2 K 1145/17.NW

Leitsatz: 1. Stellt die Erzeugerorganisation einen Änderungsantrag nach Art 60 Abs 1 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 (juris: EUV 543/2011), so muss der Beklagte über den Antrag, regelmäßig innerhalb von vier Wochen, entscheiden. Dies gilt für genehmigungspflichtige und nicht genehmigungspflichtige Änderungen. Denn auch nicht genehmigungspflichtige Änderungen kann die Erzeugerorganisation vorab genehmigen lassen, um sich vor unsicheren Investitionen zu schützen.(Rn.41) 2. Bei nicht genehmigungspflichtigen Änderungen kann die Erzeugerorganisation auch das Anzeigeverfahren wählen. Nach den Voraussetzungen des Art 66 Abs 4 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 (juris: EUV 543/2011) in Verbindung mit § 12 Abs 3 OGErzeugerOrgDV (keine Maßnahmenüberschreitung über 20 Prozent, umgehende Mitteilung) kann die Erzeugerorganisation Investitionen auf eigenes Risiko beginnen. Bei dem Anzeigeverfahren muss der Beklagte die Voraussetzungen prüfen und der Erzeugerorganisation einen Hinweis erteilen, wenn die Anzeige die Voraussetzungen nicht erfüllt und dies förderschädlich ist.(Rn.40) 3. Genehmigungspflichtig sind alle inhaltlichen Änderungen des operationellen Programms. Nicht genehmigungspflichtig sind Änderungen innerhalb des genehmigten operationellen Programms. Die Abgrenzung kann schwierig sein, da im operationellen Programm unterschiedliche Konkretisierungsstufen zu finden sind.(Rn.42) 4. Hat sich eine Verwaltungspraxis etabliert, nach der das Anzeigeverfahren teilweise auch für genehmigungspflichtige Änderungen ausreichte, so kann der Erzeugerorganisation diesbezüglich kein vorzeitiger Maßnahmenbeginn entgegengehalten werden.(Rn.57) Soweit die Klage zurückgenommen wurde und die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Unter Abänderung des Änderungsbescheids vom 18. Januar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017 wird der Beklagte verpflichtet, die Änderung in Maßnahme 3 Aktion 1, soweit sie den Gabelstapler mit Hebebühne für den Erzeuger Sch… betrifft, zu genehmigen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 1/10 und der Beklagte zu 9/10. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beteiligten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Soweit die Klage aufrechterhalten wird, ist sie zulässig und begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Genehmigung der beantragten Änderung im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1 zur Förderung eines Elektrogabelstaplers mit Arbeitsbühne für den Erzeuger Sch.... Die Klägerin hat einen Anspruch auf Genehmigung ihres Änderungsantrags vom 29. April 2016. Der Anspruch auf eine Entscheidung über den Änderungsantrag ergibt sich aus Art. 66 Abs. 1 und Abs. 3 lit b DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 in Verbindung mit § 12 Abs. 2 Satz 1 OGErzeugerOrgDV (1). Die sachlichen Voraussetzungen für die Genehmigung dieser Anschaffung liegen vor. Sie folgen aus dem Bescheid des Beklagten zur Genehmigung des operationellen Programms für das Jahr 2016 vom 8. Dezember 2015 in Verbindung mit Ziffer 3.2.3.1 der Nationalen Strategie und Ziffer 11 lit. a Anhang IX zu Art. 60 Abs. 1 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 sowie Ziffer 3.2 Nationale Strategie (2). Das Ermessen des Beklagten ist auf null reduziert durch die Selbstbindung des Beklagten. Diese ergibt sich aus seiner Verwaltungspraxis in Einklang mit den Förderrichtlinien und Art. 3 Abs. 1 GG. Es sind keine sachlichen Gründe vorgetragen oder ersichtlich, mit denen der Beklagte die Förderung ablehnen könnte (3). (1) Die Klägerin hat einen Anspruch auf Entscheidung über ihren Antrag vom 29. April 2016 auf Genehmigung der Änderung im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1. Der Anspruch richtet sich nach den Voraussetzungen für das Änderungsverfahren für genehmigungspflichtige und nicht genehmigungspflichtige Änderungen nach Art. 66 Abs. 1 und Abs. 3 lit b DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 in Verbindung mit § 12 Abs. 2 Satz 1 OGErzeugerOrgDV in Abgrenzung zum Anzeigeverfahren für nicht genehmigungspflichtige Änderungen nach Art. 66 Abs. 4 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 in Verbindung mit § 12 Abs. 3 OGErzeugerOrgDV (a). Dem Anspruch der Klägerin auf Genehmigung ihres Änderungsantrags bezüglich des Gabelstaplers für den Erzeuger Sch... steht nicht entgegen, dass die Klägerin die Änderung beantragte, aber vor einer Bewilligung mit der Investition begann, indem sie den Gabelstapler bestellte. Dies führt weder dazu, dass der Anspruch untergegangen ist (b) noch kann der Klägerin ein „vorzeitiger Maßnahmebeginn“ entgegengehalten werden (c). (a) Der Antrag der Klägerin vor Beginn der Investition ist als Änderungsantrag im Sinne des Art. 66 Abs. 1 und Abs. 3 lit b DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 in Verbindung mit § 12 Abs. 2 Satz 1 OGErzeugerOrgDV zu verstehen. Der Beklagte muss daraufhin über die Genehmigung entscheiden. Dieses Antragsverfahren für genehmigungspflichtige und nicht genehmigungspflichtige Änderungen ist abzugrenzen von dem Anzeigeverfahren nach Art. 66 Abs. 4 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 in Verbindung mit § 12 Abs. 3 OGErzeugerOrgDV, mit dem die Klägerin Investitionen auf eigenes Risiko beginnen kann und diese gefördert werden, wenn die Erzeugerorganisation die Voraussetzungen (nicht genehmigungspflichtige Änderung, keine Maßnahmeüberschreitung über 20 % und umgehende Mitteilung) erfüllt. Bei dem Anzeigeverfahren muss der Beklagte die Voraussetzungen prüfen und der Klägerin einen Hinweis erteilen, wenn die Anzeige die Voraussetzungen nicht erfüllt und dies förderschädlich ist. Die Beihilfefähigkeit der Investition prüft der Beklagte dann erst mit dem Feststellungsbescheid für das Tranchenjahr. Der gesetzliche Rahmen für die Änderungsverfahren ist wie folgt: Alle Änderungen des operationellen Programms innerhalb des Jahres richten sich nach Art. 66 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 und § 12 OGErzeugerOrgDV. Dabei sind genehmigungspflichtige Änderungen und nicht genehmigungspflichtige Änderungen zu unterscheiden (vgl. ähnliche Begriffe in der Verwaltungsvorschrift Baden-Württemberg - VwV GMO – Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die Genehmigung von operationellen Programmen und die Gewährung von Beihilfen nach der gemeinsamen Marktorganisation im Sektor Obst und Gemüse vom 2. Oktober 2018 – Az.: 22.8311.21-2 – im Folgenden: VV BW). Wie diese voneinander abzugrenzen und zu behandeln sind, ist bislang zwischen den Beteiligten nicht klar definiert. Das Unionsrecht differenziert zwischen Änderungen der operationellen Programme, welche die Behörde gestattet nach Art. 66 Abs. 1 - 3 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011, und Änderungen der operationellen Programme, welche die Erzeugerorganisationen ohne vorherige Genehmigung vornehmen können nach Art. 66 Abs. 4 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011. Die nähere Ausgestaltung dieser zwei Änderungsverfahren ist den Mitgliedstaaten überlassen. Dies präzisiert zum einen § 12 Abs. 2 Satz 1 OGErzeugerOrgDV dahingehend, dass die Erzeugerorganisationen Änderungen des operationellen Programms beantragen müssen. Zum andern „können“ die Erzeugerorganisationen nach § 12 Abs. 3 OGErzeugerOrgDV Änderungen ohne vorherige Genehmigung auf deren eigenen finanzielle Verantwortung vornehmen, wenn sie „1. das operationelle Programm nur teilweise durchführen, 2. die in dem genehmigten Programm für die Jahrestranche aufgeführten Ausgaben für einzelne Maßnahmen um bis zu 20 Prozent überschreiten.“ Diese Änderungen der Ausgaben in dem genehmigten operationellen Programm müssen die Erzeugerorganisationen nach Art. 66 Abs. 4 Satz 2 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 umgehend der Behörde anzeigen. Aus diesen Regelungen ergaben sich in der Vergangenheit unterschiedliche Auslegungen, die zu dem vorliegenden Rechtsstreit beigetragen haben. So wurde die Regelung zeitweise so verstanden, dass alle Änderungen, welche die Kosten der Maßnahme nicht um mehr als 20 % erhöhten, nur nachträglich angezeigt werden mussten, wobei eine Sammelanzeige zum Jahresende ausreichte. So zu verstehen ist das Schreiben des Beklagten vom 3. Juli 2013, wonach alle Änderungen („Aufnahme neuer Maßnahmen oder Aktionen sowie wesentliche Erhöhungen bereits genehmigter Aktionen/ Maßnahmen“) nachträglich angezeigt werden konnten. Daraus folgerte der Beklagte, dass er Änderungen unterhalb des 20%-Grenze nicht bescheiden musste, unabhängig davon, ob die Klägerin diese vorab beantragte oder hinterher anzeigte (vgl. Schreiben des Beklagten vom 24. Januar 2014, vgl. dazu uneindeutig die Dienstanweisung des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau vom 14.08.2013 zur Anerkennung von Erzeugerorganisationen (EO) sowie zur Gewährung von Beihilfen und den damit verbundenen Verwaltungskontrollen, Vor-Ort-Kontrollen und fachaufsichtlichen Prüfungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse, Verordnung über die einheitliche GMO, und den hierzu erlassenen Durchführungsbestimmungen im Sektor Obst und Gemüse – im Folgenden: Dienstanweisung). Auf manche Änderungsanträge reagierte der Beklagte mit einer Zustimmung, andere lehnte er ab und auf andere schwieg er. Im vorliegenden Rechtsstreit dagegen vertritt der Beklagte die Ansicht, dass alle Änderungen vorab beantragt und genehmigt werden müssen, außer es handele sich um Kostenerhöhungen o.ä. Demgegenüber differenziert die VV BW danach, was geändert werden soll: Inhaltliche Änderungen des operationellen Programms müssen vorab genehmigt werden (dort sog. genehmigungspflichtige Änderungen), Änderungen im Rahmen des operationellen Programms kann die Erzeugerorganisation nachträglich anzeigen (dort sog. mitteilungspflichtige Änderungen). Die Kammer legt die Änderungsvorschriften nach dem Wortlaut wie folgt aus: Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 OGErzeugerOrgDV „sind“ „Änderungen des operationellen Programms“ „zu beantragen“. Die Formulierung enthält zunächst keine Einschränkungen, sie umfasst alle Änderungen, auch inhaltliche Änderungen, wie es Art. 66 Abs. 3 lit b DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 erlaubt. Alle Änderungen sind damit grundsätzlich vorab genehmigungspflichtig. Nach § 12 Abs. 3 Nr. 2 OGErzeugerOrgDV gilt speziell für Änderungen bei den „aufgeführten Ausgaben“ „in dem genehmigten Programm“, dass die Erzeugerorganisationen diese „ohne vorherige Genehmigung auf deren eigene finanzielle Verantwortung“ vornehmen „können“. Damit sind nur spezielle Änderungen, nämlich Änderungen der Ausgaben innerhalb des genehmigten operationellen Programms, von der Genehmigungspflicht ausgenommen. Diese dürfen außerdem die Kosten der Maßnahme nicht um mehr als 20 % übersteigen, was angesichts des hohen Bewilligungsbetrags bislang regelmäßig unproblematisch war. Bei diesen nicht genehmigungspflichtigen Änderungen können die Erzeugerorganisationen selbst entscheiden, welches Änderungsverfahren sie wählen. Sie können sich an der grundsätzlichen Genehmigungspflicht orientieren und auch die nicht genehmigungspflichtigen Änderungen im Antragsverfahren vorab genehmigen lassen. Oder sie „können“ bei nicht genehmigungspflichtigen Änderungen von der Ausnahmeregelung Gebrauch machen, indem sie mit den Investitionen auf eigenes Risiko beginnen und die Änderungen im Anzeigeverfahren umgehend anzeigen. Dann erhalten sie im Feststellungsbescheid eine Entscheidung über die Beihilfefähigkeit. Diese Auslegung entspricht auch dem Sinn und Zweck des EU-Förderregimes für Erzeugerorganisationen. Einerseits soll die Erzeugerorganisation an den Inhalt des operationellen Programms gebunden sein, damit dessen Ziele erreicht werden und alle weiteren Genehmigungsvoraussetzungen (vgl. Art. 33 VO (EU) Nr. 1308/2013 und Art. 60 und 104 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011) gewährleistet sind. Andererseits soll sie wirtschaftlich flexibel auch innerhalb des Jahres agieren können. Dieser Spannungslage entspricht die Auslegung der zwei Änderungsverfahren: Alle inhaltlichen Änderungen des operationellen Programms muss die Erzeugerorganisation vorab genehmigen lassen. Die Bewilligungsbehörde soll vorab prüfen und gewährleisten können, dass alle Voraussetzungen erfüllt sind, und die Erzeugerorganisation soll vor unsicheren Investitionen geschützt werden. Damit sich die Investition dadurch nicht auf unbekannte Zeit verzögert, ist der Beklagte gehalten, innerhalb von vier Wochen über Änderungsanträge zu entscheiden (vgl. Ziffer 5.3.1 Dienstanweisung). Wenn sich die Ausgaben innerhalb des genehmigten operationellen Programms ändern, kann die Erzeugerorganisation direkt investieren. Zeigt sie diese Änderung im Anzeigeverfahren umgehend an, verliert sie ihren Förderanspruch nicht. Es entspricht ebenfalls dem Sinn und Zweck des EU-Förderregimes für Erzeugerorganisationen, den Erzeugerorganisationen bei nicht genehmigungspflichtigen Änderungen ein Wahlrecht zu geben, ob sie diese vorab beantragen oder hinterher anzeigen wollen. Nicht zu folgen ist der Ansicht und Praxis des Beklagten, dass er vorab beantragte nicht genehmigungspflichtige Änderungen unterhalb der 20%-Grenze nicht bescheiden müsse. Denn es kann schwierig sein, genehmigungspflichtige inhaltliche Änderungen und nicht genehmigungspflichtige Änderungen der Ausgaben innerhalb des operationellen Programms voneinander abzugrenzen. Entscheidend ist das operationelle Programm für das jeweilige Jahr. Je nachdem, wie genau das operationelle Programm beschrieben ist, kann eine Investition vom Inhalt umfasst sein oder darüber hinausgehen. In dem operationellen Programm sind unterschiedliche Konkretisierungsstufen zu finden (Ziel der Maßnahme, konkrete Aktion, konkrete Investition nach Art oder Anzahl in Kostenkalkulation zur Plausibilisierung von Kostenschätzungen). Bei allgemeinen Zielvorgaben und einzelnen Schätzpositionen kann unklar sein, auf welcher Konkretisierungsstufe die Änderungen voneinander abzugrenzen sind. Für diese Unsicherheit soll die Erzeugerorganisation nicht das Risiko tragen. Bei teuren oder ungewöhnlichen Investitionen oder längerfristigen Bindungen bietet daher nur das Antragsverfahren der Erzeugerorganisation die erforderliche Rechtssicherheit. Zudem dient es dem Interesse der Allgemeinheit, dass die Erzeugerorganisation die genehmigte Fördersumme sicher zur Erreichung der Förderziele einsetzen kann. Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen eines Änderungsantrags zu prüfen. Bei der zusätzlichen Anschaffung des Gabelstaplers für den Erzeuger Sch... spricht viel dafür, dass dies – auf der engeren Konkretisierungsstufe der Kostenkalkulation - eine inhaltliche Änderung des operationellen Programms darstellte, welche die Klägerin vorab beantragten musste. Denn Kosten für einen Gabelstapler für einen Erzeuger können zwar als Investitionen im Sinne des allgemeinen Textes im Antrag für das operationelle Programm vom 22. Oktober 2014 verstanden werden, den der Beklagte mit Bescheid vom 12. Dezember 2014 bewilligte. Doch in der Kostenkalkulation im Antrag vom 23. Oktober 2015 für das Jahr 2016 finden sich nur genau bezeichnete Gabelstapler, bei denen keine Erzeuger genannt sind und die daher dem P... zuzuordnen waren. Dementsprechend genehmigte der Beklagte nur diese Gabelstapler für den P.... Doch selbst wenn der Gabelstapler für den Erzeuger Sch... keine inhaltliche Änderung des operationellen Programms darstellen würde (z.B. auf der weiten Konkretisierungsstufe Ziel der Maßnahme, Beschreibung der Aktion), hat es der Klägerin freigestanden, diese Investition vorab zu beantragen. Die Klägerin hat die Genehmigung der Änderung mit Schreiben vom 29. April 2016 auch beantragt. (b) Dem Anspruch der Klägerin steht nicht entgegen, dass die Klägerin die Änderung beantragte, aber vor einer Bewilligung mit der Investition begann. Dies kann nicht so verstanden werden, dass die Klägerin kein Interesse mehr an der Genehmigung hatte. Die Klägerin bestellte den Gabelstapler, weil sie aufgrund der Praxis der vorangegangenen Jahre davon ausging, dass die Voraussetzungen für eine (nicht genehmigungspflichtige) Änderung im Anzeigeverfahren vorlagen. Grund dafür war eine Verwaltungspraxis, die auf dem früheren Verständnis des Beklagten von den Änderungsverfahren beruhte. Die Praxis im Jahr 2016 war, dass alle Anträge während des Jahres als Anzeigen behandelt wurden, da § 12 Abs. 2 Satz 2 OGErzeugerOrgDV so verstanden wurde, dass nur ein Änderungsantrag zum Jahresende zulässig war. Gleichzeitig behandelte der Beklagte aber einige Anträge, die er eigentlich als Anzeigen verstand, wie Anträge und „stimmte“ der Änderung „zu“ (vgl. Schreiben vom 18. April 2016). Auf den Änderungsantrag der Klägerin vom 29. April 2019 reagierte der Beklagte mit einer Eingangsmitteilung und einem „Gestattungsschreiben“, mit dem der Beklagte aber nur den Antrag bezüglich Maßnahme 4 Aktion 1 gestattete, jedoch nichts zur beantragten Änderung in Maßnahme 3 Aktion 1 schrieb. Die Aktennotiz zu Maßnahme 3 Aktion 1 „keine Gestattung erforderl.“ legt nahe, dass der Beklagte der Ansicht war, alle Änderungen unterhalb des 20%-Grenze des § 12 Abs. 3 Nr. 2 OGErzeugerOrgDV – auch wenn sie das operationelle Programm inhaltlich änderten - nicht bescheiden zu müssen. Den allgemeinen Hinweis auf § 12 Abs. 3 OGErzeugerOrgDV konnte die Klägerin so verstehen, dass ihr Antrag als Anzeige gewertet wurde, die nicht genehmigt werden musste. Aufgrund dieser Verwaltungspraxis kann die Klägerin nicht darauf verwiesen werden, dass sie ihren Antrag auf Genehmigung der Änderung des operationellen Programms in Bezug auf Maßnahme 3 Aktion 1 konkludent zurückgezogen hätte oder dieser sich erledigt hätte, indem sie mit der Investition begann. Die Klägerin erfuhr erst durch den Änderungsbescheid vom 18. Januar 2017, dass der Beklagte den Antrag nicht genehmigt hat. (c) Dem Anspruch der Klägerin auf Genehmigung der Änderung des operationellen Programms im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1 hinsichtlich des Gabelstaplers für den Erzeuger Sch... steht auch kein „vorzeitiger Maßnahmebeginn“ entgegen. In seinem Änderungsbescheid lehnte der Beklagte die Genehmigung bzw. die Förderfähigkeit zunächst mit dem Hinweis auf einen „vorzeitigen Maßnahmebeginn“ ab. Nachdem die Klägerin im Widerspruchsverfahren vorgetragen hatte, dass sie die Genehmigung der Änderung des operationellen Programms hinsichtlich des Gabelstaplers bereits vor der Bestellung des Gabelstaplers im Änderungsantrag vom 29. April 2016 beantragt hatte, ergänzte der Beklagte seine Begründung im Widerspruchsbescheid. Er führte sodann aus, die Klägerin habe nicht dargelegt, welche Ziele sie damit für die gesamte Erzeugerorganisation verfolge. Unklar bleibt in der Begründung, ob der Beklagte weiter an dem Ablehnungsgrund „vorzeitiger Maßnahmebeginn“ festhält. Es kann der Klägerin jedenfalls kein vorzeitiger Maßnahmebeginn entgegengehalten werden, da dieser allgemeine subventionsrechtliche Einwand nicht zu dem EU-Förderregime für Erzeugerorganisationen passt. Im allgemeinen Subventionsrecht darf der Investor nicht rechtlich verbindlich die Investition beginnen, bevor die Förderung bewilligt ist. Diese Einschränkung soll den Zuwendungsempfänger vor finanziellen Nachteilen schützen, die Bewilligungsbehörde soll frei entscheiden können und Haushaltsmittel sollen wirksam eingesetzt werden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 1981 – 8 A 31/80, AS 17 S. 10, 13). Diese allgemeinen Regeln entsprechen nicht den Änderungsverfahren im EU-Förderregime für Erzeugerorganisationen. Nach den unionsrechtlichen Vorgaben können und sollen die Erzeugerorganisationen eine Fördersumme einsetzen, die bereits genehmigt ist. Es gibt – wie bereits dargestellt – zwei Änderungsverfahren, um einerseits die Ziele des operationellen Programms zu erreichen und andererseits den Erzeugerorganisationen zu ermöglichen, wirtschaftlich flexibel zu agieren. Der Einwand des Beklagten muss sich daher im Rahmen der Systematik der Änderungsverfahren bewegen. Zum einen kann der Einwand des Beklagten des „vorzeitige Maßnahmenbeginns“ so verstanden werden, dass es förderschädlich war, dass die Klägerin vor der Entscheidung über den Änderungsantrag mit der Investition begann. Dies widerspräche aber der damaligen Verwaltungspraxis, nach der – wie bereits dargestellt – alle Anträge als Anzeigen gewertet wurden und das Schweigen des Beklagten zeigen sollte, dass die Voraussetzungen einer Anzeige vorlagen. Es kann der Klägerin nicht entgegengehalten werden, dass sie vor dem Beginn der Investition eine Entscheidung hätte abwarten sollen, die sie nach der Verwaltungspraxis nicht erwarten konnte. Zumal die Klägerin mehrfach unwidersprochen vorbrachte, sie habe nachgefragt und sich darum bemüht, Entscheidungen zu erhalten. Zum andern könnte der Einwand des „vorzeitigen Maßnahmebeginns“ so eingeordnet werden, dass die Voraussetzungen des Anzeigeverfahrens nicht vorlagen. In diese Richtung geht die Begründung des Beklagten, die Klägerin habe den Erzeuger und den Fördergegenstand nicht genau benannt. Dann wäre der Beklagte aber aus dem Subventionsverhältnis verpflichtet gewesen, dies der Klägerin mitzuteilen. Nach Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung entsprach es der Verwaltungspraxis, einen Negativbescheid oder Hinweis zu erlassen, wenn die Voraussetzungen für das Anzeigeverfahren nicht vorlagen. Der Beklagte erließ aber keinen Negativbescheid oder Hinweis. (2) Die sachlichen Voraussetzungen zur Genehmigung der Änderung des operationellen Programms bezüglich Maßnahme 3 Aktion 1 zur Anschaffung eines Gabelstaplers für den Erzeuger Sch... liegen vor. Diese ergeben sich aus Ziffer IV des Bescheids des Beklagten vom 8. Dezember 2015 zur Bewilligung des operationellen Programms für das Jahr 2016 und Art. 66 Abs. 1 und 3 lit b DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 i. V. m. § 12 Abs. 2 Satz 1 OGErzeugerOrgDV. Danach kann die Erzeugerorganisation schriftlich und unter Beifügung der erforderlichen Unterlagen (a) Änderungen des genehmigten operationellen Programms (b) beantragen, sofern die Ziele des operationellen Programms erhalten bleiben (c) und der für die Jahrestranche genehmigte Betrag nicht überschritten wird (d). a) Die Klägerin beantragte am 29. April 2016, die Investition um 100.000,00 € zu erhöhen. Dies begründete sie damit, dass ein weiterer, großer Mitgliedsbetrieb die Verladung an sie effizienter gestalten müsse, damit sie die Kunden fristgerecht beliefern könne. Es ist davon auszugehen, dass diese Angaben und Unterlagen ausreichten. Denn sonst hätte der Beklagte die Klägerin nach Ziffer 5.1. der Dienstanweisung umgehend darüber informiert und zur schnellstmöglichen Nachreichung der erforderlichen Unterlagen aufgefordert. b) Wie bereits dargestellt, stellte dies eine inhaltliche Änderung des genehmigten operationellen Programms dar. Auf Abgrenzungsfragen kommt es aber letztlich nicht an, da die Klägerin auch eine Änderung der Ausgaben innerhalb des genehmigten operationellen Programms vorab zu Genehmigung hätte stellen können. c) Die Investition in den Gabelstapler für den Erzeuger Sch... ist vereinbar mit den Zielen des operationellen Programms, denen die Investitionen in Maßnahme 3 Aktion 1 dienen sollen. Maßnahme 3 beinhaltet Aktionen zur Verbesserung des Vermarktungsniveaus. Diese sind näher bestimmt in Ziffer 3.2.3.1 Nationale Strategie 2011, der den Erwerb von Anlagegütern regelt. Nach Ziffer 3.2.3.1 Nationale Strategie können „Investitionen zur Schaffung der erforderlichen Infrastruktur und notwendigen logistischen Voraussetzungen“, z.B. „Anschaffung geeigneter Fahrzeuge für den innerbetrieblichen Transport (Elektrokarren, Gabelstapler etc.)“ gefördert werden. Dazu erläutert die Nationalen Strategie: „Die Vermarktung der in den angeschlossenen Betrieben erzeugten Produkte wird als die originäre Funktion von Erzeugerorganisationen angesehen.“ Die Gabelstapler für den Erzeuger Sch... dienen dem innerbetrieblichen Transport eines angeschlossenen Betriebs. Innerbetrieblicher Transport ist zu verstehen als Gegensatz zu außerbetrieblichem Transport. Der Transport innerhalb des Betriebs der Erzeugerorganisation und innerhalb der angeschlossenen Betriebe soll gefördert werden. Nicht gefördert werden soll demgegenüber der Transport auf der Straße zwischen den Betrieben und zu den Abnehmern. Dies entspricht den Vorgaben der Ausschlussliste in Ziffer 11 lit a Anhang IX zu Art. 60 Abs. 1 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011. Danach sind „Investitionen in Transportmittel, die von der Erzeugerorganisation zu Vermarktungs- und Vertriebszwecken verwendet werden von der Förderung ausgeschlossen, ausgenommen … Investitionen in innerbetriebliche Transportmittel“. Nach Ziffer 3.2 Nationale Strategie und der Auflage Nr. 2 im Bewilligungsbescheid für das Jahr 2016 hat die Erzeugerorganisation bei Investitionen auf Einzelbetrieben zusätzlich darzulegen, „welche Ziele für die gesamte Erzeugerorganisation verfolgt werden und wie und in welchem Maße die Aktionen zur Erreichung dieser Ziele beitragen.“ Die Klägerin hat dargelegt, dass die Investition in den Gabelstapler für den Erzeuger Sch... dem Ziel der Verbesserung des Vermarktungsniveaus für die gesamte Erzeugerorganisation dient. Sie schrieb im Antrag vom 29. April 2016, dass ein weiterer, großer Mitgliedsbetrieb die Verladung an den P... effizienter gestalten müsse, damit der P... die Kunden fristgerecht beliefern könne. Dazu erklärte die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar, die Waren müssten schnell und vor allem zeitgleich beim P... eintreffen, damit sie gebündelt zu den Groß-/Kunden gebracht werden könnten. Auch die Andienpflicht der Erzeuger nach Art. 160 UA 2 VO (EU) Nr. 1308/2013 und die Tätigkeiten zur Vermarktung, die der P... auf die Erzeuger nach Art. 155 VO (EU) Nr. 1308/2013 ausgelagert hat, sprechen dafür, dass die gesamte Erzeugerorganisation profitiert, wenn der innerbetriebliche Transport der Erzeuger erleichtert und beschleunigt wird. Die weiteren zusätzlichen Voraussetzungen für Investitionen auf Einzelbetrieben nach Ziffer 3.2 Nationale Strategie sind ebenfalls erfüllt. Die Klägerin ist Eigentümerin des Gabelstaplers und hat mit dem Erzeuger Sch... einen Duldungs- und Nutzungsvertrag geschlossen. d) Die Beteiligten haben zu Protokoll erklärt, dass die Änderung nicht dazu führt, dass der Betrag für die Jahrestranche überschritten wird. (3) Das Ermessen des Beklagten ist auf null reduziert. Der Anspruch der Klägerin folgt aus dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.04.1997 - 3 C 6/95). Die Selbstbindung ergibt sich aus der Verwaltungspraxis der Behörde in Verbindung mit den ermessenleitenden Subventionsrichtlinien (unabhängig von ihrer genauen Rechtsnatur, vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 28.04.1980 – 4 A 1030/79). Es sind keine Gründe vorgetragen oder erkennbar, die dafürgesprochen hätten, von der Verwaltungspraxis in Verbindung mit den Subventionsrichtlinien abzuweichen. Die Klägerin gab an, dass der Beklagte in der Vergangenheit Gabelstapler gefördert habe, die Mitgliedsbetriebe auf ihren Betriebsgeländen mit Nutzungs- und Duldungsvereinbarungen nutzen konnten. Dies hat der Beklagte auf Nachfrage bestätigt. Diese Verwaltungspraxis entspricht den Vorgaben der Nationalen Strategie, wonach, wie oben dargelegt, Gabelstapler auf Erzeugerbetrieben gefördert werden können, wenn dies der gesamten Erzeugerorganisation nützt. Durch diese Verwaltungspraxis im Einklang mit den Subventionsrichtlinien hat sich der Beklagte gebunden. Es sind keine sachlichen Gründe vorgetragen, warum gerade der Elektrogabelstapler mit Arbeitsbühne für den Erzeuger Sch... nicht genehmigt werden sollte. Solche Gründe nannte der Beklagte auch auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nicht. Es sind auch sonst keine sachlichen Gründe erkennbar, den Gabelstapler nicht zu fördern. Insbesondere ist die Vergabe der Mittel nicht beschränkt durch begrenzte Haushaltsmittel, bei denen zwischen mehreren Antragstellern eine Auswahlentscheidung zu treffen wäre (anders etwa bei der Kulturförderung, vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juni 1990 – 10 S 3081/89 –, Rn. 14, juris). Bei der Förderung von Erzeugerorganisationen steht nach Art. 50, 51 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 fest, wie viel Förderung sie erhalten, wenn durch Bescheid (hier vom 25. April 2016) der Wert der vermarkteten Erzeugung ermittelt ist. Diese Fördersumme (hier 6.502.200 €) steht der Erzeugerorganisation grundsätzlich zu, wenn sie sich im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben und Änderungswege bewegt. Die Erzeugerorganisation ist sogar gehalten, die Fördersumme abzurufen. So darf sie den Betriebsfonds nach Art. 66 Abs. Abs. 3 lit c Satz 1 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 i. V. m. § 12 Abs. 4 Satz 1 OGErzeugerOrgDV nur um 40 % vermindern, die allgemeinen Ziele des operationellen Programms müssen dabei erhalten bleiben. Damit die Erzeugerorganisation die bewilligten Mittel einsetzen kann, muss sie sich auf eine Förderpraxis verlassen können, die sich an nachvollziehbaren sachlichen Kriterien orientiert. Die Klage hat daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO Erfolg. Der Beklagte trägt gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch die Kosten, soweit das Verfahren beidseitig für erledigt erklärt wurde. Denn er hat die Erledigung herbeigeführt, indem er den Änderungsbescheid insoweit aufgehoben hat (vgl. BeckOK-Zimmermann-Kreher VwGO, § 161 Rn. 15). Im Übrigen wäre der Beklagte nach summarischer Prüfung unterlegen, da viel dafür sprach, dass die Klägerin die Änderungen umgehend im Sinne von Art. 66 Abs. 4 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 nach Rechnungsstellung bzw. Feststellung der Jahres-Gesamtkosten angezeigt hat. Hinsichtlich der teilweisen Klagerücknahme trägt die Klägerin die Kosten gemäß § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO. Beschluss Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 149.492,01 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG). Die Festsetzung des Streitwerts richtet sich gemäß § 52 Abs. 1 GKG nach der sich aus dem Antrag der Klägerin für sie ergebenden Bedeutung der Sache. Hinsichtlich der beantragten Änderungen (Maßnahme 3 Aktion 1 und Aktion 3) wurden 60 % der tatsächlich geänderten Kosten berücksichtigt, da es der Klägerin bei der begehrten Genehmigung letztlich um die Beihilfe geht. Bei den angezeigten Änderungen (Maßnahme 2 Aktion 3 und Aktion 4 und Maßnahme 3 Aktion 8) wurde ebenfalls der Beihilfesatz von 60 % und davon die Hälfte der tatsächlich geänderten Kosten angesetzt, da es um die Voraussetzungen der Anzeige geht und die Beihilfefähigkeit erst im Feststellungsbescheid geprüft wird. Die Klägerin begehrt die Genehmigung einer Änderung ihres operationellen Programms innerhalb des Tranchenjahres 2016. Sie möchte erreichen, dass der Beklagte im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1 die Anschaffung eines Elektrogabelstaplers mit Arbeitsbühne für den Erzeuger Sch... genehmigt. Die Klägerin ist eine landwirtschaftliche Genossenschaft. Mit Bescheid vom 15. November 2001 wurde sie im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Obst und Gemüse der Europäischen Union als Erzeugerorganisation anerkannt. Das operationelle Programm für die Erzeugerorganisationen sowie das Änderungsverfahren für das operationelle Programm und die Festsetzungen der Beihilfe richten sich nach der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 (ABl. L 347 vom 20. Dezember 2013, S. 671, im Folgenden: VO (EU) Nr. 1308/2013) und der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011 der Kommission vom 7. Juni 2011 (ABl. L 157 vom 15. Juni 2011, S. 1 – im Folgenden: DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011). Das Änderungsverfahren ist auf nationaler Ebene geregelt in der Verordnung zur Durchführung der unionsrechtlichen Regelungen über Erzeugerorganisationen im Sektor Obst und Gemüse (BGBl I 2014, 1561 – im Folgenden: OGErzeugerOrgDV). Die Förderrichtlinien finden sich in der Nationalen Strategie für nachhaltige operationelle Programme der Erzeugerorganisationen für Obst und Gemüse in Deutschland des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 3. Februar 2015 gemäß Art. 36 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1308/2013 und Art. 55 i. V. m. Anhang VII DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 (im Folgenden: Nationale Strategie). Um den Ablauf des Änderungsverfahrens innerhalb eines Jahres zu erklären, schrieb der Beklagte am 3. Juli 2013 an die Klägerin, unter Änderungen seien auf jeden Fall die Aufnahme neuer Aktionen sowie wesentliche Erhöhungen bei den bereits genehmigten Aktionen zu verstehen. Ohne vorherige Genehmigung könnten Änderungen auf eigene finanzielle Verantwortung der Erzeugerorganisation durchgeführt werden, wenn die Ausgaben für einzelne Maßnahmen um bis zu 20 % überschritten würden. Dies bedeute, dass bei Überschreitung einer genehmigten Maßnahme um mehr als 20 % zwingend die Genehmigung des Beklagten vor der Bestellung/Auftragsvergabe abgewartet werden müsse. Mit Schreiben vom 24. Januar 2014 erläuterte der Beklagte das Änderungsverfahren weiter. Er schrieb, Änderungen des operationellen Programms im laufenden Jahr seien immer zu beantragen. Wenn es sich um Änderungen handele, die bei der jeweiligen Maßnahme zu Erhöhungen von bis zu 20 % führten, werde dieser Antrag als Anzeige gewertet und müsse daher entsprechend der nationalen Durchführungsvorschriften auch nicht genehmigt werden. Die Klägerin könne diese Änderung sofort umsetzen. Handele es sich um Aktionsänderungen, die bei einer Maßnahme zu einer Erhöhung der Investitionssumme um mehr als 20 % führten, so müsse dies der Beklagte genehmigen, was durch einfaches Schreiben oder auch durch Änderung des gesamten Bewilligungsbescheids geschehen könne. Am 22. Oktober 2014 beantragte die Klägerin die Genehmigung des operationellen Programms für 2014 bis 2019. Im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1 „Flurförderfahrzeuge, Mobilien“ beantragte sie zunächst ein Investitionsvolumen von 300.000,00 €. Dies begründete die Klägerin damit, dass bei der steigenden Warenmenge moderne, dem Stand der Technik entsprechende Flurförderfahrzeuge verfügbar seien müssten, um ein schnelles Handling zu ermöglichen. Mit Bescheid vom 12. Dezember 2014 bewilligte der Beklagte das operationelle Programm für die Jahre 2014 bis 2019. In den folgenden Förderjahren beantragte die Klägerin mehrmals die Förderung von Gabelstaplern auf Mitgliedsbetrieben. Diese wurden vom Beklagten genehmigt. In Ihrem Antrag vom 23. Oktober 2015 zur Änderung des operationellen Programms für das Tranchenjahr 2016 nach Art. 65 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 begehrte die Klägerin für das Jahr 2016 ein Investitionsvolumen in Höhe von 500.000,00 € für Stapler, Ameisen und Handhupwagen etc. In der Anlage 24 mit den „Kostenkalkulationen zu geplanten Investitionen“ gab die Klägerin im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1 folgende Kosten für Flurförderfahrzeuge (Stapler, Mobilien etc.) in Höhe von 500.000,00 € aufgrund eines Erfahrungswerts aus 2015 an: 6 x Stapler 2,5 t (á 34.000,00 €) für 200.000,00 €, 2 x Stapler 5 t (á 55.000,00 €) für 100.000,00 €, 6 x Flurförderfahrzeuge (á 12.000,00 €) für 72.000,00 € und eine Kehrmaschine für 100.000,00 €. Mit Bescheid vom 8. Dezember 2015 bewilligte der Beklagte die Änderung des operationellen Programms für das Jahr 2016 gemäß Art. 65 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011. Im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1 bewilligte er den Erwerb der beantragten Flurförderfahrzeuge wie Stapler und sonstige Mobilien wie im operationellen Programm beschrieben nach 3.2.3.1 der Nationalen Strategie in Höhe von 400.000,00 € (abzüglich 100.000,00 € für die Kehrmaschine, die in einer anderen Maßnahme förderfähig sei). Ziffer IV des Bescheids lautete: „Sofern die Ziele des operationellen Programms erhalten bleiben und der für die Jahresbranche genehmigte Betrag nicht überschritten wird, kann die Erzeugerorganisation schriftlich und unter Beifügung der erforderlichen Unterlagen Änderungen des genehmigten operationellen Programms beantragen. Dabei sind insbesondere die Vorgaben der Art. 65 und 66 der DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 sowie des § 12 OGErzeugerOrgDV zu beachten.“ Der Bescheid enthielt folgende Auflagen: „2. Zusätzliche Beihilfefähigkeitskriterien für Investitionen auf Einzelbetrieben von Mitgliedern: - Bei Investitionen oder sonstigen Aktionen auf Mitgliedsbetrieben ist darzulegen, welche Ziele für die gesamte Erzeugerorganisation verfolgt werden und wie und in welchem Maße die Aktionen zur Erreichung dieser Ziele beitragen.- Die Erzeugerorganisation muss Eigentümerin der Investition sein oder es ist durch Duldungs- und Nutzungsverträge sicherzustellen, dass die Erzeugerorganisation im Falle des Ausscheidens eines Mitglieds die Investition oder ihren Restwert wieder einzieht.“ Am 29. April 2016 stellte die Klägerin einen 2. Änderungsantrag/-anzeige zum operationellen Programm 2016. Darin beantragte sie (neben anderen Änderungen in anderen Maßnahmen/Aktionen) für Maßnahme 3 Aktion 1, die Investition um 100.000,00 € auf 600.000,00 € zu erhöhen, „weil ein weiterer, großer Mitgliedsbetrieb die Verladung an den P… effizienter gestalten muss, damit der P… die Kunden fristgerecht beliefern kann.“ Dazu vermerkte der Beklagte am 11. Mai 2016 unter Maßnahme 3 Aktion 1 „Aufgrund eines Rechenfehlers in der Antragstellung erfolgt Korrektur auf 500.000,00 € - keine Gestattung erforderlich.“ Daraufhin schickte der Beklagte der Klägerin am 11. Mai 2016 eine Eingangsbestätigung. Am 12. Mai 2016 bestellte die Klägerin einen Elektro-Gabelstapler mit fest montierter Arbeitsbühne zum Preis von (netto) 44.770,00 € zum Versand an den Erzeuger Sch.... Am 13. Mai 2016 schickte der Beklagte ein Gestattungsschreiben: „Mit dem Schreiben vom 29.04.2016 haben Sie eine Änderungsanzeige zum operationellen Programm 2016 vorgelegt. Den Kostenänderungen in der Maßnahme 4 Aktion 1 wird zugestimmt. Entsprechend dem § 12 (3) 2 des nationalen Durchführungsrechts können die in dem genehmigten Programm für die Jahrestranche 2016 aufgeführten Ausgaben für einzelne Maßnahmen um bis zu 20 % auf eigene finanzielle Verantwortung der Erzeugerorganisation überschreiten. Ein Bewilligungsbescheid ist hierzu nicht erforderlich.“ Im Mai 2016 schloss die Klägerin mit dem Erzeuger Sch... (und mit anderen Erzeugern) einen Geschäftsvertrag, um Tätigkeiten nach § 8 OGErzeugerOrgDV wie Waschen, Verpacken, Sortieren, Etikettieren und Konfektionieren auf den Mitgliedsbetrieb auszulagern gemäß Art. 27 der DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 und Art. 155 VO (EU) Nr. 1308/2013. Am 9./11. November 2016 schloss die Klägerin als Eigentümerin mit dem Erzeuger Sch... als Nutzer die Nutzungsvereinbarung Nr. 445/2016 zur Nutzung des Elektrogabelstaplers mit Arbeitsbühne sowie eine Duldungsvereinbarung. Mit ihrem 5. Änderungsantrag/-anzeige vom 29. Dezember 2016 benannte die Klägerin abschließend weitere Änderungen des operationellen Programms für das Jahr 2016. Im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1 gab die Klägerin Investitionskosten in Höhe von 800.000,00 € statt ursprünglich 400.000,00 € an. Dies begründete sie damit, dass ein Elektrostapler für den Bio-Erzeuger Sch... in R... angeschafft worden sei, da die enge Ortslage mit den direkten Nachbarn einen geräuschlosen Stapler mit Elektromotor erfordere. Die weitere Erhöhung ergab sich aus gestiegenen Investitionskosten für die Gabelstapler auf dem Gelände des P.... Die Klägerin legte dazu die Rechnungen für den Gabelstapler mit Arbeitsbühne vom 27. Oktober 2016, bezahlt am 3. November 2016, vor. Am 18. Januar 2017 erließ der Beklagte den streitgegenständlichen Änderungsbescheid. Er entschied (neben weiteren Ablehnungen bei Maßnahme 2 Aktion 3 und 4 sowie Maßnahme 3 Aktion 3 und 8) im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1, der „beantragten Kostenerhöhung“ nicht zuzustimmen. Gemäß § 12 Abs. 2 OGErzeugerORgDV seien Änderungen des operationellen Programms und des Betriebsfonds innerhalb eines Jahres schriftlich unter Beifügung der erforderlichen Unterlagen zu beantragen. Die Änderungsanzeige vom 29. Dezember 2016 sowie die beigefügten Rechnungsunterlagen wiesen einen vorzeitigen Maßnahmebeginn aus, da die Beauftragung und Rechnungserstellung sowie die Zahlung vor Stellung des Änderungsantrags erfolgt sei. Es werde eine Kostenkürzung in Höhe von 44.700,00 € für die Kommission Sch... vorgenommen. Dagegen legte die Klägerin am 26. Januar 2017 Widerspruch ein. Diesen begründete sie u. a. damit, dass sie die Änderungen nur habe anzeigen müssen, da sie die Kosten für die jeweiligen Maßnahmen nicht um mehr als 20 % überschritten habe. Mit Schreiben vom 6. Februar 2017 führte der Beklagte ergänzend zu Maßnahme 3 Aktion 1 aus, die Investition sei nicht rechtzeitig angezeigt worden und die erforderlichen Unterlagen seien dem Beklagten nicht vor Beauftragung vorgelegt worden. Eine Prüfung sei nicht möglich gewesen. Da die Investition vor Antragstellung am 29. Dezember 2016 bereits bezahlt worden sei, liege ein vorzeitiger Maßnahmebeginn vor. Am 13. Februar 2017 beantragte die Klägerin Beihilfen für das 4. Quartal 2016 und für das gesamte Tranchenjahr 2016. Unter den Positionen 12 und 13 beantragte sie insgesamt 44.770,00 € für den Gabelstapler mit Arbeitsbühne. Bei der Erörterung im Widerspruchsverfahren am 18. Mai 2017 berief sich die Klägerin auf die jahrelange Verwaltungspraxis, wonach sie zum Jahresende geringfügige Änderungen mitgeteilt habe. Die Kostenerhöhung für Maßnahme 3 Aktion 1 habe sie am 29. April 2016 beantragt. Auf diesen Antrag habe sie keinen Bescheid erhalten. Mit Widerspruchsbescheid vom 5. September 2017, zugegangen am 7. September 2017, wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Er führte zu Maßnahme 3 Aktion 1 aus, die Anschaffung des Gabelstaplers für den Erzeuger Sch... sei nicht mit Bescheid vom 8. Dezember 2015 bewilligt worden. Der Einwand der Klägerin, dass bezogen auf das Investitionsvorhaben des Erzeugers Sch... mit Schreiben vom 29. April 2016 nachträglich die förderrechtlich relevante Anzeige der vorgesehenen Beschaffung rechtzeitig erfolgt sei, treffe nicht zu. Die Nationale Strategie verweise unter Ziffer 3.2 diesbezüglich auf zusätzliche Beihilfefähigkeitskriterien für Investitionen auf Einzelbetrieben von Mitgliedern. Demnach sei bei Investitionen oder sonstigen Aktionen auf Mitgliedsbetrieben u. a. darzulegen, welche Ziele für die gesamte Erzeugerorganisation verfolgt würden und wie und in welchem Maße die Aktion zur Erreichung dieser Ziele beitrage. Im vorgenannten Schreiben sei weder eine konkrete Benennung des Fördergegenstandes noch des Erzeugers erfolgt. Demnach sei der Förderausschluss unter Beachtung der Ausführungen unter Ziffer 3.2 der Nationalen Strategie rechtens gewesen. Am 12. September 2017 erging der Feststellungsbescheid für das Jahr 2016 (zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht bestandskräftig). Darin nahm der Beklagte Bezug auf den Änderungsbescheid und den Widerspruchsbescheid und erkannte die Kosten in Höhe von 44.770 € im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1 für den Elektrogabelstapler für den Erzeuger Sch... nicht an. Die Klägerin hat am 9. Oktober 2017, einem Montag, Klage erhoben. Sie trägt vor, in den früheren Jahren, insbesondere im Jahr 2015, habe der Beklagte keinen vorzeitigen Maßnahmebeginn bemängelt. Bei Maßnahme 3 Aktion 1 liege außerdem kein vorzeitiger Maßnahmebeginn vor. Die Klägerin habe in ihrem Antrag vom 29. April 2016 eine Änderung beantragt, da für einen Mitgliedsbetrieb ein Gabelstapler angeschafft werden sollte. Auf diesen Antrag habe der Beklagte ohne Grund nicht reagiert. Die Kostenerhöhung in Höhe von 200.000,00 € hätte die Klägerin nicht beantragen müssen. Eine solche Kostenerhöhung erfordere lediglich eine Anzeige nach § 12 Abs. 3 Nr. 2 OGErzeugerOrgDV. Der Beklagte habe der Klägerin schriftlich und mündlich versichert, dass Änderungen, die nur zu einer Erhöhung von bis zu 20 % führten, lediglich angezeigt werden müssten und die Änderung sofort umgesetzt werden könne. Die Klägerin habe das operationelle Programm nicht inhaltlich geändert. Die Kosten für die Maßnahme 3 seien lediglich um ca. 4,5 % höher als die beantragten förderfähigen Kosten. Ein förderschädlicher Maßnahmebeginn sei dem Förderungssystem der gemeinsamen Agrarförderung fremd. Der Beklagte handele mit dem falschen Handlungsinstrument. Ob sich die einzelnen Investitionen und Fördergegenstände im Rahmen des genehmigten Investitionsbudgets hielten, sei im Rahmen des dritten Verfahrensschritts bei der Feststellung der förderfähigen Kosten zu entscheiden. Da eine Genehmigung nicht erforderlich gewesen sei, habe er auch kein Recht gehabt, diese Kostenerhöhung zu verweigern. Die Bescheidungspraxis des Beklagten führe bei der Klägerin zu Unsicherheiten. Die Förderung von Gabelstaplern sei extra in die Nationale Strategie aufgenommen worden. Da der P... wenig Bio-Erzeuger habe, sei es wichtig, dass auch der Erzeuger Sch... seine Waren schnell für gesammelten Bestellungen an den P... liefere. Die Erzeuger seien durch ihre hundertprozentige Andienpflicht an den P... gebunden. Außerdem seien Tätigkeiten des P...s zur Vermarktung vertraglich ausgelagert. So seien die Erzeuger verpflichtet, für den P... zu waschen, zu verpacken, zu sortieren, zu etikettieren und zu konfektioniere n. Auch dies führe dazu, dass der innerbetriebliche Transport im Interesse der gesamten Erzeugerorganisation liege. Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2019 die Klage hinsichtlich der Änderung der Kosten in Maßnahme 3 Aktion 3 in Höhe von 29.097,26 € zurückgenommen. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass der streitgegenständliche Bescheid vom 18. Januar 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017 insoweit aufgehoben werde als Änderungen der Kosten für Maßnahme 2 Aktion 3 in Höhe von 49.495,80 € und 56.338,00 € und Maßnahme 2 Aktion 4 in Höhe von 95.616,20 und 103.883,40 € und Maßnahme 3 Aktion 8 in Höhe von 45.238,78 € betroffen seien. Hinsichtlich der aufgehobenen Bestandteile des Bescheids haben die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt. Die Klägerin beantragt noch, unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 18. Januar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. September 2017 den Beklagten zu verpflichten, entsprechend der Anträge vom 29. April und vom 29. Dezember 2016 die Änderung des operationellen Programms der Klägerin zu genehmigen, soweit die Maßnahme 3 Aktion 1 betroffen ist. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er erwidert, mit der Genehmigung werde ein Rahmen gesetzt, der sicherstelle, dass ein ausgewogenes operationelles Programm ausgeführt werden könne. Es seien jederzeit Änderungen dieser Feststellungen möglich. Soweit sie sich auf die „Verschiebung einer Maßnahme“ bezögen, seien sie ohne Änderungsbewilligung möglich nach der 20 %-Regel. Danach bestehe nur eine Anzeigepflicht und die Obliegenheit, dass die Ausgewogenheit des operationellen Programms sichergestellt sei. Mit Schriftsatz vom 13. Januar 2020 ergänzt der Beklagte, es gelte der Grundsatz der vorherigen Bewilligung. Die Möglichkeit der bloßen Anzeige nach Art. 66 Abs. 4 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 und § 12 Abs. 3 OGErzeugerOrgDV beziehe sich nur auf Investitionen, die keine inhaltlichen Änderungen des operationellen Programms zur Folge hätten. Dies beziehe sich z. B. auf Preissteigerungen und entspreche der Grenze der Rechtsprechung zwischen unwesentlichen und wesentlichen Abweichungen von Kostenvoranschlägen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Sitzungsniederschrift, die Schriftsätze der Beteiligten, die zur Gerichtsakte gereicht wurden, sowie auf die 15 Ordner Verwaltungsakten, die im Verfahren vorgelegt worden wurden, verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.