OVG 10 A 12.19, OVG 10 S 32.19

Leitsatz: Die Entscheidung des Berliner Landesgesetzgebers, von der Öffnungsklausel des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch zu machen, steht mit dem Grundgesetz und der Europäischen Menschenrechtskonvention im Einklang.(Rn.13) (Rn.15) Der Antrag wird verworfen. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Beschluss vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt. I. Der Antragsteller ist Strafgefangener in der Justizvollzugsanstalt Tegel. Er verbüßt dort eine mehrjährige Freiheitsstrafe. Die Senatsverwaltung für Justiz, Verbraucherschutz und Antidiskriminierung erließ am 16. Januar 2019 Verwaltungsvorschriften zu § 52 des Berliner Strafvollzugsgesetzes. Sie sind am 1. Juni 2019 in Kraft getreten. Der Antragsteller hat am 29. Mai 2019 beim Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg beantragt, die Verwaltungsvorschriften zu § 52 des Berliner Strafvollzugsgesetzes vom 16. Januar 2019 – JustVA III A 8 – für unwirksam zu erklären. Der Antragsgegner wendet sich gegen diese Anträge. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen. II. Der Antrag hat keinen Erfolg; er ist bereits unzulässig. 1. Der Senat entscheidet nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht durch Urteil, sondern durch Beschluss, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise und den Gründen dafür angehört worden. Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist eine Entscheidung auf der Grundlage einer mündlichen Verhandlung die Regel, da eine mündliche Verhandlung in besonderem Maße eine umfassende Behandlung der Sache in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleistet. Die Entscheidungsform des Beschlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über Anträge, die Gültigkeit einer zur Prüfung unterbreiteten Rechtsvorschrift betreffend, zu befinden. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, entscheidet das Oberverwaltungsgericht nach richterlichem Ermessen. Das richterliche Ermessen ist im Grundsatz an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpft (BVerwG, Beschluss vom 31. März 2011 - BVerwG 4 BN 18.10 - juris Rn. 29 m.w.N.). Das vereinfachte Verfahren kommt unter anderem grundsätzlich dann in Betracht, wenn ein Normenkontrollantrag offensichtlich unzulässig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN 9.98 -, juris Rn. 26). Das ist hier – wie die nachfolgenden Erwägungen in Abschnitt 2. zeigen – der Fall. 2. Der Normenkontrollantrag ist offensichtlich unzulässig. Die begehrte Prüfung der Verwaltungsvorschriften zu § 52 des Berliner Strafvollzugsgesetzes vom 16. Januar 2019 – JustVA III A 8 – auf ihre Rechtmäßigkeit ist hier schon deshalb ausgeschlossen, weil das Land Berlin von der Öffnungsklausel des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch gemacht hat. Vor diesem Hintergrund muss der Senat nicht der Frage nachgehen, ob es sich bei den vom Antragsteller zur Normenkontrolle unterbreiteten Verwaltungsvorschriften um andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften handelt. 3. Die sowohl gegen die Vorgehensweise als auch gegen die Würdigung des Normenkontrollantrags als unzulässig gerichteten Einwände des Antragstellers, die er im Rahmen seiner schriftlichen Anhörung durch den Senat geltend gemacht hat, verfangen nicht. a) Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist die Entscheidung des Berliner Landesgesetzgebers, von der Öffnungsklausel des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch zu machen, verfassungsrechtlich unbedenklich. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und die sich aus dem Grundgesetz ergebende Justizgewährungspflicht des Staates sind nicht verletzt. Sie erfordern lediglich, dass im Falle der Gewährung subjektiver Rechte überhaupt Rechtsschutz gewährt wird. Soweit ein Verstoß gegen höherrangiges Recht zur Unwirksamkeit von Rechtsvorschriften führt, kann dies durch eine Inzidentprüfung auch in jedem anderen gerichtlichen Rechtsschutzverfahren festgestellt werden, um dem verfassungsrechtlich verankerten Rechtsschutzanspruch des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gerecht zu werden. Eine bestimmte Verfahrensart, basierend auf dem Charakter der beanstandeten Maßnahme der öffentlichen Gewalt, garantiert dieser nicht. Demgemäß gebietet es Verfassungsrecht schon nicht, überhaupt eine Normenkontrolle gegen untergesetzliche Rechtsnormen einzuführen, weil über die bestehenden Klagemöglichkeiten jedes subjektive Recht durchgesetzt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juli 1971 - 2 BvR 443/70 -, juris Rn. 8, 11 f.; s. ferner BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - BVerwG 7 CN 1.15 -, juris Rn. 21; zur entsprechenden Rechtslage in Nordrhein-Westfalen vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. April 1993 - BVerwG 7 B 38.93 -, juris Rn. 2 m.w.N.). Ebenso wenig erfordert es der Gleichheitssatz, dass die Länder von der ihnen auf der Grundlage von § 47 Abs. 1 Nr. 2 zustehenden Gesetzgebungskompetenz in gleicher Weise Gebrauch machen und sich für die Einführung der Normenkontrolle entscheiden (so BVerwG, Urteil vom 17. März 2016, a.a.O.; Beschluss vom 7. April 1997 - BVerwG 2 BN 1.97 -, juris Rn. 8). Anders als der Antragsteller meint, kann er auf eine Inzidentkontrolle verwiesen werden, auch wenn sie die Anfechtung eines gegen ihn gerichteten konkreten Verwaltungshandelns erfordert. Anhaltspunkte dafür, dass ihm diese Vorgehensweise nicht zugemutet werden könnte, sind weder ersichtlich noch von dem Antragsteller vorgetragen. Sie ergeben sich jedenfalls nicht aus dem Umstand, dass der Antragsteller eine umfassende Kontrolle der besagten Verwaltungsvorschriften im Rahmen einer solchen Anfechtung nicht erreichen kann und eine Inzidentkontrolle – je nach Verwaltungshandeln – regelmäßig nur auf die Überprüfung einzelner Bestimmungen beschränkt bleibt. Entsprechendes gilt für den Hinweis des Antragstellers, eine Vielzahl von Verfahren könnte bei einer vollständigen Kontrolle der Verwaltungsvorschriften vor ihrer Anwendung im Einzelfall verhindert werden, zumal der Antragsteller in diesem Zusammenhang auf die Belastungssituation der Justiz Bezug nimmt. Dabei berücksichtigt der Antragsteller nicht, dass der Gesetzgeber verfassungsrechtlich gerade nicht dazu angehalten ist, einer bestimmten Rechtsform die „optimale“ Rechtsschutzform zuzuordnen (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30. August 2013 - BVerwG 9 BN 2.13 -, juris Rn. 7 m.w.N.). b) Der Antragsteller geht ferner fehl in der Annahme, der Ausschluss der Prüfung der Verwaltungsvorschriften zu § 52 des Berliner Strafvollzugsgesetzes vom 16. Januar 2019 stehe nicht im Einklang mit Art. 13 EMRK, nach dem jede Person, die in ihren in der EMRK anerkannten Rechten und Freiheiten verletzt worden ist, das Recht hat, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben. Er übersieht, dass Art. 13 EMRK nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte nicht so weit geht, eine bestimmte Art eines Rechtsbehelfs zu verlangen; die Konventionsstaaten haben vielmehr bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dieser Vorschrift einen Beurteilungsspielraum (vgl. EGMR, Urteile vom 27. September 1999 - 33985/96 und 33986/96, Smith/Grady vs. Vereinigtes Königreich -, NJW 2000, S. 2089, 2096 Rn. 135, und vom 8. Juli 1986 - 9006/80, Lithgow -, EuGRZ 1988, S. 350, 364 f. Rn. 205 f.). Die Bedenken des Antragstellers legen eine Verletzung dieses Beurteilungsspielraums nicht ansatzweise nahe. Soweit er die Wirksamkeit und Effektivität der ihm eröffneten Klagemöglichkeiten zu relativieren sucht, gelingt dies nicht. Weder der Hinweis auf die nach Ansicht des Antragstellers größere Effizienz einer Normenkontrolle im Verhältnis zur konkreten Überprüfung von Handlungen der Justizvollzugsverwaltung noch die spekulative Annahme einer längeren Dauer des Antragsverfahrens nach § 109 StVollzG stellen die Wirksamkeit der dem Antragsteller eröffneten Klagemöglichkeiten in Frage. Denn in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist geklärt, dass ein Rechtsbehelf im Sinne von Art. 13 EMRK bereits „wirksam“ ist, wenn mit ihm eine angebliche Konventionsverletzung oder ihre Fortdauer verhindert oder eine angemessene Entschädigung für die Verletzung erlangt werden kann (s. dazu Meyer-Ladewig/Renger, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, EMRK, Handkommentar, 4. Aufl. 2017, Art. 13 Rn. 9; Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention. Ein Studienbuch, 6. Aufl. 2016, S. 585 f. Rn. 197, jeweils m.w.N.). Das ist hier der Fall, auch wenn dem Antragsteller zugemutet wird, bei einem entsprechenden Bedürfnis jedes ihn belastende und auf der Grundlage der hier angefochtenen Verwaltungsvorschriften vorgenommene Verwaltungshandeln (nachträglich) einer gerichtlichen Prüfung zu unterstellen. c) Soweit der Antragsteller zu bedenken gibt, dass er sich nicht allein abstrakt gegen die Verwaltungsvorschriften zu § 52 des Berliner Strafvollzugsgesetzes vom 16. Januar 2019 wende, sondern auch ihre konkreten Auswirkungen auf seine Situation als Strafgefangener problematisiere, erweisen sich seine Anträge ebenfalls nicht als zulässig. Für eine Prüfung dessen durch den Senat in erster Instanz fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den hier entsprechend anwendbaren § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO. Die gemäß § 132 Abs. 1 VwGO auch gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO mögliche Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Für die Anträge ist insgesamt ein Streitwert in Höhe des Auffangwertes festzusetzen, da ausreichende Anhaltspunkte für die Bedeutung der Sache i.S.v. § 52 Abs. 1 GKG fehlen. Nach alledem erledigt sich der vom Antragsteller gestellte Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Der Beschluss über die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).