weil es zum damaligen Zeitpunkt auf Seiten der Behörden, auch mangels gefestigter Rechtsprechung, einige Unsicherheiten gegeben habe, habe man dann noch auf eine Reihe von Hilfskriterien zurückgegriffen. Das Alter der Spielhalle sei dabei das ganz maßgebliche Kriterium gewesen, aber auch die weiteren in dem Bescheid aufgeführten Kriterien hätten sekundär eine Rolle gespielt. Dass sich diese Erwägungen im Bescheid möglicherweise nicht so wiederfänden, liege daran, dass zum damaligen Zeitpunkt über eine Fülle von Anträgen zu entscheiden gewesen sei und dass die soeben beschriebenen Unsicherheiten bestanden hätten. Zudem sei es auch ein wichtiges Ziel gewesen, zeitnah über die entsprechenden Genehmigungsanträge zu entscheiden. Damit steht für die Kammer fest, dass sich die Beklagte schon bei Erlass des Bescheids vom 24. November 2017 über die Gesamtheit der der Auswahlentscheidung zugrunde liegenden und in diese einzubeziehenden Tatsachen bewusst war, wenngleich sie es nicht vermochte, ihre diesbezüglichen Erwägungen in entsprechender Klarheit im Bescheid zum Ausdruck zu bringen. Insbesondere handelt es sich bei den mit den Prüfberichten dokumentierten Mängeln nicht um Tatsachen, welche erst nach Bescheiderlass eingetreten sind. Sämtliche Informationen zu der Klägerin und der Beigeladenen lagen der Beklagten im Entscheidungszeitpunkt bereits vor. Dass die Beklagte die auch bei der Beigeladenen bei Kontrollen getroffenen Feststellungen einseitig zu Lasten der Klägerin unberücksichtigt gelassen hätte, die ihr vorliegenden Informationen im Hinblick auf die Beigeladene also bewusst ausgeblendet hätte, hält die Kammer für lebensfremd. Auch die Gleichzeitigkeit der an die Klägerin und an die Beigeladene bekanntgegebenen Entscheidungen spricht deutlich gegen eine solche Annahme. Eine Wesensänderung des Verwaltungsakts und eine Beeinträchtigung der Rechtsverteidigung der Klägerin gehen mit den ergänzenden Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auch nicht einher. Fallen demnach – nach Bewertung der Beklagten – die bei der Klägerin festgestellten Beanstandungen gegenüber denen der Beigeladenen nicht entscheidungserheblich ins Gewicht, weil sowohl die Anzahl, die Art und die Schwere der jeweiligen Mängel unter Berücksichtigung der qualitativen Anforderungen zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV keine eindeutige Entscheidung zugelassen hätten, so durfte die Beklagte ohne durchgreifende Ermessensfehler die prognostische Beurteilung treffen, dass die Beigeladene mit ihrer Betriebsführung zumindest nicht schlechter Gewähr für die Förderung der Ziele des Staatsvertrags bietet als die Konkurrenz durch die Klägerin. Es kann daher mit Blick auf die geschilderten festgestellten Verstöße dahinstehen, ob der Umstand ebenfalls die Annahme einer rechtsuntreuen Verhaltensweise der Klägerin rechtfertigt, dass die Beigeladene in ihrem Verwaltungsverfahren ankündigte und auch später umsetzte, ihre Verbundspielhalle in Einklang mit der geltenden Rechtslage zum 1. Dezember 2017 einzustellen und nur noch eine Spielhalle an ihrem Standort zu betreiben, wohingegen die Klägerin für ihre Verbundspielhalle zunächst Härtefallanträge nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV stellte und gegenwärtig noch versucht, diese gerichtlich durchzusetzen (Klageverfahren 3 K 10514/17). Entgegen der Ansicht der Klägerin hat die Beklagte ihre Auswahlentscheidung nicht alleinig oder vorwiegend anhand des Alters der Spielhallen, mithin anhand des Zeitpunktes der Erteilung der Erlaubnisse gemäß § 33i GewO der jeweiligen Konkurrenten getroffen. Wie dem Bescheid vom 24. November 2017 an die Klägerin ausdrücklich zu entnehmen ist, hat die Beklagte im Rahmen der Auswahlentscheidung „neben dem v. g. Aspekt“ – gemeint ist die mangelnde Konformität des Spielhallenbetriebs mit glücksspielrechtlichen Anforderungen – auch bewertet, dass die konkurrierende Spielhalle der Beigeladenen ihren Betrieb bereits 13 Jahre vor dem Betriebsbeginn der Klägerin aufgenommen habe. Die zulässig nachgeschobenen Ausführungen der Beklagten zu ihren Ermessenerwägungen stützen diese Beurteilung, denn die Vertreterin der Beklagten betonte, „allein anhand der qualitativen Merkmale“ sei keine Entscheidung zu treffen gewesen. Jedenfalls habe man sich nicht dazu in der Lage gesehen, „allein anhand wesentlicher Unterschiede in der Qualität eine Entscheidung zu treffen“. Deshalb habe man „dann eine Reihe von Hilfskriterien (…) in Betracht gezogen“, hierunter maßgeblich das Alter der Spielhallen. Nach Maßgabe der o. g. Rechtsprechung würde dies auch nur zu einer sachwidrigen Auswahl führen, wenn der Vergleich der konkurrierenden Spielhallen ergibt, dass eine von ihnen besser Gewähr für die Förderung der Ziele des Staatsvertrags als die Konkurrenten bietet und die Auswahl eines dieser Konkurrenten allein wegen seiner Bestandsschutz- und Vertrauensschutzinteressen erfolgt. Dies ist vorliegend jedoch nach rechtsfehlerfreier Annahme der Beklagten nicht der Fall. Der Spielhallenbetrieb der Klägerin gewährleistet aus den oben dargestellten Gründen die Förderung der Ziele des Staatsvertrags gerade nicht besser als der Betrieb der Beigeladenen. Soweit die Klägerin vorträgt, die maßgeblichen Erwägungen zur Auswahlentscheidung ergäben sich – wohl ausschließlich – aus dem in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Vermerk der Beklagten vom 24. November 2017 (Bl. 105 der Beiakte I zu 3 K 10513/17), ist dies nicht zutreffend. Die Ermessenserwägungen ergeben sich zusätzlich aus dem Bescheid vom 24. November 2017 an die Klägerin. Die Ermessenserwägungen, welche die Beklagte ihrer bekanntgegebenen Entscheidung zugrunde gelegt hat, gehen über diejenigen, welche im besagten Vermerk niedergelegt sind, hinaus. Es wäre auch ausreichend und überdies nicht zu beanstanden gewesen, wenn sich die Auswahlerwägungen auch nur aus dem bekanntgegebenen Bescheid ergäben. Die in einem in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Vermerk dokumentierten Erwägungen können diejenigen in der Bescheidbegründung vor dem Hintergrund der gerichtlichen Ermessenüberprüfung ergänzen und erläutern, müssen aber nicht zwangsläufig mit ihnen identisch sein; sie können sogar – wie hier – inhaltlich dahinter zurückbleiben. Für die Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung ist indes zunächst erforderlich, aber auch ausreichend, dass sich Ermessenserwägungen der Behörde überhaupt erkennen lassen, damit kein nicht heilbarer Ermessensausfall vorliegt. In diesem Fall ist dann auch – wie oben bereits festgestellt – ein sog. Nachschieben von Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 114 Satz 2 VwGO möglich, wenn sich die Erwägungen zwar nicht ausschließlich, aber ganz überwiegend aus einem aktenkundigen Vermerk ergeben. Dementsprechend finden sich Ermessenserwägungen zur Auswahlentscheidung zwischen den konkurrierenden Betreibern auch im einem Vermerk der Beklagten vom 24. November 2017 (Bl. 169 f. der Beiakte IV zu 3 K 10514/17), dem sich die bereits dargelegten Ausführungen nochmals entnehmen lassen. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen im Sinne des 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da diese einen Sachantrag gestellt und sich damit dem Kostenrisiko ausgesetzt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.