OVG 1 S 24/20

Leitsatz: 1. Entweder sind die für Personen, Organisationen und Einrichtungen der „Koreanischen Volksdemokratischen Republik“ (DVRK) geltenden Bestimmungen im Erst-Recht-Schluss auf den Staat der DVRK gleichermaßen anzuwenden, weil die für Personen, Organisationen und Einrichtungen der Regierung der DVRK beabsichtigten Rechts-, d.h. Sanktionsfolgen umso mehr für den Staat der DVRK selbst gelten müssen, gegen den die Wirtschaftssanktionen gerichtet sind. Oder es sind - falls man dem nicht folgt - die Voraussetzungen der 3. Alternative des Art 20 Abs. 1 lit. c) 1. Halbsatz VO (EU) 2017/1509 erfüllt, weil die Immobilie ausweislich des vorgelegten Mietvertrages von der „Botschaft der Koreanischen Demokratischen Volksrepublik“ und damit von einer „Einrichtung der Regierung der DVRK“ angemietet wurde.(Rn.15) 2. Die tatsächliche Gebrauchsüberlassung spricht, unabhängig von den vorstehenden Ausführungen zu Art. 20 Abs. 1 lit. c) VO (EU) 2017/1509, dafür, dass auch die Voraussetzungen des Art. 20 Abs. 1 lit. b) VO (EU) 2017/1509 erfüllt sind.(Rn.16) Soweit die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich der Anträge zu 2. und 3. der Antragsschrift vom 15. März 2020 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das einstweilige Rechtsschutzverfahren eingestellt. Im Übrigen werden die Anträge zu 1. bis 4. aus dem Schriftsatz vom 16. April 2020 zurückgewiesen. Von den Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin ¾ und der Antragsgegner ¼. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500 Euro festgesetzt. I. Die Antragstellerin betreibt ein Hostel im Gebäude der G... in Berlin, das im Eigentum der Demokratischen Volksrepublik Korea (DVRK) steht (Gebäudegrundbuch des Amtsgerichts Mitte, Bl. 19763 N). Sie wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine sofort vollziehbare Ordnungsverfügung, mit der ihr vom Antragsgegner jede Tätigkeit im Zusammenhang mit der Nutzung der Immobilie untersagt wurde, und deren zwangsgeldbewehrte Vollstreckung. Das Bezirksamt hatte die Antragstellerin mit Verfügung vom 22. November 2018 verpflichtet, ab spätestens 31. Dezember 2018 jede Tätigkeit zu unterlassen, die mit der von ihr als „Cityhostel“ betriebenen Immobilie zusammenhänge, soweit dies im Eigentum von Personen, Organisationen oder Einrichtungen der Regierung der DVKR stehe. Nach erfolglosem Widerspruch hat das Verwaltungsgericht Berlin die dagegen gerichtete Klage durch Urteil vom 28. Januar 2020 (VG 4 K 135.19) abgewiesen. Hiergegen hat die Antragstellerin einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt (OVG 1 N 31/20), über den der Senat noch nicht entschieden hat. Der Antragsgegner hat das von ihm ursprünglich mit Bescheid vom 25. Februar 2020 angedrohte Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs aufgehoben. Stattdessen hat er der Antragstellerin mit Bescheid vom 27. März 2020 ein Zwangsgeld von 50.000 Euro angedroht und dieses nach Ablauf der verfügten einwöchigen Frist mit Bescheid vom 14. April 2020 festgesetzt. Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des angedrohten unmittelbaren Zwangs übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wendet sich die Antragstellerin, nach entsprechend erhobenen Widersprüchen, nunmehr gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Grundverfügung sowie die Androhung und Festsetzung des Zwangsgeldes. Hierzu trägt sie im Wesentlichen vor, ein Verstoß gegen Art. 20 Abs. 1 lit. c) der Verordnung des Rates der Europäischen Union vom 30. August 2017 über restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Volksrepublik Korea … (VO (EU) 2017/1509) läge nicht vor, weil diese Bestimmung ihrem Wortlaut nach etwas anderes regele. Das von ihr genutzte Gebäude stehe im Eigentum der DVRK selbst und nicht - wie von Art. 20 Abs. 1 lit. c) VO (EU) 2017/1509 gefordert - im Eigentum von Personen, Organisationen oder Einrichtungen der Regierung der DVRK. Außerdem werde das Gebäude auch nicht von den Vorgenannten, d.h. von koreanischer Seite selbst (erlaubterweise) genutzt. Eben dieses erfordere die Bestimmung aber, wie sich aus den in den Unterpunkten i) und ii) geregelten Ausnahmen von Art. 20 Abs. 1 lit. c) (VO (EU) 2017/1509) schließen lasse. Verstöße gegen Art. 20 VO (EU) 2017/1509 seien nach dem Außenwirtschaftsgesetz (AWG) abschließend sanktioniert und durch § 19 AWG sanktionierbar. Deshalb sei der Antragsgegner für den Erlass der Ordnungsverfügung und deren Vollstreckung auch nicht zuständig. Außerdem sei die Höhe des Zwangsgelds ermessensfehlerhaft. Es handele sich um den zulässigen Höchstbetrag, den der Antragsgegner nicht begründet habe und für den er eine zu kurze Zahlungsfrist gesetzt habe. Die Antragstellerin habe wegen der Corona-Krise derzeit kaum Einnahmen. Die Schließung sei für sie existenzvernichtend und der Antragsgegner habe nicht begründet, warum er bei der Vollziehungsanordnung erst jetzt erkannt habe, „dass jetzt der Weltfrieden“ gefährdet werde. Ohnehin genüge die Begründung der Vollziehungsanordnung nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Antragstellerin beantragt sinngemäß, 1. die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. November 2018 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 26. März 2019 wiederherzustellen, 2. die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 27. März 2010 anzuordnen, 3. die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 14. April 2020 anzuordnen, sowie 4. anzuordnen, dass der Antragsgegner für den Fall, dass er bereits die Geschäftsräume Glinkastraße 5-7, 10117 Berlin geschlossen und versiegelt hat, diese Maßnahmen wieder aufzuheben. Der Antragsgegner beantragt, den vorläufigen Rechtsschutzantrag zurückzuweisen. Zur Begründung bezieht er sich im Wesentlichen auf die Entscheidungsgründe des Urteils vom 28. Januar 2020 sowie auf die angegriffenen Bescheide. II. Die bei dem Oberverwaltungsgericht als Gericht der Hauptsache gestellten Anträge sind nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässig, jedoch nicht begründet. Die begehrte Wiederherstellung (Antrag zu 1.) bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage bzw. Widersprüche (Anträge zu 2. und 3.) der Antragstellerin kommt nicht in Betracht. 1. a) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin entspricht die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, denn sie lässt erkennen, dass sich der Antragsgegner des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst war (vgl. zu diesem Erfordernis auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. April 2015 - OVG 11 S 39.14 - juris Rn. 5). Ob die nachstehend angeführten Gründe die Anordnung der sofortigen Vollziehung tatsächlich rechtfertigen, ist keine Frage des formellen Begründungserfordernisses (ständige obergerichtliche Rechtsprechung, vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Juli 2015 - OVG 10 S 14.15 - juris Rn. 5; OVG Münster, Beschluss vom 18. August 2015 - 4 B 361.15 - juris Rn. 8). Im Bescheid vom 25. Februar 2020 wird - bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt - ausgeführt, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Einstellung der (gewerblichen) Tätigkeit bei weitem überwiege, weil ein über die Dauer des bisherigen Hauptsacheverfahrens andauernder Verstoß gegen völkerrechtliche und europarechtliche Sanktionsnormen vorliege, der nach dem eindeutigen Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin nicht mehr geduldet werden könne, weil er bei den gleichfalls betroffenen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und sogar weltweit negative Vorbildwirkung entfalte, die der außenpolitischen Bedeutung der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union schade. Die individuellen Interessen der Antragstellerin müssten wie bei allen völkerrechtlichen Sanktionen hinter das vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VN-Sicherheitsrat) bekräftigte öffentliche Weltinteresse zurücktreten. b) Bei der vorzunehmenden Abwägung zwischen dem öffentlichen Vollzugs- und dem privatem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin kommt dem Vollzugsinteresse umso größeres Gewicht zu, je geringer die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 VR 4.13 - juris Rn. 10). aa) Vorliegend spricht Überwiegendes dafür, dass die Ordnungsverfügung vom 22. November 2018 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 26. März 2020 materiellrechtlich nicht zu beanstanden sein dürfte. Nach der im einstweiligen Rechtsschutz nur möglichen summarischen Prüfung belegen die im Eilverfahren vorgebrachten Einwände nicht die Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung, insbesondere ist der Tatbestand des Art. 20 Abs. 1 lit. c) 1. Halbsatz VO (EU) 2017/1509 erfüllt. Dass „das Gebäude ausweislich des Gebäudegrundbuches im Eigentum des Staates ‚Koreanische Volksdemokratische Republik‘“ steht, wie die Antragstellerin vorträgt, steht dem nicht entgegen. Entweder sind die für Personen, Organisationen und Einrichtungen der DVRK geltenden Bestimmungen im Erst-Recht-Schluss auf den Staat der DVRK gleichermaßen anzuwenden, weil die für Personen, Organisationen und Einrichtungen der Regierung der DVRK beabsichtigten Rechts-, d.h. Sanktionsfolgen umso mehr für den Staat der DVRK selbst gelten müssen, gegen den die Wirtschaftssanktionen gerichtet sind. Oder es sind - falls man dem nicht folgt - die Voraussetzungen der 3. Alternative des Art 20 Abs. 1 lit. c) 1. Halbsatz VO (EU) 2017/1509 erfüllt, weil die Immobilie ausweislich des vorgelegten Mietvertrages von der „Botschaft der Koreanischen Demokratischen Volksrepublik“ und damit von einer „Einrichtung der Regierung der DVRK“ angemietet wurde. Die Botschaft ist eine „Einrichtung, die zur Nutzung der Immobilie berechtigt“ ist. Dass der Mietvertrag mittlerweile gekündigt ist, führt auf keine andere Bewertung, denn die Botschaft gestattet der Antragstellerin gleichwohl das Gebäude fortgesetzt zu bewirtschaften. Durch die Bewirtschaftung des Gebäudes übt die Antragstellerin eine „Tätigkeit“ aus, die „mit der Nutzung einer Immobilie zusammenhängt“, die zwar nicht im Eigentum der Botschaft, einer „Einrichtung der Regierung der DVRK“, steht; die Botschaft ist jedoch zu deren „anderweitiger Nutzung berechtigt“. Wäre dies anders, könnte sie der Antragstellerin nicht den (angeblich unentgeltlichen) Gebrauch überlassen. Die tatsächliche Gebrauchsüberlassung spricht, unabhängig von den vorstehenden Ausführungen zu Art. 20 Abs. 1 lit. c) VO (EU) 2017/1509, dafür, dass auch die Voraussetzungen des Art. 20 Abs. 1 lit. b) VO (EU) 2017/1509 erfüllt sind. Trotz Kündigung setzt die Antragstellerin die gewerbliche Bewirtschaftung und finanzielle Fruchtziehung aus der Immobilie fort. Dies erfolgt offensichtlich im Einverständnis mit der über das Gebäude verfügungsberechtigten Botschaft, die seit rund drei Jahren keine Räumung ins Werk setzt. Dass für diese faktisch mietgleiche Nutzung angeblich bereits seit April 2017 keine Gelder mehr geflossen sein sollen, ist nicht glaubhaft. Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist es unrealistisch, dass die Botschaft der DVRK über eine Dauer von mehr als drei Jahren einerseits auf eine Einnahme von 38.000 Euro pro Monat (Kaltmiete) verzichtet, während andererseits der nießnutzende Handelspartner daraus finanzielle Einnahmen von weit höherer Größenordnung für sich erzielt. Dass die Mietzahlungen schon vor 2017 nicht auf das Bankkonto der Botschaft überwiesen wurden, sondern - wie der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Berlin eingeräumt hat - in bar geleistet worden sind, vertieft diese Zweifel. Dass die Botschaft tatsächlich auf die ihr für die fortgesetzte Nutzung der (ehemaligen) Mietsache zustehende Nutzungsentschädigung rechtswirksam verzichtet hat, z.B. durch Vorlage einer Verzichtserklärung oder einer eidesstattliche Versicherung, hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht. bb) Der erstmals im Eilverfahren vorgebrachte Hinweis der Antragstellerin auf die Bußgeldvorschriften in § 19 AWG belegt die Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung ebenfalls nicht, denn die verfügte Nutzungsuntersagung des Gebäudes stellt keine Maßnahme zur Sanktion eines Verstoßes gegen Art. 20 VO (EU) 2017/1509 dar, sondern nur eine Maßnahme zum bloßen Vollzug der EU-Verordnung. cc) Die von der Antragstellerin nunmehr erstmals substantiiert vorgebrachte Rüge, der Sachverhalt finde eine abschließende Regelung durch das Außenwirtschaftsgesetz, so dass der Antragsgegner nicht zuständig sei, greift ebenfalls nicht durch. Nach summarischer Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass der Antragsgegner für die Nutzungsuntersagung, d.h. die Schließung des Hostels zuständig ist. Zwar handelt es sich wohl um einen dem Außenwirtschaftsverkehr i.S.v. § 1 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 Nr. 2 AWG unterfallenden Sachverhalt. Das Außenwirtschaftsgesetz ist jedoch nicht abschließend, denn § 1 Abs. 2 AWG lässt andere Rechtsvorschriften, die den Außenwirtschaftsverkehr außerhalb des Anwendungsbereichs der Außenwirtschaftsgesetzes in irgendeiner Form regeln, ausdrücklich unberührt (vgl. Erbs/ Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Beck-Online, Stand September 2011, § 1 AWG, Rn. 2). Dem entspricht es, dass die in § 13 AWG ausdrücklich geregelten Zuständigkeiten des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle bzw. der Bundesbank und anderer dort genannter Bundesministerien sich ausweislich der Außenwirtschaftsverordnung grundsätzlich auf Genehmigungen von Einfuhren, Ausfuhren und Durchfuhren, Prüfungen, Bescheinigungen und Meldungen und damit auf ersichtlich andere Gegenstände beziehen. So fallen die von der Antragstellerin geleisteten (Bar)Zahlungen an die Botschaft bzw. die DVRK gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 AWG in die Zuständigkeit der Bundesbank, die für Gelder, Finanzdienstleistungen und den Kapitalverkehr im Rahmen des Außenwirtschaftsgesetzes zuständig ist. Für die hier in Rede stehende Nutzungsuntersagung der Immobilie im Inland besteht hingegen die aus § 17 Abs. 1 ASOG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 VO (EU) 2017/1509 gegebene Zuständigkeit des Antragsgegners. dd) Selbst wenn man die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens entgegen den vorstehenden Ausführungen wegen fehlender Zuständigkeit des Antragsgegners als offen ansehen wollte, ginge die dann anzustellende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin. Hierbei überwiegt das außenpolitische Staatsinteresse der Bundesrepublik Deutschland an der Durchsetzung und dem Vollzug der vom VN-Sicherheitsrat beschlossenen völkerrechtlichen Sanktionen. Diese wurden durch die Völkergemeinschaft als Reaktion auf den am 9. Oktober 2006 durchgeführten Nuklearversuch der DVRK beschlossen, nachdem der VN-Sicherheitsrat eine eindeutige Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit feststellt hatte (vgl. Erwägung (1) der EU-VO). Ohne einen konsequenten länderübergreifenden Vollzug blieben die Sanktionen wirkungs- und letztlich bedeutungslos. Demgegenüber wiegt das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, die spätestens seit dem 22. November 2018 mit dem Risiko der Gebäudeschließung rechnen musste, weniger schwer. Dies gilt umso mehr, als der Antragsgegner die erstinstanzliche Entscheidung in der Hauptsache abgewartet hatte, um einen hinreichenden Grad an Rechtssicherheit zu erhalten. Hinzu kommt, dass die Antragstellerin ihre Behauptung, die Nutzungsuntersagung gefährde ihre Existenz, nicht substantiiert hat. Dies ist auch nicht erkennbar. Da der Mietvertrag gekündigt ist und sie angeblich keine Miete zahlt, dürften ihr keine wesentlichen laufenden Kosten für das Gebäude entstehen. Zudem wäre sie aufgrund dieser Einsparungen grundsätzlich in der Lage, sich ein anderes geeignetes Gebäude anzumieten. Schließlich hat sie mit Schreiben vom 17. April 2020 mitgeteilt, ihren Geschäftssitz in die Nußbaumallee in Berlin verlegt zu haben, so dass ihr Geschäftsunterlagen u.ä. zur Verfügung stehen. 2. Die Anträge zu 2. und 3. sind ebenfalls unbegründet. Gegen die grundsätzliche Eignung und Verhältnismäßigkeit des angedrohten Zwangsmittels bestehen keine Bedenken mehr, nachdem der Antragsgegner den ursprünglich angedrohten unmittelbaren Zwang aufgehoben hat. Auch die angedrohte Höhe, die das Höchstmaß ausschöpft, ist angesichts des tatsächlichen Geschehensablaufs (noch) verhältnismäßig. Hierbei durfte der Antragsgegner berücksichtigen, dass die außenpolitischen Vollzugsinteressen nach dem abweisenden erstinstanzlichen Urteil und der Dauer des bisherigen Verfahrens erheblich an Gewicht zugenommen haben und dass die Antragstellerin sich trotz entgegenstehender eigener Zusagen, eine Schließung vorzunehmen, nicht gehalten hat. Der Antragsgegner musste und durfte die Höhe daher so wählen, dass er sich eines sofortigen Beugeerfolges sicher sein konnte. Hierbei durfte er auch die wirtschaftlichen Verhältnisse der Antragstellerin berücksichtigen, für die das Zwangsgeld einen hinreichenden Druck entfalten muss, um überhaupt wirksam zu sein. Angesichts des Umstandes, dass allein die Kaltmiete bereits 38.000.- Euro monatlich betragen hatte und die Antragstellerin diesen Betrag regelmäßig aufbringen konnte, erscheint die Höhe von 50.000.- Euro nicht unangemessen. 3. Schließlich ist die Festsetzung des Zwangsgeldes auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Insbesondere greifen die Einwände der Antragstellerin gegen die angeblich zu kurze Zahlungsfrist von einer Woche nicht durch, denn angesichts des ursprünglich mit einer zweiwöchigen Frist angedrohten unmittelbaren Zwangs standen ihr tatsächlich insgesamt drei Wochen zur Verfügung, um der Untersagungsverfügung nachzukommen. 4. Der Antrag zu 4. ist gegenstandslos, da die Verfügung bisher nicht vollzogen wurde. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Der Antragsgegner hat ¼ der Kosten zu tragen, da er dem ursprünglichen Begehren der Antragstellerin insofern nachgekommen ist, als er die Androhung unmittelbaren Zwangs aufgehoben hat. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GVG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).