M 19 K 19.1306

Leitsatz: 1. Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Anfechtungsklage gegen Auflagenanordnungen ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung. Die angeordneten Auflagen verlängern sich fortwährend, sodass von einem Dauerverwaltungsakt auszugehen ist (vgl. VGH München BeckRS 2022, 9241 Rn. 11; BeckRS 2022, 958 Rn. 13, jeweils mwN). (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz) 2. Bei einer Dauerbehandlung mit Medizinal-Cannabis wird vorausgesetzt, dass die Einnahme von Cannabis indiziert und ärztlich verordnet ist, ferner, dass das Medizinal-Cannabis zuverlässig nur nach der ärztlichen Verordnung eingenommen wird, keine dauerhaften Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit festzustellen sind, die Grunderkrankung bzw. die vorliegende Symptomatik keine verkehrsmedizinisch relevante Ausprägung aufweist, die eine sichere Verkehrsteilnahme beeinträchtigt, und nicht zu erwarten ist, dass der Betroffene in Situationen, in denen seine Fahrsicherheit durch Auswirkungen der Erkrankung oder der Medikation beeinträchtigt ist, am Straßenverkehr teilnehmen wird (VGH München BeckRS 2022, 16886 Rn. 21 mwN). Die Klärung dieser Kriterien ist in einem jeweils im Einzelfall vorzunehmenden Gutachten zu treffen. (Rn. 41) (redaktioneller Leitsatz) I. Der Bescheid des Landratsamts Freising vom 21. September 2018 und der Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberbayern vom 20. Februar 2019 werden aufgehoben, soweit als Auflage in der Nr. 2 Unterpunkt 3 eine in halbjährlichen Abständen zu veranlassende Haaranalyse auf die Substanz „THC-Säure-A“ und eine entsprechende Vorlage dieses Ergebnisses angeordnet wurde. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. II. Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu mit prozesswirksamen Erklärungen vom 2. und 11. November 2022 ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO). Streitgegenständlich sind vorliegend die unter Nr. 2 des Bescheids vom 21. September 2018 geregelten Unterpunkte 1, 3 und 4. Die unter Nr. 2 Unterpunkt 2 des Bescheids vom 21. September 2018 angeordnete Auflage einer halbjährlichen Vorlageverpflichtung einer Bescheinigung über die monatliche ärztliche Begleitung der Cannabis Medikation wurde nicht angefochten. Im Übrigen wurde diese Auflage bereits bestandskräftig, da sie auch vom Widerspruch nicht umfasst wurde. Die Klage hat teilweise Erfolg. Sie ist zulässig und teilweise begründet. Der Auflagenbescheid der Fahrerlaubnisbehörde vom 21. September 2018 und der ihn bestätigende Widerspruchsbescheid vom 20. Februar 2019 sind bezüglich der Auflage unter Nr. 2 Unterpunkt 3 (halbjährliche Haaranalyse) rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Hinsichtlich der Auflagen unter Nr. 2 Unterpunkte 1 und 4 (jährliche Leistungstestung und Mitteilungspflicht etwaiger Medikationsänderungen) sind sie rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 1. Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Anfechtungsklage gegen die Auflagenanordnungen ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung. Die angeordneten Auflagen verlängern sich fortwährend, sodass von einem Dauerverwaltungsakt auszugehen ist (vgl. BayVGH, B.v. 25.4.2022 - 11 CS 21.2988 - juris Rn. 11; B.v. 20.1.2022 - 11 CS 21.2856 - juris Rn. 13; OVG Saarland, U.v. 6.10.2021 - 1 A 8/21 - juris Rn. 37; BVerwG, U.v. 4.12.2020 - 3 C 5.20 - Rn. 10). 2. Rechtsgrundlage für die angeordneten Auflagen ist § 46 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 FeV, wonach die Fahrerlaubnisbehörde gegenüber dem Inhaber einer Fahrerlaubnis, der sich noch als bedingt geeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist, die erforderlichen Auflagen anordnet. 3. Die formellen Voraussetzungen für die mit Bescheid vom 21. September 2018 verfügten Auflagen liegen vor. Insbesondere ist es unschädlich, dass der Bescheid durch den Freistaat Bayern, handelnd durch das Landratsamt Freising, und nicht durch die Landeshauptstadt München, in deren räumlichen Bereich der Kläger bei Bescheidserlass seinen Wohnsitz hatte, erlassen wurde. 3.1. Die örtliche Zuständigkeit des Beklagten dürfte vorliegend bereits aus Art. 3 Abs. 3 BayVwVfG folgen, der die Fortführung des Verfahrens durch die Ausgangsbehörde ermöglicht, wenn nach Beginn, aber vor Abschluss des Verfahrens ein Zuständigkeitswechsel eintritt (sog. perpetuatio fori). Wenn sich im Lauf des Verwaltungsverfahrens die die Zuständigkeit begründenden Umstände ändern (hier durch Wohnsitzwechsel des Klägers), kann gemäß Art. 3 Abs. 3 BayVwVfG die bisher zuständige Behörde das Verwaltungsverfahren fortführen, wenn dies unter Wahrung der Interessen der Beteiligten der einfachen und zweckmäßigen Durchführung des Verfahrens dient und die nunmehr zuständige Behörde zustimmt. Im Zeitpunkt des Entziehungsbescheids vom 13. Juni 2016 war das Landratsamt Freising gemäß § 73 Abs. 2 Satz 1 FeV als Wohnsitzbehörde des Klägers örtlich zuständig. Danach, aber noch vor Erlass des Rücknahme- und Auflagenbescheids vom 21. September 2018, erfolgte der Umzug in den Zuständigkeitsbereich der Landehauptstadt München. Eine Entscheidung durch die bisherige Fahrerlaubnisbehörde war angesichts des weit fortgeschrittenen Verfahrensstadiums im Zeitpunkt des Zuständigkeitswechsels zweckdienlich und hat den Kläger nicht unzumutbar in seinen Rechten einschränkt. Die Landeshauptstadt München hat ausdrücklich der Fortführung des Verfahrens durch die bisher zuständige Behörde zugestimmt (Schreiben v. 11.10.2018). Dies erfolgte zwar nach Erlass des Rücknahme- und Auflagenbescheids, dürfte aber unschädlich sein, da eine Zustimmungserklärung jedenfalls durch die Aufsichtsbehörde oder im gerichtlichen Verfahren ersetzt werden kann (vgl. HK-Kastner in Fehling/Kastner/Störmer, VwVfG 5. Aufl. 2021, § 3 Rn. 35). 3.2. Letztendlich kann es im vorliegenden Fall aber dahinstehen, ob das Landratsamt örtlich zuständig war. Denn nach Art. 46 BayVwVfG kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach Art. 44 BayVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (vgl. VG München, U.v. 27.10.21 - M 19 K 21.2669 - juris Rn. 29). Dies ist hier der Fall, weil es sich bei der in Rede stehenden Entscheidung über die Anordnung von Auflagen gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 FeV um eine gebundene, nicht im Ermessen der Behörde stehende Entscheidung handelt (vgl. BVerwG, U.v. 11.12.2008 - 3 C 26.07 - juris Rn. 19; OVG NRW, B.v. 23.2.2016 - 16 B 45/16 - juris Rn. 6 ff.; VG Köln, B.v. 18.8.2021 - 6 L 1039/21 - juris Rn. 10), sodass sich die Aufgabenwahrnehmung durch eine andere Behörde nicht zulasten des Klägers ausgewirkt hat. 4. Die materiellen Voraussetzungen für die streitgegenständlichen Auflagen des Bescheids vom 21. September 2018 liegen bezüglich der Nr. 2 Unterpunkte 1 und 4 vor (nachfolgend 4.2. und 4.3.), nicht dagegen bezüglich Nr. 2 Unterpunkt 3 (nachfolgend 4.4.). Im Einzelfall sind im Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs Auflagen gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 FeV erforderlich, an die im Interesse des Betroffenen an einer Auflagenfreiheit die allgemeinen Maßstäbe der Verhältnismäßigkeit anzulegen sind. Die Bedingungen, die zur Sicherstellung der Fahreignung erforderlich sind, ergeben sich aufgrund der Einzelfallbezogenheit jedes Falles von Medizinalcannabis aus den bezüglich des Klägers durchgeführten Begutachtungen. 4.1. Von einer bedingten Eignung des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen ist auszugehen. Ein Kraftfahrer ist nur bedingt geeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen, wenn er zwar nicht völlig ungeeignet, aber aufgrund bestimmter Mängel nur eingeschränkt geeignet ist, ein Kraftfahrzeug zu führen (BeckOK StVR/Will, 17. Ed. 15.10.2022, FeV § 46 Rn. 22 m.w.N.). Ein Eignungsgutachten muss die Frage bedingter Eignung ohne Weiteres mit umfassen; dies war vorliegend der Fall. Bei der Einnahme von Cannabis ist zu differenzieren: Keine Eignung liegt im Falle der eigenmächtigen Einnahme von illegal beschafftem Cannabis vor; die Fahreignung beurteilt sich in diesem Fall nach den Vorgaben der Nr. 9.2. der Anlage 4 zu FeV. Hiervon zu unterscheiden ist dagegen eine ärztlich verordnete Einnahme eines betäubungsmittelhaltigen Arzneimittels bzw. die ärztlich begleitete Selbsttherapie mit ausschließlich auf der Grundlage einer Erlaubnis nach § 3 Abs. 2 BtMG erworbenen Medizinal-Cannabisblüten im Sinne der Nr. 9.6. der Anlage 4 zur FeV (vgl. zur Differenzierung VGH BW, B.v. 25.10.2022 - 13 S 1641/22 - juris Rn. 6 m.w.N.; BayVGH, B.v. 30.3.2021 - 11 ZB 20.1138 - juris Rn. 12). Letzteren Vorgaben unterfällt der Kläger als Inhaber einer Erlaubnis nach § 3 Abs. 2 BtMG. Anzuwenden sind somit die von der Rechtsprechung und der Handlungsempfehlung der Ständigen Arbeitsgruppe Beurteilungskriterien - StAB - zur Fahreignungsbegutachtung bei Cannabismedikation (DGVP Stand: August 2018, https://dgvm-verkehrsmedizin.de/fahreigungsbegutachtung-bei-canabismedikation/ zuletzt abgerufen am 13.12.2022) aufgestellten Kriterien einer Dauerbehandlung mit Medizinal-Cannabis. Dabei wird vorausgesetzt, dass die Einnahme von Cannabis indiziert und ärztlich verordnet ist, ferner, dass das Medizinal-Cannabis zuverlässig nur nach der ärztlichen Verordnung eingenommen wird, keine dauerhaften Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit festzustellen sind, die Grunderkrankung bzw. die vorliegende Symptomatik keine verkehrsmedizinisch relevante Ausprägung aufweist, die eine sichere Verkehrsteilnahme beeinträchtigt, und nicht zu erwarten ist, dass der Betroffene in Situationen, in denen seine Fahrsicherheit durch Auswirkungen der Erkrankung oder der Medikation beeinträchtigt ist, am Straßenverkehr teilnehmen wird (BayVGH, B.v. 1.7.2022 - 11 CS 22.860 - juris OS 3, Rn. 21; B.v. 16.1.2020 - 11 CS 19.1535 - juris OS, Rn. 22; Rn. 4). Die Klärung dieser Kriterien ist in einem jeweils im Einzelfall vorzunehmenden Gutachten zu treffen. Die Fahreignungsgutachten vom Oktober 2017 und April/ Mai 2018 kommen zum Ergebnis, dass die Fahreignung des Klägers bei Behandlung seiner Erkrankungen mit Medizinalcannabis unter Beachtung verschiedener Auflagen gegeben ist (Gutachten Dr. … v. 28.5.2018, S. 35; Gutachten Dr. … v. 16.10.2017, S. 17 f.). Denn bei chronischem Konsum des Klägers von Cannabis können - unabhängig von seinem aktuellen Zustand - Leistungseinbußen auftreten, aber auch ein künftiger Missbrauch kann nie völlig ausgeschlossen werden. Von einer bedingten Eignung im Sinne des § 46 Abs. 2 Satz 1 FeV ist daher auszugehen. 4.2. So ergibt sich die Anordnung einer jährlichen Leistungstestung (Nr. 2 Unterpunkt 1 des Bescheids v. 21.9.2018) für den Kläger aus dem nervenärztlichen Gutachten des LMU-Klinikums (Gutachten Dr. … v. 28.5.2018, S. 35). Neben einer weiteren engmaschigen ärztlichen Begleitung der Behandlung mit Cannabisblüten - dies ist zwischen den Parteien unstreitig - spricht das Gutachten die dringende Empfehlung aus, jährliche Testungen der Leistungsfähigkeit vorzunehmen. Andernfalls blieben etwaige Leistungseinbußen, die bei einem chronischen Konsum von Cannabis grundsätzlich auftreten können, unerkannt. Dies entspricht im Übrigen auch der Handlungsempfehlung StAB in der Fassung vom August 2018 (a.a.O. S. 12), wonach eine Überprüfung des Leistungsbildes im Rahmen einer Nachbegutachtung insbesondere bei Verordnung hoch dosierter Cannabisblütensorten in längerem zeitlichen Abstand sinnvoll ist, da keine hinreichenden Erkenntnisse über die langfristige Auswirkung der dauerhaften Einnahme insbesondere in Wechselwirkung mit der jeweiligen Grunderkrankung vorliegen (vgl. Schreiben v. 15.1.2014 der Bundesanstalt für Straßenwesen an den anfänglich behandelnden Arzt des Klägers Dr. …*). Die Höhe der vorliegenden Dosierung kann dahinstehen, da es sich bei der vorgenannten Formulierung der Handlungsempfehlung StAB zum einen nur um eine beispielhafte Aufzählung handelt, zum anderen der Gutachter die Bedingungen der konkreten Einnahme kannte und daraufhin die Leistungsprüfung für erforderlich hielt. So wurde in die Gutachten unter anderem das junge Alter des Klägers zu Beginn der Behandlung (seit circa 2014, Gutachten Dr. … v. 16.10.2017, S. 4), aber auch der vorhergehende, vom Kläger im strafrechtlichen Verfahren von 2014 wegen unerlaubten Besitzes von Betäubungsmitteln zugegebene Konsum seit 2011 einbezogen (vgl. Handlungsempfehlung StAB in der Fassung vom August 2018, a.a.O. S. 6). Der klägerische Einwand, es bedürfe für eine weitere Leistungstestung zunächst zweifelsbegründender Tatsachen, wie auch im Falle einer Anordnung eines ärztlichen Gutachtens i.S.d. § 11 Abs. 2 FeV, kann nicht geteilt werden. Denn die erforderliche Leistungstestung des Klägers ergibt sich aufgrund der dargestellten denkbaren Leistungseinbußen im Falle der ständigen Einnahme von Medizinalcannabis bereits aus dem konkreten Gutachten (Gutachten Dr. … v. 28.5.2018, S. 35). Sie ist auch nicht aufgrund des halbjährlichen ärztlichen Nachweises der ärztlich begleiteten Therapie überflüssig, da dieser allein zu Dosierungsart und - menge Auskunft gibt, etwaige Auswirkungen auf die Fahreignung jedoch nicht erkannt werden können. Die Anordnung der jährlichen Leistungstestung entspricht angesichts des hohen Stellenwerts der Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Gründe für eine Unzumutbarkeit im Falles des Klägers wurden nicht vorgetragen. 4.3. Das Erfordernis der Anordnung, etwaige Medikationsänderungen mitzuteilen (Nr. 2 Unterpunkt 4 des Bescheids v. 21.9.2018), resultiert ebenfalls aus dem nervenärztlichen Gutachten des LMU-Klinikums (Gutachten Dr. … v. 28.5.2018, S. 35). Diesbezüglich kann das Gutachten sogar dahingehend verstanden werden, dass über eine bloße Mitteilung im Falle einer Medikationsänderung sogar eine Leistungsfähigkeitstestung erforderlich wäre. Das Landratsamt bleibt mit einer reinen Mitteilungsverpflichtung - zugunsten des Klägers - unter den gutachterlichen Anforderungen zurück. Bedenken hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit sind damit nicht ersichtlich. Abgesehen davon ist die Verpflichtung zur Mitteilung einer Medikationsänderung im Falle einer Dauerbehandlung mit Arzneimitteln, deren Grundsätze im Falle der Einnahme von Medizinalcannabis gelten (vgl. Nr. 9.6.2 der Anlage 4 zur FeV), nicht zu beanstanden. Andernfalls würde die Fahrerlaubnisbehörde über eine etwaige Erhöhung der Dosierung keine Kenntnis erlangen und nicht die erforderlichen fahrerlaubnisrechtlichen Maßnahmen treffen können. Eine Mitteilungspflicht erübrigt sich nicht schon durch Vorlage der Bescheinigungen über eine monatliche ärztliche Begleitung. Auch wenn die konkret vorgelegten Rezepte des Klägers den Zusatz „Blüten unverändert“ enthalten, ist eine explizite Erklärung einer veränderten Einnahme nicht mit einer Bescheinigung über eine ärztliche Begleitung gleichzusetzen, die nicht notwendigerweise Kenntnis über etwaige Medikationsänderungen liefert. 4.4. Das Erfordernis einer halbjährlichen Haaranalyse (Nr. 2 Unterpunkt 3 des Bescheids v. 21.9.2018) zwecks Sicherstellung einer bestimmungsgemäßen Einnahme des Medizinalcannabis ergibt sich dagegen nicht aus den vorliegenden Gutachten. Zwar ist es richtig, dass der Kläger das Medizinalcannabis nicht durch Rauchen einnehmen darf, sondern vielmehr ausschließlich (entsprechend der vorgelegten ärztlichen Verschreibungen) durch Vaporisation/ Inhalation oder orale Einnahme. Die ordnungsgemäße Einnahme des Medikaments fällt allerdings unter die dem Kläger durch Gutachten zugesicherte Compliance. Die vom Verwaltungsgericht aufgegebene Fragestellung bezog sich explizit auf eine bestehende Gefahr einer missbräuchlichen Einnahme des Medikaments. Sämtliche Untersuchungen kamen daraufhin zu dem Ergebnis, dass keine missbräuchliche Einnahme von Cannabis nachgewiesen werden konnte (Gutachten Dr. … v. 28.5.2018, S. 29, 32; Gutachten Dr. … v. 16.10.2017, S. 17). Damit hat sich eine Überprüfung der bestimmungsgemäßen Einnahme erübrigt. Abgesehen davon kommt durch die Auflage nicht zum Ausdruck, dass neben der Verwendung des Vaporisators auch die orale Einnahme des Medizinalcannabis einen bestimmungsgemäßen Gebrauch darstellt. Die geforderte halbjährliche Haaranalyse ist daher rechtwidrig. Auf die ebenfalls vom Kläger in Frage gestellte Geeignetheit der Haaranalyse im Hinblick auf die Substanz „THC-Säure-A“ kommt es somit nicht mehr an. 5. Der Klage war daher bezüglich der beantragten Aufhebung der Nr. 2 Unterpunkt 3 des Bescheids vom 21. September 2018 stattzugeben. Im Übrigen war sie abzuweisen. 6. Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und entspricht dem Verhältnis des jeweiligen Obsiegens bzw. Unterliegens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 ff. Zivilprozessordnung (ZPO).