OVG 2 S 21.16

Leitsatz: 1. Die zeitlichen Anforderungen aus dem Sanierungsrecht sind nicht ohne weiteres auf das Entwicklungsrecht übertragbar.(Rn.9) 2. Die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur verzögerten Durchführung einer Sanierung sind auf das Entwicklungsrecht übertragbar.(Rn.16) Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31. März 2016 wird zurückgewiesen. Die Kosten der Beschwerde trägt die Antragstellerin. Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 10.000 Euro festgesetzt. Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines bebauten Grundstücks in einem mit Verordnung vom Juni 1993 zur Entwicklungsmaßnahme „Hauptstadt Berlin – Parlaments- und Regierungsviertel“ festgelegten Anpassungsgebiet (§ 170 BauGB). Am 28. Mai 2014 beantragte sie die Erteilung einer entwicklungsrechtlichen Genehmigung für eine in mehreren Varianten beschriebene Neubebauung. Nachdem der Antragsgegner innerhalb der mit Zwischenbescheid bis zum 28. September 2014 verlängerten Frist nicht über den Antrag entschieden und die Antragstellerin daraufhin geltend gemacht hatte, die entwicklungsrechtliche Genehmigung gelte als erteilt (§ 22 Abs. 5 Satz 4 BauGB i.V.m. § 169 Abs. 1 Nr. 3 und § 145 Abs. 1 BauGB), nahm der Antragsgegner mit Bescheid vom 24. September 2015 „die durch Fiktion am 28. September 2014 eingetretene Genehmigung“ zurück, versagte die entwicklungsrechtliche Genehmigung und ordnete die sofortige Vollziehung an. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres hiergegen eingelegten Widerspruchs zurückgewiesen. Die gegen dagegen gerichtete Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die Beurteilung des Verwaltungsgerichts, bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Überprüfung überwiege das öffentliche Vollzugsinteresse das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, ist nicht aus den von der Antragstellerin dargelegten Gründen (vgl. § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO) zu beanstanden. 1. Entgegen der Annahme der Antragstellerin genügt die Begründung der Sofortvollzugsanordnung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Nach dieser Bestimmung ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Soweit nicht eine Fallgestaltung vorliegt, bei der sich das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung ausnahmsweise bereits aus dem Erlassinteresse des Verwaltungsakts selbst ergibt, ist diesem Erfordernis in der Regel nur mit einer auf den konkreten Einzelfall abstellenden Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehbarkeit genügt sowie der Darlegung, warum aus der Sicht der Behörde das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Auflage 2016, § 80 Rn. 85 f.). Entgegen der Kritik der Antragstellerin, es handle sich um den Paradefall einer Pauschalbegründung, die sich in formelhaften, für beliebige Fallgestaltungen passenden Wendungen erschöpfe, entspricht die vom Verwaltungsgericht gebilligte Begründung diesen Anforderungen. Der Antragsgegnerin hat die Sofortvollzugsanordnung darauf gestützt, dass anderenfalls die rechtswidrig fingierte entwicklungsrechtliche Genehmigung bis zum Abschluss eines Widerspruchs- und Klageverfahrens wegen der aufschiebenden Wirkung der Rechtsmittel fortbestehe und Grundlage für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bauvorhabens bleibe, und dass das Interesse an der Wahrung der Gesamtheit der Rechtsordnung durch unverzügliche Einhaltung der entwicklungsrechtlichen Regelungen höher zu bewerten sei als ihr privates Interesse an der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs. Einer konkreteren Begründung bedurfte es nicht, denn angesichts der Funktion des entwicklungsrechtlichen Genehmigungserfordernisses liegt es auf der Hand, dass die Versagung der Genehmigung ohne die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Rücknahme der zuvor eingetretenen fingierten Genehmigung ihren Zweck verfehlt hätte. Wie das Verwaltungsgericht dargelegt hat, handelt es sich bei dem entwicklungsrechtlichen Genehmigungsvorbehalt um ein Instrument zur Sicherung der Entwicklungsmaßnahme und der in diesem Zusammenhang aufzustellenden Bebauungspläne. Die Funktion des Genehmigungsvorbehalts entspricht damit der einer Veränderungssperre oder Zurückstellung (§§ 14, 15 BauGB; vgl. zum Sanierungsrecht BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 1996 – 4 B 91.96 –, juris Rn. 7). Diese Sicherungsfunktion könnte die von dem Antragsgegner ausgesprochene Versagung der Genehmigung aber nicht wirksam erfüllen, wenn die Antragstellerin während der Dauer des Widerspruchs- und Klageverfahrens noch von der zuvor eingetretenen fingierten Genehmigung Gebrauch machen könnte. Dass der Antragsgegner dies wegen des von ihm als vorrangig angesehenen öffentlichen Interesses an der Sicherung der Entwicklungsziele unterbinden wollte, bringt die Begründung der Sofortvollzugsanordnung hinreichend zum Ausdruck. Damit ist die von der Antragstellerin hervorgehobene Funktion der Begründung erfüllt, die Betroffenen in die Lage zu versetzen, durch Kenntnis der Gründe, die die Behörde zu der Vollzugsanordnung veranlasst haben, ihre Rechte wirksam wahrzunehmen und die Erfolgsaussichten eines Rechtsmittels abzuschätzen (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 84). 2. Ebenso wenig ergibt das Beschwerdevorbringen, dass die Interessenbewertung durch das Verwaltungsgericht fehlgeht, weil die Rücknahme der fingierten entwicklungsrechtlichen Genehmigung offensichtlich rechtswidrig ist. a) Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin ein, es fehle entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts an einer hinreichenden Konkretisierung der Entwicklungsziele für den in Rede stehenden Bebauungsblock. aa) Soweit die Beschwerde an eine bereits erstinstanzlich geltend gemachte „Faustregel“ zur angemessenen Zeitdauer für die Konkretisierung von Sanierungszielen sowie eine obergerichtliche Entscheidung dazu anknüpft, legt die Antragstellerin nicht nachvollziehbar dar, dass die daraus ableitbaren Anforderungen verletzt wären. Zunächst muss berücksichtigt werden, dass die zeitlichen Anforderungen aus dem Sanierungsrecht nicht ohne weiteres auf das Entwicklungsrecht übertragbar sind. Das Verwaltungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass die Regelungen des Baugesetzbuchs für die Durchführung von Entwicklungsmaßnahmen von der Erforderlichkeit längerer Zeiträume ausgehen als für Sanierungsmaßnahmen (vgl. Runkel in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 1. August 2016, § 165 Rn. 87). Die Antragstellerin ist dem nicht überzeugend entgegen getreten. Die Antragstellerin legt zudem nicht nachvollziehbar dar, dass den Anforderungen der von ihr angeführten „Faustregel“ oder des von ihr zitierten Urteils des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 7. Dezember 2001 – 3 S 2657/00 –, juris Rn. 22) nicht genügt wäre. Nach der genannten „Faustregel“ sollen die für die einzelnen Grundstücke geplanten Sanierungsmaßnahmen regelmäßig binnen fünf bis sechs Jahren nach der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets ausreichend konkretisiert sein (vgl. Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 1. August 2016, § 145 Rn. 34). Die „Faustregel“ verlangt indes nicht, dass die Konkretisierung sich bereits in einem mindestens „planreifen“ Sanierungsbebauungsplan niedergeschlagen haben muss. Dass der Antragsgegner die Entwicklungsziele für den in Rede stehenden Bereich hieran gemessen nicht rechtzeitig nach Erlass der Entwicklungsverordnung vom 17. Juni 1993 konkretisiert hätte, legt die Antragstellerin nicht substanziiert dar. Angesichts der von dem Antragsgegner seitdem unternommenen, erstinstanzlich dargelegten Verfahrensschritte zur Aufstellung eines Bebauungsplans, anfänglich im Bebauungsplanverfahrens I-202 und sodann im Verfahren I-202a hätte sich die Antragstellerin hierzu mit dem Inhalt der in diesem Zusammenhang aufgestellten Planentwürfe auseinandersetzen müssen. Dazu trägt sie indes nichts vor. Ebenso wenig legt die Antragstellerin dar, dass der zu entscheidende Sachverhalt mit dem vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 7. Dezember 2001 (a.a.O.) entschiedenen Fall vergleichbar wäre. Der Verwaltungsgerichtshof ist in dieser Entscheidung davon ausgegangen, dass ein Sanierungsziel, das den Erlass einer Bebauungsplans voraussetze, einem Vorhaben nicht mehr entgegengehalten werden könne, wenn seit dem Aufstellungsbeschluss 15 Jahre vergangen seien, ohne dass das Bebauungsplanverfahren fortgeführt worden sei (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7. Dezember 2001 juris Rn. 22). Dass der Antragsgegner seit dem Erlass der Entwicklungsverordnung vom 17. Juni 1993 vollkommen untätig geblieben wäre, legt die Antragstellerin aber nicht dar. Der Einwand, das Verwaltungsgericht habe lediglich begründungslos behauptet, dass der Antragsteller die Entwicklungsziele hinreichend konkretisiert habe, greift ebenfalls nicht durch. Der Antragsgegner hat die für das in Rede stehende Gebiet verfolgten Entwicklungsziele inzwischen jedenfalls durch den Entwurf des Bebauungsplans I-202a, der im Februar/März 2016 öffentlich ausgelegt und nach Mitteilung des Antragsgegners mit Senatsbeschluss vom 24. Mai 2016 dem Abgeordnetenhaus zur Zustimmung zugeleitet wurde (vgl. AbgH-Drs. 17/2955), bestimmbar konkretisiert. bb) Auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens lässt sich auch nicht feststellen, dass der Antragsgegner dem Vorhaben der Antragstellerin die geplanten Festsetzungen des Bebauungsplans offensichtlich nicht mehr entgegenhalten kann, weil er die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme oder in diesem Zusammenhang das Bebauungsplanverfahren I-202a unangemessen verzögert hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Sanierungsrecht kann eine verzögerte Durchführung der Sanierung bei der Prüfung der Gründe für eine Genehmigung gemäß § 145 BauGB von Belang sein (vgl. m.w.N. BVerwG, Beschluss vom 12. April 2011 – 4 B 52.10 –, juris Rn. 6). Dies kann im Einzelfall einer unangemessenen Verzögerung dazu führen, dass die sanierungsrechtliche Genehmigung nicht mehr versagt werden darf. Das Bundesverwaltungsgericht geht dabei davon aus, dass weder der Zeitablauf noch eine verzögerte Durchführung der Sanierung zur Folge haben, dass die zugrunde liegende Sanierungssatzung automatisch außer Kraft tritt. Die Lösung des Konflikts, der sich aus einer nicht mehr hinzunehmenden Überschreitung der Grenze der Sozialbindung bei nicht sachgemäß oder nicht hinreichend zügig durchgeführter Sanierung ergeben kann, sieht es – neben dem Hinweis auf einen möglichen Übernahmeanspruch nach § 145 Abs. 5 BauGB (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 1996 – 4 B 91.96 –, juris Rn. 9) – in einer verfassungskonformen Handhabung der Genehmigungspflicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. April 2011, a.a.O., Rn. 7). Dies hat gegebenenfalls zur Folge, dass die Genehmigung erteilt werden muss (vgl. zu § 15 StBauFG BVerwG, Urteile vom 7. September 1984 – 4 C 20.81 –, juris Rn. 31, und vom 6. Juli 1984 – 4 C 14.81 –, juris Rn. 21; zum Ganzen Mitschang in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 144 Rn. 8, § 145 Rn. 5 und § 162 Rn. 11). Dass die Antragstellerin in Anwendung dieser auf das Entwicklungsrecht übertragbaren Grundsätze offensichtlich die Erteilung einer entwicklungsrechtlichen Genehmigung beanspruchen kann und die Rücknahme der zu ihren Gunsten als erteilt geltenden Genehmigung daher offensichtlich rechtswidrig ist, lässt sich aufgrund des Beschwerdevorbringens jedoch nicht feststellen. Ob eine Verzögerung der Entwicklungsmaßnahme dazu führt, dass einem betroffenen Grundstückseigentümer zur Vermeidung einer nicht zumutbaren Eigentumsbeeinträchtigung ein Anspruch auf Erteilung der entwicklungsrechtlichen Genehmigung zuzubilligen ist, kann nur unter Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalles wie insbesondere des Umfangs, der Komplexität und des Schwierigkeitsgrades der Entwicklungsmaßnahme und ggf. der sonstigen Gründe für die bisherige Dauer der Entwicklungsmaßnahme sowie des Ausmaßes der Auswirkungen des entwicklungsrechtlichen Genehmigungsvorbehalts auf den Grundstückseigentümer und die Nutzbarkeit seines Grundstücks beurteilt werden. Das Beschwerdevorbringen erlaubt es nicht, die danach maßgeblichen Umstände hinreichend zu prüfen und zu bewerten. Die Antragstellerin beruft sich im Wesentlichen auf die lange Dauer der Entwicklungsmaßnahme von inzwischen über 23 Jahren. Allein diese Zeitdauer ist jedoch nicht geeignet, eine unangemessene Verzögerung der Entwicklungsmaßnahme und demgemäß eine unzumutbare Eigentumsbeeinträchtigung infolge des Genehmigungsvorbehalts zu belegen. Das Zügigkeitsgebot ist im Verhältnis zur Größe der mit der städtebaulichen Entwicklung verbundenen Aufgaben zu sehen. Zeiträume von 20 Jahren können von den gesetzlichen Anforderungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB noch umfasst sein (vgl. Runkel in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 165 Rn. 87). Die Größe des Entwicklungsbereichs, der das Parlaments- und Regierungsviertel umfasst, sowie der besondere Umfang und die Schwierigkeit der städtebaulichen Entwicklung dieses Bereichs können geeignet sein, einen noch längeren Zeitrahmen zu rechtfertigen. Im Übrigen ist hinsichtlich der von der Antragstellerin geltend gemachten Bewirtschaftungsverluste zu berücksichtigen, dass sie das Grundstück mit dem vorhandenen Gebäudebestand weiterhin baulich nutzen kann. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin lässt sich bei den Anforderungen an die zügige Aufstellung eines Entwicklungsbebauungsplanes auch nicht danach differenzieren, ob es um Festsetzungen geht, die der Umsetzung der Entwicklungsziele im engeren Sinne dienen, hier etwa der Erhaltung einer durch Vielfalt geprägten Nutzungsstruktur und der Vermeidung monofunktionaler „verödeter“ Bereiche, oder um sonstige Festsetzungen, wie etwa von Baugrenzen, denn das Bebauungsplanverfahren kann nicht in Bezug auf einzelne untergeordnete Festsetzungen schneller zum Abschluss gebracht werden. b) Ohne Erfolg wendet sich die Antragstellerin gegen die Annahme, die Festsetzungsfähigkeit der im Entwurf des Bebauungsplans I-202a vorgesehenen Festsetzungen wie namentlich der Baugrenze an der W...straße und der für die beiden Wohngebiete ausgewiesenen unterschiedlichen Bebauungstiefe erscheine nicht von vornherein als ausgeschlossen. Soweit die Antragstellerin die an der W...straße um 18,5 m von der Straßenbegrenzungslinie zurückversetzte Baugrenze beanstandet, genügt ihr Vorbringen schon deshalb nicht zur Darlegung eines Abwägungsfehlers, weil sie nicht auf alle vom Plangeber genannten Gründe für die Festsetzung der Baugrenze eingeht. Die Einwendungen der Antragstellerin konzentrieren sich auf die Ausführungen zu der bei einer Heranführung der Bebauung an die Straße notwendigen Verlegung zahlreicher Versorgungsleitungen, die nach Auffassung des Plangebers technisch und finanziell aufwendig sowie mit erheblichen Verkehrsbeeinträchtigungen verbunden wäre. Die Antragstellerin legt indes nicht nachvollziehbar dar, dass die weiteren in der Planbegründung genannten Gründe nicht geeignet wären, die Festsetzung der Baugrenze abwägungsfehlerhaft zu rechtfertigen. Nach der Planbegründung dient die Festsetzung der Baugrenze in erster Linie dem Ziel, die „städtebaulich bedeutsame Raumkante“, die sich aus der Bestandsbebauung ergebe und in den südlich angrenzenden Baublöcken im Bereich des Bebauungsplans I-202b fortsetze, zu erhalten. Außerdem sei das Abrücken der Baugrenze von der Straßenbegrenzungslinie angesichts der Lärmbelastung geboten, da sonst die Schwelle der Gesundheitsgefährdung überschritten wäre. Auf diese Erwägungen geht die Beschwerde nicht ein. Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin weiter, es fehle an einer städtebaulichen Rechtfertigung der Festsetzung unterschiedlicher Bebauungstiefen im westlichen und östlichen Teil des geplanten Wohngebiets. Das Verwaltungsgericht hatte angenommen, es sei keine Willkür zu erkennen, denn der Antragsgegner habe die größere Bebauungstiefe im westlichen Gebietsteil (WA 2), die entgegen der Beurteilung durch die Antragstellerin keine extreme Abweichung beinhalte, in rechtlich nicht zu beanstandender Weise mit dem Ziel begründet, die Umsetzung des städtebaulichen Wettbewerbs „Wohnen in den Ministergärten“ zu ermöglichen. Das Verwaltungsgericht bezieht sich damit auf das erstinstanzliche Vorbringen des Antragsgegners, der auf die von dem Siegerentwurf des städtebaulichen Wettbewerbs vorgesehene Riegelbebauung zwischen dem Denkmal für die ermordeten Juden Europas und der Bestandsbebauung hingewiesen und ausgeführt hatte, das im Wohngebiet WA 2 zugelassene höhere Dichtemaß solle die Umsetzung des Wettbewerbsergebnisses ermöglichen und einen hinreichenden Spielraum bei der architektonischen Gestaltung gewährleisten (Schriftsatz vom 18. Dezember 2015, Seite 6 f.). Das Beschwerdevorbringen ist demgegenüber nicht geeignet, einen Abwägungsfehler zu belegen. Soweit die Antragstellerin geltend macht, die nunmehr an der C...Straße vorgesehene Bebauungstiefe sei weder Gegenstand noch Ergebnis des städtebaulichen Wettbewerbs gewesen, was daran erkennbar sei, dass die erweiterte Bebauungstiefe im unteren Geschossbereich erst in der aktuellen Version des Bebauungsplanes auftauche, belegt das nicht, dass die Festsetzung nicht gleichwohl der Ermöglichung der Umsetzung des Wettbewerbsergebnisses einschließlich eines begründbaren architektonischen Gestaltungsspielraums dient. Die Feststellung einer willkürlichen Ungleichbehandlung käme zudem nur dann in Betracht, wenn es auch sonst keine sachlichen Rechtfertigungsgründe gäbe. Dies legt die Antragstellerin ebenfalls nicht dar. Auf die von dem Antragsgegner in dem genannten Schriftsatz dargelegten weiteren Gründe, etwa das Planungsziel der Sicherung möglichst großer, gegenüber den Verkehrsflächen abgeschirmter Blockinnenbereiche und die Rücksichtnahme auf den bestehenden Grundstückszuschnitt innerhalb des WA 2, infolge dessen die Grundstücksecken bei der Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung höher ins Gewicht fielen, geht die Antragstellerin nicht ein. c) Das Beschwerdevorbringen ergibt schließlich nicht, dass der Antragsgegner das Rücknahmeermessen nach § 48 VwVfG offensichtlich fehlerhaft ausgeübt hätte. Dass die Rücknahme einen rechtswidrigen Verwaltungsakt voraussetzt, bedeutet nicht, dass es fehlerhaft wäre, im Rahmen des Ermessens darauf abzustellen, von welchem Gewicht das öffentliche Interesse an der Rücknahme der rechtswidrig fingierten Genehmigung im Vergleich mit dem privaten Interesse der Antragstellerin an ihrer Aufhebung ist. Dass die von dem Antragsgegner insoweit vorgenommene Abwägung im Hinblick auf das Ziel der Genehmigungsfiktion, ein behördliches Nichtstun zu sanktionieren, nicht haltbar wäre, legt die Antragstellerin ebenfalls nicht überzeugend dar. Ein Ermessensfehler ergibt sich auch nicht daraus, dass der Antragsgegner darauf abgestellt hat, die Antragstellerin könnte (selbst mit entwicklungsrechtlicher Genehmigung) ohnehin nicht bauen, da ihr gleichzeitig gestellter Vorbescheidsantrag negativ beantwortet worden sei. Diese Erwägung bedeutet nicht, dass der Antragsgegner kein Interesse an einer Rücknahme der fingierten Genehmigung hat. Zu berücksichtigen ist vielmehr, dass die Antragstellerin die Versagung des Vorbescheids gesondert gerichtlich angreift. In diesem Verfahren wird es darauf ankommen, ob sich die Versagung des Vorbescheids auf das Fehlen der entwicklungsrechtlichen Genehmigung stützen lässt, oder ob der Antragsgegner davon unabhängige Versagungsgründe (etwa die planungsrechtliche Unzulässigkeit des Vorhabens) benennen muss, mit denen er sich im gerichtlichen Verfahren aber möglicherweise nicht durchsetzen kann. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).