3 K 2191/19

Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i. H. v. 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i. H. v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Tatbestand: Die Klägerin wendet sich gegen zwei für sofort vollziehbar erklärte Schließungsverfügungen der Beklagten, mit denen der Klägerin unter Androhung des unmittelbaren Zwangs aufgegeben wurde, zwei ihrer Spielhallen, die im Verbund mit einer weiteren Spielhalle betrieben werden, zu schließen. In dem Gebäude unter der Anschrift I.---------straße 19, 33104 Q. betreibt die Klägerin seit 2011 drei Spielhallen im Mehrfachkomplex mit jeweils zwölf Geldspielgeräten (Spielhalle I „Diamant“, Spielhalle II „Saphir“ und Spielhalle III „Rubin“). Mit Bescheiden vom 3. Juni 2011 erteilte die Beklagte der Klägerin unbefristete gewerberechtliche Erlaubnisse nach § 33i der Gewerbeordnung (GewO) zum Betrieb der Spielhallen. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2016 stellte die Klägerin für die drei Spielhallen jeweils einen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW). Mit Schreiben vom 23. Oktober 2017 teilte sie konkretisierend mit, dass die glücksspielrechtliche Konzession vorrangig für die Spielhalle I erteilt werden solle. Für die Spielhallen II und III beantragte sie jeweils eine Ausnahmegenehmigung unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV befristet bis zum 30. Juni 2021. Für die Spielhalle I erhielt die Klägerin sodann mit Bescheid vom 24. November 2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis befristet bis zum 30. Juni 2021. Mit weiteren zwei Bescheiden vom 24. November 2017 erteilte die Beklagte der Klägerin jeweils eine unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen bis zum 31. März 2018 befristete Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen II und III im Gebäude I.---------straße 19, Q. . Im Übrigen wurden die Anträge abgelehnt. Gegen die Befristung der erteilten Ausnahmegenehmigungen hat die Klägerin am 19. Dezember 2017 Klage – 3 K 10516/17 – mit dem Ziel erhoben, ihr unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnisse für die Spielhallen II und III zu erteilen. Bei einer von Mitarbeitern der Beklagten am 9. April 2018 durchgeführten Kontrolle stellten sie fest, dass der Betrieb der Spielhallen II und III unverändert ausgeübt wurde. Mit Schreiben vom 26. April 2018 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Schließung der beiden Spielhallen, gegebenenfalls unter Anwendung von Verwaltungszwang, an. Ebenso wurden anlässlich weiterer Kontrollen am 2. Oktober 2018, 14. November 2018, 7. Februar 2019, 23. April 2019 und 29. Mai 2019 alle drei Spielhallen unverändert geöffnet vorgefunden. Mit zwei Bescheiden vom 6. Juni 2019 forderte die Beklagte die Klägerin jeweils unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, den Spielhallenbetrieb der Spielhallen II und III bis spätestens einen Monat nach Eintritt der Vollziehbarkeit der Verfügungen zu schließen. Zugleich drohte sie die zwangsweise Schließung durch Versiegelung der Betriebsräume an. In den Begründungen der Verfügungen verweist die Beklagte auf ihre Entscheidungen vom 24. November 2017. Sie habe dort die Anträge auf Erteilung der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse wegen Verstoßes gegen das Verbot der Mehrfachkonzessionen abgelehnt, jedoch, um der Klägerin eine geordnete Durchführung der vorzunehmenden Abwicklungsmaßnahmen zu ermöglichen, ihr unter Befreiung von dem genannten Verbot für die Spielhallen II und III jeweils eine bis zum 31. März 2018 befristete Ausnahmegenehmigung erteilt. Die Fortsetzung des Betriebes der Spielhallen könne von der Beklagten verhindert werden, weil die Ausübung des Betriebes über den 31. März 2018 hinaus nicht nur formell, sondern auch materiell rechtswidrig sei. Über diesen Zeitpunkt hinaus sei keine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt worden und der Betrieb sei auch nicht offensichtlich erlaubnisfähig. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages zum Verbot von Mehrfachkonzessionen stünden der Erteilung von mehr als einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die im Gebäude I.---------straße 19 in Q. angesiedelten Spielhallenbetriebe zwingend entgegen. Die Voraussetzungen für eine Befreiung über den 31. März 2018 hinaus aus Gründen der Vermeidung einer unbilligen Härte im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV lägen nicht vor. Mit dem Begriff der unbilligen Härte sollen atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte besonders gelagerte Fallkonstellationen einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Daher liege ein Härtefall nur vor, wenn ein vom Schutzzweck der Norm abweichender Sonderfall gegeben sei. Eine wirtschaftliche Sonderbelastung habe die Klägerin jedoch nicht substantiiert dargelegt. Dem klägerischen Einwand, den Ausgang des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens 3 K 10516/17 abzuwarten, könne nicht entsprochen werden. Mit Schreiben vom 23. Oktober 2017 habe die Klägerin mitgeteilt, sie favorisiere hinsichtlich der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis innerhalb der Verbundspielhalle den Fortbestand der Spielhalle I. Für die anderen beiden Spielhallen stehe der Erlaubniserteilung – so die Beklagte – das Verbundverbot zwingend entgegen. Ein Abwarten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sei daher auch unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgebotes nicht angezeigt. Dies sei allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen offensichtlich erfülle. Dies sei hier aber gerade nicht der Fall. Die Untersagung des weiteren Betriebes der Spielhallen sei nach pflichtgemäßer Ermessensausübung geboten. Das öffentliche Interesse an der Verwirklichung der Ziele nach § 1 GlüStV überwiege eindeutig die rein wirtschaftlichen Interessen der Klägerin. Ein nicht hinnehmbarer Wettbewerbsvorteil gegenüber sich gesetzeskonform verhaltenden Spielhallenbetreibern sei zu unterbinden. Die Klägerin habe die ihr im Rahmen der gesetzlichen Übergangsregelung eröffnete Frist nicht genutzt, sich auf eine Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und teilweise Schließung der Spielhallen vorzubereiten, obwohl sie gewusst habe, dass das Verbundverbot der Erteilung einer Erlaubnis nach Ablauf der Übergangsfrist entgegenstehe. Auch die ihr im Rahmen der erteilten Ausnahmegenehmigung vom 24. November 2017 gewährte weitere Frist habe die Klägerin ungenutzt verstreichen lassen. Gegen die beiden Bescheide vom 6. Juni 2019, zugestellt am 11. Juni 2019, hat die Klägerin am 9. Juli 2019 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, der Betrieb der beiden Spielhallen sei nicht materiell rechtswidrig. Er sei erlaubnisfähig, da jedenfalls die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV über den 31. März 2018 hinaus vorlägen. Die Schließung der Spielhallen II und III bedeute für sie eine unbillige Härte. Sie begründet dies mit Verweis auf ihre Härtefallanträge vom 21. Dezember 2016 insbesondere damit, dass mit der Rechtsänderung, insbesondere der Anwendung des Verbots der Mehrfachkonzessionen, für sie erhebliche wirtschaftliche Nachteile, Belastungen und Vermögenseinbußen verbunden seien. Wegen der weiteren Einzelheiten wird insoweit Bezug genommen auf die tatbestandlichen Ausführungen im den Beteiligten bekannten Urteil vom heutigen Tage – 3 K 10516/17 – und die Klageschrift vom 9. Juli 2019 in diesem Verfahren. Des Weiteren seien die Schließungsverfügungen unverhältnismäßig. Sie – die Klägerin – habe die ihr im Rahmen der gesetzlichen Übergangsregelung eröffnete Frist nicht nutzen können, um sich auf die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse vorzubereiten. Denn sie habe nicht gewusst, dass das im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehene Verbundverbot der Erteilung einer weiteren glücksspielrechtlichen Erlaubnis entgegenstehe. Um frühzeitig Planungssicherheit zu erhalten, habe sie bereits im Jahr 2016 die Anträge auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen gestellt. Gegen die hierauf ergangenen Bescheide der Beklagten vom 24. November 2017 habe sie Klage erhoben. Da eine gerichtliche Entscheidung hierüber bis zum Erlass der Schließungsverfügungen nicht vorgelegen habe, sei für sie unklar, ob das Verbundverbot dem Fortbetrieb der hier in Rede stehenden Spielhallen tatsächlich entgegenstehe. Die Klägerin beantragt, die Bescheide der Beklagten vom 6. Juni 2019 über die Schließung der Spielhallen II und III aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie verweist zur Begründung im Wesentlichen auf den Inhalt ihrer Verwaltungsvorgänge und der angefochtenen Schließungsverfügungen. Ergänzend trägt sie im Wesentlichen vor, die Klägerin könne sich nicht auf einen Härtefall berufen. Maßgeblich sei auch nicht die Bestandskraft der Versagungsbescheide vom 24. November 2017, da erst die Erteilung der erforderlichen Erlaubnisse, nicht jedoch ein hierauf gerichteter Antrag oder eine entsprechende Klage ein ordnungsbehördliches Einschreiten ausschließe. Im vorliegenden Fall gehe es auch nicht um eine auf dem Mindestabstandsgebot beruhende Konkurrenzsituation, in der sich die Klägerin um eine Erlaubnis bemühe und die Beklagte noch keine Auswahlentscheidung zur Auflösung der Konkurrenzsituation getroffen habe. In der unmittelbaren Umgebung des hier in Rede stehenden Standortes seien keine anderen Konkurrenten geschäftlich aktiv. Die Schließungsverfügungen würden sich hier auf Spielhallenbetriebe beziehen, die allein wegen Verstoßes gegen das Verbundverbot nicht genehmigungsfähig seien. Die Kammer hat die Verwaltungsvorgänge zu dem Verfahren 3 K 10514/17 (Beiakten I – III) diesem Verfahren beigezogen. Mit Schriftsätzen vom 1. September 2020 und 3. September 2020 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen. Entscheidungsgründe: Die zulässige Klage hat keinen Erfolg, weil sie unbegründet ist. Die angegriffenen Bescheide vom 6. Juni 2019 sind nicht rechtswidrig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die jeweilige Schließungsanordnung in Ziffer 1. der Bescheide wird von der Beklagten zu Recht auf § 15 Abs. 2 GewO gestützt. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Die Bestimmung setzt voraus, dass ein grundsätzlich nach Gewerberecht oder gewerberechtlichem Nebenrecht zulassungsbedürftiges Gewerbe betrieben wird, eine derartige Zulassung aber fehlt. Das auf das in Rede stehende Gewerbe bezogene Zulassungserfordernis kann sich auch aus landesrechtlichen Vorschriften ergeben. Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 ‒ 6 C 19.06 ‒, juris, Rn. 39. Das Erfordernis einer Erlaubnis nach §§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 und 3 AG GlüStV NRW, deren Fehlen die Beklagte der Klägerin vorhält, gehört zum Gewerberecht bzw. zum gewerberechtlichen Nebenrecht, auf das § 15 Abs. 2 GewO abstellt. Vgl. dazu mit ausführlicher Begründung OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 5 ff. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO liegen vor. Den in Rede stehenden Gewerbebetrieben – hier den Spielhallen II und III – fehlt es vorliegend seit dem Ablauf der auf sie anwendbaren fünfjährigen Übergangsfrist (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und dem weiteren Ablauf der jeweils unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen bis zum 31. März 2018 befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse vom 24. November 2017 an einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Die streitgegenständlichen Schließungsverfügungen sind auch nicht ermessensfehlerhaft. Die Beklagte durfte die Schließungen darauf stützen, dass die Erlaubnis-voraussetzungen nicht vorliegen. Hinsichtlich der gesetzlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ist es grundsätzlich unerheblich, ob die Voraussetzungen der erforderlichen, aber fehlenden Erlaubnis in absehbarer Zukunft vorliegen können. Es kommt nicht darauf an, dass die Klägerin gegen die Ablehnung einer Härtefallbefreiung über den 31. März 2018 hinaus ein bis dato noch rechtshängiges Klageverfahren – 3 K 10516/17 – geführt hat. Eine Schließungsanordnung nach § 15 Abs. 2 GewO ist grundsätzlich bereits gerechtfertigt, solange unklar ist, ob die Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen. Erst die Erteilung der erforderlichen Erlaubnis, nicht schon ein hierauf gerichteter Antrag oder eine entsprechende Klage, schließt ein Einschreiten nach dieser Vorschrift aus. Denn Zweck der Ermächtigung ist es, den Erlaubnisvorbehalt zur Sicherung des Geschäftsverkehrs durchzusetzen, also die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. August 2020 – 4 B 172/20 –, juris, Rn. 19. Der Betrieb der Spielhallen II und III müsste ohne die erforderliche Erlaubnis bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über einen gestellten Erlaubnisantrag allenfalls dann geduldet werden, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, das heißt ohne weitere Prüfung, erkennbar wäre, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich wäre. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. August 2020 – 4 B 172/20 –, juris, Rn. 15, und vom 18. Juli 2018 – 4 A 2921/17 –, juris, Rn. 18. Dementsprechend greift die Ermächtigung des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO erst recht, wenn die Erlaubnisvoraussetzungen auch künftig offenkundig nicht vorliegen werden. Dies ist vorliegend der Fall, da eine Erlaubniserteilung nach §§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV, § 16 Abs. 2 und 3 AG GlüStV NRW auch künftig jedenfalls an einem Verstoß gegen das Verbot der Mehrfachkonzessionen scheitern wird, solange die Spielhalle I im gleichen Gebäude betrieben wird und es – wie hier – an dem Vorliegen einer unbilligen Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV fehlt. Insofern wird analog § 117 Abs. 5 VwGO auf die Ausführungen in den Entscheidungsgründen des Urteils der Kammer vom 17. November 2020 – 3 K 10516/17 – verwiesen; hier insbesondere auf die Ausführungen zur fehlenden unbilligen Härte hinsichtlich der Spielhallen II und III. Die Beklagte hat vorliegend auch erkannt, dass die Entscheidung in ihrem Ermessen liegt. Die Erwägungen, dass die Betriebsschließungen geboten seien, um eine Weiterführung des nicht erlaubten und nicht erlaubnisfähigen Betriebs im Hinblick auf die Sicherung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere der Spielsuchtbekämpfung, zu verhindern und damit der Abwehr drängender Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut zu dienen, sind zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auch im Übrigen nicht ermessensfehlerhaft. Die Beklagte hat in Ziffer 1. der streitgegenständlichen Bescheide die Schließung der Spielhallen II und III angeordnet, also entsprechend der Ermächtigung die Fortsetzung der Betriebe verhindert. Schon mit Blick auf die großzügige Übergangsfrist von fünf Jahren und die insoweit bestehende Rechtsklarheit, nach ihrem Ablauf bei Fehlen unbilliger Härten jedenfalls zwei Spielhallen an dem Standort schließen zu müssen, ist auch die der Klägerin eingeräumte Frist von einem Monat ab Vollziehbarkeit der Verfügungen zur Abwicklung der Geschäfte ausreichend. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 54. Die jeweils unter Ziffer 2. der streitigen Bescheide vom 6. Juni 2019 verfügte Androhung unmittelbaren Zwangs zur Durchsetzung der Schließungsverfügungen ist ebenfalls rechtmäßig. Rechtsgrundlage sind die §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2, 58 Abs. 3, 62 Abs. 1, 63, 66 und 69 VwVG NRW. Insbesondere ist die Auswahl des Zwangsmittels ermessensfehlerfrei und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfolgt. Die Bescheide lassen hinreichend erkennen, dass die Beklagte das ihr bezüglich der Zwangsmittel nach § 57 Abs. 1 VwVG NRW zustehende Auswahlermessen bei Erlass der insoweit maßgeblichen streitigen Bescheide erkannt hat. Denn darin wird ohne Rechtsfehler ausgeführt, das angedrohte Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs sei geeignet, erforderlich und angemessen, um das Ziel der Betriebsschließung effektiv und zeitnah zu erreichen. Zutritte zu den Spielstätten würden wirksam unterbunden. Ohne rechtliche Bedenken hat die Beklagte ausgeführt, die Klägerin habe bisher keinerlei Anstrengungen unternommen, um die ohne die erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse ausgeübten Betriebe einzustellen, sondern betreibe diese Spielhallen auch nach Ablauf der befristeten Ausnahmegenehmigungen nach dem 31. März 2018 unverändert fort. Sie sei erkennbar nicht gewillt, den gesetzeswidrigen Zustand selbst zu beenden. Insoweit wird insbesondere eine Abwägung bezüglich einer Auswahlentscheidung zur ebenfalls möglichen und grds. vorrangigen Zwangsgeldandrohung hinreichend erkennbar. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. April 2011 – 4 A 1449/08 –, juris, Rn. 57. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten findet ihre Grundlage in § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.