12 S 15/21

Leitsatz: 1. Die Bejahung der Frage, ob eine Rundfunkanstalt zu den Erhebungseinheiten nach dem Finanz- und Personalstatistikgesetz zählt, begegnet ernstlichen Bedenken.(Rn.6) 2. Zweifelhaft ist auch die Zuordnung der Rundfunkanstalten zum Sektor Staat im Sinne des Anhangs A der Verordnung (EG) Nr. 2223/96.(Rn.8) 3. Eine Auslegung, nach der § 3 Abs. 8 FPStatG über seinen Wortlaut hinaus auf die Verordnung (EU) Nr. 549/2013 verweisen soll, drängt sich nicht auf.(Rn.15) 4. Der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 15 Abs. 7 BStatG sein besonderes hohes Interesse an der Erstellung von statistischen Erhebungen und deren zeitnaher Umsetzung statuiert hat, vermag bei ernstlichen Rechtmäßigkeitszweifeln ein überwiegendes Vollzugsinteresse der Erhebungsbehörde nicht zu begründen.(Rn.17) Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 12. Februar 2021 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 1. Oktober 2019 wird angeordnet. Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Antragsgegner. Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt. Die zulässige Beschwerde ist begründet. Das Beschwerdevorbringen, das die Überprüfung im Beschwerdeverfahren bestimmt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), rechtfertigt eine Änderung des angefochtenen Beschlusses. Der Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist begründet. Die gerichtliche Entscheidung über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO setzt eine Abwägung des Interesses eines Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, gegen das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung voraus. Da der Gesetzgeber in § 15 Abs. 7 BStatG bestimmt hat, dass die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage entfallen, hat er der Sache nach einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet, so dass es besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung im Einzelfall wird danach zwar gesetzlich vorstrukturiert, aber nicht präjudiziert. Maßstab der vom Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung ist dabei insbesondere auch eine (summarische) Prüfung der Erfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache (vgl. Puttler, in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 80 Rn. 146 ff. m.w.N.). Nach diesem Maßstab ist dem Antragsteller vorläufiger Rechtsschutz zu gewähren. I. In die Interessenabwägung ist einzustellen, dass bei summarischer Prüfung erhebliche Zweifel bestehen, dass der angegriffene Bescheid rechtmäßig ist. 1. Rechtsgrundlage des Bescheides ist § 11 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 Buchst. d FPStatG. Danach sind für die Erhebung nach den §§ 3 und 5 FPStatG bei den Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG deren Leiter oder die für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen zuständigen Stellen oder, soweit die Angaben hier nicht erlangt werden können, die Träger dieser Einheiten auskunftspflichtig. Es ist bereits unklar, ob der Heranziehungsbescheid diesen Vorgaben genügt. Die dortige Aufforderung zur Auskunft ist zwar an die persönlich angesprochene Intendantin des Antragstellers gerichtet worden. Der Heranziehungsbescheid ist jedoch unmittelbar an den Antragsteller als die nach dem Bescheid gegebene Erhebungseinheit adressiert. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist ferner unstreitig, dass dieser durch den Bescheid beschwert ist. 2. Sieht man über die vorstehende Problematik hinweg, liegen ernstliche Bedenken vor, ob der Antragsteller eine Erhebungseinheit im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG ist. Erhebungseinheiten sind danach staatliche und kommunale Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die in öffentlicher oder privater Rechtsform geführt werden, soweit nicht die Nummern 1 bis 3, 7 und 8 Anwendung finden. Der Gesetzgeber wollte ausweislich der auch vom Verwaltungsgericht ausgewerteten Begründung des Entwurfs zum Finanz- und Personalstatistikgesetz vom 21. Dezember 1992 die Rundfunkanstalten weder von § 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG noch von dem damaligen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 FPStatG erfasst sehen (vgl. BT-Drs. 12/3256, S. 13). Da das FPStatG auch bei nachfolgenden Gesetzesänderungen Rundfunkanstalten nicht als Erhebungseinheiten aufgeführt hat, müssten zumindest eindeutige Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Gesetzgeber seinen ursprünglichen Regelungswillen in Bezug auf die Rundfunkanstalten geändert hat und diese nunmehr als Erhebungseinheiten gelten sollen. a) Insoweit ist allerdings festzustellen, dass die weiteren Gesetzesmaterialien, die für das Finanz- und Personalstatistikgesetz in der für den Heranziehungsbescheid vom 1. Oktober 2019 maßgeblichen Fassung relevant sind, auf einen entsprechenden Änderungswillen nicht schließen lassen (vgl. VGH München, Urteil vom 6. November 2019 - 5 B 17.1997 - juris Rn. 17). Vielmehr sollten mit der Anpassung des Finanz- und Personalstatistikgesetzes an europarechtliche Regelungen durch das Gesetz vom 22. Dezember 1999 (BGBl. I 1999, S. 2671, 2806) die damals nicht erfassten Anstalten und Körperschaften weiterhin ausgenommen bleiben (vgl. BT-Drucks. 14/1636, S. 199, 200). Für die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Gesetzgeber habe durch das Gesetz zur Änderung des Finanz- und Personalstatistikgesetzes vom 25. Juni 2005 konkludent eine Änderung in Bezug auf die Qualifizierung von Rundfunkanstalten als Erhebungseinheiten herbeigeführt und seinen vorherigen Regelungswillen insoweit aufgegeben, gibt die einschlägige Gesetzesbegründung wenig her. Eine entsprechende Klarstellung, die vor dem Hintergrund der vorstehend angeführten Gesetzesmaterialien zu erwarten gewesen wäre, ist nicht erfolgt, obwohl § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG ausdrücklich aus Gründen der Rechtsklarheit geändert wurde (vgl. BT-Drs. 15/5215, S. 10). Soweit das Verwaltungsgericht darauf hinweist, es sei Ziel des Änderungsgesetzes vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1860) gewesen, das Finanz- und Personalstatistikgesetz dem europäischen Datenbedarf anzupassen, geht dies darüber hinweg, dass den Gesetzgeber die zunehmende Ausgliederung von Einrichtungen aus den staatlichen Kernhaushalten zum Handeln veranlasst hatte (vgl. BT-Drs 15/5215, S. 1, 9). Insbesondere sollten die damaligen Änderungen des § 2 FPStatG sicherstellen, dass die Statistiken auch bei neueren Formen der Organisation öffentlicher Aufgaben ein zuverlässiges Gesamtbild der Finanzen geben (vgl. BT-Drucks. 15/5215, S. 10). Die Rundfunkanstalten waren kaum Gegenstand eines entsprechenden Regelungsziels, da es der Vorstellung des Gesetzgebers seit 1992 entsprach, dass Rundfunkanstalten keine Erhebungseinheiten seien. Nach alledem vermag auch die vor dem geschilderten Hintergrund eng auszulegende, vom Verwaltungsgericht ebenfalls berücksichtigte Begründung zu § 3 Abs. 8 FPStatG (BT-Drs. 15/5215, S. 12) die Annahme, der Gesetzgeber habe seinen ursprünglichen Regelungswillen in Bezug auf die Rundfunkanstalten geändert, kaum zu stützen. Dies gilt auch für die weitere Gesetzesbegründung des Entwurfs vom 6. März 2013 zur Änderung des Finanz- und Personalstatistikgesetzes (vgl. BT-Drs. 17/12640, S. 11, 13). Eindeutige Anhaltspunkte, die Rückschlüsse im Sinne des Antragsgegners bzgl. der Einordnung der Rundfunkanstalten als Erhebungseinheiten nach § 2 FPStatG in seiner derzeit noch gültigen Fassung erlauben, enthält schließlich auch nicht die Begründung vom 31. März 2021 zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Finanz- und Personalstatistikgesetzes (vgl. BT-Drs. 19/28165, S. 1, 19, 26-29). b) Es ist auch aus § 3 Abs. 8 FPStatG nicht zu schließen, dass Rundfunkanstalten zu den Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG gehören. Aus § 3 Abs. 8 FPStatG folgt, dass zu den Erhebungseinheiten im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG solche zählen, die nach der Definition in Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 dem Sektor Staat zugerechnet werden. Nach Ziffer 2.68 Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 umfasst der Sektor Staat alle institutionellen Einheiten, die zu den Nichtmarktproduzenten zählen, deren Produktionswert für den Individual- und Kollektivkonsum bestimmt ist, die sich primär mit Zwangsabgaben von Einheiten anderer Sektoren finanzieren und/oder die Einkommen und Vermögen umverteilen. Nach Ziffer 2.69 Buchst. b) zählen zu den dem Sektor Staat zuzurechnenden institutionellen Einheiten Organisationen ohne Erwerbszweck mit eigener Rechtspersönlichkeit, die hauptsächlich nichtmarktorientierte Waren und Dienstleistungen produzieren, vom Staat kontrolliert werden und deren Hauptmittel aus Zuwendungen von öffentlichen Körperschaften stammen. (aa) Es erscheint bereits die Annahme problematisch, dass der Antragsteller sich primär mit Zwangsabgaben anderer Sektoren finanziert bzw. seine Hauptmittel aus Zuwendungen von öffentlichen Körperschaften stammen. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk finanziert sich neben Einnahmen aus Rundfunkwerbung und sonstigen Einnahmen vorrangig aus dem Rundfunkbeitrag (vgl. § 35 Satz 1 des Medienstaatsvertrages vom 28. April 2020; BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2021 - 1 BvR 2756/20 u.a. - juris Rn. 79). Nach § 10 Abs. 1 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag steht das Aufkommen aus dem Rundfunkbeitrag unter anderem der Landesrundfunkanstalt zu. Diese ist Beitragsgläubigerin (§ 10 Abs. 2) und nimmt die ihr nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag zugewiesenen Rechte und Pflichten selbst wahr (vgl. § 10 Abs. 7). Soweit das Verwaltungsgericht angenommen hat, dass eine Zuwendung bereits vorliege, weil die Länder an der Beitragsfestsetzung beteiligt seien und die unabhängige Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) lediglich einen Beitragsvorschlag erarbeite, der die Grundlage einer Entscheidung der Landesregierung und der Landesparlamente sei (vgl. § 7 Abs. 2 RFinStV), erscheint dies problematisch. Eine entsprechende Beteiligung an dem Verfahren der Beitragsfestsetzung erfolgt weit im Vorfeld des tatsächlichen Zuflusses finanzieller Mittel, die der Antragsteller zudem selbst einzufordern hat, und wird nach dem allgemeinen Sprachgebrauch von dem Begriff der Zuwendung kaum umfasst. Unabhängig davon besteht eine aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende staatliche Finanzgewährleistungspflicht, mit der ein grundrechtlicher Finanzierungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten korrespondiert. Die Mittelausstattung muss nach Art und Umfang den jeweiligen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerecht werden (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2021 - 1 BvR 2756/20 u.a. - juris Rn. 83). Abweichungen von der Bedarfsfeststellung der KEF kommen bei der Beitragsfestsetzung regelmäßig nur eingeschränkt in Betracht und müssen zur Möglichkeit der Kontrolle, ob der Staat seine Finanzgewährleistungspflicht erfüllt hat, nachprüfbar begründet werden (BVerfG, a.a.O. Rn. 97). Bei wertender Betrachtung dürfte es dem grundrechtlichen Finanzierungsanspruch der Rundfunkanstalten gegenüber dem Staat nicht gerecht werden, sie aufgrund der Beteiligung der Länder an der Beitragsfestsetzung dem Sektor Staat zuzurechnen. (bb) Es bestehen zudem erhebliche Bedenken, den Antragsteller dem Sektor Staat zuzuordnen, weil Ziffer 2.69 Buchs. b) des Anhangs A der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 voraussetzt, dass institutionelle Einheiten vom Staat kontrolliert werden. Kontrolle wird nach Ziffer 3.28 Satz 5 des Anhangs A der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 definiert als die Fähigkeit, die allgemeine (Unternehmens-)Politik oder das allgemeine Programm einer institutionellen Einheit zu bestimmen, erforderlichenfalls durch Einsetzung geeigneter Direktoren oder Manager. Gemessen hieran ist nicht davon auszugehen, dass der Antragsteller vom Staat kontrolliert wird. Die Länder Berlin und Brandenburg haben nicht die Fähigkeit, die allgemeine Politik oder das allgemeine Programm des Antragstellers zu bestimmen. Der Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg vom 25. Juni 2002 verleiht den Ländern eine entsprechende Befugnis nicht. Der Antragsteller unterliegt zwar der Rechtsaufsicht gemäß § 39 rbb-Staatsvertrag. Die Rechtsaufsicht ist jedoch mit Blick auf die Rundfunkfreiheit des § 5 Abs. 1 Satz 2 GG beschränkt. Die Rundfunkanstalten sind dem staatlichen Einfluss entzogen und höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1/60 u.a. - BVerfGE 12, 205, juris Rn. 184; BVerwG, Urteil vom 6. Mai 1977 - VII A 3.75 - BVerwGE 54, 29, juris Rn. 26). Ihre Grenzen sind konkret unter Berücksichtigung des Ziels der Grundrechtsgewährleistung, die Staatsunabhängigkeit der Programmgestaltung zu sichern, zu bestimmen. Es ist danach insbesondere Sache der plural zusammengesetzten Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die für die Programmgestaltung maßgeblichen Personen zu kontrollieren (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 - 1 BvF 1/11 u.a. - BVerfGE 136, 9, juris Rn.38 ff.). Erst recht können die Länder nicht die allgemeine Politik oder das allgemeine Programm durch Einsetzung geeigneter Direktoren oder Manager bestimmen. Nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 und 3 rbb-Staatsvertrag wählt der Rundfunkrat den Intendanten oder die Intendantin und die Direktoren und Direktorinnen. Ein bestimmender Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder des Rundfunkrats ist dabei bereits verfassungsrechtlich ausgeschlossen (vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 - 1 BvF 1/11 u.a. - juris Rn. 52 ff., siehe auch § 14 rbb-Staatsvertrag zur Zusammensetzung des Rundfunkrats). Die nach § 30 rbb-StaatsV bestehende Finanzkontrolle eröffnet ebenfalls keine Möglichkeit einer hinreichenden Einflussnahme, um das allgemeine Programm oder die allgemeine Unternehmenspolitik des Antragstellers zu bestimmen, sondern ist auf die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie der Rechnungslegung beschränkt. Soweit das Verwaltungsgericht davon ausgegangen ist, dass eine staatliche Kontrolle des Antragstellers bestehe, da er durch den rbb-Staatsvertrag errichtet worden sei, der u.a. seinen Sitz, seinen Auftrag sowie seine Organisation und das Finanzwesen bestimmt habe, erscheint dies problematisch. Diese Auffassung entfernt sich von der Bedeutung des Begriffs der Kontrolle und den angeführten Anforderungen der Ziffer 3.28, die insoweit die Fähigkeit der Bestimmung der allgemeinen Politik oder des allgemeinen Programms einer institutionellen Einheit voraussetzt. Unabhängig davon ist das Land auch bei der institutionellen Ausgestaltung der Rundfunkanstalten nicht frei (vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014, a.a.O. Rn. 35 ff.), so dass die Notwendigkeit eines Rundfunkstaatsvertrags zur Gründung einer Rundfunkanstalt kaum die Annahme rechtfertigt, diese unterläge staatlicher Kontrolle. (cc) Soweit die Beteiligten und das Verwaltungsgericht zur Klärung der Zugehörigkeit des Antragstellers zum Sektor Staat Regelungen in Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 herangezogen haben, erscheint dies aus grundsätzlichen Erwägungen problematisch. § 3 Abs. 8 FPStatG nimmt seinem Wortlaut nach nicht auf die Verordnung (EU) Nr. 549/2013 Bezug (vgl. OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. März 2021 - 3 M 263.20 - juris Rn. 12; VGH München, a.a.O. juris Rn. 21). Da eine dynamische Verweisung Bedenken unter bundesstaatlichen, rechtsstaatlichen und demokratischen Gesichtspunkten ausgesetzt sein kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. März 1978 - 1 BvR 786/70 u.a. - BVerfGE 47, 285, juris Rn. 62 ff.), drängt sich auch eine Auslegung, nach der § 3 Abs. 8 FPStatG über seinen Wortlaut hinaus auf die Verordnung (EU) Nr. 549/2013 verweisen soll, nicht auf. Schließlich ließe sie sich kaum damit vereinbaren, dass erst nach den vom Gesetzgeber mit Wirkung ab 1. Januar 2022 beschlossenen Änderungen des § 2 Abs. 3 FPStatG zur Bestimmung der Erhebungseinheiten ausdrücklich auf den Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 in der jeweils geltenden Fassung Bezug genommen wird (vgl. dazu BT-Drs. 19/28165, S. 28). Zöge man ungeachtet dessen die Regelungen in Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 heran oder nutzte sie als bloße Auslegungshilfe der Bestimmungen des Anhangs A VO (EG) Nr. 2223/96, dürfte jedoch auch dies nicht zu einer Zuordnung des Antragstellers zum Sektor Staat führen. Denn auch nach den Kriterien in Anhang A VO 549/2013 wird die für die Zuordnung einer Organisation ohne Erwerbszweck zum Sektor Staat maßgebliche Kontrolle durch staatliche Einheiten (Ziffer 20.13) definiert als die Möglichkeit, die allgemeine Politik oder das Programm dieser Organisation festzulegen (Ziffer 20.15). Ferner wird klargestellt, dass selbst Organisationen, die hauptsächlich durch den Staat finanziert werden und ohne Erwerbszweck sind, nicht als durch den Staat kontrolliert gelten, sofern sie ihre Politik oder ihr Programm in einem signifikanten Umfang selbst bestimmen (Ziffer 20.15 Satz 5). Dies dürfte für den Antragsteller mit Blick auf die ihm durch Art. 5 Abs.1 Satz 2 GG gesicherte Staatsunabhängigkeit des Rundfunks in der Programmgestaltung zu bejahen sein (vgl. VGH München, a.a.O., entsprechend zur Bayerischen Landeszentrale für neue Medien). Soweit der Antragsgegner darauf hinweist, dass die Kontrolle der allgemeinen Politik nach dem System of National Accounts Nr. 4.79 nicht unbedingt die direkte Kontrolle der täglichen Tätigkeiten oder Vorgänge einer bestimmten Körperschaft erfasse, vermag dies vor dem Hintergrund der eindeutigen Formulierung der Ziffer 20.15 Satz 5 in Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 kaum zu überzeugen. Dies gilt ferner in Bezug auf die Auffassung des Antragsgegners, der Antragsteller sei eine staatliche Einheit nach den Kriterien der dortigen allgemeineren Ziffer 20.06. II. Nach alledem vermag der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 15 Abs. 7 BStatG sein besonderes hohes Interesse an der Erstellung von statistischen Erhebungen und deren zeitnaher Umsetzung statuiert hat, ein überwiegendes Vollzugsinteresse des Antragsgegners nicht zu begründen. Anhaltspunkte dafür, dass trotz ernstlicher Rechtmäßigkeitszweifel ein überragendes Vollzugsinteresse gegeben ist (vgl. Puttler, a.a.O. § 80 Rn. 150), bestehen nicht. Dagegen spricht vielmehr, dass der Antragsgegner den Heranziehungsbescheid mit Blick auf ein angestrebtes Musterverfahren zur Klärung der statistischen Erfassung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nach dem Finanz- und Personalstatistikgesetz mit Schreiben vom 8. November 2019 bis auf weiteres ausgesetzt hatte. Mit Schreiben vom 9. Juli 2020 hat er die Aussetzung beendet, da ein Musterverfahren auf absehbare Zeit nicht zustande kommen werde. Es war nicht zu erwarten, dass ein Hauptsacheverfahren in einem Musterprozess bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt rechtskräftig abgeschlossen sein würde. Vor diesem Hintergrund vermag auch der Hinweis des Antragsgegners, dass bei einer nicht rechtzeitigen Lieferung der Daten ein Vertragsverletzungsverfahren drohen könne, nicht die Annahme zu rechtfertigen, das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung des Heranziehungsbescheides überrage trotz ernstlicher Rechtsmäßigkeitszweifel das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).