4 K 1281/14

Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in beizutreibender Höhe leistet. T a t b e s t a n d : Der Kläger ist Polizeihauptkommissar (A 11). Seit dem 1. 10.1985 steht er im Polizeivollzugsdienst des Landes NRW, wo er seit Dezember 1990 bei der Autobahnpolizeiwache (APW) seinen Dienst im Posten – und Streifendienst versieht. Der Kläger ist im Besitz eines Zivil-Führerscheins und war berechtigt, Dienstkraftfahrzeuge zu führen. Das Innenministerium des beklagten Landes regelte mit Runderlass vom 10. 10.2003 – 44.3-2540 -, geändert durch Erlass vom 7.4.2004, die personellen Voraussetzungen für das Führen von Dienstkraftfahrzeugen der Polizei. Gemäß Nr. 3 des Erlasses („Kraftfahrtauglichkeit“) sind Personen, die ein Dienstkraftfahrzeug der Polizei führen sollen, in regelmäßigen Abständen, nach einzelnen als für die KFZ-Tauglichkeit relevant erachteten Erkrankungen und nach Verkehrsverstößen oder anderen Zweifel begründenden Anlässen auf ihre Kraftfahrtauglichkeit hin zu untersuchen. Gemäß Ziffer 3.2, Abs. 1 Satz 2 des Erlasses (in der Fassung vom 7.4.2004) sind für die polizeiärztliche Beurteilung „die in den Anlagen 4, 5 und 6 zu den §§ 11, 12 und 13 FeV genannten Anforderungen maßgeblich“. Am 6.2.2013 fand im Ministerium für Inneres und Kommunales NRW eine Dienstbesprechung der Polizeiärztinnen und Polizeiärzte statt. Gem. TOP 3 des Gesprächsprotokolls verständigten sich die Polizeiärztinnen und Polizeiärzte darauf, im Wege einer landesweit einheitlichen Verfahrensweise die Feststellung der Kraftfahrverwendungsfähigkeit für Dienstkraftfahrzeuge generell auch von der Erhebung bestimmter Laborparameter (kleines Blutbild; Leberenzyme GOT, GPT und Y-GT; Nüchtern – Blutzucker und Kreatinin als Parameter zur Beurteilung der Nierenfunktion) abhängig zu machen, um bestimmte Erkrankungen, die in der Anlage 4 zur Fahrerlaubnisverordnung beschrieben werden, sicher ausschließen zu können. Die dazu notwendige Blutentnahme erfolge ohne Zwang. Sie könne durch Beibringung zeitnaher („nicht älter als 3 Monate“) Laborbefunde eines niedergelassenen Arztes ersetzt werden. Eine Verweigerung des Bluttestes sei zu respektieren und habe zur Folge, dass die Kraftfahrverwendungsfähigkeit nicht festgestellt werden könne und die untersuchungsbeauftragende Behörde hierüber formell zu unterrichten sei. Mit Erlass vom 25.2.2013 (Blatt 30 d. A.) übersandte das Innenministerium dem Polizeipräsidium das vorstehend genannte Besprechungsprotokoll „mit der Bitte um Kenntnisnahme und Beachtung“. In Anwendung des Erlasses vom 10.10.2003 (in der Fassung des Erlasses vom 7.4.2004) wurde der Kläger turnusgemäß vom polizeiärztlichen Dienst auf seine KFZ-Tauglichkeit hin untersucht. Die ihm in diesem Zusammenhang vorgelegte Einverständniserklärung zur Bestimmung von Blutwerten verweigerte er. Mit Schreiben von März 2013 teilte der untersuchende Polizeiarzt dem Polizeipräsidenten mit, er könne die Bescheinigung zur KFZ‑Tauglichkeit des Klägers nicht ausstellen, da dieser „die nach allgemeinen medizinischen Standards notwendige Blutentnahme zum Ausschluss von Erkrankungen“ nicht habe durchführen lassen. Mit an den Kläger gerichtetem Schreiben von April 2014 nahm das Polizeipräsidium hierauf Bezug und entzog dem Kläger mit sofortiger Wirkung die Erlaubnis zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen. Weitere an die Verweigerung der Blutentnahme anknüpfende rechtliche Schritte, insbesondere z. B. eine Verfügung mit dem Inhalt, die Blutentnahme zu dulden, verbunden etwa mit der Androhung disziplinarischer Maßnahmen, unternahm das Polizeipräsidium nicht. Der Kläger hat im Juni 2014 Klage erhoben. Im Verlauf des Verfahrens urteilte der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen des OVG NRW (20 A 2838/13.PVL), dass „die Erweiterung des Umfangs der Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchung durch Einführung einer regelmäßigen Blutentnahme durch den Polizeiarzt und deren labortechnische Aufarbeitung sowie der Möglichkeit, Laborbefunde eines niedergelassenen Arztes beizubringen … der Mitbestimmung gem. § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW unterliegt“. Mit Blick darauf hat der Polizeipräsident 2015 das personalvertretungsrechtliche Mitbestimmungsverfahren eingeleitet Nach Erörterung hat der Personalrat seine Zustimmung verweigert. Derzeit läuft deshalb das Stufenverfahren. Zur Begründung seiner Klage führt der Kläger aus: Auch ohne die Blutuntersuchung sei die vom Polizeiarzt durchgeführte – umfangreiche – KFZ‑Tauglichkeitsuntersuchung ausreichend, um seine Eignung zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen festzustellen. Es gebe in seiner Person keinerlei Anhaltspunkte, die eine weitergehende Untersuchung in Form einer Blutuntersuchung nahelegten. Der Polizeiarzt habe ihm gegenüber die Kraftfahrzeugtauglichkeit auch bestätigt. Die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Untersagung, ein Dienstkraftfahrzeug zu führen, folge im Übrigen schon aus der Tatsache, dass der Personalrat bisher seine Zustimmung nicht erteilt habe. Der Kläger beantragt, den Beklagten unter Aufhebung der Mitteilung von April 2014 zu verurteilen, ihm, dem Kläger, die Führung von Dienstkraftfahrzeugen zu gestatten, hilfsweise den Beklagten unter Aufhebung der Mitteilung von April 2014 zu verurteilen, über die Befugnis des Klägers zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er beruft sich darauf, dass der polizeiärztliche Dienst beim PP das Besprechungsergebnis der Polizeiärzte umsetze, jedoch eine Verweigerung der Blutentnahme respektiere. Die in der Person des Klägers nicht festgestellte KFZ-Tauglichkeit habe indes die Folge, dass dem Kläger die Kraftfahrverwendungsfähigkeit im Dienstbetrieb fehle. Es entspreche nicht den Tatsachen, dass Dr. O. dem Kläger gesagt habe, dieser sei sehr wohl in der Lage, ein Dienst-KFZ zu führen. Er habe vielmehr nur gesagt, der Kläger könne – bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen – privat ein KFZ führen. Auf das Führen von Dienstkraftfahrzeugen habe sich die genannte Äußerung nicht bezogen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft, da die vom Kläger begehrte Gestattung, Dienstkraftfahrzeuge führen zu dürfen mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW ist. Sowohl die Gestattung als auch die Untersagung des Führens von Dienstkraftfahrzeugen gehören zu der Vielzahl derjenigen Maßnahmen, die allein die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung betreffen. Sie zielen nach ihrem objektiven Sinngehalt auf organisationsinterne Wirkung ab und sprechen den Beamten nicht als Träger subjektiver Rechte an, sondern ausschließlich als Amtswalter und Glied der Verwaltung. Maßnahmen, deren Regelungszweck, wie hier, darin besteht, zu bestimmen, auf welche Art und Weise der Beamte seinen dienstlichen Verrichtungen nachzukommen hat, stellen auch nicht deshalb einen Verwaltungsakt dar, weil sie sich auf die subjektive Rechtstellung des Beamten auswirken, vgl. BVerwG, Urteil vom 2.2.2006 – 2 C 3/05 -, juris Rn. 10, und VG Düsseldorf, Urteil vom 19.9.2006 – 2 K 3129/06 –, juris, Rn. 51 und 52. Da der Polizeipräsident dem Kläger gegenüber keine verbindliche Weisung erteilt hat, sich (ggf. mit der Androhung disziplinarischer Maßnahmen verbunden) einer Blutentnahme zu unterziehen, bedarf es keiner Erörterung der Frage, ob eine solche Weisung als Verwaltungsakt anzusehen wäre. Die zulässige Klage ist jedoch unbegründet. Die mit Schreiben von April 2014 ausgesprochene Untersagung, Dienstkraftfahrzeuge zu führen, ist weder formellrechtlich noch materiellrechtlich zu beanstanden. Die Untersagung leidet nicht am Fehlen eines personalvertretungsrechtlichen Zustimmungserfordernisses. Die diesbezügliche Rüge des Klägers ist unberechtigt. Richtig ist lediglich, dass sich der Polizeipräsident die von den Polizeiärzten beschlossene Erweiterung des Umfangs der KFZ-Tauglichkeitsuntersuchung um die Überprüfung der Blutwerte, die er seinerseits – unter Duldung des polizeiärztlichen Vorgehens – im Verhältnis zu den Beamten als notwendige Voraussetzung der Kraftfahrtauglichkeitsfeststellung erachtet, als eigene „Maßnahme“ im Sinne des Personalvertretungsrechts zurechnen lassen muss, da sich durch eine gegebenenfalls stillschweigende Delegation von Zuständigkeiten innerhalb einer Dienststelle keine Beteiligungslücken ergeben dürfen, sowie weiter, dass es sich bei der generellen Einführung einer verdachtsunabhängigen Kontrolle der Blutwerte um eine Maßnahme „zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen einschließlich Maßnahmen vorbereitender und präventiver Art“ handelt, die nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW der Mitbestimmungspflicht des Personalrates unterliegt, vgl. OVG NRW, Urteil vom 24.3.2015 ‑ 20 A 2838/13.PVL –, juris, sowie Cecior/Vallen-dar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 72 Rn. 959. Die danach bei der Einführung einer regelmäßigen Blutwertüberprüfung bestehende Mitbestimmungspflicht führt indes nicht dazu, dass die hier streitige Maßnahme „Untersagung des Führens von Dienstkraftfahrzeugen“ ihrerseits als solche ebenfalls mitbestimmungspflichtig ist. Fehlt bei allgemeinen Maßnahmen die erforderliche Mitbestimmung des zuständigen Personalrats, zieht dies nicht die Rechtswidrigkeit von individuellen dienstrechtlichen Maßnahmen nach sich, die in Anwendung der allgemeinen Maßnahme ergehen, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4.7.2003 ‑ 6 A 2419/00 - Seite 3 des Urteilsabdrucks, VG Düsseldorf, Urteil vom 19.9.2006 ‑ 2 K 3129/06 ‑, juris Rn. 112 mwN sowie VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 18.8.2006 ‑ 1 L 946/06 -, juris Rn. 29. Die vom Polizeipräsidium ausgesprochene Untersagung des Führens von Dienstkraftfahrzeugen ist auch materiellrechtlich rechtmäßig. Ausgehend davon, dass sich das Verbot von April 2014 als rein innerorganisatorische Maßnahme darstellt, mit der lediglich eine Änderung des dem Kläger bisher zugewiesenen Aufgabenbereiches erfolgt ist, ist es von dem dem Dienstherrn zustehenden organisatorischen Ermessen gedeckt. Ebenso wie bei einer Umsetzung sind die der angeordneten Aufgabenänderung zugrundeliegenden Ermessenserwägungen des Dienstherrn nur daraufhin zu überprüfen, ob sie durch einen Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt, also willkürlich sind, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2.7.2009 – 6 A 4096/06 -, juris. Denn die Verbotsverfügung lässt das Statusamt des Klägers unberührt und ist darüber hinaus seitens des Polizeipräsidiums nicht mit einer expliziten Verfügung, sich einer Blutuntersuchung zu unterziehen, also einer Maßnahme mit Eingriffscharakter, verknüpft worden. Dass Letzteres auch nicht beabsichtigt ist, hat der Vertreter des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung ausdrücklich klargestellt. Eine andere rechtliche Wertung ist nicht mit der vom Vertreter des Klägers in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Erwägung geboten, dass die Tauglichkeit zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen Bestandteil der Polizeidienstfähigkeit im Sinne des § 116 LBG NRW ist. Denn der Beklagte hat Maßnahmen, die auf die Feststellung der Polizeidienstfähigkeit abzielen, bisher weder ergriffen noch beabsichtigt er solches. Auf die diesbezügliche ausdrückliche Erklärung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung wird insoweit ebenfalls verwiesen. Dieses zugrundelegend bedarf es im vorliegenden Fall keiner Erörterung der Frage, ob für eine ausdrückliche Weisung, sich ohne Vorliegen von Verdachtsmomenten eine Blutuntersuchung zu unterziehen (ggf. verbunden mit dem Hinweis auf disziplinarische Konsequenzen im Weigerungsfalle) eine ausreichende Rechtsgrundlage gegeben ist und ob ein solcher Eingriff mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Artikel 2 Abs. 1 GG (Recht auf informationelle Selbstbestimmung) und Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (körperliche Unversehrtheit) in Einklang zu bringen ist, vgl. hierzu ebenfalls: OVG NRW, Beschluss vom 2.7.2009 – 6 A 4096/06 -, juris, entgegen VG Düsseldorf, Urteil vom 19.9.2006 – 2 K 3129/06 -, juris. Durch das hier allein streitige, an den Kläger gerichtete Verbot, Dienstkraftfahrzeuge zu führen, sind dessen Grundrechte nicht tangiert. Der Dienstherr seinerseits kann den Aufgabenbereich eines Beamten aus jedem sachlichen Grund verändern, solange diesem ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gem. Art. 33 Abs. 5 GG gehört kein Recht des Beamten auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübungen des ihm übertragenen konkreten Amtes im funktionellen Sinne. Der Beamte muss vielmehr eine Änderung seines dienstlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2.7.2009 – 6 A 4096/06 -, juris Rn. 8, zur dort ebenfalls streitgegenständlichen Untersagung des Führens von Dienstkraftfahrzeugen sowie OVG NRW, Beschluss vom 4.11.2013 ‑ 6 A 2890/12 -, nrwe (allgemein zu den Umsetzungsvoraussetzungen). Eine Verletzung des Gebots zur amtsangemessenen Beschäftigung des Klägers ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Dieser ist, wie er im Termin erklärt hat, nach wie vor als Polizeihauptkommissar im Posten- und Streifendienst bei der APW mit den dazugehörenden Aufgaben tätig; lediglich als Fahrzeugführer betätigt er sich derzeit nicht. Ebenso ist es in keiner Weise ersichtlich, dass der Beklagte die seinem Verbot zugrundeliegende Begründung etwa nur „vorgeschoben“ hat, um eine in Wahrheit auf anderen Beweggründen beruhende Entscheidung zu rechtfertigen. Innerhalb dieser das organisatorische Ermessen begrenzenden und nicht überschrittenen Vorgaben lässt sich die Untersagung des Führens von Dienstkraftfahrzeugen nicht als im Rechtssinne „willkürlich“ bewerten. Der Polizeipräsident hat seiner Untersagung die Einschätzung zugrundegelegt, dass die Kraftfahrtauglichkeit des Klägers, die zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen erforderlich ist, als ungeklärt anzusehen ist, solange nicht durch einen Bluttest der sichere Ausschluss der in der Anlage 4 zu den §§ 11, 12 und 13 Fahrerlaubnisverordnung genannten Krankheiten erfolgt ist. Dass er dabei den Kläger in willkürlicher Weise anders behandelt als andere Polizeibeamte in seinem Zuständigkeitsbereich, ist nicht ersichtlich. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass er sich in dem Punkt „Notwendigkeit des Bluttestes“ an die erlassmäßige Vorgabe des Innenministeriums gegenüber allen zur Führung von Dienstkraftfahrzeugen berechtigten Beamten gebunden sieht. Die zugrundeliegenden medizinisch begründeten Erwägungen, die die Polizeiärzte konkret in ihrem Besprechungsprotokoll niedergelegt haben, sind – ohne dass damit eine Aussage zu der sich hier nicht stellenden Frage getroffen wird, ob diese Gründe geeignet sind, verdachtsunabhängig eine Blutuntersuchung durch verpflichtende Weisung anzuordnen – nachvollziehbar und lassen sachliche Fehleinschätzungen nicht erkennen. Die Polizeiärzte haben sich in Anwendung des Runderlasses des Innenministeriums vom 10.10.2003 in der Fassung vom 7.4.2004, dort Ziffer 3.2, Satz 2, an den eignungseinschränkenden Erkrankungen der Anlage 4 der Fahrerlaubnisverordnung (insbesondere werden als Erkrankungen hier genannt Erkrankungen des Herz- und Gefäßsystems, Stoffwechselstörungen, Krankheiten des Nervensystems, Nierenerkrankungen sowie Alkoholmissbrauch und Einnahme psychoaktivwirkender Stoffe) orientiert und ausgeführt, dass auch ohne Vorliegen von Verdachtsmomenten ein sicherer Ausschluss nur durch die im Protokoll genannten Laborparameter erfolgen könne. Dass diese Ausführungen in medizinischer Hinsicht haltlos sein könnten, ist weder erkennbar noch vorgetragen. Das OVG NRW hat im Übrigen zur Frage der Rechtmäßigkeit einer so begründeten Untersagung des Führens von Dienstkraftfahrzeugen in seinem Urteil vom 2.7.2009 – 6 A 4096/06 -, juris, Rn. 13 wörtlich ausgeführt: „… es ist sachlich gerechtfertigt, wenn ein Behördenleiter, um denkbare Unfallrisiken für die ihm unterstellten Beamten und Dritte weitestgehend auszuschließen, denjenigen Beamten das Führen von Dienstkraftfahrzeugen untersagt, deren Kraftfahrtauglichkeit er für ungeklärt hält. Ob der jeweilige Beamte in Wirklichkeit kraftfahrtauglich ist bzw. zu Recht oder zu Unrecht die Klärung der Kraftfahrtauglichkeit im Sinne der von dem Behördenleiter vertretenen Auffassung verhindert hat, ist dabei für die Sachgerechtigkeit der Maßnahme ohne Belang. Allein maßgeblich ist, dass nach der jedenfalls nicht unvertretbaren Meinung des Verantwortlichen die Kraftfahrtauglichkeit klärungsbedürftig, tatsächlich aber nicht geklärt ist.“ Diesen als zutreffend erachteten Ausführungen schließt sich das Gericht an. Dass der Kläger seine Kraftfahrtauglichkeit selbst anders beurteilt und er die vom Polizeiarzt durchgeführte Untersuchung auch ohne Bluttest für ausreichend hält, ist rechtlich nicht maßgeblich.