M 30 K 21.4542

I. Es wird festgestellt, dass die Behandlung der Petition vom … … 2019 durch den Beklagten rechtswidrig war. II. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.). I. Die Klage ist zulässig. 1. Sie ist insbesondere als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Es besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen dem Beklagten und dem Kläger. Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 VwGO werden nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die rechtlichen Beziehungen verstanden, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, wobei Gegenstand der Feststellungsklage ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein muss (vgl. BVerwG, U.v. 28.1.2010 – 8 C 19/09 – juris Rn. 24). Ein solches Rechtsverhältnis ist durch die (Nicht-)Befassung mit der Petition zwischen dem Petenten und dem Petitionsadressaten entstanden. Dieses Rechtsverhältnis ist auch gerade zwischen dem Beklagten und dem Kläger entstanden. Die an die Kreistagsmitglieder / den Kreistag gerichtete Petition wurde vom Kläger auch an das Landratsamt, welches zugleich Geschäftsstelle des Kreistags ist, gesandt. Ausschließlich von dort hat der Kläger die Antwort erhalten, dass eine Befassung durch den Kreistag nicht erfolgt sei. Streitgegenständlich ist damit sowohl die (Nicht-)Behandlung der Petition durch den Kreistag als auch durch das Landratsamt, was bereits jeweils für sich genommen zum Bestehen eines Rechtsverhältnisses zwischen dem Kläger und dem beklagten Landkreis führt. 2. Der Kläger hat auch ein hinreichendes Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO und die Feststellungsklage ist nicht gegenüber einer Leistungsklage subsidiär (§ 43 Abs. 2 VwGO). Das berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung ist eine qualifizierte Form des Rechtsschutzbedürfnisses im Sinne einer besonderen Rechtfertigung für die Feststellungsklage in Abgrenzung zur Gestaltungs- und Leistungsklage, bei welcher das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage durch das Ziel des Rechtsstreits, die unmittelbare Durchsetzung des materiellen Rechts der Klagepartei, regelmäßig indiziert ist. Als Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen, das hinreichend gewichtig ist, um die Position des Betroffenen zu verbessern (vgl. BVerwG, U.v. 27.6.1997 – 8 C 23/96 – juris; BVerwG, B.v. 20.12.2017 – 6 B 14/17 – juris Rn. 13). Zu berücksichtigen ist bei der Bewertung des Interesses als berechtigt und schutzwürdig, dass die Feststellungsklage eine subsidiäre Klage ist (§ 43 Abs. 2 VwGO) und die Anordnung der Subsidiarität auf Gründen der Prozessökonomie beruht: Während das Leistungsurteil vollstreckbar ist, kann der Feststellungskläger seinen Anspruch, wenn der Beklagte das Feststellungsurteil nicht beachtet, nur mit einer dann notwendig gewordenen Leistungsklage durchsetzen. Danach ist die Feststellungsklage trotz an sich möglicher Leistungsklage zulässig, wenn der eigentliche Streitpunkt dadurch unmittelbar zur Entscheidung gestellt und nicht nur als Vorfrage geklärt werden kann. Dies zugrunde gelegt ist die Feststellungsklage auch insoweit zulässig, als nunmehr die streitige Frage ist, ob der Beklagte im Umgang mit der Petition des Klägers dessen Recht aus Art. 17 GG beachtet hat. Ein Mehrwert für den Kläger ist auch für den Fall einer Verpflichtung des Beklagten zur Befassung mit der Petition nicht erkennbar, da das Landratsamt dem Kläger mitgeteilt hat, keine Zuständigkeit des Kreistags für eine Befassung mit dem Anliegen des Klägers zu sehen und dies seitens des Beklagten im Rahmen der mündlichen Verhandlung auch bestätigt wurde. Die Feststellungsklage scheitert daher auch unabhängig von der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der eine Privatperson im Streit mit einer Behörde die Feststellungsklage statt der allgemeinen Leistungsklage wählen kann, da von der Behörde angesichts ihrer verfassungsmäßig verankerten festen Bindung an Recht und Gesetz auch ohne dahinterstehenden Vollstreckungsdruck die Respektierung von Gerichtsurteilen zu erwarten sei (vgl. etwa BVerwG, U.v. 27.10.1970 – VI C 8/69 – NJW 1971, 1284), nicht an der Subsidiarität der Feststellungsklage und dem erforderlichen Feststellungsinteresse. Da die Landkreisverwaltung durch die Mitarbeiter(innen) des Landratsamts gegenüber dem Kläger – wenn auch spät – tätig geworden ist, der Kreistag und dessen Mitglieder jedoch gerade nicht, hat der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Klärung der Gesamtsituation. 3. Das berechtigte Interesse fehlt insbesondere auch nicht deshalb, weil der Kläger nicht Bürger des Landkreises ist. Während etwa das gemeindliche Petitionsrecht aus Art. 56 Abs. 3 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) sich nur an Gemeindeeinwohner richtet und das verfassungsrechtliche Petitionsrecht nach Art. 115 Abs. 1 Bayerische Verfassung (BV) durch die Bewohnerklausel auf die Bewohner Bayerns beschränkt wird, steht das verfassungsrechtliche Petitionsrecht aus Art. 17 GG jedermann und damit allen natürlichen Personen grundsätzlich unabhängig von Staatsbürgerschaft oder Wohnsitz zu (vgl. Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, 102. EL August 2023, Art. 17 Rn. 69, 70). Eine mögliche Verletzung des Klägers in seinem Petitionsrecht aus Art. 17 GG (§ 42 Abs. 2 VwGO) scheitert auch nicht etwa an einem fehlenden Berührungspunkt zum Beklagten, da der Kläger um Geltendmachung von kommunalpolitischen Einflussmöglichkeiten auf ein im Landkreis ansässiges Unternehmen bittet und damit ausreichend Anknüpfungs- bzw. Berührungspunkte zum Beklagten vorhanden sind. II. Die Klage ist auch begründet. Es ist festzustellen, dass der Umgang des Beklagten mit der Petition des Klägers rechtswidrig war. Die Behandlung der Petition verletzt den Kläger in seinem Recht aus Art. 17 GG, da eine vorschriftsmäßige Erledigung der formgerecht eingelegten Petition des Klägers nicht erfolgt ist. Das Grundrecht des Art. 17 GG verleiht demjenigen, der eine zulässige Petition einreicht, ein Recht darauf, dass die angegangene Stelle die Eingabe nicht nur entgegennimmt, sondern auch sachlich prüft und dem Petenten zumindest die Art der Erledigung schriftlich mitteilt (so bereits BVerfG, B.v. 22.04.1953 – 1 BvR 162/51 – NJW 1953, 817). 1. Bei dem Anliegen des Klägers handelt es sich um eine Petition im Sinne des Art. 17 GG. Art. 17 GG verleiht jedermann das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständige Stelle und an die Volksvertretung zu wenden (vgl. BVerfG, B.v. 15.5.1992 – 1 BvR 1553/90 – NJW 1992, 3033). Unter Bitten in diesem Sinne sind Forderungen und Vorschläge zu verstehen, die auf ein Handeln oder Unterlassen von staatlichen Organen, Behörden und sonstigen Einrichtungen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, gerichtet sind. Gegenstand einer Petition kann dabei eine Eingabe in eigener Sache, für andere oder im allgemeinen Interesse sein und es steht jedermann frei, sich durch eine Petition für die Förderung welchen Anliegens auch immer einzusetzen (vgl. BVerwG, U.v. 6.5.2020 – 8 C 12/19 – juris Rn. 14). Die vom Kläger begehrte Geltendmachung von kommunalpolitischen Einflussmöglichkeiten ist daher eine Bitte im Sinne des Petitionsrechts. 2. Adressat der Petition ist jedenfalls auch der Kreistag. Dies ergibt bereits die entsprechend § 133 und § 157 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) vorzunehmende Auslegung: Der Kläger wandte sich mit seiner an die einzelnen Kreistagsmitglieder adressierten E-Mail vom … … 2019 an die „sehr geehrte Frau Kreisrätin“ und den „sehr geehrte[n] Herr[n] Kreisrat“ und erbat die Geltendmachung der kommunalpolitischen Einflussmöglichkeiten „als Mitglied des Kreistags des Landkreises“, so dass bereits an dieser Stelle wenig Raum für Zweifel bleibt, dass sich der Kläger nicht an einen, einige oder alle Kreistagsmitglieder einzeln wenden, sondern mit seinem Begehren an den Kreistag als Ganzes herantreten wollte. Verdeutlicht wird dieses Verständnis durch die an die „Mitarbeiterinnen des Landratsamts … für den Kreistag des Landkreises“ gesandte E-Mail vom … … 2019, mit welcher der Kläger seine an die Kreistagsmitglieder gesandte E-Mail weiterleitete und um entsprechende Eingangsbestätigung bat. Da der Beklagte in der Klageerwiderung vom … … 2021 ausführt, es fehle an einem Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten, da der Kläger geltend mache, der Kreistag habe sich nicht mit seiner Petition befasst und eine Feststellung im Verhältnis zum Kreistag begehre, wurde diese Auslegung offenbar zunächst geteilt und erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung zugunsten eines sich allenfalls gegenüber den einzelnen Kreistagmitgliedern entstandenen Rechtsverhältnisses aufgegeben. Nicht entgegen steht dem, dass der Kläger nicht ausdrücklich eine Resolution des Kreistages forderte. Zu den kommunalpolitischen Einflussmöglichkeiten gehört auch das Recht der Kreisräte, eine gemeinsame Befassung und Entscheidung des Kreistags im Plenum herbeizuführen (vgl. BVerwG, U.v. 6.5.2020 a.a.O. m.w.N). 3. Der Anspruch scheitert auch nicht an einer fehlenden Grundrechtsberechtigung des Klägers aufgrund seines fehlenden Status als Einwohner des Landkreises. Wie oben bereits ausgeführt, ist die vom Beklagten geltend gemachte Beschränkung der Zuständigkeit des Kreistags als Volksvertretung für die Bürgerinnen und Bürger des Landkreises auf die Landkreiseinwohner mit der Folge, alle Nichteinwohner des Landkreises nicht als „jedermann“ im Sinne des Art. 17 GG anzusehen, mit der Reichweite des Grundrechts der Petitionsfreiheit nicht vereinbar. Anders als Art. 115 Abs. 1 BV, der das Petitionsrecht auf die „Bewohner Bayerns“ beschränkt und Art. 56 GO, nach dessen Abs. 3 sich jeder „Gemeindeeinwohner“ mit Eingaben und Beschwerden an den Gemeinderat wenden kann, findet sich bereits im Wortlaut des Art. 17 GG mit „jedermann“ keine derartige Einschränkung. Auch wird an der systematischen Stellung der Norm der Wille des Verfassungsgebers ersichtlich, das Petitionsrecht nicht als ein staatsbürgerliches, auf Partizipation an der staatlichen Willensbildung ausgerichtetes Recht, sondern als Freiheitsgrundrecht zu konstituieren (vgl. Klein/Schwarz in Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, 101. EL Mai 2023, Art. 17 Rn. 69). Aus dieser Ausgestaltung, bei der sich die Nähe zur Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG sowie zur Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG zeigt, folgt, dass auch Ausländern, die nicht in Deutschland wohnen, das Petitionsrecht zustehen kann, soweit ein sachlich begründeter Kontakt zur deutschen Staatsgewalt besteht (Uerpmann-Wittzack/Edenharter in von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 7. Aufl. 2021, Art. 17 Rn. 4 m.w.N.). Eine Beschränkung gar auf Landkreiseinwohner kommt demzufolge erst recht nicht in Betracht. 4. Zwar muss die Antwort auf eine Petition nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung keine besondere, die inhaltlich entscheidenden Erwägungen wiedergebende Begründung enthalten (vgl. BVerfG, B.v. 15.5.1992 – 1 BvR 1553/90 – NJW 1992, 3033), es steht jedoch der aus Art. 17 GG folgenden Behandlungskompetenz der angerufenen Volksvertretung Kreistag eine Behandlungspflicht gegenüber (BVerfG a.a.O.). Diese wurde jedoch nicht erfüllt, da eine Befassung des Kreistags mit dem Anliegen des Klägers nicht stattgefunden hat. Die Pflicht zur Befassung und entsprechenden Bescheidung durch den Kreistag entfällt auch nicht etwa mangels Zulässigkeit der Petition aufgrund einer zu befürchtenden Strafbarkeit der Kreistagsmitglieder oder fehlender (Verbands-)Kompetenz des Kreistags. 4.1. Unstreitig zählt der Kreistag zu den Volksvertretungen im Sinne der Gewährleistung des Art. 17 GG (vgl. auch hier BVerwG, U.v. 6.5.2020 – 8 C 18/19 – NVwZ-RR 2021, 270). Er ist damit grundsätzlich ein möglicher Petitionsadressat, der sich mit allen Themen im Rahmen der Verbandskompetenz seiner Gebietskörperschaft befassen darf, während die angerufenen „zuständigen Stellen“ im Sinne des Art. 17 GG nur im Rahmen ihrer jeweiligen sachlichen, örtlichen und instanziellen Zuständigkeit tätig werden können (BVerwG, U.v. 6.5.2020 a.a.O. m.w.N. wie etwa BVerfG, B.v. 15.5.1992 – 1 BvR 1553/90 – NJW 1992, 3033; VG Freiburg, U.v. 9.3.2022 – 1 K 1573/20 – juris Rn. 18). 4.2. Offenbleiben kann daher, inwieweit die vom Beklagten unter Berufung auf die sich aus Art. 1, Art. 4, Art. 51 Abs. 1 Landkreisordnung (LKrO) ergebenden Aufgaben bzw. dem Wirkungskreis angenommene Unzuständigkeit überzeugen kann, da Art. 17 GG für den angerufenen Kreistag auch im Falle der Unzuständigkeit die (Neben-)Pflicht ausgelöst hätte, die Petition an die zuständige Stelle weiterzuleiten oder doch zumindest dem Petenten die Eingabe unter Hinweis auf die eigene Unzuständigkeit zurückzugeben, damit die effektive Wirksamkeit des Grundrechtsschutzes gewährleistet wird (vgl. Brocker in BeckOK, Epping/Hillgruber, 56. Edition, 15.08.2023, Art. 17 Rn. 24 sowie BVerwG, U.v. 28.11.1975 – VII C 53/73 – NJW 1976, 637). Im Übrigen dürfte der vom Kläger angerufene Kreistag des Beklagten gerade das zuständige Organ für das erbetene kommunalpolitische (Ein-)Wirken auf ein im Landkreis ansässiges Unternehmen und daher auch nicht nur als Volksvertretung, sondern auch als zuständige Stelle ein tauglicher Petitionsadressat sein (vgl. Brocker in BeckOK, Grundgesetz, Epping/Hillgruber 56. Edition, Stand 15.08.2023, Art. 17 Rn. 20). Vorliegend fehlt es aber an jeglicher Befassung und Äußerung des Kreistags. Vielmehr enthält die an den Kläger gerichtete und von einer Mitarbeiterin des Landratsamtes unterzeichnete E-Mail vom … … 2021 gerade die Mitteilung, eine Befassung des Kreistags mit dem Inhalt der Petition sei nicht erfolgt. 4.3. Eine Befassung des Kreistags mit der Petition war auch nicht aus anderen Gründen entbehrlich. Die Pflicht des Adressaten zur Erledigung der Petition kann ausnahmsweise entfallen, wenn eine rechtswidrige Petition vorliegt, wobei Rechtswidrigkeit in diesem Sinne dann anzunehmen ist, wenn die Petition auf etwas rechtlich Unmögliches bzw. Verbotenes gerichtet ist (vgl. Brocker in BeckOK, Epping/Hillgruber, 56. Edition, 15.08.2023, Art. 17 Rn. 24 mit Verweis auf BVerfG, B.v. 22.04.1953 – 1 BvR 162/51 – NJW 1953, 817). Dies ist anzunehmen, wenn mit der Petition ein Eingriff in den verfassungsrechtlichen Kompetenzbereich der Justiz begehrt wird, wie etwa der Eingriff in ein laufendes Gerichtsverfahren oder die Aufhebung einer (rechtskräftigen) gerichtlichen Entscheidung (vgl. BVerwG, U.v. 28.11.1975 – VII C 53/73 – NJW 1976, 637). Die vom Kläger begehrte Geltendmachung der kommunalpolitischen Einflussmöglichkeiten überlässt grundsätzlich bereits dem Wortlaut nach die Entscheidung, was zulässig möglich ist und was nicht, dem Angerufenen. Im Laufe des gerichtlichen Verfahrens präzisiert der Kläger mit Beispielen, dass er sich unter kommunalpolitischer Einflussmöglichkeit etwa das Thematisieren in einer schriftlichen Kreistags-Erklärung, Telefonaten oder bei kommunalpolitischen Treffen mit Unternehmensvertretern vorstellt. Selbst wenn aber für den angerufenen Kreistag ausschließlich eine Auslegung des klägerischen Petitums denkbar gewesen wäre, die einen Eingriff in den Bereich der Justiz zur Folge gehabt hätte, wäre es geboten gewesen, dem Kläger ohne weitere inhaltliche Prüfung und Beantwortung seines Anliegens über den Grund der Unzulässigkeit seiner Eingabe zu informieren. Selbst eine solche Mitteilung seitens des Kreistags hat nicht stattgefunden. Ein Schweigen der einzelnen Kreistagsmitglieder auf die E-Mail des Klägers und das Ausbleiben eines Antrags auf Befassung des Kreistags stellt jedenfalls gerade keine hinreichende Befassung des Gremiums mit der Petition dar. 4.4. Die Behandlung durch den Kreistag war auch nicht durch besondere (Zuständigkeits-)Regelungen – etwa im Rahmen der Geschäftsordnung des Landkreises – entbehrlich. Eine Regelung zur landkreisinternen Zuständigkeit für die Bearbeitung von Petitionen gibt es weder in der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern noch in der Geschäftsordnung des Landkreises. Auch gibt es keine Regelung, dass die Kreistagsmitglieder an sie herangetragene Anliegen binnen einer bestimmten Frist auf die Tagesordnung der Kreistagssitzungen setzen lassen müssen, damit sie dort behandelt werden und anderenfalls im Rückschluss die Befassung mit der Angelegenheit als geprüft und abgelehnt gilt. Nach alledem war die alleinige Beantwortung der Petition durch das Landratsamt unabhängig von der langen Bearbeitungsdauer und der Erforderlichkeit von Nachfragen rechtswidrig, da sich der Kreistag des Beklagten mangels anderweitiger Zuständigkeitsübertragung mit dem klägerischen Anliegen hätte befassen und zumindest ein Beschluss hinsichtlich einer „Nichtbefassung“ hätte erfolgen müssen. 5. Der Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 VwGO stattzugeben. 6. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung.