5 K 772/17.NW

Leitsatz: 1. § 7 Abs. 5 Satz 2 RStV (juris: RdFunkBeitrStVtr RP), wonach eine Dauerwerbesendung zu Beginn als solche anzukündigen ist, konkretisiert das in § 7 Abs. 3 RStV (juris: RdFunkBeitrStVtr RP) verankerte Gebot der erkennbaren Trennung zwischen Werbung und Programm für den Bereich der Dauerwerbesendungen. (Rn.38) 2. Dem Zuschauer muss durch ein als Zäsur ausgestaltetes Mittel hinreichend deutlich gemacht werden, dass als nächstes Werbung gesendet wird.(Rn.39) (Rn.41) 3. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, wenn die Einblendung des Schriftzugs Dauerwerbesendung in einem Vorspann der Sendung aufgrund der Gestaltung im Einzelfall nicht hinreichend selbständig wahrnehmbar ist für einen Zuschauer, der das Programm nicht übermäßig konzentriert an sich vorbei ziehen lässt.(Rn.43) (Rn.46) (Rn.46) (Rn.47) 4. Beschlüsse der ZAK (Kommission für Zulassung und Aufsicht) können durch die Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage der zuständigen Landesmedienanstalt begründet werden.(Rn.30) (Rn.31) 5. Die Anwesenheit von Mitarbeitern der gemeinsamen Geschäftsstelle der Landesmedienanstalten in der Sitzung der ZAK begründet keinen Verstoß gegen die Grundsätze der Nichtöffentlichkeit und der Vertraulichkeit.(Rn.34) (Rn.35) Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Berufung wird zugelassen. Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Anfechtungsklage ist gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – i. V. m. §§ 36 Abs. 7, 37 Abs. 5 Rundfunkstaatsvertrag – RStV – ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässig. Sie hat aber in der Sache keinen Erfolg, weil der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 31. Mai 2017 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Rechtsgrundlage für die Beanstandungsverfügung der Beklagten, mit der sie festgestellt hat, die Klägerin habe mit der Ausstrahlung der Dauerwerbesendung „Raportage mit F“ am 30. Oktober 2016 um 20:12 Uhr im Programm SAT1 gegen § 7 Abs. 5 S. 2 RStV verstoßen, und die Klägerin aufgefordert hat, den Verstoß künftig zu unterlassen, ist § 38 Abs. 2 RStV i. V. m. § 27 Abs. 1 Landesmediengesetz – LMG –. Danach trifft die zuständige Landesmedienanstalt gegenüber dem Rundfunkanbieter, der gegen Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags verstößt, die erforderlichen Maßnahmen, wozu die Beanstandung gemäß § 27 Abs. 1 LMG gehört. Ob ein festgestellter Rechtsverstoß zu einer solchen Beanstandung oder einer anderen medienaufsichtlichen Maßnahme führt, steht im Ermessen der zuständigen Landesmedienanstalt (vgl. Urteil der Kammer vom 4. Juni 2013 – 5 K 429/12.NW, m.w.N). Der hiernach ergangene Bescheid der Beklagten ist formell rechtmäßig. Gemäß § 35 Abs. 2 Nr. 1, S. 2 RStV, § 44 Abs. 3 Nr. 8 LMG war der Direktor der Beklagten für den Bescheiderlass zuständig, ohne dass es einer weiteren Beteiligung der Gremien der LMK bedurfte (vgl. auch dazu Urteil der Kammer vom 4. Juni 2013, a.a.O.). Dementsprechend wurden diese Gremien hier lediglich über die Beanstandungsverfügung in Kenntnis gesetzt. Die Klägerin wurde ordnungsgemäß vor Erlass des Beanstandungsbescheids angehört. Die Beklagte hat auch das im RStV vorgesehene Verfahren der Medienkontrolle eingehalten. Gemäß § 35 Abs. 2 S. 1 Nr. 1, S. 2 RStV ist die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) zur Erfüllung der Aufgaben aus § 36 RStV berufen. Die Beschlüsse der ZAK sind gemäß § 35 Abs. 9 S. 5 und 6 RStV bindend und fristgemäß zu vollziehen, was durch den streitgegenständlichen Bescheid geschehen ist. Im Rahmen der Anfechtung des Beanstandungsbescheides unterliegt die Entscheidung der ZAK der inzidenten Rechtskontrolle (vgl. wiederholt das bereits zitierte Urteil der Kammer vom 4. Juni 2013, a.a.O.). Der Beschluss der ZAK vom 16. Mai 2017 begegnet im Rahmen dieser Inzidentkontrolle keinen rechtlichen Bedenken. Der ZAK-Beschluss wurde ordnungsgemäß begründet. Gemäß § 35 Abs. 9 S. 3 und 4 RStV sind die Beschlüsse der ZAK zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Die Begründungspflicht richtet sich an die ZAK selbst, die ordnungsgemäße Begründung des umsetzenden Bescheids der Beklagten kann die Begründung durch die ZAK nicht ersetzen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – 27 K 339.10 –; VG Hannover, Urteil vom 27. Januar 2011 – 7 A 5630/08 –; BayVGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 –, alle juris). Zwar wurde ausweislich des Auszugs aus dem Protokoll der 84. Sitzung der ZAK am 16. Mai 2017 keine eigenständige Begründung für den Beschluss der ZAK formuliert, vielmehr hat sich danach die ZAK das Votum und die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen gemacht. Diese Vorgehensweise ist aber rechtlich nicht zu beanstanden. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die ZAK ihre Begründungspflicht aus § 35 Abs. 9 S. 3 und 4 RStV durch eine Bezugnahme erfüllen kann, sofern diese klar und eindeutig ist und nicht in einer Kettenverweisung auf weitere Dokumente besteht. Es muss nämlich nicht Gleiches ständig wiederholt werden (vgl. Urteil der Kammer vom 4. Juni 2013, a.a.O. und nachfolgend OVG RP, Urteil vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13.OVG –; VG München, Urteil vom 11. Oktober 2012 – M 17 K 10.6273 –; VG Hannover, Urteil vom 8. Juli 2014 – 7 A 4679/12 –, m.w.N., alle juris). Diesen Anforderungen wurde die ZAK in ihrer 84. Sitzung vom 16. Mai 2017 gerecht. Die Bezugnahme auf das Votum und die Begründung der Beschlussvorlage der Beklagten ist hinreichend bestimmt. Der Beschluss der ZAK ist entsprechend §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB – aus der Sicht des Empfängerhorizonts, hier also der Beklagten, auszulegen (vgl. OVG RP, Urteil vom 29. April 2014, a.a.O.). Aus deren Sicht ging aus der Bezugnahme in Verbindung mit der Überschrift zu TOP 3.2.2 des Protokolls und Ziffer 1 des Beschlusstenors der ZAK klar und eindeutig hervor, dass die ZAK sich die Begründung der Beschlussvorlage der Beklagten vom 3. Mai 2017 für die 84. Sitzung der ZAK zu der streitgegenständlichen Dauerwerbesendung „Raportage mit F“ am 30. Oktober 2016 um 20:12 Uhr insgesamt zu eigen gemacht hat. Da es zu diesem Beratungsgegenstand der ZAK keine weitere Beschlussvorlage in Bezug auf die konkret bezeichnete Sendung gab, ist eine Verwechslung mit anderen Dokumenten ausgeschlossen, auch wenn das Datum der Beschlussvorlage nicht genannt wurde. Der weitere Umstand, dass die Beschlussvorlage vom 3. Mai 2017 die Textüberschriften „Votum“ und „Begründung“ nicht enthielt, ist aus dem maßgeblichen Empfängerhorizont der Beklagten ebenfalls unschädlich. Die Beklagten hat die Bezugnahme erkennbar dahin verstanden, dass die ZAK sowohl dem Urteil (Votum) als auch der hierzu gegebenen Begründungen der Vorlage in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in vollem Umfang gefolgt ist (vgl. zum Aspekt des üblichen Sprachgebrauchs der ZAK auch OVG RP, Urteil vom 29. April 2014, a.a.O.). Abweichende Stellungnahmen waren in dem Dokument nicht enthalten, so dass auch insoweit keine Unklarheiten entstehen konnten. Die offensichtlich fehlerhafte Angabe des Sitzungsdatums (21. März 2017) im Schreiben des Geschäftsstellenleiters vom 22. Mai 2017 ist demgegenüber unschädlich. Maßgeblich für die Rechtmäßigkeit der Begründung durch die ZAK ist allein deren Beschluss, der im Protokoll zur 84. Sitzung vom 16. Mai 2017 niedergelegt ist, nicht ein nachfolgendes Verwaltungsschreiben. Die von der ZAK in Bezug genommene Beschlussvorlage der Beklagten enthielt ihrerseits eine ausführliche Darlegung der tatsächlichen und rechtlichen Gründe zur rundfunkrechtlichen Bewertung der Dauerwerbesendung „Raportage mit F“. Sowohl der Sachverhalt als auch die Stellungnahme der Veranstalterin einschließlich des von ihr vorgelegten Rechtsgutachtens, sowie die rechtliche Bewertung und Ermessenserwägungen gehen daraus eindeutig hervor. Die Vorlage beinhaltet schließlich keinen Verweis auf weitere Dokumente i. S. einer unzulässigen Kettenverweisung und war damit insgesamt ein taugliches Bezugnahmedokument. Die Klägerin rügt des Weiteren ohne Erfolg, die ZAK habe bei ihrer Beschlussfassung am 16. Mai 2017 gegen die Grundsätze der Vertraulichkeit und Nichtöffentlichkeit ihrer Sitzungen verstoßen. Hierfür beruft sie sich auf §§ 24 und 38 RStV, die einer Teilnahme von Mitarbeitern der gemeinsamen Geschäftsstelle der Landesmedienanstalten an der Sitzung der ZAK entgegenstünden. Soweit § 3 Abs. 6 der Geschäfts- und Verfahrensordnung der ZAK (GVO-ZAK) die Teilnahme des Leiters der gemeinsamen Geschäftsstelle an den Sitzungen vorsehe und der Vorsitzende die Teilnahme von weiteren Mitarbeitern zulassen könne, verstoße die GVO-ZAK ihrerseits gegen die Vorschriften des RStV. Diese Rechtsauffassung teilt die Kammer nicht. Gemäß § 24 RStV, der nach seiner Stellung im RStV als allgemeine verfahrensrechtliche Vorschrift für den privaten Rundfunk und also nicht nur für Zulassungsverfahren gilt, dürfen Angaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer natürlichen oder juristischen Person oder einer Personengesellschaft sowie Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse, die den Landesmedienanstalten, ihren Organen, ihren Bediensteten oder von ihnen beauftragten Dritten im Rahmen der Durchführung ihrer Aufgabenerfüllung anvertraut oder sonst bekannt geworden sind, nicht unbefugt offenbart werden. Als Organ der Beklagten hat die ZAK diese Vorgabe einzuhalten, auch gegenüber den anderen Organen der LMK, § 38 Abs. 8 S. 2 und 3 RStV. Die Mitarbeiter der gemeinsamen Geschäftsstelle der Landesmedienanstalten sind aber ebenfalls Adressaten der Norm und weder selbst Organe noch außenstehende Dritte. Ihre Anwesenheit in den Sitzungen der ZAK ist sachlich begründet durch die verwaltungstechnischen Unterstützungstätigkeiten für das Gremium in der Vorbereitung, Durchführung, Protokollierung der Sitzungen und Veröffentlichung der Sitzungsergebnisse. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die anwesenden Mitarbeiter hier weitergehend an den Beratungen und Entscheidungen der ZAK inhaltlich mitgewirkt hätten. Eine unzulässige Beeinflussung der nach § 38 Abs. 8 S. 1 RStV unabhängigen Mitglieder der ZAK durch die schlichte Anwesenheit von ihrerseits weisungsgebundenen Beschäftigten der gemeinsamen Geschäftsstelle - oder auch nur die Gefahr einer Beeinträchtigung der ZAK-Mitglieder in ihrer Unabhängigkeit - lässt sich weder tatsächlich noch rechtlich begründen. Die Regelungen in § 3 Abs. 6 GVO-ZAK, die die Anwesenheit der Beschäftigten gestatten, sind nach alledem mit dem RStV vereinbar (vgl. auch Hahn/Vesting, Beck´scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 35 RStV Rdnr. 80). Der Beanstandungsbescheid ist auch materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen der o. g. Ermächtigungsgrundlagen sind erfüllt. Die Klägerin hat durch die Ausstrahlung der Dauerwerbesendung „Raportage mit F“ am 30. Oktober 2016 um 20:12 Uhr gegen § 7 Abs. 5 S. 2 RStV verstoßen. Danach muss eine Dauerwerbesendung, die hier unstreitig vorliegt, zu Beginn als Dauerwerbesendung angekündigt und während ihres gesamten Verlaufs als solche gekennzeichnet werden. Die Vorschrift bezweckt den Schutz des Zuschauers vor einer Täuschung über den werbenden Charakter der Dauerwerbesendung (vgl. OVG RP, Beschluss vom 3. November 2008 – 2 B 10957/08 –, juris). Sie konkretisiert damit für Dauerwerbesendungen das in § 7 Abs. 3 RStV verankerte Gebot der erkennbaren Trennung zwischen Werbung und Programm. Dauerwerbesendungen stellen als solches eine Ausnahme vom rundfunkrechtlichen Trennungsgrundsatz dar, da in ihrem Verlauf Werbung und programmliche Sendeelemente vermischt sind; für sie kann ein absolutes Trennungsgebot zwischen Werbung und Programm zwangsläufig nicht gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 – 6 C 17/14 –, juris Rdnr. 16). Sie werden von § 7 Abs. 5 RStV aber nur zugelassen bei Einhaltung sämtlicher dort genannter Bedingungen. Die – hier erfüllte – Bedingung einer Kennzeichnung als Dauerwerbesendung während des gesamten Verlaufs der Sendung dient dazu, dem Zuschauer den Werbecharakter der Sendung zu jedem Zeitpunkt klar vor Augen zu führen, um der Gefahr zu begegnen, dass er diesen wegen der gleichzeitig vorhandenen redaktionellen Elemente der Sendung verkennt. Durch die dauerhafte Kennzeichnung werden zudem Zuschauer geschützt, die sich erst während der Sendung zuschalten. Der weiteren Bedingung des § 7 Abs. 5 Satz 2 RStV, Dauerwerbesendungen zu Beginn der Sendung anzukündigen, kommt darüber hinaus die Funktion zu, vor dem fließenden Übergang zwischen vorangegangenen Sendungsinhalten und einer Dauerwerbesendung rechtzeitig zu warnen. Der Zuschauer soll damit auf die besonderen Gefahren einer Beeinflussung durch Werbung im Rahmen der programmintegrierten Werbeform einer Dauerwerbesendung vorbereitet werden. Aus diesen Überlegungen folgt zum einen, dass § 7 Abs. 5 RStV als Ausnahmevorschrift zum Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 RStV insgesamt streng auszulegen ist, und dass zum anderen bei der Auslegung der Bedingungen für ihre Ausstrahlung die zu § 7 Abs. 3 RStV entwickelten Grundsätze herangezogen werden können. Dabei entspricht das Kennzeichnungsgebot des § 7 Abs. 5 S. 2 RStV inhaltlich dem Erkennbarkeitsgebot des § 7 Abs. 3 S. 1 RStV, das Ankündigungsgebot kann als besondere Ausprägung einer geforderten Absetzung der Dauerwerbesendung von anderen Sendeformaten entsprechend § 7 Abs. 3 S. 3 RStV verstanden werden. Der Umstand, dass bei Dauerwerbesendungen der Werbecharakter erkennbar im Vordergrund steht, führt zu keinen geringeren Anforderungen an die Kennzeichnungspflicht (vgl. OVG RP, Beschluss vom 3. November 2008, a.a.O.). Hinter den allgemeinen Grundsätzen des § 7 Abs. 3 RStV dürfen die besonderen Anforderungen an die Zulässigkeit einer Dauerwerbesendung auch in Bezug auf die erforderliche Ankündigung nicht zurückbleiben. Gemäß § 7 Abs. 3 S. 3 RStV muss die Werbung angemessen durch optische oder akustische Mittel oder räumlich eindeutig von anderen Sendungsteilen abgesetzt sein. Dem Zuschauer muss bereits vor Beginn der Werbung durch ein als Zäsur ausgestaltetes Mittel hinreichend deutlich gemacht werden, dass als nächstes Werbung gesendet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2014, a.a.O., juris Rdnrn. 9, 15 und 20 ff.). Da diese Anforderungen auf die gemäß § 7 Abs. 5 S. 2 RStV verpflichtende Ankündigung einer Dauerwerbesendung übertragbar sind, muss zwischen anderen Sendeformaten und der Dauerwerbesendung mithin eine Zäsur liegen, die aufgrund ihres Gesamteindrucks eindeutig den Hinweis herausstellen muss, dass unmittelbar im Anschluss Werbung folgt. Das lässt dem Veranstalter einen Gestaltungsspielraum, ohne ihn auf eine bestimmte Art der Ankündigung festzulegen; auch die Verwendung von zusätzlichen Elementen in der geforderten Ankündigung ist danach nicht von vornherein ausgeschlossen. Durch die gewählte Form der Ankündigung muss aber jedenfalls gewährleistet sein, dass sich den Zuschauern ohne weiteres Nachdenken aufdrängt, dass die Ausstrahlung von Werbung unmittelbar bevorsteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015, a.a.O.). Das entspricht im Übrigen der von der Klägerin aus der Gesetzesbegründung zitierten „unmittelbaren Verdeutlichung“ des Werbecharakters der Sendung. Unter Beachtung dieser Grundsätze ist auch die zwischen den Beteiligten streitige Frage zu beantworten, ob die Dauerwerbesendung „Raportage mit F“ am 30. Oktober 2016 ausreichend „zu Beginn als Dauerwerbesendung angekündigt“ wurde. Diese Frage ist vom Gericht ohne Berücksichtigung eines Beurteilungsspielraums der Beklagten zu entscheiden; auf den Inhalt der lediglich norminterpretierenden Werberichtlinien der Beklagten kommt es nicht entscheidend an (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015, a.a.O.) Die Klägerin verweist aufgrund des Wortlautes des § 7 Abs. 5 S. 2 RStV zunächst nachvollziehbar darauf, dass eine Ankündigung der Dauerwerbesendung „zu Beginn“ auch dann erfüllt ist, wenn die Ankündigung am Anfang der Sendung erfolgt, also schon Teil derselben ist. Andererseits trifft aber auch die Rechtsauffassung der Beklagten offensichtlich zu, dass die von § 7 Abs. 5 Satz 2 RStV geforderte Ankündigung sich nicht auf ein gegenwärtiges Geschehen beziehen kann, sondern nur auf ein zukünftiges Ereignis. Dieser im Wortlaut des § 7 Abs. 5 Satz 2 RStV angelegte, scheinbare „Widerspruch“ ist unter Beachtung der oben beschriebenen Grundsätze und des Normzwecks des § 7 Abs. 5 S. 2 RStV dahingehend zu lösen, dass – gleichgültig ob „vor“ oder „zu“ oder „am“ Beginn einer Dauerwerbesendung – ein selbständiges, vom Zuschauer wahrnehmbares Sendeelement gesendet werden muss, das den eindeutigen Hinweis darauf enthält, dass im unmittelbaren Anschluss eine Dauerwerbesendung ausgestrahlt werden wird. Diese Botschaft muss sich dem Zuschauer aufdrängen (BVerwG, a.a.O.). Nur dann ist nämlich die zusätzliche Warnfunktion der Ankündigung für den Zuschauer erfüllt. Daraus ergibt sich wiederum, dass das Ankündigungselement so ausgestaltet sein muss, dass es vom Zuschauer „klar“, „deutlich“ und „zweifelsfrei“ als solches erkennbar sein muss. Davon ist auszugehen, wenn der Zuschauer aufgrund der Gestaltung des Hinweises, der Dauer seiner Einblendung und des Sendeumfelds durch bloßes Hinsehen ohne Nachdenken zu dem Schluss kommen kann, dass als nächstes Werbung zu erwarten ist. Dafür genügt es nicht, dass er das Sendegeschehen mit erhöhter Aufmerksamkeit verfolgen muss, um den Hinweis wahrnehmen zu können. Maßstab ist vielmehr der durchschnittliche Zuschauer, der nicht übermäßig konzentriert das Programm an sich vorbeiziehen lässt (BVerwG, a.a.O., Rdnr. 23). Diesen Anforderungen wird der von der Klägerin produzierte Vorspann der Dauerwerbesendung „Raportage mit F“ in der am 30. Oktober 2016 ausgestrahlten Form nicht gerecht. Er beginnt zwar mit der isolierten Einblendung des Schriftzugs „Dauerwerbesendung“, der als solches inhaltlich eindeutig ist und damit geeignet wäre, die beschriebene Warnfunktion für den Zuschauer im Hinblick auf eine unmittelbar nachfolgende Vermischung von Werbung und redaktionellen Inhalten mit der gebotenen Eindeutigkeit zu gewährleisten. Auch der Umstand, dass der Schriftzug am Anfang der Sendung platziert und damit schon Teil derselben ist, steht dem nicht von vornherein entgegen. Für einen nicht übermäßig konzentrierten Zuschauer, der das Programm an sich vorbeiziehen lässt, ist die isolierte Einblendung des Schriftzuges „Dauerwerbesendung“ zu Beginn der Sendung aber aufgrund der Gesamtumstände nicht ausreichend selbständig als Ankündigung einer nachfolgenden Werbung wahrnehmbar. Dem stehen hier gleich mehrere Faktoren entgegen: Der Schriftzug „Dauerwerbesendung“ steht innerhalb des Vorspanns nur sehr kurz für sich allein, nämlich unstreitig für höchstens eine Sekunde. Es erscheint bereits fraglich, ob das nach wahrnehmungspsychologischen Erkenntnissen ausreicht, dass der Zuschauer dieses einleitende Element überhaupt zur Kenntnis nehmen kann (vgl. Urteil der Kammer vom 4. Juni 2013 unter Bezugnahme auf die im dortigen Verfahren erfolgten Hinweise der Beklagten). Nach Überzeugung des Gerichts ist es aufgrund mehrfacher eigener Anschauung des Beitrags jedenfalls nur dem hoch konzentrierten Zuschauer möglich, den Schriftzug in diesem Moment als Warnhinweis auf eine unmittelbar im Anschluss folgende Werbung zu erkennen. Erschwerend kommt hinzu, dass der Schriftzug relativ klein, farblich nur schwach abgehoben und am linken unteren Bildrand zu sehen ist, auf den das Hauptaugenmerk des Zuschauers regelmäßig nicht gerichtet ist. Fast gleichzeitig wird der Blick des Zuschauers zusätzlich bewusst auf die Mitte des Bildschirms gelenkt, wo nach und nach die Werbelogos „Aldi life Musik by napster“, „Aldi“, und rechts unten das Logo von „The Voice of Germany“ erscheinen. Diese sind deutlich größer, in unterschiedlichen Farben gehalten und damit aus Sicht des Zuschauers optisch dominant gestaltet. Aus dem Hintergrund in der Bildmitte fährt gleichzeitig ein Zweirad auf den Zuschauer zu, der Eindruck der Fahrt wird praktisch von Anfang an durch einen entsprechend bewegten Bildschirmhintergrund vorweggenommen. Diese Elemente sind damit Teil eines dynamischen Geschehens, dem das Auge instinktiv folgt, während der Schriftzug „Dauerwerbesendung“ links unten statisch bleibt. Durch das Zusammenwirken dieser Faktoren gerät der Hinweis „Dauerwerbesendung“ derart in den Hintergrund, dass er dem nicht übermäßig aufmerksamen Zuschauer nach Überzeugung des Gerichts jedenfalls „zu Beginn“ der Sendung regelmäßig entgehen wird. Erst bei längerem Hinsehen, wenn der Zuschauer nach und nach den gesamten Bildschirm in den Blick nimmt, wird er auch den Schriftzug zur Kenntnis nehmen. Zu diesem Zeitpunkt läuft aber bereits die Werbung für „Aldi“ und „Aldi life Musik“ in Form der gezeigten Werbelogos. Für die vom RStV geforderte Warnung des Zuschauers vor einer unmittelbar bevorstehenden Werbung ist es dann zu spät. Das gilt erst recht für die nachfolgenden Sequenzen des Vorspanns, in denen durchgängig Werbelogos bzw. redaktionelle Elemente der Dauerwerbesendung gleichzeitig mit dem Hinweis „Dauerwerbesendung“ verwendet werden (Sendungstitel, Rapper, Logos). Damit enthält der „Opener“ bereits die für die Dauerwerbesendung charakteristische Vermischung von Werbung und redaktionellen Inhalten und kann deshalb auch nicht als Ganzes die Anforderungen an ein selbständiges Ankündigungselement erfüllen. In welcher Form eine Verbindung der Ankündigung gemäß § 7 Abs. 5 S. 2 RStV mit Werbe- oder Sendungslogos in einem anders gestalteten Opener zulässig sein könnte, indem der einleitende Warnhinweis trotz Verwendung zusätzlicher Elemente eindeutig im Vordergrund bleibt, kann hier dahinstehen. Dieser tatsächlichen und rechtlichen Bewertung des Gerichts kann die Klägerin nicht entgegenhalten, dem Zuschauer werde durch die Verbindung des Hinweises auf die Dauerwerbesendung mit den Werbelogos gerade deutlich gemacht, dass jetzt eine Dauerwerbesendung für Aldi folge. Denn, wie ausgeführt, ist die Werbung (für Aldi) definitionsgemäß Inhalt der Dauerwerbesendung. Eine Warnung vor der Dauerwerbesendung geht aber ins Leere, wenn diese bereits läuft. Durch die Sichtweise der Klägerin wäre zwischen der Kennzeichnung der Werbung und der zusätzlich geforderten Ankündigung nicht mehr ausreichend zu trennen. Entgegen ihrer Auffassung ist eine ausreichende Ankündigung hier auch nicht deshalb entbehrlich, weil unmittelbar vor der Dauerwerbesendung ein Werbeblock gesendet wurde. § 7 Abs. 5 S. 2 RStV unterscheidet im Hinblick auf die normierten Ausstrahlungsbedingungen für eine Dauerwerbesendung nicht danach, welches Sendeformat vor der Dauerwerbesendung gezeigt wird. Auch nach Sinn und Zweck der Vorschrift ist die Ankündigung in ihrer Funktion als Warnung vor der nachfolgenden Vermischung von redaktionellen Inhalten und Werbung nicht entbehrlich, wenn ein Werbeblock vorausgeht. Zwar sind die Zuschauer in diesem Moment auf die Ausstrahlung von Werbeinhalten eingestellt. Gerade am Ende eines Werbeblocks erwartet der Zuschauer aber regelmäßig den Übergang zu rein redaktionellen Inhalten, im speziellen Fall zu der Show „The Voice of Germany“. Die Gefahr einer Irreführung ist deshalb besonders hoch, wenn dann stattdessen ein Sendeformat läuft, das Elemente aus dieser Show (die Person des Moderators, das Logo der Sendung und eine musikalische Darbietung mit inhaltlichem Bezug zur Sendung) mit Werbeelementen für „Aldi“ und einen Musikstreamingdienst dieser Firma verbindet. Umso mehr müssen Zuschauer in dieser Situation vor dieser besonderen Werbeform gewarnt werden. Gegen die von der Beklagten erhobene Verwaltungsgebühr bestehen keine rechtlichen Bedenken. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO. Die Berufung wird nach §§ 124, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache im Hinblick auf die Anforderungen an die Ankündigung von Dauerwerbesendungen gemäß § 7 Abs. 5 S. 2 RStV zugelassen. Beschluss Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG, vgl. Urteil der Kammer vom 4. Juni 2013, a. a. O.). Die Klägerin ist Veranstalterin eines bundesweit ausgestrahlten Fernsehprogramms. Sie wendet sich gegen eine rundfunkrechtliche Beanstandungsverfügung der Beklagten in Bezug auf eine Dauerwerbesendung, die am 30. Oktober 2016 gegen 20:12 Uhr im Fernsehprogramm der Klägerin gezeigt wurde. Im Anschluss an einen Werbeblock und vor der Musikshow „The Voice of Germany“ strahlte die Klägerin die Dauerwerbesendung mit dem Titel „Raportage mit F“ für den Musikstreamingdienst „Aldi life Musik powered by napster“ aus. Nach der Schwarzblende des vorangegangenen Werbespots erschien auf dem Bildschirm zunächst der Vorspann zu der Sendung, der insgesamt ca. 5 Sekunden dauerte und wie folgt aufgebaut ist: Zunächst wird links unten im Bild der Schriftzug „Dauerwerbesendung“ sichtbar, nach ca. einer Sekunde erscheinen in der Mitte des Bildschirms die Logos von „Aldi life Musik powered by napster“, direkt darunter zwei Werbelogos für „Aldi“ und rechts unten das Symbol der Sendung „The Voice of Germany“. Aus dem Hintergrund fährt ein Zweirad auf den Zuschauer zu. Nach dieser Sequenz, die insgesamt ca. 3 Sekunden dauert, wechselt der Bildschirm auf den Sendungstitel „Raportage mit F“ mit dem Rapper F, der sich zur Begleitmusik bewegt. In diesem Teil des Vorspanns, der ca. 2 Sekunden lang ist, sind die vorgenannten Werbelogos nicht mehr zu sehen, der Schriftzug „Dauerwerbesendung“ ist weiterhin links unten auf dem Bildschirm vorhanden. Danach wird übergeblendet zu einem Interview, das der Moderator der Show „The Voice of Germany“ mit dem Rapper F führt, anschließend trägt F einen Rap vor mit thematischem Bezug zu der Show „The Voice of Germany“. Während des Interviews und des Raps ist der Schriftzug „Werbesendung“ rechts oben zu sehen, links unten im Bild das Logo „Aldi life powered by napster“. Nach dem Ende der Dauerwerbesendung folgt der Programmhinweis für eine andere Sendung der Klägerin und im Anschluss daran die Show „The Voice of Germany“. Nach der rechtlichen Bewertung der Beklagten beinhaltete die Sendung einen Verstoß gegen § 7 Abs. 5 S. 2 Rundfunkstaatsvertrag – RStV –, weil die danach gebotene Ankündigung der Dauerwerbesendung nicht erfolgt sei. Die Beklagte hörte die Klägerin hierzu unter dem 18. November 2016 an. Diese verwies in ihrer Stellungnahme vom 30. Januar 2017 auf den eigens von ihr produzierten Vorspann (Opener), der zur Ankündigung jeder Episode von „Raportage mit F“ diene und in dem von Anfang an der Schriftzug „Dauerwerbesendung“ eingeblendet werde. Die Dauerwerbesendung beginne erst danach. Dadurch trage sie der Forderung des RStV Rechnung, dass die Dauerwerbesendung „zu Beginn“ – und damit als Teil der Sendung – anzukündigen sei. Der Opener unterscheide sich als Ankündigung deutlich von der nachfolgenden, in anderer Weise erfolgten Kennzeichnung der Dauerwerbesendung. Zudem folge die Dauerwerbesendung unmittelbar nach einem Werbeblock, so dass insoweit eine Trennung zum redaktionellen Programm nicht erforderlich sei. Die Klägerin berief sich auf eine gutachterliche Stellungnahme des Prof. Dr. E vom 27. Januar 2017. Die Beklagte legte den Fall der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) vor. Für die von der ZAK eingesetzte Prüfgruppe fertigte die Beklagte eine Vorlage vom 20. März 2016, auf deren Grundlage die Prüfgruppe der Beanstandung am 21. März 2017 zustimmte. In ihrer anschließenden Vorlage vom 3. Mai 2017 zur 84. Sitzung der ZAK am 16. Mai 2017 führte die Beklagte aus: Die vorgeschriebene Ankündigung der Dauerwerbesendung beziehe sich auf ein bevorstehendes Ereignis und sei deshalb im Sinne einer Vorankündigung „vor Beginn“ der Sendung zu verstehen. Die Abgrenzung zu der gebotenen Kennzeichnung während der Sendung sei obsolet, wenn auch die Ankündigung während der Sendung erfolgen dürfe. Im Rahmen von Dauerwerbesendungen seien strenge Anforderungen zu stellen, um den Trennungsgrundsatz des § 7 Abs. 3 RStV zu gewährleisten und den Zuschauer vor einer Irreführung zu schützen. Der Sendungsopener der Klägerin stelle keine ausreichende Ankündigung dar. Bereits in der ersten Einstellung würden werbliche Elemente gezeigt, die Ankündigung müsse aber nicht erst im Moment der Werberezeption, sondern vor deren Beginn erkennbar sein. Der Opener enthalte zudem schon ein gestalterisches Element der Sendung. Eine Ankündigung der Dauerwerbesendung sei auch nach einem Werbespot nötig. Im Rahmen des Ermessens sei die rundfunkrechtliche Beanstandung gerechtfertigt. Im Protokoll über die 84. Sitzung der ZAK vom 16. Mai 2017 ist ausgeführt: „3.2.2 SAT.1 Satelliten-Fernsehen GmbH/SAT.1 („Raportage mit F“) (LMK)-Az.: 17-38 Die ZAK macht sich das Votum und die Begründung der Beschlussvorlage zu Eigen und fasst folgenden Beschluss: 1. Die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) stellt fest, dass die SAT.1 Satelliten-Fernsehen GmbH mit der Ausstrahlung der Dauerwerbesendung – „Raportage mit F“ am 30. Oktober 2016, um 20:12 Uhr, im Programm SAT.1 gegen § 7 Abs. 5 Satz 2 RStV verstoßen hat. 2. Die Beanstandung (1.) ist innerhalb von 6 Wochen umzusetzen. 3. Gemäß Nr. 1.7 des Kostenverzeichnisses zur Kostensatzung nach § 35 Abs. 11 RStV wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.000,00 € erhoben.“ Ausweislich der Anwesenheitsliste ZAK waren in der Sitzung auch Mitarbeiter der gemeinsamen Geschäftsstelle der Medienanstalten anwesend. Der Geschäftsstellenleiter übermittelte der Beklagten den Beschluss der ZAK mit Schreiben vom 22. Mai 2017 und verwies darauf, dass sich die Begründung aus der Beschlussvorlage bzw. dem Protokoll zur Sitzung vom 21. März 2017 ergebe. Mit Bescheid vom 31. Mai 2017, zugestellt am 2. Juni 2017, stellte die Beklagte gemäß § 27 Abs. 1 Landesmediengesetz gegenüber der Klägerin den Rechtsverstoß fest und forderte sie auf, diesen künftig zu unterlassen. Sie erhob eine Gebühr in Höhe von 1.000,00 €. Zur Begründung wiederholte sie ihre Ausführungen aus der Vorlage an die ZAK vom 3. Mai 2017. Die Klägerin hat am 30. Juni 2017 Klage erhoben. Sie trägt vor: Der Beanstandungsbescheid leide unter formellen Fehlern. Die gemäß § 35 Abs. 9 S. 3 und 4 RStV erforderliche Begründung des Beschlusses durch die ZAK fehle und könne nicht durch die Begründung des Bescheides der Beklagten ersetzt werden. Ob eine Bezugnahme auf Vorlagen ausreiche, könne hier dahinstehen, denn eine solche gehe aus dem Protokoll der ZAK nicht eindeutig und unmissverständlich hervor. Die Beschlussvorlage werde nicht hinreichend konkret bezeichnet in der Niederschrift zur 84. Sitzung der ZAK, für die es mehrere Vorlagen gegeben habe. Kein Abschnitt der Vorlage sei mit dem Begriff „Votum“ oder „Begründung“ versehen. In der Mitteilung der Geschäftsstelle werde zudem auf das Protokoll zur Sitzung vom 21. März 2017 Bezug genommen, während die Sitzung der ZAK am 16. Mai 2017 stattgefunden habe. Die ZAK habe außerdem die Vertraulichkeit gemäß § 24 RStV bzw. die Nichtöffentlichkeit ihrer Sitzungen verletzt, indem Dritte dort anwesend gewesen seien. Das Gebot der Nichtöffentlichkeit gelte insbesondere für die Beratung und Beschlussfassung der ZAK, auch zur Gewährleistung der Unabhängigkeit ihrer Mitglieder gemäß § 38 RStV. Vorliegend seien Beschäftigte der gemeinsamen Geschäftsstelle anwesend gewesen, und es sei nicht ersichtlich, dass diese Personen nicht auch an der Beratung und Abstimmung teilgenommen hätten. Soweit die Geschäftsordnung der ZAK die Hinzuziehung dieser Personen gestatte, verstoße sie ihrerseits gegen den RStV. Daraus folge eine Rechtsverletzung des betroffenen Veranstalters aus Artikel 5 Grundgesetz. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Es liege kein Verstoß gegen § 7 Abs. 5 S. 2 RStV vor. Nach dem Wortlaut der Vorschrift genüge die Ankündigung einer Dauerwerbesendung „zu Beginn“ und somit als Teil der Sendung. In der streitgegenständlichen Sendung setze sich die Ankündigung deutlich von der Sendung ab durch den zweistufigen Vorspann, der sich langsam aufbaue und als erstes Element den Schriftzug „Dauerwerbesendung“ einblende. Erst anschließend würden die Werbelogos und darauf folgend der Sendungstitel mit der titelgebenden Hauptperson gezeigt. Dem Zuschauer müsse dadurch in jedem Moment der Sendung klar sein, dass eine Werbesendung vorliege. Der RStV unterscheide auch an anderer Stelle zwischen der Formulierung „zu Beginn“ (§ 7 Abs. 7 und § 8 Abs. 4) und „vor Beginn“ (§§ 5 Abs. 8 und 51 b Abs. 2, 52 b Abs. 4). Nach Sinn und Zweck ergebe sich keine andere Auslegung. Die Gesetzesbegründung verlange lediglich eine unmittelbare Verdeutlichung, keine vorherige Warnung. Die Beklagte entnehme ihre strengeren Anforderungen an die Ankündigung offenbar ihren Werberichtlinien, die aber nicht weitergehen dürften, als der RStV selbst. Zudem sei die Dauerwerbesendung im direkten Anschluss an einen Werbeblock gesendet worden, weshalb schon kein Erfordernis bestehe, sie von zuvor gesendeten redaktionellen Inhalten abzugrenzen. Eine Irreführung des Zuschauers liege hier nicht vor. Die von ihr vorgenommene Ankündigung mit der Bezeichnung „Dauerwerbesendung“ sei schließlich inhaltlich ausreichend. Die Abgrenzung zur Kennzeichnung werde nur in zeitlicher Hinsicht verlangt, insbesondere bestehe kein Zwang zur Verwendung eines eigenen Werbelogos für die Ankündigung. Sonstige Vorgaben, auf welche Art die Ankündigung erfolgen müsse, gebe es nicht. Entscheidend sei lediglich die Erkennbarkeit für den durchschnittlichen Zuschauer. In der rundfunkrechtlichen Literatur werde die weitgehende Freiheit des Veranstalters im Einzelfall betont sowie die Zulässigkeit zusätzlicher Logos oder Elemente des Senders und der Sendung sowie der Sponsoren. Durch die Verwendung der Werbelogos im Vorspann werde gerade darauf hingewiesen, dass jetzt Werbung für Aldi folge. Die Klägerin beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 31. Mai 2017 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie verweist auf ihren Bescheid und trägt vor: Die formellen Beanstandungen der Klägerin seien konstruiert und die Begründungen weit hergeholt. Die ZAK habe sich das Votum und die Beschlussvorlage der Beklagten ausdrücklich zu eigen gemacht. Hiermit könne lediglich der Text gemeint sein, der zum betreffenden Fall vorgelegen habe, mithin die Vorlage vom 3. Mai 2017. In der Übermittlung durch die Geschäftsstelle sei das Sitzungsdatum offensichtlich falsch bezeichnet worden, was unschädlich sei. Die Vorlage enthalte eine inhaltlich vollständige Begründung, unabhängig von der Bezeichnung der Textstellen als „Votum“ oder „Begründung“. Ein Verstoß der ZAK gegen die Nichtöffentlichkeit ihrer Sitzung liege ebenfalls nicht vor. Die Angestellten der gemeinsamen Geschäftsstelle seien zuständig gewesen für die Vorbereitung, die Protokollführung und die Kommunikation nach außen, die Geschäftsordnung der ZAK gestatte ihre Anwesenheit. § 24 RStV sei überdies nicht einschlägig, da er lediglich die persönlichen sowie Berufs- und Geschäftsgeheimnisse von Veranstaltern im Zulassungsverfahren schütze. In materiell-rechtlicher Hinsicht seien die Besonderheiten der Dauerwerbesendung zu beachten, die eine besondere Gefahrenlage im Hinblick auf den rundfunkrechtlichen Trennungsgrundsatz darstellten. Aus diesem Grund fordere § 7 Abs. 5 S. 2 RStV kumulativ ihre Ankündigung und Kennzeichnung während der gesamten Sendung. Das Wesen einer Ankündigung liege in ihrer besonderen Warnfunktion vor dem fließenden Übergang zwischen Werbung und redaktionellen Inhalten. Die Formulierung „zu Beginn“ bezeichne nur das Erfordernis, dass sie unmittelbar vorher, nicht z. B. Stunden vor der Dauerwerbesendung erfolgen müsse. Bei anderer Auslegung wäre eine Unterscheidung zur zusätzlich geforderten Kennzeichnung der Dauerwerbesendung nicht möglich. Die Ankündigung müsse stets erfolgen, unabhängig von vorangegangenen Sendeinhalten. Sie müsse inhaltlich eindeutig und für den durchschnittlichen Zuschauer wahrnehmbar sein, das Augenmerk müsse z. B. auf einem Schriftzug liegen, reine Werbelogos reichten nicht aus. Die Ankündigung dürfe die Vermischung von Werbung und Programm nicht schon vorwegnehmen und müsse deshalb frei sein von werblichen Botschaften. Der Schriftzug „Dauerwerbesendung“ sei hier zunächst nur schwach erkennbar und werde noch in derselben Sekunde vom Schriftzug „Aldi“ begleitet, der zudem merklich größer und zentral platziert sei. Hinzu träten zugleich weitere Logos, gleichzeitig fahre ein Mopedfahrer auf den Zuschauer zu. Die Aufmerksamkeit des Zuschauers werde dadurch bewusst abgelenkt. Hierin liege eine unzulässige Vorwegnahme von Werbung und Programm, vor der eigentlich gewarnt werden solle. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die von ihnen vorgelegten Unterlagen und die Verwaltungsakte der Beklagten Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.