1 L 1098/23

Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, unverzüglich unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Zulässigkeit des am 0. T. 0000 eingereichten Bürgerbegehrens „S. “ (neu) zu entscheiden. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller als Gesamtschuldner zu 1/3 und die Antragsgegnerin zu 2/3. Der Streitwert wird auf 15.000 Euro festgesetzt. G r ü n d e A. Den Antrag der Antragsteller, den Rat der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, unverzüglich die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „S. “ festzustellen, versteht das Gericht gemäß § 122 Abs. 1 i.V.m. § 88 VwGO dahingehend, dass darin hilfsweise auch ein Antrag auf Verpflichtung der Antragsgegnerin zur fehlerfreien (Neu-) Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts enthalten ist. Vgl. etwa auch Bamberger, in: Wysk, VwGO, 3. Auflage 2020, § 113 VwGO, Rn. 105, m.w.N. Der so verstandene zulässige Antrag hat im tenorierten Umfang Erfolg. Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt in beiden Fällen voraus, dass der zugrunde liegende materielle Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen sind (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO). Das grundsätzliche Verbot einer Vorwegnahme der Hauptsache steht einer einstweiligen Anordnung nicht entgegen, wenn dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) geboten ist und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass der mit der Hauptsache verfolgte Anspruch begründet ist. Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 - 10 C 9.12 -, juris, Rn. 22; BVerfG, Beschluss vom 15. August 2002 - 1 BvR 1790/00 -, juris, Rn. 18. In Fällen, in denen – wie hier – im Wege der einstweiligen Anordnung die Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens begehrt wird, ist ergänzend zu berücksichtigen, dass ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW Sperrwirkung entfaltet, d. h. dem Begehren entgegenstehende Entscheidungen der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen werden dürfen oder mit dem Vollzug derartiger Entscheidungen nicht mehr begonnen werden darf. Im Wege einer einstweiligen Anordnung ist daher die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur zu bejahen, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist. Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 3. Juli 2019 - 15 B 822/19 -, juris, Rn. 10 f., m.w.N., und vom 15. Mai 2014 - 15 B 499/14 -, juris, Rn. 1, m.w.N. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe hat der Antrag im tenorierten Umfang Erfolg. Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch (dazu I.) und einen Anordnungsgrund (dazu II.) glaubhaft gemacht. I. Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Sie haben in materieller Hinsicht zwar derzeit keinen Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des am 0. T. 0000 eingereichten Bürgerbegehrens „S. “ (dazu 1.). Ihnen steht aber mit hoher Wahrscheinlichkeit ein Anspruch auf fehlerfreie (Neu-) Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens zu (dazu 2.). 1. Die Antragsteller haben im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung – unabhängig von der Frage, ob der Ratsbeschluss vom 0. T. 0000 bereits eine Gesamtentscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens darstellt oder ob er lediglich eine Bescheidung des Vorprüfungsantrags beinhaltet – keinen Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des am 0. T. 0000 eingereichten Bürgerbegehrens „S. “, da die Erreichung des in § 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW geregelten Unterschriftenquorums derzeit nicht festgestellt werden kann. Gemäß § 26 Abs. 4 Satz 5 GO NRW werden die Angaben in den Unterschriftenlisten von der Gemeinde geprüft. Die Vornahme einer derartigen (ggf. zeitaufwendigen) Prüfung hat die Antragsgegnerin bislang sowohl im Verwaltungsverfahren (vgl. etwa Bl. 203 Beiakte [BA] 1) als auch im gerichtlichen Verfahren (vgl. S. 16 des Schriftsatzes vom 2. Januar 2024, Bl. 83 der Gerichtsakte [GA]) ausdrücklich abgelehnt, da es auf die Zahl der Unterzeichner des Bürgerbegehrens ausgehend von ihrem rechtlichen Standpunkt – dessen Überprüfung Gegenstand des vorliegenden gerichtlichen Verfahrens ist – nicht ankommt. Die von den Antragstellern insofern angeregten Schätzungen zur voraussichtlichen Anzahl gültiger Unterschriften (vgl. etwa Bl. 5 und 89 GA) sind mit den o.g. strengen Voraussetzungen für den Erlass einer auf die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens gerichteten einstweiligen Anordnung nicht vereinbar. Auch muss das Gericht die Unterschriftenlisten bei dieser Sachlage weder selbst überprüfen noch der Antragsgegnerin die (von ihr unter Bezugnahme auf ihre Rechtsauffassung ausdrücklich abgelehnte) Auszählung der Unterschriften per prozessleitender Verfügung aufgeben. Vielmehr ist die Konstellation mit derjenigen des sog. „steckengebliebenen“ Genehmigungsverfahrens vergleichbar, in der die Gerichte im Falle eines Verpflichtungsantrags berechtigt sind, sich auf einen Bescheidungsausspruch zu beschränken, wenn ansonsten – wie hier – komplexe bzw. aufwändige Aspekte erstmals im gerichtlichen Verfahren geklärt werden müssten. Vgl. zum „steckengebliebenen“ Genehmigungsverfahren etwa BVerwG, Urteil vom 14. April 1989 - 4 C 52.87 -, juris, Rn. 18; OVG NRW, Urteile vom 12. Mai 2023 - 7 D 328/21.AK -, juris, Rn. 97 ff., m.w.N., vom 21. April 2020 - 8 A 311/19 -, juris, Rn. 119 ff., m.w.N., und vom 20. November 2012 - 8 A 252/10 -, juris, Rn. 117 ff., m.w.N.; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 44. EL März 2023, § 113 VwGO, Rn. 224, m.w.N. Hiervon ausgehend haben die Antragsteller in materieller Hinsicht derzeit zwar keinen Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des am 0. T. 0000 eingereichten Bürgerbegehrens „S. “, wohl aber (wie nachfolgend unter 2. dargelegt) einen Anspruch auf fehlerfreie (Neu-) Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens. 2. Es besteht ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit dafür, dass den Antragstellern – nach hier allein möglicher und gebotener summarischer Prüfung – in materieller Hinsicht ein Anspruch auf fehlerfreie (Neu-) Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Zulässigkeit des am 0. T. 0000 eingereichten Bürgerbegehrens zusteht. Vgl. zur Sicherungsfähigkeit eines Neubescheidungsanspruchs im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nach § 123 Abs. 1 VwGO etwa OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 2019 - 15 B 624/18 -, juris, Rn. 66 ff., m.w.N. Der Anspruch auf fehlerfreie (Neu-) Bescheidung setzt in Anknüpfung an die zum sog. "steckengebliebenen" Genehmigungsverfahren entwickelten Grundsätze voraus, dass der von der Antragsgegnerin herangezogene Grund die Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht trägt und das Bürgerbegehren nach dem bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gewonnenen Erkenntnisstand nicht schon aus anderen Gründen offensichtlich unzulässig ist. Vgl. zu diesem Prüfungsmaßstab beim „steckengebliebenen“ Genehmigungsverfahren etwa auch OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2023 - 7 D 328/21.AK -, juris, Rn. 97 ff., m.w.N. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Dabei kann auch hier offenbleiben, ob der Ratsbeschluss vom 0. T. 0000 bereits eine – gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW unverzüglich zu treffende – Gesamtentscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens darstellt oder ob er lediglich eine Bescheidung des Vorprüfungsantrags beinhaltet. Denn da der von der Antragsgegnerin herangezogene Grund die Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht trägt (dazu a.) und das Bürgerbegehren nach gegenwärtigem Erkenntnisstand auch nicht schon aus anderen Gründen offensichtlich unzulässig ist (dazu b.), haben die Antragsteller in beiden Fällen aus § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW einen Anspruch auf fehlerfreie Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, wobei dahinstehen kann, ob es sich insoweit um eine Erst- oder um eine Neubescheidung handelt. a. Der von der Antragsgegnerin bislang herangezogene Grund trägt die Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht. Die Antragsgegnerin ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass der Vorprüfungsantrag die Vorgaben des § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW – die gemäß § 26 Abs. 2 Satz 8 GO NRW auch bei der Einreichung eines Vorprüfungsantrags nach § 26 Abs. 2 Satz 7 GO NRW zu beachten sind – nicht einhält und dass das Bürgerbegehren aus diesem Grund mangels Eintritts der Hemmung nach § 26 Abs. 3 Satz 4 GO NRW nicht fristgerecht eingereicht worden ist. Nach § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW muss jede Liste mit Unterzeichnungen den vollen Wortlaut des Antrags enthalten. Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt: Zur Einhaltung der Vorgaben des § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW ist es nicht zwingend erforderlich, dass die Unterschriftenliste und der Antragswortlaut auf demselben Papierblatt abgedruckt sind. Vielmehr kann – sofern im Einzelfall feststeht, dass die Papierblätter bereits im Zeitpunkt der Unterschriftsleistung körperlich fest miteinander verbunden gewesen sind – der Antragswortlaut auch auf einem anderen Papierblatt als die Unterschriftenliste abgedruckt sein. Dem Wortlaut des § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW lässt sich nicht entnehmen, dass sich die Liste mit Unterzeichnungen und der Antragswortlaut zwingend auf demselben Papierblatt befinden müssen. Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen vielmehr dafür, dass ein Abdruck auf verschiedenen Blättern zulässig ist, sofern feststeht, dass die Blätter bereits im Zeitpunkt der Unterschriftsleistung körperlich fest miteinander verbunden gewesen sind. Denn der Sinn und Zweck des § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW besteht darin, sicherzustellen, dass die Unterzeichnenden den Antragswortlaut vor ihrer Unterschriftsleistung in schriftlicher Form zur Kenntnis nehmen können und somit hinreichend darüber informiert sind, wofür sie ihre Unterschrift leisten. Dieser Zweck wird auch dann erreicht, wenn der Antragswortlaut und die Unterschriftenliste sich auf verschiedenen, im Zeitpunkt der Unterschriftsleistung fest miteinander verbundenen Blättern befinden. Ein gegebenenfalls erforderliches Umblättern ist den Unterzeichnenden – zumal wenn, wie hier, in der Überschrift der Unterschriftenliste darauf hingewiesen wird, dass sich die Frage, die Begründung und die Kostenschätzung auf den vorstehenden Seiten befinden – möglich und zumutbar. Zudem wäre ein Umblättern in der Regel auch bei der (nach überwiegender Auffassung offenbar als zulässig erachteten) Verwendung eines einzigen doppelseitig bedruckten DIN-A-4-Blatts erforderlich. Für die Zulässigkeit der Verwendung mehrerer fest miteinander verbundener Blätter sprechen darüber hinaus auch Praktikabilitätserwägungen. Insbesondere bei umfangreichen Bürgerbegehren oder längeren Begründungen erscheint es denkbar, dass ein vollständiger Abdruck aller o.g. erforderlichen Bestandteile auf einem einzigen DIN-A-4-Blatt auch bei einer doppelseitigen Bedruckung nicht möglich ist. Die Verwendung von Blättern größeren Formats (d.h. DIN-A-3 oder größer) dürfte häufig impraktikabel sein und die Möglichkeiten des Selbstausdrucks der Unterschriftenlisten durch die Bürgerinnen und Bürger erschweren. Der grundsätzlichen Zulässigkeit der Verwendung mehrerer fest miteinander verbundener Blätter steht schließlich auch nicht entgegen, dass für die Gemeinde oft nicht ohne weiteres erkennbar sein wird, ob die feste Verbindung der Blätter bereits im Zeitpunkt der Unterschriftsleistung bestanden hat oder ob sie erst nachträglich hergestellt worden ist. Die materiellen Anforderungen des § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW und deren Beweisbarkeit sind insofern voneinander zu trennen. In Zweifelsfällen obliegt es den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens, zu beweisen bzw. glaubhaft zu machen, dass die feste Verbindung bereits im Zeitpunkt der Abgabe aller Unterschriften bestanden hat. Vgl. hierzu insgesamt auch Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 56. Ergänzungslieferung, Stand: Februar 2023, § 26 GO NRW, Rn. 12d, m.w.N.; Peters, in: BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, Dietlein/Heusch, 26. Edition, Stand: 1. Dezember 2023, § 26 GO NRW, Rn. 36.1, m.w.N.; vgl. zum Meinungsstand des Weiteren etwa Bayerischer VGH, Beschluss vom 13. Oktober 2021 - 4 ZB 21.1255 -, juris, Rn. 7, m.w.N; OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Dezember 2019 - 10 LC 43/19 -, juris, Rn. 35, m.w.N.; Hessischer VGH, Beschluss vom 25. August 1997 - 6 TZ 2989/97 -, juris, Rn. 4 ff. Gemessen an diesen Vorgaben sind die Vorgaben des § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW vorliegend mit hoher Wahrscheinlichkeit erfüllt. Die von den Initiatoren des Bürgerbegehrens zur Einleitung des Vorprüfungsverfahrens eingereichten Konvolute (vgl. Bl. 45 ff. BA 1) umfassen insgesamt drei Seiten. Dabei sind die Seiten 1 und 2 (auf denen sich die Fragestellung, die Begründung, die Kostenschätzung und die Angaben zu den Vertretungsberechtigten befinden) vorder- und rückseitig auf einem DIN-A-4-Blatt abgedruckt. Die Seite 3 (auf der sich die Unterschriftenliste befindet) ist auf einem weiteren DIN-A-4-Blatt abgedruckt. Die Unterschriftenliste trägt die Überschrift „Unterschriftenliste zum Antrag auf Vorprüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gem. § 26 Abs. 2 Satz 8 GO NRW (Frage, Begründung und Kostenschätzung s. S. 1 und 2)“. Die beiden DIN-A-4-Blätter waren im Zeitpunkt des Eingangs des Vorprüfungsantrags bei der Antragsgegnerin mittels Heftklammer fest miteinander verbunden. Da auf jeder Unterschriftenliste nur maximal zehn Unterschriften getätigt werden können und nicht alle Unterschriftenlisten vollständig gefüllt sind, haben die Vertretungsberechtigten insgesamt fünf derartige Konvolute bei der Antragsgegnerin eingereicht. Sämtliche Personen, die den Vorprüfungsantrag unterzeichnet haben, haben im gerichtlichen Eilverfahren eine eidesstattliche Versicherung vorgelegt, nach der sie „den Antrag auf die Vorprüfung des Bürgerbegehrens ,S. ‘ unterschrieben [haben], wobei das Blatt, auf dem [sie] die Unterschrift geleistet habe[n], durch Heftklammern fest mit dem Text des Bürgerbegehrens und seiner Begründung, der Angabe der Vertretungsberechtigung sowie der Kostenschätzung der Verwaltung verbunden war.“ (vgl. Bl. 10 ff. GA). Nach summarischer Prüfung spricht daher alles dafür, dass die beiden DIN-A-4-Blätter bereits im Zeitpunkt der Abgabe der Unterschriften fest mittels Heftklammer miteinander verbunden gewesen sind. Aus den vorgelegten eidesstattlichen Versicherungen ergibt sich hinreichend deutlich, dass die Unterschriftenliste bereits im Zeitpunkt der Abgabe der Unterschrift fest mit dem Blatt, auf dem der Antragswortlaut, die Begründung, die Kostenschätzung und die Benennung der Vertretungsberechtigten abgedruckt sind, verbunden gewesen ist. Ein gerichtlicher Abgleich zwischen den vorgelegten eidesstattlichen Versicherungen und den bei der Antragsgegnerin eingegangenen Unterschriftenlisten (vgl. Bl. 44 ff. BA 1) hat ergeben, dass sich jeder in den Unterschriftenlisten vorhandenen Unterschrift eine eidesstattliche Versicherung zuordnen lässt. Anhaltspunkte dafür, dass die in den eidesstattlichen Versicherungen getätigten Angaben unwahr sein könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin steht der Berücksichtigung der eidesstattlichen Versicherungen auch nicht entgegen, dass diese erstmals im gerichtlichen Verfahren vorgelegt worden sind. Die vorstehende Rechtsauffassung zur Auslegung des § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW hat die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Neu- bzw. Erstentscheidung über die Zulässigkeit des am 0. T. 0000 eingereichten Bürgerbegehrens zu beachten. b. Sonstige Gründe, aus denen das Bürgerbegehren offensichtlich unzulässig sein könnte, sind bislang weder von der Antragsgegnerin vorgetragen worden noch nach summarischer Prüfung sonst ersichtlich. II. Die Antragsteller haben auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist erforderlich, um wesentliche Nachteile für die Antragsteller abzuwenden. Die Sperrwirkung des zulässigen Bürgerbegehrens (§ 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW) tritt nur dann ein, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 und Satz 2 GO NRW abschließend festgestellt ist. Soweit mit der vorliegenden einstweiligen Anordnung eine (zumindest teilweise) Vorwegnahme der Hauptsache verbunden ist, ist dies ausnahmsweise zulässig. Die Antragsteller können nicht zumutbar auf das Hauptsacheverfahren verwiesen werden. Denn eine dortige – überwiegend wahrscheinliche – Verpflichtung zur (Neu-) Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens käme bei lebensnaher Würdigung des Sachverhalts aller Voraussicht nach zu spät. Der Ratsbeschluss vom 00. N. 0000 könnte bis zum rechtskräftigen Abschluss eines unter Umständen drei Instanzen umfassenden Hauptsacheverfahrens weitgehend vollzogen werden mit der Folge, dass das Bürgerbegehren faktisch ins Leere ginge. B. Über den Hilfsantrag der Antragsteller, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, unverzüglich die Zahl der Unterzeichner des Bürgerbegehrens „S. “ festzustellen, war nicht mehr zu entscheiden, da der im Hauptantrag enthaltene vorrangige Hilfsantrag Erfolg hat und die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer (Neu-) Entscheidung ohnehin – sofern sie die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht auf neue, bislang nicht geltend gemachte Unzulässigkeitsgründe stützt – die Zahl der Unterzeichner des Bürgerbegehrens „S. “ festzustellen hat. C. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG und folgt der Empfehlung unter Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Vgl. etwa auch OVG NRW, Beschluss vom 30. Mai 2014 - 15 B 522/14 -, juris, Rn. 20.