M 17 K 21.1509

Leitsatz: 1. § 22 Abs. 2 VerpackG enthält eine ausdrückliche Regelungsbefugnis hinsichtlich der Art des Sammelsystems (Hol-, oder Bringsystem), der Bestimmung von Art und Größe der Sammelbehältnisse, sowie der Leerungshäufigkeit und -zeiten. Sie stellt eine gesetzlich vorgesehene Ausnahme zum geltenden Kooperationsprinzip und der Gleichordnung von Entsorgungsträgern und Systemen dar und ist daher auf die Ausnahmetatbestände des § 22 Abs. 2 S. 1 Nr. 1–3 VerpackG beschränkt. (Rn. 34) (redaktioneller Leitsatz) 2. Die streitgegenständliche Rahmenvorgabe ist sowohl geeignet, um eine möglichst effektive, als auch umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushalten sicherzustellen (Geeignetheitsvorbehalt). Die Vorgaben müssen gerade nicht erforderlich sein, um eine Erhöhung der getrennt erfassten Menge an wertstoffhaltigen Abfällen zu erreichen oder um durch die Sammlung regelmäßig verursachte Umweltbelastungen, zum Beispiel Emissionen oder Standortverschmutzungen, zu verringern. Wollte man sie zusätzlich an das Kriterium der „Erforderlichkeit“ binden, würde man kommunale Optionen einengen, ohne dass dies durch das gesetzgeberische Ziel geboten wäre, und zudem erhöhter Rechtsunsicherheit aussetzen. Die Vielzahl absehbarer Rechtsstreitigkeiten würde die Regelung praxisuntauglich machen. (Rn. 38 – 39) (redaktioneller Leitsatz) 3. Zwar geht die Vorschrift ausweislich ihres Wortlauts über die bloße Eignung der Rahmenvorgabe hinaus, indem sie zusätzlich eine „möglichst“ effektive und umweltverträgliche Regelung verlangt. Das Adverb „möglichst“ bedeutet „das Beste im Rahmen der Möglichkeiten“, es muss also nicht nur irgendein, sondern das optimale Ziel erreicht werden (vgl. VG Oldenburg BeckRS 2022, 27529). (Rn. 43) (redaktioneller Leitsatz) 4. Eine umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung ist nicht anzustellen, sondern es reicht aus, aufgrund nachvollziehbarer Tatsachengrundlagen zu bestimmten Umweltaspekten eine Eignung der Rahmenvorgabe zur Förderung der Effektivität und Umweltverträglichkeit im Vergleich zur bestehenden Situation (hier „Bringsystem“) darzulegen. (Rn. 44) (redaktioneller Leitsatz) 5. Von einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit ist insbesondere dann auszugehen, wenn die Umsetzung der Rahmenvorgabe zusätzliche Kosten verursachen würde, die außer Verhältnis zu den Kosten stehen, welche das mit den Systemen bisher abgestimmte Sammelsystem verursacht. (Rn. 57) (redaktioneller Leitsatz) I. Die Klage wird abgewiesen. II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die zulässige Klage ist unbegründet. Die streitgegenständlichen Verwaltungsakte sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. I. Die gemäß § 22 Abs. 2 VerpackG erlassene Rahmenvorgabe des Beklagten vom … … … begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Gemäß § 22 Abs. 2 VerpackG kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushalten hinsichtlich 1. der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen, 2. der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt, sowie 3. der Häufigkeit des Zeitraums der Behälterleerungen auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe). Die Rahmenvorgabe darf nicht über den Entsorgungstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushalten zugrunde legt. Rahmenvorgaben können frühestens nach Ablauf von drei Jahren geändert werden. Jede Änderung ist mit einem angemessenen zeitlichen Vorlauf, mindestens jedoch ein Jahr vor ihrem Wirksamwerden den Systemen bekannt zu geben. § 22 Abs. 2 VerpackG stellt dabei eine taugliche Rechtsgrundlage dar (1.). Die streitgegenständliche Rahmenvorgabe ist geeignet, um eine möglichst effektive (2.1.) und umweltverträgliche (2.2.) Erfassung der Abfälle aus privaten Haushalten sicherzustellen. Sie ist der Klägerin weder wirtschaftlich unzumutbar bzw. technisch unmöglich (2.3.) noch geht sie über den Standard des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hinaus (2.4.). Die Jahresfrist des § 22 Abs. 2 S. 4 VerpackG ist nicht einschlägig (2.5.). Zudem erweist sich die Rahmenvorgabe als ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig (3.). 1. § 22 Abs. 2 VerpackG erweist sich als taugliche Rechtsgrundlage zur Erlass der streitgegenständlichen Rahmenvorgabe. Die Vorschrift enthält eine ausdrückliche Regelungsbefugnis hinsichtlich der Art des Sammelsystems (Hol-, oder Bringsystem), der Bestimmung von Art und Größe der Sammelbehältnisse, sowie der Leerungshäufigkeit und -zeiten. Sie stellt eine gesetzlich vorgesehene Ausnahme zum geltenden Kooperationsprinzip und der Gleichordnung von Entsorgungsträgern und Systemen dar und ist daher auf die Ausnahmetatbestände des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG beschränkt. Die streitgegenständliche Rahmenvorgabe sieht eine Sammlung LVP-Abfälle in einem reinen Holsystem mittels Müllgroßbehältern vor. Eine über die Rechtsgrundlage hinausgehende Anordnung zur näheren Gestaltung des Holsystems enthält die Rahmenvorgabe nicht. Insbesondere liegt hier kein sog. Vollservice-System vor, bei welchem die Mülltonnen von einem gemeinsamen Stellplatz auf dem Grundstück des Anschlusspflichtigen in bis zu 15 m Entfernung zum Fahrbahnrand kostenlos abgeholt werden müssen (vgl. Zur Rechtswidrigkeit eines solchen Systems: Nds. OVG, B. v. 31.8.2020 – 7 ME 81/20 – juris Rn. 8 ff.; VG Göttingen, U. v. 17.11.2022 – 4 A 1/20 - V. n. b.; VG Würzburg, B. v. 23.3.2021 – W 10 S 21.60 – juris Rn. 74 ff.). Ferner sind auch die Anordnung eines 14- täglichen Entsorgungsrhythmus und die Verwendung von Müllgroßbehältern sowie deren äußere Gestaltung mit gelbem Kunststoff (Deckel) und schwarzem Kunststoff (Korpus) von § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG gedeckt. Die weiteren Einwände der Klägerin zur Rechtsgrundlage greifen nicht durch. Eine darüberhinausgehende rechtswidrige Zielsetzung der Rahmenvorgabe erkennt die Kammer nicht. 2. Die streitgegenständliche Rahmenvorgabe ist sowohl geeignet, um eine möglichst effektive, als auch umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushalten sicherzustellen. Ihre Befolgung ist der Klägerin bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem VerpackG weder technisch unmöglich noch wirtschaftlich unzumutbar. Zudem geht die Rahmenvorgabe nicht über den Entsorgungsstandard hinaus, den der Beklagte als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger bei der Sammlung gemischter Abfälle aus privaten Haushalten zugrunde legt. Nach dem ursprünglichen Gesetzesentwurf mussten Rahmenvorgaben erforderlich sein, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen. Die Vorgaben mussten also erforderlich sein, um eine Erhöhung der getrennt erfassten Menge an wertstoffhaltigen Abfällen zu erreichen (Effektivität) oder um durch die Sammlung regelmäßig verursachte Umweltbelastungen, zum Beispiel Emissionen oder Standortverschmutzungen, zu verringern (Umweltverträglichkeit) (BT-Drs. 18/11274, S. 110). Dieser zunächst vorgesehene „Erforderlichkeitsvorbehalt“ wurde im Gesetzgebungsverfahren durch einen „Geeignetheitsvorbehalt“ ersetzt. Auch der Ausschuss des Bundesrats regte an, „erforderlich“ mit „geeignet“ auszutauschen, was er wie folgt begründete: „Die gewollten autonomen kommunalen Steuerungsmöglichkeiten bei der Erfassung erfordern eine vollzugstaugliche Ausgestaltung. Die vom Gesetzgeber verfolgte Harmonisierung des dualen mit dem öffentlich-rechtlichen Erfassungssystem unter Wahrung der ökologischen Aspekte setzt Rahmenvorgaben voraus, die geeignet sind, diese Zielstellung zu fördern. Wollte man sie zusätzlich an das Kriterium der „Erforderlichkeit“ binden, würde man kommunale Optionen einengen, ohne dass dies durch das gesetzgeberische Ziel geboten wäre, und zudem erhöhter Rechtsunsicherheit aussetzen. Die Vielzahl absehbarer Rechtsstreitigkeiten würde die Regelung praxisuntauglich machen“ (BR-Drs. 797/1/16, S. 15). Die Rahmenvorgabe muss nun nicht mehr das mildeste Mittel zum Erreichen der vorgegebenen Ziele enthalten, sondern lediglich einen Beitrag zur Sicherstellung einer möglichst effektiven und umweltverträglichen LVP-Sammlung leisten. Unzulässig bleiben danach Rahmenvorgaben, die ausschließlich andere Zwecke verfolgen, also keinen Beitrag zur Sicherstellung der Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung leisten (BT-Drs. 18/11781, S. 15). Insoweit als die Klägerin auf die ursprüngliche Gesetzesbegründung (BT-Drs. 18/11274) hinweist, lässt sie unberücksichtigt, dass zu diesem Zeitpunkt noch ein „Erforderlichkeitsvorbehalt“ im Gesetz enthalten war, der später gestrichen wurde. Die entsprechenden Erwägungen zu einer etwaigen Prüfung der Erforderlichkeit sind daher nicht mehr zur Auslegung heranzuziehen. Die damit einhergehende Relativierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist jedoch gerechtfertigt, da zugleich die feste Obergrenze des Sammelstandards, den der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für seine Restmüllsammlung anwendet, bestehen bleibt. Dadurch werden Rahmenvorgaben nach oben wirksam begrenzt. Darüber hinaus bleibt als Korrektiv im Sinne des Verhältnismäßigkeitsprinzips die Beschränkung von Rahmenvorgaben auf das technisch mögliche und wirtschaftlich zumutbare Maß. So können zum Beispiel bestimmte Sammelstandards für die kommunale Restmüllabfuhr noch wirtschaftlich vertretbar sein, während sie für die Dualen Systeme auf Dauer wirtschaftlich nicht mehr zumutbar wären. Die Beweislast für eine technische Unmöglichkeit oder wirtschaftliche Unzumutbarkeit liegt weiterhin bei den Systemen (BT-Drs. 18/11781, S. 16). Zwar geht die Vorschrift ausweislich ihres Wortlauts über die bloße Eignung der Rahmenvorgabe hinaus, indem sie zusätzlich eine „möglichst“ effektive und umweltverträgliche Regelung verlangt. Das Adverb „möglichst“ bedeutet „das Beste im Rahmen der Möglichkeiten“, es muss also nicht nur irgendein, sondern das optimale Ziel erreicht werden (vgl. VG Oldenburg, U. v. 28.9.2022 – 15 A 3633/19 –, juris Rn. 123). Jedoch geht die Kammer mit der wohl überwiegenden Mehrheit der Rechtsprechung davon aus, dass dem öffentlichen Entsorgungsträger insoweit ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zusteht (VG Braunschweig, 23.2.34 – 4 A 213/21 – juris Rn. 77; VG Oldenburg, U. v. 28.9.2022 – 15 A 3633/19 – juris Rn. 61, 124; VG Neustadt an der W.straße – 4 K 354/22.NW – n.V; Für Möglichkeit eines solchen Spielraums: VGH BW, B. v. 13.10.2020 – 10 S 2820/20 – juris Rn. 14; VG Sigmaringen, B. v. 21.7.2020 – 4 K 786/20 – juris Rn. 44 f.; VG Würzburg, B. v. 23.3.2021 – W 10 S 21.60 – juris Rn. 72). Dies bedeutet, dass dieser rechtlich nicht gehalten ist, eine umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung anzustellen, sondern es ausreicht, aufgrund nachvollziehbarer Tatsachengrundlagen zu bestimmten Umweltaspekten eine Eignung der Rahmenvorgabe zur Förderung der Effektivität und Umweltverträglichkeit im Vergleich zur bestehenden Situation (hier „Bringsystem“) darzulegen. Dafür spricht insbesondere die gesetzgeberische Intention, die Handhabbarkeit der Ermächtigung zum Erlass einer Rahmenvorgabe in der Praxis zu verbessern (vgl. BT-Drs. 18/11781, S. 15). Für einen solchen Einschätzungsspielraum des örtlichen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers spricht auch der Bericht des Umweltbundesamts – Analyse der Effizienz und Vorschläge zur Optimierung von Sammelsystemen der haushaltsnahen Erfassung von Leichtverpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen auf der Grundlage vorhandener Daten 37/2018 (im Folgenden: UBA-Abschlussbericht) –, der nahe legt, dass es immer einer differenzierten Betrachtungsweise im Rahmen einer Prognose anhand der Situation vor Ort bedarf, weil die mit den unterschiedlichen Systemen einhergehenden Vor- bzw. Nachteile unter anderem wesentlich von den örtlichen Verhältnissen der jeweiligen Erfassungsgebiete abhängen (vgl. VG Braunschweig, U. v. 23.2.2023 – 4 A 213/21 – juris Rn. 70). Zudem ist ausweislich der Gesetzesbegründung die Förderung zumindest eines der beiden vorgeschriebenen Ziele ausreichend, sofern dies nicht zu Lasten des jeweils anderen Ziels geht (BT-Drs. 18/11274, S. 110.). 2.1. Die Rahmenvorgabe ist geeignet, um eine möglichst effektive Erfassung von LVP-Abfällen sicherzustellen. Effektivität meint dabei die Erhöhung der getrennt erfassten Menge an wertstoffhaltigen Abfällen (BT-Drs. 18/11274, S. 110). Als relevanter Vergleichsmaßstab ist insoweit das bereits bestehende „Bringsystem“ heranzuziehen. Zudem verlangt der Maßstab der möglichst effektiven Erfassung gerade nicht, dass die Vorgabe geeignet sein muss, den Abfall möglichst effizient zu erfassen. Unter Beachtung dieser Grundsätze ist die Kammer aufgrund des zum Gegenstands des Verfahrens gemachten UBA-Abschlussberichts davon überzeugt, dass die Einführung eines Holsystems mittels gelber Tonnen geeignet ist, um sicherzustellen, dass die LVP-Abfälle im Landkreis des Beklagten effektiver erfasst werden. Die Kammer geht davon aus, dass die Rahmenvorgabe zu einer Erhöhung der getrennt erfassten Menge an wertstoffhaltigen Abfällen im Vergleich zum bestehenden „Bringsystem“ führen wird. Dies ergibt sich aus den Angaben des Umweltbundesamts, wonach festzustellen ist, dass „die höchsten Sammelmengen mit den Systemen Gelbe Tonne und Wertstofftonne zu erzielen sind“ (UBA-Abschlussbericht S. 149, 9.1.1 Sammelmenge und Sammelqualität)“. Die Sammelmengen der „Bringsysteme“ liegen ausweislich des Berichts „deutlich unterhalb der anderen Systeme, haben aber den geringsten Reste-Anteil“ (UBA-Abschlussbericht a.a.O). Etwas anderes ergibt sich auch nicht durch eine etwaige Erhöhung der Fehlwurfquote bei Einführung eines Holsystems mit Müllgroßbehältern, denn „die Störstoffe beeinträchtigen in üblichen Anteilen die Sammelqualität in der Regel nicht in der Form, als dass die Ziel-Fraktionen verschmutzen oder verkleben und damit die Sortierung erschweren bzw. die Qualität des Sortieroutputs verringern. Unter dieser Maßgabe wirkt sich die Sammelmenge höher auf die Umweltentlastung aus als die Sammelqualität“ (UBA-Abschlussbericht a.a.O). Es oblag dem Beklagten auch nicht zu prüfen, ob eine gleich effektive LVP-Sammlung durch den Einsatz eines gegebenenfalls milderen Mittels beispielsweise in Form eines gelben Sacks hätte angeordnet werden können. Eine derartige Erforderlichkeitsprüfung sieht die Norm des § 22 Abs. 2 VerpackG nicht (mehr) vor. Indem er davon ausging, durch die Einführung einer gelben Tonne im Wege des Holsystems eine möglichst effektive Sammlung der Abfälle sicherzustellen, hat der Beklagte vor dem Hintergrund des UBA-Abschlussberichts jedenfalls den ihm zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraum nicht überschritten. 2.2. Darüber hinaus geht die Kammer davon aus, dass die Einführung eines „Holsystems“ mittels einer gelben Tonne auch geeignet ist, um eine möglichst umweltverträgliche Erfassung der LVP-Abfälle sicherzustellen. Umweltverträglichkeit ist gegeben bei einer Verringerung der durch die Sammlung regelmäßig verursachten Umweltbelastungen, zum Beispiel Emissionen oder Standortverschmutzungen (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 110). Bei der vorliegenden Umstellung von einem „Bring“- auf ein „Holsystem“ ist anzunehmen, dass die Umweltbelastungen, insbesondere die Kohlenstoffdioxidemissionen, verringert werden. Davon ist die Kammer aufgrund des Berichts des Umweltbundesamts überzeugt. Demnach weisen Holsysteme im ländlichen Raum die höchsten Beiträge zur Senkung des Klimaerwärmungspotentials auf (UBA S. 154, 9.3.1.1. Klimaerwärmungspotential). Der Wertstoffhof wird aufgrund der Aufwendungen für den Individualtransport mit einer deutlichen Klimabelastung bewertet (vgl. UBA a.a.O.). Im Falle des Umstiegs auf ein „Holsystem“ geht die Kammer daher von einer Verringerung der CO₂- Emissionen und damit von einer Verbesserung der Umweltverträglichkeit aus. Ob die Einführung einer Sacksammlung im Holsystem trotz eventuell zu berücksichtigenden Standortverschmutzungen das mildere und gleich effektive Mittel darstellen würde, war ebenfalls nicht zu prüfen. Der Beklagte hat insoweit plausibel dargelegt, dass die Einführung eines Holsystems mit Müllgroßbehältern zu einer Verringerung der Verschmutzung durch aufgerissene Säcke, Tierverbiss sowie Schäden durch Wind- und Wetter führen wird und mit Blick auf den UBA-Abschlussbericht damit jedenfalls den ihm zustehenden Einschätzungs- und Bewertungsspielraum nicht überschritten. 2.3. Die streitgegenständliche Rahmenvorgabe zur Einführung der Sammlung mittels einer gelben Tonne ist der Klägerin unbestritten technisch möglich und auch wirtschaftlich nicht unzumutbar. Von einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit ist insbesondere dann auszugehen, wenn die Umsetzung der Rahmenvorgabe zusätzliche Kosten verursachen würde, die außer Verhältnis zu den Kosten stehen, welche das mit den Systemen bisher abgestimmte Sammelsystem verursacht. Die Beurteilung, ob die Umsetzung der Rahmenvorgabe wirtschaftlich unzumutbar ist, richtet sich mit Blick auf § 7 Abs. 4 Satz 2 KrWG maßgeblich nach dem Verhältnis zum angestrebten Zweck (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 7.9.2020 – OVG 11 S 62/20 –, juris Rn. 40; VG Braunschweig, U. v. 23.2.2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 95). Das Vorliegen einer technischen Unmöglichkeit oder wirtschaftlichen Unzumutbarkeit ist im Zweifel von den Systemen – hier von der Klägerin – zu beweisen (BT-Drs. 18/11274, S. 110 f.; VG Braunschweig, U. v. 23.2.2023 – 4 A 213/21 – juris Rn. 96). Ferner ist zu berücksichtigen, dass eine Umstellung von einem Bringauf ein Holsystem zwangsläufig zu Mehrkosten für die Systeme führen wird, die im Rahmen eines „Bringsystems“ von den Endverbrauchern durch Individualtransporte selbst getragen werden. Es würde daher die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit zur Anordnung eines „Holsystems“ faktisch unterlaufen, wenn die sodann durch die Systeme zu tragenden Transportkosten an sich bereits zur wirtschaftlichen Unzumutbarkeit der Rahmenvorgabe führen würden. Es obliegt also der Klägerin konkret darzutun, weshalb im Vergleich zum bisher abgestimmten System „Wertstoffhof“ mit Blick auf die bezweckte Erhöhung der Erfassungsmengen unzumutbare Mehrkosten auf sie zukommen. Diesem Erfordernis ist die Klägerin nicht in genügender Weise nachgekommen. Ausweislich der eidesstattlichen Versicherung des Prokuristen der Klägerin vom … … … „dürften“ sich die Kosten für neue Müllgroßbehälter, bezogen auf drei Jahre, auf 1.005.000,00 EUR gegenüber 410.000 EUR Kosten für die Sammlung auf den Wertstoffhöfen belaufen. In der Aufstellung vom … … … legt die Klägerin bei einer zu erwartenden erhöhten Sammelmenge pro Einwohner und Jahr von ca. 35 kg Kosten von ca. 853.512,52 EUR für die Klägerin und 1.553.252,99 EUR für alle Systeme dar. Dabei ergäben sich für die Klägerin Mehrkosten in Höhe von 628.217,52 EUR. Bei gleichbleibender Sammelmenge würden die Mehrkosten jährlich 326.562 EUR betragen. Eine weitere Aufschlüsselung erfolgt nicht. Im Schriftsatz vom 24. Juni 2021 gab die Klägerin weitere Mehrkosten durch die erhöhte Fehlwurfquote sowie erhöhten Personalaufwand an. Bei einer Sammlung im Tonnensystem würden pro Stunde 4,8 Fahrzeuge, 4,8 Lader und 4,8 Fahrer gebraucht. Zudem legte sie bei einer zu erwartenden Sammelmenge von 28, 57 kg jährlich eine Tabelle mitsamt den jeweils zu berücksichtigenden nicht näher aufgeschlüsselten Posten vor (Personalkosten, Fahrzeugkosten, Behälterkosten, Umschlagskosten, Verwaltung und Gewinn), aus der sich ein „Gebietspreis per anno“ von 1.553.252,99 EUR ergebe. Die von der Klägerin vorgelegten Kostenaufstellungen vom … … … … … … und vom … … … sind mangels genauerer Angaben von Ermittlungsgrundlagen oder Erläuterungen nicht überprüfbar und daher nicht geeignet eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit nachzuweisen. Zudem erweisen sich die klägerischen Angaben teilweise als nicht nachvollziehbar. Ausweislich der klägerischen Aufstellung vom … … … sind bei einer zu erwartenden Sammelmenge von 35 kg pro Einwohner jährlich insgesamt Kosten von 1.553.252,99 EUR zu erwarten. Ausweislich der Kalkulation vom … … … ergibt sich dieselbe Summe an Kosten jedoch auch bei einer zugrunde gelegten Sammelmenge von 28, 57 kg pro Einwohner jährlich. Die fehlende Differenz hat die Klägerin nicht dargelegt. Auch ist anhand der Aufstellung vom … … … nicht zu erkennen, wessen „Gewinn“ in Höhe von 5% im Rahmen der Mehrkosten berücksichtigt werden muss. Ferner werden die zu erwartenden Mehrausgaben für Personal und Fahrzeuge ebenfalls nicht genauer aufgeschlüsselt bzw. anhand konkreter Zahlen zu den einzelnen Posten plausibilisiert. Dass mit der Umstellung eine gewisse Kostensteigerung, insbesondere auch einmalig, durch Anschaffung der Mülltonnen, entsteht, ist nachvollziehbar, aber in dieser Höhe von der Klägerin nicht dargelegt. Jedenfalls ergibt sich dies nicht zwingend aus einer dreijährigen Vertragslaufzeit. Sollte derjenige Abfallentsorger, der den Zuschlag für die dreijährige Ausschreibungsperiode erhält und erstmalig die Mülltonnen anschafft, nach Ablauf von drei Jahren die nächste Ausschreibung nicht gewinnen, so sind die Mülltonnen nicht wertlos, sondern können zumindest zu einem Zeitwert an einen anderen Abfallentsorger weiterveräußert werden (vgl. VG Braunschweig, U. v. 23.2.2023 – 4 A 213/21 – juris Rn. 100). Unabhängig davon ist im Rahmen der wirtschaftlichen Zumutbarkeit auch zu berücksichtigen, dass die Kosten der Sammlung naturgemäß mit Steigerung der Erfassungsmenge anwachsen. Kosten, die aber gerade in der Verfolgung des gesetzlich verfolgten Zwecks, die Erfassungsmenge zu erhöhen, steigen, können daher keinen relevanten Einfluss auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit der Umsetzung einer Rahmenvorgabe haben (vgl. VG Neustadt an der W.straße, U. v. 9.2.2023 – 4 K 354/22.NW – n.v.). Schließlich ist mit einzubeziehen, dass die Kostensteigerung zwar zunächst von der Klägerin bzw. den hinter ihr stehenden Herstellern von systembeteiligungspflichtigen Verpackungen über die Lizenz-/Vertragsentgelte getragen werden. Jedoch werden diese Kostenerhöhungen voraussichtlich zumindest in gewissem Maße über Preissteigerungen auf den Verbraucher umgelegt werden (vgl. VG Braunschweig, U. v. 23.2.2023 – 4 A 213/21 – juris Rn. 100). 2.4. Die Rahmenvorgabe geht nicht gemäß § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG über den Entsorgungsstandard hinaus, welchen der öffentlich-rechtlich Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung des Restmülls aus privaten Haushaltungen zugrunde legt. Durch diese Einschränkung soll sichergestellt werden, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger den Systemen im Wege der Rahmenvorgabe bei der Verpackungsentsorgung keine höheren Anforderungen auferlegt als er selbst bereit und in der Lage ist, im Rahmen der ihm zugeordneten Abfallentsorgung zu erfüllen. Für eine Überschreitung des kommunalen Entsorgungsstandards spricht insbesondere, wenn die Erfüllung der Vorgaben für die Systeme mit höheren Kosten verbunden ist als dies bei einer inhaltsgenauen Kopie des kommunalen Entsorgungsstandards der Fall wäre (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 110). Dieser Standard ist vorliegend nicht überschritten. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger holt die beim Bürger regelmäßig anfallenden Massenabfälle wie Rest-, oder Biomüll im 14-tägigen Rhythmus bei den Endverbrauchern ab und stellt entsprechende Müllgroßbehälter zur Verfügung. Ein Anhaltspunkt für das Anfallen höherer Kosten im Vergleich zum kommunalen Entsorgungsstandard ist nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht dargelegt. Die Kammer nimmt zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug auf die entsprechenden Ausführungen des Bescheids, § 117 Abs. 5 VwGO. 2.5. Die erlassene Rahmenvorgabe begegnet auch vor dem Hintergrund der Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG keinen rechtlichen Bedenken. Danach ist jede Änderung mit einem angemessen zeitlichen Vorlauf, mindestens jedoch ein Jahr vor ihrem Wirksamwerden, den Systemen bekannt zu geben. Da die Umsetzung der Rahmenvorgaben auf Seiten der Systeme mit zum Teil erheblichen Kosten verbunden sein kann, müssen sich die Systeme darauf verlassen können, dass die festgelegten Vorgaben für einen bestimmten Zeitraum bestehen bleiben. Dieser Vertrauensschutz wird in Satz 3 dadurch gewährleistet, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger seine Rahmenvorgaben frühestens nach Ablauf von drei Jahren ändern kann. Der Zeitraum orientiert sich an der durchschnittlichen Dauer von Entsorgungsverträgen. Damit besteht für die Systeme die erforderliche Planungssicherheit bei der Vergabe von Aufträgen und der Investition in Sachgüter. Verstärkt wird diese Planungssicherheit durch die Regelung in Satz 4, wonach der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger den Systemen eine geplante Änderung seiner Rahmenvorgaben mit einem angemessenen zeitlichen Vorlauf, mindestens jedoch ein Jahr vor dem Wirksamwerden des Verwaltungsakts, bekannt geben muss. Im Rahmen der Angemessenheit soll insbesondere auf die Restlaufzeit bestehender Entsorgungsverträge Rücksicht genommen werden (BT-Drs. 18/11274, S. 111). Die Norm des § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG ist auf die streitgegenständliche Rahmenvorgabe indes sowohl nach Wortlaut, als auch unter Berücksichtigung ihres Sinn und Zwecks nicht anwendbar. Der Beklagte bestimmte hier mit Bescheid vom … … … zunächst das In-Kraft-Treten der Rahmenvorgabe zum … … …, gewährte nach stattgebendem Beschluss im Eilverfahren den Systemen jedoch noch eine Mitbenutzung der Wertstoffhöfe bis zum 31. Dezember 2023. Schon der ausdrückliche Wortlaut der Vorschrift („Änderung“) spricht gegen eine Anwendbarkeit der Vorschrift auf die erstmals erlassene Rahmenvorgabe des Beklagten. Unabhängig davon führt auch eine Auslegung der Norm gemäß ihrem Sinn und Zweck nicht zur Anwendbarkeit der Norm. Die Klägerin ist zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Hintergrund der Wahrung einer angemessenen Vorlaufzeit nicht mehr schutzwürdig. Dem liegt zugrunde, dass der Beklagte der Klägerin mittlerweile die Mitbenutzung der Wertstoffhöfe bis zum 31. Dezember 2023 gewährt hat. Insoweit stand der Klägerin seit Erlass des Bescheids am … … … jedenfalls eine ausreichend lange Vorlaufzeit zur Umstellung zur Verfügung. 3. Der Beklagte hat das ihm gemäß § 22 Abs. 2 VerpackG zustehende Ermessen erkannt, den ihm eingeräumten Ermessensspielraum nicht überschritten und davon auch nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung widersprechenden Weise Gebrauch gemacht, § 114 VwGO. Im Übrigen erweist sich die streitgegenständliche Rahmenvorgabe auch als verhältnismäßig. Um nicht über das erforderliche Maß hinauszugehen, das zur Durchsetzung der berechtigten Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erforderlich ist und den Eingriff in die unternehmerische Freiheit der Systeme zu beschränken, hat der Gesetzgeber diese Verhältnismäßigkeitserwägungen im zweiten Halbsatz von § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG näher konkretisiert (BT-Drs. 18/11274, S. 110). Die Rahmenvorgabe verfolgt den legitimen Zweck, die Recyclingquoten im Landkreis … … … zu erhöhen, dazu ist sie auch geeignet (siehe oben 2.1.) und angemessen (siehe 2.3., 2.4. und 2.5.). Eine im Rahmen einer allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmende „Erforderlichkeitsprüfung“ widerspräche dem Willen des Gesetzgebers und würde den ausdrücklich normierten Eignungsvorbehalt unterlaufen. Im Ergebnis war der Erlass der Rahmenvorgabe damit rechtmäßig. II. Die Zwangsgeldandrohung erweist sich ebenfalls als rechtmäßig. Die Kammer hält die Zwangsgeldandrohung der Höhe nach (unter Aufgabe der Rechtsauffassung im Eilverfahren) angesichts des Auftragsvolumens für verhältnismäßig. Zudem sieht sie das Bestimmtheitserfordernis gemäß Art. 37 BayVwVfG als gewahrt. Erforderlich ist insoweit, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, gegebenenfalls im Zusammenhang mit der Begründung, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass diese ihr Verhalten danach richten können und dass auch die mit dem Vollzug betrauten oder sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden und deren Organe den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrunde legen können (vgl. nur Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Auflage 2019, § 37 Rn. 5 m.w.N.). Die Erkennbarkeit des Inhalts der Regelung aufgrund einer Auslegung des Verwaltungsakts genügt in der Regel. Im Falle von Vollstreckungsmaßnahmen ist erforderlich, dass der Betroffene erkennen kann, wegen was gegen ihn vollstreckt wird und was von ihm verlangt wird. Im Falle einer Zwangsgeldandrohung bedeutet dies, dass für den Betroffenen erkennbar ist, für welchen Verstoß gegen welche einzelne Pflicht ein Zwangsgeld in welcher Höhe angedroht ist (OVG Lüneburg, B. v. 24.11.2021 – 1 ME 136/21 – BeckRS 2021, 35961 m.w.N.). Daran gemessen begegnet die Androhung des Zwangsgelds keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. In Ziff. 3 des Bescheids vom … … … droht der Beklagte gegenüber der Klägerin ein Zwangsgeld an für den Fall, dass sie ihrer Verpflichtung aus Ziff. 1 nicht, nicht vollständig oder nicht fristgerecht nachkommt. Daraus ergibt sich für die Klägerin mit hinreichender Deutlichkeit, dass sie sowohl bei einer ausbleibenden als auch im Falle einer mangelhaften oder verspäteten Umsetzung der als einheitliche Handlungspflicht anzusehenden Rahmenvorgabe mit der Verhängung des angedrohten Zwangsgelds rechnen muss. Dies gilt unabhängig von dem im Rahmen der Begründung des Bescheids zu Ziff. 3 beigefügten Nachsatz, wonach im Fall eines Verstoßes gegen andere Verpflichtungen mit geringerer wirtschaftlicher Bedeutung, ggfs. ein entsprechend niedrigeres Zwangsgeld festgesetzt werden wird. Denn für die Klägerin als Adressatin wird schon aus dem Tenor des Bescheids deutlich, dass das Zwangsgeld bereits bei einer nicht vollständigen Umsetzung der Rahmenvorgabe festgesetzt werden kann. III. Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. IV. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 ff. ZPO.