M 11 K 21.1715

I. Der Bescheid des Landratsamts vom 4. März 2021 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. II. Von den Kosten des Verfahrens trägt der Kläger 4/5 und der Beklagte 1/5. III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar. Die zulässige Anfechtungsklage hat im Hinblick auf die begehrte Aufhebung des Bescheids vom 4. März 2021 Erfolg (nachfolgend I.). Der darüber hinaus erhobene Feststellungsantrag (§ 43 Abs. 1 VwGO) ist unzulässig und die Klage war daher insoweit abzuweisen (nachfolgend II.). I. Der angefochtene Bescheid des Landratsamts vom 4. März 2021 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger daher in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 1. Die angefochtene Nutzungsuntersagung in Ziffer 1 des streitgegenständlichen Bescheids erweist sich als rechtswidrig. Rechtsgrundlage für die Nutzungsuntersagung ist Art. 76 Satz 2 BayBO. Nach dieser Vorschrift kann die Bauaufsichtsbehörde eine Nutzung untersagen, wenn eine Anlage im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt wird. Für die Rechtmäßigkeit einer Nutzungsuntersagung genügt es bereits regelmäßig, dass eine bauliche Anlage ohne die an sich erforderliche Genehmigung, somit formell illegal, genutzt wird. Auf die materielle Rechtmäßigkeit kommt es in der Regel allein insofern an, als eine Nutzungsuntersagung unverhältnismäßig ist, wenn die Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig ist (vgl. BayVGH, U.v. 16.2.2015 – 1 B 13.648 – juris Rn. 22; B.v. 18.9.2017 – 15 CS 17.1675 – juris Rn. 13 m.w.N.; Decker in Busse/Kraus, BayBO, 152. EL Oktober 2023, Art. 76 Rn. 282). a) Es fehlt im vorliegenden Fall bereits an der formellen Illegalität der untersagten Wohnnutzung. Auf Antrag der ehemaligen Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. 963/6 hat das Landratsamt am 16. Juni 1987 eine Baugenehmigung für den „Neubau eines Wohnhauses“ erteilt. Entgegen der Ansicht des Beklagten legalisiert diese Baugenehmigung nicht lediglich die Nutzung als Betriebsleiterwohnung, sondern auch eine „freie“ Wohnnutzung. Der Inhalt der Baugenehmigung bestimmt sich nach der Bezeichnung und den Regelungen im Baugenehmigungsbescheid, der konkretisiert wird durch die in Bezug genommenen Bauvorlagen (vgl. BayVGH, B.v. 10.1.2022 – 1 CS 21.2776 – juris Rn. 13 m.w.N.). Dies zugrunde gelegt ist die Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 auch im Hinblick auf die vorliegenden Bauvorlagen und den sonstigen, objektiv nachprüfbaren Umständen in dem Sinne zu verstehen, dass eine „freie“ Wohnnutzung unabhängig von der Einstufung als Betriebsleiterwohnung genehmigt worden ist. Eine sachliche Begrenzung der Nutzung zu Wohnzwecken mit Blick auf den ehemaligen Betrieb „Autohaus L.“ lässt sich dem Baugenehmigungsbescheid vom 16. Juni 1987 nicht entnehmen. Er enthält keinerlei Hinweise auf eine rechtliche Verknüpfung zwischen der privaten Wohnnutzung und der gewerblichen Nutzung. Nach dem Wortlaut der Vorhabensbezeichnung sowohl im Bauantrag als auch in der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 ist Gegenstand der Genehmigung eindeutig der „Neubau eines Wohnhauses“. Die Bauherren werden im Baugenehmigungsbescheid lediglich namentlich – und ohne jeglichen Bezug zu einem Betrieb – genannt. Auch der Bauantrag lässt keine andere Auslegung zu. Eine Bezugnahme auf einen Gewerbebetrieb enthält der Bauantrag nicht. Daneben findet sich auch in der Baubeschreibung keinerlei Bezug zu einem Gewerbebetrieb. Vielmehr blieb etwa der Abschnitt 7 zu gewerblichen Anlagen in der Baubeschreibung gänzlich unausgefüllt. Ebenso wird das Vorhaben in der Stellungnahme der Gemeinde … als „Neubau eines Wohnhauses“ bezeichnet. Die Gemeinde gibt dort zwar eine Empfehlung für die Fensterform in der Ausstellungshalle ab, welche aber im Gegensatz zur Baugenehmigung vom 26. April 1982 gerade nicht Gegenstand des Bauantrags vom 9. März 1987 ist. Ferner findet sich in der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 unter Ziff. II. (Kosten) der Hinweis auf eine Möglichkeit der Gebührenermäßigung im Falle der Anerkennung als steuerbegünstigte Wohnung/Bewilligung eines öffentlichen Baudarlehens nach dem Zweiten Wohnungsbaugesetz. Nach § 82 Abs. 6 II. WoBauG sind Wohnungen, die zu gewerblichen oder beruflichen Zwecken mitbenutzt werden, als steuerbegünstigt anzuerkennen, wenn nicht mehr als die Hälfte der Wohnfläche ausschließlich gewerblichen oder beruflichen Zwecken dient. Der Zweck einer Betriebsleiterwohnung erschöpft sich aber gerade darin, einem Gewerbebetrieb zu dienen. Auch unter chronologischen Gesichtspunkten lässt sich die Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 nicht als Genehmigung lediglich eines Betriebsleiterwohnhauses auslegen. Der Einwand der Beklagtenseite, gerade die zeitliche Abfolge der Genehmigungen von 1982 und 1987 verdeutliche, dass das Landratsamt mit der Baugenehmigung aus dem Jahr 1987 lediglich eine Betriebsleiterwohnung legalisieren wollte, ist nicht nachvollziehbar. Ein solcher Schluss ergibt sich aus den dem Gericht vorliegenden Unterlagen nicht. Vielmehr bestätigt gerade auch der Vergleich mit der Baugenehmigung von 1982 die Auslegung, dass mit der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 eine freie Wohnnutzung beantragt und in der Folge auch genehmigt worden ist. Im Gegensatz zu der Bezeichnung in der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 wurde der Wohnteil in der Baugenehmigung aus dem Jahr 1982 gerade noch als „Betriebswohnung“ bezeichnet. Im Umkehrschluss hierzu kann die Genehmigung des Wohnhauses in der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 ohne jeglichen Bezug zu einem gewerblichen Betrieb nur bedeuten, dass ein solcher Bezug nicht Voraussetzung für die Genehmigung gewesen ist. Für die vom Landratsamt vorgenommene Auslegung ließe sich allenfalls anführen, dass es nach den mit der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 genehmigten Eingabeplänen wohl einen Durchgang vom „Büro“ des Wohnhauses in die Werkstätte geben sollte. Dem Gericht liegen diesbezüglich jedoch zwei verschiedene, mit Genehmigungsvermerken versehene Planzeichnungen vor. Aus einer der genehmigten Planzeichnungen geht der Durchgang eindeutig hervor, während er in der anderen nicht zweifelsfrei als Durchgang eingezeichnet ist. Laut Aussage des Vertreters der Eigentümerin des Baugrundstücks in der mündlichen Verhandlung hat es eine innere Verbindung der Gebäudeteile früher einmal gegeben, jetzt bestehe eine solche aber nicht mehr. Wie es zu den zwei genehmigten Plansätzen gekommen ist, konnte in der mündlichen Verhandlung letztlich nicht aufgeklärt werden. Selbst wenn aber ein solcher Durchgang mit der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 genehmigt worden wäre, bedeutet dies nicht, dass mit der Baugenehmigung auch lediglich eine Wohnnutzung im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1977 genehmigt worden ist. Zum einen führt allein ein solcher Durchgang nicht zum Vorliegen der Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1977. Zum anderen sprechen insbesondere die Bezeichnungen in jeglichen vorliegenden Bauvorlagen und im Baugenehmigungsbescheid selbst gegen die Einschränkung der Wohnnutzung (s.o.). Auch im Übrigen bestehen keine Anhaltspunkte für eine andere Auslegung. Die Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 enthält insbesondere keine Nebenbestimmungen oder Hinweise, die auf einen zur Wohnnutzung gehörenden gewerblichen Betrieb Bezug nehmen. Entgegen der Auffassung des Landratsamts ergibt sich eine Beschränkung der Wohnnutzung auch aus dem der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 beigefügten pauschalen Hinweis – „Zu beachten sind insbesondere: die Festsetzungen des Bebauungsplans“ – und dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. Juni 2023 (Az. 1 N 20.2761) nicht. Die vorliegende Situation ist mit der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht vergleichbar. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung ausgeführt, dass sich aus einer Auflage im Baugenehmigungsbescheid, wonach die Festsetzungen des Bebauungsplans einzuhalten seien, die Betriebsbezogenheit der Wohnnutzung ergebe (BayVGH, U.v. 13.6.2023 – 1 N 20.2761 – juris Rn. 24). Vorliegend handelt es sich jedoch nicht um eine Auflage, sondern lediglich um einen Hinweis, welchem im Gegensatz zu Auflagen i.S.d. Art. 36 BayVwVfG keine rechtliche Verbindlichkeit zukommt. Darüber hinaus kann dem Hinweis nicht entnommen werden, dass die Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 lediglich beschränkt für Wohnnutzungen im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1977 erteilt worden sein sollte. Zwar waren auch nach § 8 BauNVO 1977 Betriebsleiterwohnungen lediglich ausnahmsweise und eine allgemeine Wohnnutzung nicht in Gewerbegebieten zulässig. Allein durch den allgemeinen Hinweis auf die Festsetzungen des Bebauungsplans kann aber in einer Baugenehmigung eine unter Umständen rechtswidrige allgemeine Wohnnutzung nicht ausgeschlossen werden. Ein nicht genehmigungsfähiges Vorhaben wird nicht durch einen pauschalen Hinweis auf Einhaltung der geltenden Vorschriften in genehmigungsfähiger Form genehmigt, wenn dies der – auslegungsbedürftige – Inhalt der Baugenehmigung im Übrigen nicht hergibt. Auch der Vortrag des Landratsamts, dass nur eine Betriebsleiterwohnung genehmigt worden sein könne, da alleine Betriebsleiterwohnungen in einem Gewerbegebiet zulässig gewesen seien, rechtfertigt daher keine andere Auslegung. Eine Genehmigung einer reinen Wohnnutzung im Gewerbegebiet führt zwar zur Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung, aber nicht zur (formellen) Illegalität der – dennoch genehmigten – reinen Wohnnutzung. Dies gilt etwa auch für den Fall einer Baugenehmigung, welche zwar für eine „Betriebsleiterwohnung“ beantragt und erteilt wird, obwohl die Voraussetzungen einer Betriebsleiterwohnung tatsächlich überhaupt nicht vorlagen, weil etwa der funktionale Zusammenhang zum Betrieb oder die räumliche Unterordnung durch die Bauaufsichtsbehörde falsch bewertet wurden. Auch eine rechtswidrige Baugenehmigung vermittelt Bestandsschutz. b) Schließlich liegt keine Nutzungsänderung vor, die zu einer erneuten Genehmigungspflicht führen würde. Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt (BVerwG, U.v. 18.11.2010 – 4 C 10/09 – juris = BVerwGE 138, 166). Die Aufgabe des Betriebs „Autohaus …“ und der fehlende Bezug zu dem neuen Betrieb auf dem Grundstück Fl.Nr. 963/6 führen nicht zu einer Änderung der bisherigen Nutzung des Gebäudes auf dem Grundstück Fl.Nr. 963/31 als Wohnhaus. Die Aufgabe des Betriebs ist damit entgegen der Auffassung des Landratsamts nicht entscheidungserheblich. c) Der Bescheid ist zudem ermessensfehlerhaft. Wenn gegenüber den Bewohnern die Nutzung von Wohnraum untersagt werden soll, der für diese den alleinigen Mittelpunkt ihrer privaten Existenz bildet, ist bei der Prüfung, ob die durch die Nutzungsuntersagung verursachten Nachteile in einem angemessenen Verhältnis zu dem Erfolg der Maßnahme stehen (vgl. Art. 8 Abs. 2 LStVG), die besondere Bedeutung der Wohnung zu berücksichtigten, die das Bundesverfassungsgericht veranlasst hat, das Besitzrecht der Mieter von Wohnraum als Eigentum im Sinn von Art. 14 Abs. 1 GG anzusehen (BVerfG vom 26.5.1993 BVerfGE 89, 1 = NJW 1993, 2035). Durch die Nutzung der Wohnung werden elementare Lebensbedürfnisse der Bewohner befriedigt. Die Wohnung ist eine wichtige Grundlage für die Sicherung der persönlichen Freiheit und die Entfaltung der Persönlichkeit der Bewohner. Eine erzwungene Aufgabe der Wohnung hat regelmäßig auch dann weit reichende Folgen für die persönliche Lebensführung, wenn die Wohnung nur vorübergehend verlassen werden muss. Wegen dieser Bedeutung wird die Untersagung der Nutzung von Wohnraum, der für die Bewohner den alleinigen Mittelpunkt ihrer privaten Existenz bildet, ohne vorangegangene vergebliche Aufforderung, einen Bauantrag zu stellen, in der Regel nicht schon dann verhältnismäßig sein, wenn die Nutzung nicht offensichtlich genehmigungsfähig ist, sondern nur dann, wenn sie materiell rechtswidrig ist (BayVGH, U.v. 5.12.2005 – 1 B 03.2608 – juris Rn. 24). Diesen Umstand ließ das Landratsamt in seiner Entscheidung gänzlich unberücksichtigt. Im angefochtenen Bescheid wurde weder darauf eingegangen, dass der Kläger seinen Lebensmittelpunkt auf dem Baugrundstück hat, noch hat sich das Landratsamt mit der Reichweite der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 auseinandergesetzt. Das Landratsamt hat verkannt, dass es sich bei der ausgeübten Wohnnutzung um eine aufgrund der Legalisierungswirkung der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 bestandsgeschützte Wohnnutzung handelt (s.o.). Schließlich finden sich im Bescheid keinerlei Ausführungen zur vorgenommenen Adressatenauswahl. Zwar ist im Falle einer untersagten Wohnnutzung die Heranziehung der Mieter vor den Eigentümern in der Regel angezeigt; zwingend ist dies jedoch nicht (vgl. etwa BayVGH, B.v. 26.2.2007 – 1 ZB 06.2296 – juris Rn. 22). Auch das behördliche Vorgehen legt eine vornehmliche Inanspruchnahme der Mieter nicht nahe, zumal das Landratsamt die Korrespondenz im behördlichen Verfahren fast ausschließlich mit den Vertretern der Eigentümerin geführt hat. Im Übrigen ist der Bescheid mangels Begründung der Adressatenauswahl auch formell rechtswidrig, Art. 39 Abs. 1 Satz 3 BayBO (Decker in: Busse/Kraus, BayBO, Werkstand: 152. EL Oktober 2023, Art. 76 Rn. 256). 2. Folglich können auch die gegen den Kläger erlassene Zwangsgeldandrohung und die zu seinen Lasten ergangene Kostenentscheidung rechtlich keinen Bestand haben. II. Im Übrigen war die Klage jedoch abzuweisen. Die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO gerichtet auf die Feststellung, dass das bestehende Wohnhaus auf dem Grundstück Fl.Nr. 963/31 nach Maßgabe der Baugenehmigung vom 16. Juni 1987 zu privaten Wohnzwecken und nicht nur als Betriebsleiterwohnung genutzt werden darf, ist mangels subjektiv-rechtlichen Anknüpfungspunkts unzulässig, da der Kläger als Mieter nicht beschwert ist – worauf das Gericht die Klägerseite im Rahmen der mündlichen Verhandlung auch hingewiesen hat. Der Kläger begehrt mit der auf die Feststellung der Reichweite der Baugenehmigung gerichteten Klage letztlich die Feststellung eines Rechtsverhältnisses zwischen der Eigentümerin des Baugrundstücks als Rechtsnachfolgerin der ursprünglichen Bauherren und dem Beklagten; er verfolgt damit die Feststellung eines Rechtsverhältnisses Dritter. Dies ist grundsätzlich möglich, Voraussetzung ist allerdings, dass von dem festzustellenden Rechtsverhältnis auch eigene (dingliche) Rechte des Klägers im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO abhängen (vgl. BayVGH, B.v. 27.8.2008 – 15 ZB 08.758 – juris Rn. 15). Der Kläger hat als Mieter aber keine dinglichen, sondern lediglich obligatorische Rechte an dem Baugrundstück, welche für den erforderlichen subjektiv-rechtlichen Anknüpfungspunkt nicht ausreichen. Mangels eigener dinglicher Rechte bleibt dem Kläger die Feststellung der Reichweite der Baugenehmigung daher verwehrt. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.