OVG 9 A 3.16

Die am 30. September 2015 beschlossene 5. Änderungssatzung zur Schmutzwasserbeseitigungssatzung d... ist unwirksam. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. I. Die Antragstellerin, eine Immobiliengesellschaft, greift mit ihrem Normenkontrollantrag die 5. Änderungssatzung zur Schmutzwasserbeseitigungssatzung (SBS) des Antragsgegners, eines Wasser- und Abwasserzweckverbandes, an. Dem Antragsgegner sind zum 1. Januar 2013 die Gemeinden des Amtes D... beigetreten. Er betreibt seither eine gesonderte zentrale Schmutzwasseranlage für das Gebiet des Amtes D.... Zu diesem Gebiet gehört die Gemeinde G... mit dem Ortsteil G..., der wiederum eine „W...“ umfasst. In dieser ehemaligen NVA-Siedlung befinden sich Grundstücke, die inzwischen verschiedenen Immobiliengesellschaften gehören, mit Mehrfamilienhäusern bebaut und technisch an die Kläranlage G... angeschlossen sind; auf den Grundstücken befinden sich fast 400 Wohnungen. Wegen der Sanierungsbedürftigkeit der Kläranlage G... und der dorthin führenden Kanäle fasste die Verbandsversammlung des Antragsgegners am 17. Juli 2013 den Grundsatzbeschluss, das Schmutzwasser aus der W... künftig dezentral zu entsorgen. Sie fasste weiter am 21. August 2013 den Beschluss, auch das noch vom Eigenbetrieb Abwasser des Amtes D... erstellte Abwasserbeseitigungskonzept (Fassung vom 16. Dezember 2011) dahin zu ändern, dass das in der W... anfallende Schmutzwasser künftig dezentral entsorgt und die Altanlagen (Kläranlage und Schächte auf dem Zulaufsammler) zurückgebaut werden sollten. Der Antragstellerin gehört Grund in der W.... Der Verbandsvorsteher des Antragsgegners erließ ihr gegenüber im Jahr 2014 Bescheide, mit dem er unter Anordnung der sofortigen Vollziehung das Anschluss- und Benutzungsrecht hinsichtlich der zentralen Schmutzwasseranlage widerrief (Nummer 1), unter Anordnung der sofortigen Vollziehung den Anschluss an die dezentrale Schmutzwasserentsorgung und deren Benutzung aufgab (Nummer 2), für den Fall der Nichtbefolgung bis zum genannten Datum ein Zwangsgeld androhte (Nummer 4) und schließlich Gebühren und Auslagen festsetzte (Nummer 5). Den hiergegen gerichteten Eilanträgen der Antragstellerin gab das Verwaltungsgericht mit Beschlüssen vom 15. April 2015 statt. Die Beschwerden des Verbandsvorstehers blieben erfolglos. Der erkennende Senat wies insoweit unter anderem darauf hin, dass die zentrale Schmutzwasseranlage nach der Schmutzwasserbeseitigungssatzung des Antragsgegners wohl nach wie vor auch dem Zweck gewidmet sei, die technisch anschließbaren Grundstücke im Ortsteil G... zu entsorgen. Am 30. September 2015 beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners eine 5. Änderungssatzung zur Schmutzwasserbeseitigungssatzung. Nach der darin vorgesehenen Neufassung des § 1 Abs. 1 Satz 3 Buchstabe d SBS betreibt der Antragsgegner eine zentrale Schmutzwasseranlage für das Gebiet des Amtes D... mit Ausnahme des Ortsteils G.... Nach der ebenfalls vorgesehenen Einfügung eines § 1 Abs. 9 SBS wird die bisherige öffentliche zentrale Schmutzwasseranlage […] im Bereich des Gebietes des Ortsteils G... […] mit Wirkung zum 11. Oktober 2015 entwidmet (Satz 1); die Entsorgung des anfallenden Schmutzwassers im Bereich des OT G... […] erfolgt ab diesem Zeitpunkt dezentral […] (Satz 2). Die 5. Änderungssatzung zur Schmutzwasserbeseitigungssatzung wurde am 10. Oktober 2015 im S... Kurier bekannt gemacht und soll nach ihrem Artikel 2 am Tage nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung in Kraft treten. Mit Blick auf die Satzungsänderung beantragte der Verbandsvorsteher schon am 9. Oktober 2015 beim Verwaltungsgericht, die Eilbeschlüsse vom 15. April 2015 nach § 80 Abs. 7 VwGO abzuändern und die Eilanträge der Antragstellerin nunmehr abzulehnen. Das Verwaltungsgericht lehnte die Abänderungsanträge mit Beschlüssen vom 22. Dezember 2016 ab. Die hiergegen erhobene Beschwerden des Verbandsvorstehers wies der erkennende Senat mit Beschlüssen vom 23. März 2017 zurück (OVG 9 S 1.17, juris, OVG 9 S 2.17). Die Antragstellerin hat am 7. Oktober 2016 einen Normenkontrollantrag gegen die 5. Änderungssatzung zur Schmutzwasserbeseitigungssatzung gestellt. Die 5. Änderungssatzung sei verfahrens- und formfehlerhaft erlassen worden und überdies materiell rechtswidrig. Die für G...vorgesehene Umstellung auf eine dezentrale Entsorgung ziehe wegen der Notwendigkeit der Errichtung von (großen) abflusslosen Sammelgruben hohe Kosten für die Antragstellerin nach sich. Hierdurch werde die Antragstellerin in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG verletzt. Zudem würden die Grundstückseigentümer in G...in ihrem Recht auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) mit den Grundstückseigentümern verletzt, für deren Grundstücke die zentrale Entsorgung beibehalten werde. Die zentrale Abwasserentsorgung dürfe nicht willkürlich aus Kostengründen auf die großen Städte beschränkt werden. Der Antragsgegner habe sich im Zuge des Beitritts der Gemeinden des Amtes D... gegenüber diesen Gemeinden - und damit auch gegenüber deren Bürgern - verpflichtet, die zentrale Entsorgung fortzuführen. Den hieraus erwachsenden Bestandsschutz dürfe der Antragsgegner nicht durch eine Änderung des Abwasserbeseitigungskonzepts unterlaufen, zumal sich die beigetretenen Gemeinden auf Grund der Mehrheitsverhältnisse in der Verbandsversammlung hiergegen nicht wehren könnten. Schließlich sehe die 5. Änderungssatzung keine angemessene Übergangsfrist vor. Die Antragstellerin beantragt sinngemäß, die am 30. September 2015 beschlossene 5. Änderungssatzung zur Schmutzwasserbeseitigungssatzung des Spremberger Wasser- und Abwasserzweckverbandes für unwirksam zu erklären. Der Antragsgegner beantragt, den Normenkontrollantrag abzulehnen. Etwaige Verfahrens- und Formfehler der 5. Änderungssatzung seien unbeachtlich, weil sie nicht binnen Jahresfrist gegenüber dem Antragsgegner geltend gemacht worden seien. Die 5. Änderungssatzung sei materiell rechtmäßig. Der Senat hat die Beteiligten zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung angehört. Die Antragstellerin hat zugestimmt, der Antragsgegner widersprochen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte verwiesen. II. 1. Der Senat entscheidet durch Beschluss, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO). 2. Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet. Die am 30. September 2015 beschlossene und nach ihrem Artikel 2 am Tage nach ihrer Bekanntmachung, das heißt am 11. Oktober 2015 in Kraft getretene 5. Änderungssatzung zur Schmutzwasserbeseitigungssatzung ist insgesamt nichtig. a) Den abwasserbeseitigungspflichtigen Körperschaften steht hinsichtlich der Frage, ob und inwieweit sie Schmutzwasser zentral oder dezentral entsorgen, ein Organisationsermessen zu (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 L 138/11 -, juris, Rn. 63: Organisationsermessen hinsichtlich des Umfangs der zentralen Anlage). Betreibt die Körperschaft bereits eine zentrale Schmutzwasserbeseitigungsanlage, so steht ihr auch Organisationsermessen hinsichtlich der Frage zu, ob sie daran festhält oder stattdessen eine dezentrale Entsorgung verwirklicht. Allerdings liegt auf der Hand, dass insoweit namentlich die Belange der Eigentümer der bereits an die zentrale Schmutzwasseranlage angeschlossenen bebauten Grundstücke zu berücksichtigen sind. Dies gilt umso mehr, wenn eine zentrale Schmutzwasseranlage nicht in Gänze, sondern nur für ein bestimmtes Gebiet aufgegeben werden und durch eine dezentrale Entsorgung ersetzt werden soll; in derartigen Fällen stellt sich insbesondere die Frage, inwieweit die Eigentümer der zentral angeschlossenen Grundstücke Gleichbehandlung hinsichtlich der weiteren zentralen Entsorgung verlangen können, nachdem sie bislang solidarisch zur Anlagenfinanzierung beigetragen haben. Wo genau aus berücksichtigungspflichtigen Eigentümerbelangen Ermessensgrenzen für eine Umstellung von der zentralen auf eine dezentrale Schmutzwasserentsorgung resultieren, bedarf hier keiner abschließenden Klärung. Denn jedenfalls besteht eine Ermessensgrenze dergestalt, dass die abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaft eine Umstellung von der zentralen auf die dezentrale Schmutzwasserentsorgung so planen und umsetzen muss, dass den Eigentümern der an die zentrale Schmutzwasseranlage angeschlossenen bebauten Grundstücke eine angemessene Übergangsfrist verbleibt. Diese ist nicht nur gerade so lang zu bemessen, dass den betroffenen Grundstückseigentümern die Umstellung auf eine dezentrale Entsorgung praktisch möglich ist. Vielmehr muss sie - darüber hinaus - so lang bemessen sein, dass die betroffenen Grundstückseigentümer effektiven Rechtsschutz gegen die Umstellung erlangen können, bevor die Körperschaft vollendete Tatsachen schafft und bevor insbesondere sie selbst durch Errichtung einer Kleinkläranlage oder einer abflusslosen Sammelgrube vollendete Tatsachen auf ihren Grundstücken schaffen müssen; insoweit überschneiden sich die Anforderungen, die der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz an die Umstellung stellt, mit dem Umstand, dass die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG Vorwirkungen auch für das Handeln der Verwaltung entfaltet (vgl. etwa Sachs, GG, 7. Auflage, Rn. 140, 143a zu Art. 19 GG). Erfordert die Umstellung von zentraler auf dezentrale Entsorgung - wie hier - eine Änderung der Schmutzwasserbeseitigungssatzung, so ist in der Satzung auch die Übergangsfrist zu regeln. Das schafft Rechtssicherheit und vermeidet, dass die Betroffenen sich insoweit in die Hand der Gemeinde- oder Verbandsverwaltung begeben und sich die Übergangsfrist gegebenenfalls sogar erst erstreiten müssen. Letzteres ist nicht nur eine theoretische Möglichkeit; insoweit ist daran zu erinnern, dass der Verbandsvorsteher hinsichtlich des Übergangszeitraums zwar einerseits individuelle Lösungen für sachgerecht und ausreichend hält, andererseits aber im Fall der Antragsgegnerin gerade mit seinem Änderungsantrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO, der noch vor dem Inkrafttreten der 5. Änderungssatzung beim Verwaltungsgericht eingegangen ist, vehement dafür gestritten hat, den Bescheid aus dem Jahr 2014 sofort umsetzen zu können. Ungeachtet dessen ist die Setzung individueller Übergangsfristen durch die Gemeinde- oder Verbandsverwaltung nur möglich, soweit die Satzungslage hierfür überhaupt Raum bietet. Jedenfalls das muss die Satzung grundsätzlich hergeben. Dem wird die 5. Änderungssatzung nicht gerecht. Sie sieht hinsichtlich des Übergangs von der zentralen auf die dezentrale Entsorgung in der Gemeinde G...keine Übergangsregelung vor. Dies zeigt insbesondere die Einfügung des neuen § 1 Abs. 9 SBS (Entwidmung der dortigen zentralen Einrichtungen zum 11. Oktober 2015, dezentrale Entsorgung ab diesem Tage). Sie lässt insoweit auch keinen Raum für individuelle Übergangslösungen; sie beseitigt ihrem Wortlaut nach die zentrale Schmutzwasserbeseitigung für den Ortsteil G...mit ihrem Inkrafttreten und sieht ab diesem Tag nur noch die dezentrale Entsorgung vor (vgl. § 1 Abs. 9 SBS neu). b) Die satzungsmäßige Regelung einer Übergangsfrist (oder jedenfalls der Möglichkeit individueller Lösungen) ist hier auch nicht ausnahmsweise entbehrlich. Dazu müssten die Zwecke der Übergangsfrist bereits bei Satzungserlass im Hinblick auf alle Betroffenen erfüllt gewesen sein, das heißt, es müsste schon vorher für alle Betroffenen die Möglichkeit bestanden haben, sich einerseits praktisch auf die Umstellung einzurichten, andererseits die Umstellung selbst - soweit nicht gewollt - gerichtlich überprüfen zu lassen. Letzteres ist hier nicht der Fall sein. Die Beschlüsse der Verbandsversammlung vom 17. Juli und vom 21. August 2013 sind für die Grundstückseigentümer nicht gerichtlich anfechtbar gewesen. Soweit Bescheide wie die erwähnten Bescheide aus dem Jahr 2014 ergangen sind, sind diese schon deshalb rechtswidrig gewesen, weil sie unter Verstoß gegen das Satzungsrecht einen Widerruf des Anschlussrechts in Bezug auf die zentrale Anlage und einen Anschlusszwang in Bezug auf die dezentrale Anlage vorgesehen haben (vgl. die Beschlüsse des erkennenden Senats vom 13. August 2015 - OVG 9 S 29.15, 30.15 -, juris, Rn. 5 f., OVG 9 S 31.15, unveröffentlicht), was zur Folge hatte, dass auch sie keinen Anlass zu einer gerichtlichen Überprüfung der geplanten Umstellung an sich gaben. Der Umstand, dass der Verband während des Umstellungsprozesses zunächst sein eigenes Satzungsrecht außer Acht gelassen hat und dadurch in Zeitnot geraten ist, ist den betroffenen Grundstückseigentümern nicht anzulasten. c) Wegen des Fehlens einer Übergangsregelung (oder wenigstens der satzungsmäßigen Eröffnung individueller Lösungen) ist die 5. Änderungssatzung insgesamt nichtig. Insoweit ist nichts für sich Gültiges abzuspalten; die 5. Änderungssatzung hat ausschließlich die Umstellung der Entsorgung im Ortsteil G...von zentraler auf dezentrale Entsorgung zum Gegenstand. Das zur Nichtigkeit führende Regelungsdefizit ist auch nicht dadurch entfallen, dass seit dem Satzungserlass Zeit vergangen ist; bloßer Zeitablauf führt nicht dazu, dass die Satzung insoweit inzwischen in die Gültigkeit hineingewachsen wäre. 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung. 4. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Beschluss Der Streitwert wird - unanfechtbar - auf 20.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).