1 K 75/11

Leitsatz: Das KGHB-LSA (juris: HeilBerG ST) gibt der Zahnärztekammer Sachsen-Anhalt nicht die erforderliche gesetzliche Grundlage für den Erlass einer Satzung, welche die Vergabe von Zertifikaten über die erfolgreiche Absolvierung einer Fortbildung von Zahnärzten und die Berechtigung zum Führen dieser Zertifikate im werbenden Verkehr nach außen zum Gegenstand hat.(Rn.41) Der zulässige Normenkontrollantrag hat in der Sache Erfolg. 1. Der Antrag ist statthaft. Die angegriffene Richtlinie der Antragsgegnerin ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht als Rechtsvorschrift im Range unter dem Landesgesetz einzustufen, deren Überprüfung im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle das Landesrecht vorsieht (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 10 AGVwGO LSA). Zwar sind die streitigen Regelungen ihrer äußeren Form nach als Verwaltungsvorschriften ergangen und nicht förmlich als Norm, d. h. im Hinblick auf die Kompetenz der Kammerversammlung der Antragsgegnerin als Satzung in Kraft gesetzt worden. Dafür spricht bereits ihre Bezeichnung als „Richtlinie“ und der fehlende Hinweis auf eine Ermächtigungsgrundlage. Auch ist dem Umstand ihrer Veröffentlichung in den „Zahnärztliche Nachrichten Sachsen-Anhalt“ als solchem keine Indizwirkung für einen förmlichen Normencharakter beizumessen, weil nach § 34 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin nicht nur Satzungen, sondern auch Beschlüsse der Kammerversammlung sowie sonstige Informationen der Zahnärztekammer, d. h. auch Nicht-Normen durch Veröffentlichung im Mitteilungsblatt „Zahnärztliche Nachrichten Sachsen-Anhalt“ bekannt gemacht werden. Gleichwohl rechtfertigt sich vorliegend jedoch die Überprüfung der streitgegenständlichen Richtlinie im Wege der Normenkontrolle im Hinblick auf ihre rechtssatzmäßige Handhabung durch die Antragsgegnerin. § 47 VwGO dient dem Schutz der Wahrnehmung subjektiv-öffentlicher Rechte des Bürgers, indem er mögliche Zweifel an der Gültigkeit einer Rechtsvorschrift in einem ausschließlich der Klärung dieser Zweifel dienenden Verfahren bündelt und so zahlreichen Einzelprozessen gegen auf die Rechtsvorschrift gestützte konkrete Verwaltungsentscheidungen vorbeugt, in denen die Gültigkeit der Rechtsvorschrift nur als Vorfrage geprüft werden kann. Diesem Zweck wird eine Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gerecht, die den dort verwendeten Begriff der Rechtsvorschrift in einem weiten Sinne versteht und jedenfalls solche (abstrakt-generellen) Regelungen der Exekutive einbezieht, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentliche Rechte unmittelbar berühren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25. November 1993 - 5 N 1.92 -, juris, Rdnr. 8, 9; Urt. v. 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, juris, Rdnr. 18). Hiervon ausgehend enthält die streitige Richtlinie zwar einerseits Regelungen, die allein oder zumindest primär den Kammervorstand der Antragsgegnerin und den Ausschuss für Fort- und Weiterbildung betreffen, mithin verwaltungsintern die inhaltliche Ausgestaltung und das Verfahren zur Zertifizierung von Fortbildungen regeln und insofern bloße Binnenwirkung entfalten (vgl. §§ 2, 4, 5, 6, 7, 8 Abs. 2, 9 Abs. 1, Abs. 3 der RL). Andererseits ergibt sich aus den Regelungen über die Erteilung und den Widerruf des Zertifikats (§§ 7, 8 Abs. 2 der RL) und auch aus dem von der Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 12. Juni 2012 vorgelegten „Mustervorgang“ über eine Zertifizierung, dass die Antragsgegnerin ihre Richtlinie in rechtssatzmäßiger Weise als Rechtsgrundlage für den Erlass von Verwaltungsakten heranzieht und Regelungen ihrer Richtlinie, die Rechte und Pflichten des zertifizierten Kammermitgliedes betreffen, entweder in den Regelungsgegenstand ihres Verwaltungsaktes mit einbezieht oder ihnen zumindest faktisch unmittelbare Bindungswirkung gegenüber zertifizierten Kammermitgliedern beimisst. Denn ausweislich der Urkunde „Kammerzertifikat Fortbildung“ stellt der Vorstand der Antragsgegnerin nicht lediglich eine schlichte, nur eine reine Wissensbekundung darstellende Teilnahmebescheinigung aus; vielmehr ist das Zertifikat als (feststellender) Verwaltungsakt zu qualifizieren. Es erkennt dem Adressaten die „erfolgreiche“ Absolvierung der jeweils angeführten strukturierten Fortbildung zu und enthält eine (Be)Wertung der Antragsgegnerin in Bezug auf die qualifizierungssteigernde Auswirkung der Fortbildung, die über die Tatsache einer reinen Teilnahme an einer Fortbildungsmaßnahme hinausgeht. Gestützt wird diese Auslegung des Kammerzertifikats durch § 7 Abs. 2 der RL, wonach ungeachtet der Erfüllung der Voraussetzungen für die Erlangung des Kammerzertifikats - nämlich des Nachweises der Teilnahme am Curriculum mit schriftlichem Beleg über das erfolgreich absolvierte Fachgespräch - der Vorstand der Zahnärztekammer über die Erteilung des Kammerzertifikats eine Entscheidung trifft. Mit der Zertifizierung sollen Rechte und Pflichten eines Kammermitglieds verbindlich und in einer auf Rechtsbeständigkeit angelegten Weise festgestellt werden. Ferner weist der Umstand, dass die Übersendung des Kammerzertifikats durch ein mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenes ausdrücklich als Bescheid bezeichnetes Schreiben der Antragsgegnerin erfolgt, in dem für die Ausstellung der Urkunde ein Kostenbetrag erhoben sowie die streitige Richtlinie als Anlage mit übersandt und dem zertifizierten Kammermitglied „zur Verfügung“ gestellt wird, darauf hin, dass die Antragsgegnerin von der Verbindlichkeit der Richtlinie gegenüber dem zertifizierten Kammermitglied ausgeht. Die Antragsgegnerin bezieht hiernach entweder die streitige Richtlinie in den Regelungsgegenstand ihrer Zertifizierungsentscheidung mit ein oder sie misst den, die Rechte und Pflichten des zertifizierten Kammermitgliedes betreffenden Regelungen unmittelbare Bindungswirkung zu. Deutlich wird dies insbesondere für den Fall des Widerrufs der Zertifizierung; denn ein rechtmäßig begünstigender Verwaltungsakt darf nach Unanfechtbarkeit unter anderem nur widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist (vgl. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG). Die Zertifizierungsentscheidung bedarf als (feststellender) grundsätzlich begünstigender Verwaltungsakt einer Ermächtigungsgrundlage jedenfalls dann, wenn sie - wie hier - nicht nur mit Rechten, sondern auch mit Pflichten (wie z. B. der kontinuierlichen Fortbildung im zertifizierten Bereich, § 8 Abs. 1 d. RL) bzw. Nachteilen (wie dem Widerrufsvorbehalt) verbunden ist oder diese unmittelbar zur Folge hat. Eine solche Ermächtigungsgrundlage ist weder durch Gesetz noch im Satzungsrecht der Antragsgegnerin vorgesehen. Die objektive Heranziehung der streitigen Richtlinie als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines Verwaltungsaktes bzw. die von der Antragsgegnerin einzelnen Regelungen (hinsichtlich Rechte und Pflichten eines zertifizierten Mitglieds einschließlich des Widerrufsvorbehalts) tatsächlich beigemessene unmittelbar verbindliche Außenwirkung rechtfertigt es, die Richtlinie trotz ihres Mischcharakters mit rein binnenwirksamen Verwaltungsvorschriften als Rechtsvorschrift im Sinne des Normenkontrollverfahrens einzustufen und einer Überprüfung zugänglich zu machen. 2. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann eine natürliche oder juristische Person den Normenkontrollantrag nur stellen, wenn sie geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Hierzu bedarf es der hinreichend substantiierten Darlegung von Tatsachen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass der Antragsteller in einem subjektiv-öffentlichen Recht verletzt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, juris; Urt. v. 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, juris). Der Antragsteller unterfällt als Fachzahnarzt für Kieferorthopädie dem Schutzbereich des Grundrechts der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Zwar darf er wie jeder Zahnarzt auf Grund der Approbation von Rechts wegen die Zahlheilkunde in ihrer ganzen Bandbreite ausüben, woran sich durch die weitere fachliche Spezialisierung nichts ändert. Indes hat der Antragsteller mit seiner erfolgreichen Weiterbildung zum Fachzahnarzt für Kieferorthopädie eine zusätzliche Rechtsstellung erwirkt, die als solche durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt ist. Für diesen Schutz ist entscheidend, dass der Zahnarzt, der sich zur Weiterbildung entschließt, von einer vom Gesetz vorgesehenen und geregelten Form der fachlichen Spezialisierung Gebrauch macht (vgl. §§ 22 ff. KGHB-LSA), die seine weitere Berufstätigkeit in aller Regel auf Dauer und lebenslang prägen wird, ihm verstärkt einen besonderen, d. h. gebietstypischen Patientenkreis zuführt und ihm besondere wirtschaftliche Chancen eröffnet. Die Öffentlichkeit wird angesichts des naheliegenden Vergleiches zwischen Facharzt und Fachzahnarzt von ihm eine qualifizierte zahnärztliche Leistung erwarten, woraus ihm ein bedeutsamer eigener fachlicher und sozialer Status erwächst (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9. Mai 1972 - 1 BvR 518/62, 1 BvR 308/64 -, juris, Rdnr. 112; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10. Juli 2001 - 9 S 2320/00 -, juris, Rdnr. 113 bis 115). Die Antragsgegnerin greift mit der streitigen Richtlinie in diese spezifische berufliche Rechtsstellung des Antragstellers ein. Denn es wird anderen Zahnärzten die Möglichkeit eröffnet, im werbenden Verkehr nach außen auf besondere Kenntnisse und Fähigkeiten u. a. in der Kieferorthopädie hinzuweisen, ohne dass sie die (gesetzlich) geregelte Weiterbildung im Gebiet Kieferorthopädie absolviert haben. Bereits aus der Präambel der hier streitgegenständlichen Richtlinie wird insofern deutlich, dass „die Öffentlichkeit durch die Verleihung von Zusatzbezeichnungen über spezielle Fertigkeiten und Fähigkeiten des Zahnarztes in Kenntnis“ gesetzt werden und das Kammerzertifikat „ausschließlich dem Informationsbedürfnis des Patienten Rechnung“ tragen soll. Die Befugnis des weitergebildeten Zahnarztes, im werbenden Verkehr nach außen die Bezeichnung „Fachzahnarzt für Kieferorthopädie“ zu führen und die mit dieser Befugnis einhergehende Exklusivität wird entwertet, wenn parallel hierzu nicht weitergebildeten Zahnärzten eine vergleichbare Befugnis - hier die Führung des Kammerzertifikates Fortbildung als Zusatz zur Berufsbezeichnung gemäß § 3 Abs. 2 der RL - eingeräumt wird. Der Wettbewerbsvorsprung des weitergebildeten Fachzahnarztes wird hierdurch zumindest wesentlich beeinträchtigt, wenn nicht gar beseitigt; denn es ist zu erwarten, dass das Kammerzertifikat Fortbildung Einfluss auf die Arztwahl durch die Patienten nehmen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10. Juli 2001 - 9 S 2320/00 -, juris, Rdnr. 116, 117; Urt. v. 17. Dezember 2002 - 9 S 2738/01 -, juris, Rdnr. 85). Zwar bietet Art. 12 Abs. 1 GG im Grundsatz keinen Schutz vor Konkurrenz (vgl. BVerwG, Beschl. v. 1. März 1978 - VII B 144.76 -, juris; BVerfG, Nichtannahmebeschl. v. 23. April 2009 - 1 BvR 3405/08 -, juris, Rdnr. 9); jedoch stellt sich dies anders dar, wenn einem Marktteilnehmer vom Staat eine besondere Rechtsstellung verliehen wird, die ihm zugleich eine besondere Stellung im Wettbewerb bietet und bieten soll. Hieran gemessen erwerben Zahnärzte durch die Weiterbildung zum Fachzahnarzt eine besondere Rechtsstellung, die zugleich eine besondere Stellung im Wettbewerb bietet und bieten soll. Wenn auch die Bestimmungen über die Weiterbildung in erster Linie der Verbesserung der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung und damit öffentlichen Interessen dienen sollen, so verleihen sie doch dem weitergebildeten Zahnarzt zugleich eine besondere Stellung im Wettbewerb gegenüber anderen Zahnärzten, die ihm besondere wirtschaftliche Chancen eröffnet. Die Bevorzugung im Wettbewerb ist dabei nicht lediglich Reflex der Weiterbildungsbestimmungen, sondern liegt in ihrer objektiven Zielsetzung; auf diese Weise bieten sie dem Zahnarzt einen wirksamen Anreiz, sich der mehrjährigen und ganztätig in hauptberuflicher Stellung (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 KGHB-LSA) durchzuführenden Weiterbildung zu unterziehen. Die Antragsbefugnis des Antragstellers ist auch nicht auf seine Gebietsbezeichnung beschränkt. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verlangt lediglich die Darlegung, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in einem bestimmten Aspekt rechtlich betroffen zu sein. Ist das Verfahren in dieser Weise zulässig angestrengt worden, muss das Gericht wegen der Funktion der Normenkontrolle als objektives Prüfungsverfahren die Norm umfassend prüfen. 3. Der Normenkontrollantrag ist schließlich auch innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. 4. Der Normenkontrollantrag ist begründet. Die streitgegenständliche „Richtlinie der Zahnärztekammer Sachsen-Anhalt für die strukturierte und zertifizierte Fortbildung“ ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig und war deshalb insgesamt für unwirksam zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Richtlinie ist unter Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG zu Stande gekommen. Ein wesentlicher Teil ihrer Regelungen verstößt gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der seinerseits ein wesentlicher Bestandteil des umfassenden Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG ist. Der Vorbehalt des Gesetzes markiert den Regelungsbereich, innerhalb dessen die Exekutive nicht von sich aus zum Aktivwerden berechtigt ist, sondern in dem sie von der Ermächtigung durch den Gesetzgeber abhängt. Das KGHB-LSA enthält zwar in den §§ 22 ff. allgemeine Regelungen zur Weiterbildung von kammergehörigen Zahnärzten und in § 22 Abs. 2 die spezifische Bestimmung von Berufsbezeichnungen, mit welchen auf besondere Kenntnisse und Fähigkeiten in einem bestimmten zahnmedizinischen Gebiet (Gebietsbezeichnung) oder Teilgebiet (Teilgebietsbezeichnung) oder auf andere zusätzlich erworbene Kenntnisse und Erfahrungen in bestimmten Bereichen (Zusatzbezeichnungen) hingewiesen werden darf. Das Gesetz unterscheidet allerdings zwischen den Regelungen über die Weiterbildung und denjenigen über die Fortbildung. Hinsichtlich letzterer definiert das KGHB-LSA lediglich in § 19 Abs. 2 Nr. 1 eine allgemeine Fortbildungspflicht als Berufspflicht, enthält indes keine Regelung über die Befugnis zum Führen von Zusatzbezeichnungen. Hier ist - schon aufgrund der Bezeichnung der streitgegenständlichen Richtlinie als einer solchen über die „strukturierte und zertifizierte Fortbildung“ - davon auszugehen, dass sie eben diesen Bereich betreffen soll und auch betrifft. Fortbildung beinhaltet den Erhalt einer einmal erworbenen beruflichen Qualifikation, indem das einmal erworbene Wissen auf der Höhe des fachlichen Fortschritts gehalten wird; zur Fortbildung ist jeder Zahnarzt gesetzlich verpflichtet. Die Berufsbezeichnung „Zahnarzt“ umfasst die allgemeine berufliche Qualifikation einschließlich der nötigen Fortbildung. Wenn sich der Zahnarzt demgegenüber weiterbildet, so erwirbt er hiermit eine zusätzliche berufliche Qualifikation auf einem speziellen Fachgebiet; zum Erwerb dieser Zusatzqualifikation ist er indes nicht verpflichtet. Der erfolgreiche Erwerb einer Zusatzqualifikation ist in der allgemeinen Bezeichnung „Zahnarzt“ nicht abgebildet, sondern rechtfertigt eine zusätzliche (Fach-)Bezeichnung (vgl. zum Vorstehenden VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10. Juli 2001 - 9 S 2320/00 -, juris, Rdnr. 122 ff.). Wie bereits ausgeführt unterscheidet das KHBG-LSA klar zwischen den Regelungen über die Weiterbildung und solchen über die Fortbildung; das Gesetz erlaubt nur für den Fall einer absolvierten Weiterbildung das Führen von Gebiets- und Schwerpunktbezeichnungen (§ 24 Abs. 1 KGHB-LSA). Im Gegensatz hierzu ermächtigt das KGHB-LSA die Antragsgegnerin nicht dazu, ihren Mitgliedern im werbenden Verkehr nach außen die Mitteilung über eine (strukturierte) Fortbildung zu erlauben. Den Kammermitgliedern ist es dementsprechend verwehrt, auf anderem Wege als durch die allgemeine Berufsbezeichnung „Zahnarzt“ und durch die erworbenen - gesetzlich geregelten - besonderen Berufsbezeichnungen im werbenden Verkehr nach außen auf ihre berufliche Qualifikation hinzuweisen (wie hier VGH Baden-Württemberg, a. a. O.). Auf der Grundlage der streitgegenständlichen Richtlinie (insbes. § 3) soll es dem Zahnarzt, der erfolgreich an der strukturierten Fortbildung teilgenommen hat, aber erlaubt sein, das ihm hierüber erteilte Kammerzertifikat nach außen zu führen, indem er etwa auf seinem Praxisschild die Zusatzbezeichnung „Kammerzertifikat Kieferorthopädie“ anbringt. Insoweit handelt es sich um eine Zusatzbezeichnung, die das KGHB-LSA indes nur auf der Grundlage einer Weiterbildung im Sinne § 22 Abs. 2 gestattet. Wird also die Führung eines Kammer-Zertifikates auf der Basis einer (erfolgreichen) Fortbildung gestattet, so ist dies mit der gesetzlichen Zielrichtung, lediglich auf eine im Wege der Weiterbildung erworbene Zusatzqualifikation aufmerksam machen zu dürfen, nicht vereinbar. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass das Führen des „Zertifikats Fortbildung Kieferorthopädie“ keine zusätzliche berufliche Qualifikation ausweist, sondern lediglich einen Interessenschwerpunkt benennt. Denn in der Öffentlichkeit - auf deren Sichtweise ist abzustellen - verweist dieser Zusatz auf eine besondere Ausbildung auf einem Spezialgebiet, dazu unter Erfolgskontrolle durch die Kammer (wie hier VGH Baden-Württemberg, a. a. O., Rdnr. 136 ff.) Eine gesetzliche Regelung, welche die Grundlage für die hier streitgegenständliche Richtlinie darstellen könnte, bietet das KGHB-LSA auch an anderer Stelle nicht. Zwar bestimmt § 20 Abs. 1 S. 1 Nr. 11 KGHB-LSA, dass Gegenstand der Berufsordnung der Antragsgegnerin die „Teilnahme von Kammerangehörigen an Qualitätssicherungsmaßnahmen“ sein solle; eine Befugnis für die Antragsgegnerin dahingehend, den Teilnehmern - nach außen zu führende - Zertifikate, die insbesondere als Zusatz zur Berufsbezeichnung „Zahnarzt“ geführt werden dürften (siehe § 3 Abs. 2 der RL), zu verleihen, enthält diese Regelung ersichtlich nicht. Nach alledem kann hier dahinstehen, ob - ungeachtet ihres eindeutigen Wortlautes und ihres von der Antragsgegnerin geäußerten, intendierten Regelungszweckes - die streitgegenständliche Richtlinie gleichwohl materiell Gegenstände regelt, die nicht dem Bereich der (zahn)ärztlichen Fortbildung zugehörig sind, sondern vielmehr der im KGHB-LSA spezifisch normierten Kategorie der Weiterbildung unterfallen, die gemäß §§ 15 Abs. 1 Nr. 10, 26 Abs. 1 Satz 2, 29 KGHB-LSA ihre inhaltliche Ausgestaltung zwingend durch Satzung, d. h. in Form eines materiellen Gesetzes erfahren muss. Von Verfassungs wegen ist es nicht geboten, zu einer anderweitigen, weniger restriktiven Auslegung des KGHB-LSA zu gelangen. Es verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, wenn das Gesetz einen beruflichen Zusatz den weitergebildeten Kammermitgliedern vorbehält, einen solchen den (lediglich) fortgebildeten Kammermitgliedern indes verwehrt (wie hier VGH Baden-Württemberg, a. a. O.). Werbeverbote im Bereich der freien Berufe sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt. Danach darf die Außendarstellung von Ärzten auf sachliche Informationen über die berufliche Tätigkeit beschränkt werden. Das grundsätzliche Werbeverbot dient dem Schutz der Volksgesundheit, weil es einer gesundheitspolitisch unerwünschten Kommerzialisierung des Arztberufs vorbeugt. Es ist auch nicht unverhältnismäßig, weil dem Arzt die sachliche Information über seine berufliche Tätigkeit (und auch über die im Wege der Weiterbildung erworbenen Zusatzqualifikationen) gestattet ist (BVerfG, Beschl. v. 23. Juli 2001 - 1 BvR 873/00 u. a. -, juris, m. w. N.). Fehlt danach nicht nur einzelnen Bestimmungen der streitgegenständlichen Richtlinie, sondern im Hinblick darauf, dass die Erteilung des Kammerzertifikats den zentralen Regelungsgegenstand der Richtlinie darstellt, der gesamten Richtlinie die gemäß Art. 20 Abs. 3 GG erforderliche gesetzliche Grundlage, so war die Richtlinie insgesamt gemäß § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO für unwirksam zu erklären. Dies hat im Übrigen zur Folge, dass die von der Richtlinie vorgesehenen Zertifizierungsentscheidungen der erforderlichen rechtlichen Grundlage entbehren. Wie bereits oben zu Ziff. 1. ausgeführt bedarf die Zertifizierungsentscheidung als (feststellender) begünstigender Verwaltungsakt einer Rechtsgrundlage, denn sie ist nicht nur mit Rechten, sondern auch mit Pflichten für den Adressaten (etwa der Pflicht zur kontinuierlichen Fortbildung gemäß § 8 der RL) verbunden und sieht überdies einen Widerrufstatbestand vor. Die streitgegenständliche Richtlinie als solche kann keine Rechtsgrundlage darstellen, da sie ihrerseits unwirksam ist. Im Übrigen stellt eine Verwaltungsvorschrift wie die streitige Richtlinie keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines Verwaltungsaktes bzw. für Regelungen mit unmittelbar verbindlicher Außenwirkung dar, weil sie grundsätzlich nur dazu bestimmt ist, Binnenrechte des Richtliniengebers zu regeln. Weder das KGHB-LSA noch das Satzungsrecht der Antragsgegnerin erlauben ihr, den Anspruch eines Kammerangehörigen auf Erteilung eines Kammerzertifikates Fortbildung mittels Verwaltungsvorschrift zu konkretisieren und /oder mit Bindungswirkung gegenüber Kammerangehörigen auszufüllen. Die Antragsgegnerin kann sich insoweit insbesondere nicht auf § 5 Abs. 1 Nr. 5 KGHB-LSA stützen; danach ist es zwar Aufgabe der Kammern, „die berufliche Ausbildung, Weiterbildung und Fortbildung der Kammerangehörigen … zu fördern … und für die Entwicklung und Durchführung von Maßnahmen der Qualitätssicherung Sorge zu tragen“; indes mangelt es dieser Regelung, welcher der Charakter einer bloßen Aufgabenbeschreibung zukommt, an der gebotenen Konkretisierung, um insoweit als Ermächtigungsgrundlage dienen zu können. Entsprechendes gilt für die gesetzliche Regelung in § 5 Abs. 1 Nr. 9 KGHB-LSA; diese Vorschrift gibt der Kammer lediglich eine Grundlage für die Ausstellung von Heilberufsausweisen, Bescheinigungen und Zertifikaten nach dem Signaturgesetz, aber nicht für die Einführung und die Erteilung eines Kammerzertifikates im Bereich der Fortbildung. Eine Ermächtigung der Antragsgegnerin zur Erteilung von hier streitgegenständlichen Zertifizierungen folgt auch nicht aus der Regelung in § 15 Abs. 6 KGHB-LSA, die nur den Erlass rein binnenwirksamer Verwaltungsvorschriften im Bereich Qualitätssicherung betrifft; insoweit handelt es sich um eine reine Aufgabenzuordnung für die Kammerversammlung. Der Antragsgegner kann seine Position schließlich auch nicht auf die von ihm bemühte Entscheidung des BGH zur Frage der Befugnis zum Führen der Bezeichnung „Master of Science Kieferorthopädie“ stützen. Wie der Antragsteller dazu zutreffend bemerkt lag der Entscheidung des BGH (I ZR 172/08, Urt. v. 28. März 2010) ein der hier maßgeblichen Konstellation schon im Ansatz nicht vergleichbarer Sachverhalt zugrunde: während es in jenem Fall um die Frage ging, ob ein (rechtmäßig) erworbener ausländischer akademischer Grad unter Wettbewerbsaspekten in Deutschland geführt werden darf, fehlt es hier bereits an der für die Erteilung und Führung eines Kammerzertifikates erforderlichen gesetzlichen Grundlage. Lediglich zur Unterrichtung der Beteiligten bemerkt der Senat abschließend, dass das Heilberufe-Kammergesetz des Landes Baden-Württemberg im Anschluss an die oben zitierte Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 10. Juli 2001 dahingehend geändert worden ist, dass gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 1 HBKG-BW die Kammern nunmehr dazu befugt sind, Fortbildungsveranstaltungen zu zertifizieren und Fortbildungszertifikate als Nachweis der Erfüllung der Fortbildungspflicht auszustellen. Ob allerdings der Erwerb derartiger Zertifikate im werbenden Verkehr nach außen gestattet ist, bleibt fraglich. 5. Die Pflicht der Antragsgegnerin zur Bekanntgabe des Urteilstenors folgt aus § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO. 6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. 7. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. 8. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt. 9. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 2 GKG. Der Antragsteller ist in Sachsen-Anhalt niedergelassener Fachzahnarzt für Kieferorthopädie. Mit seinem Normenkontrollantrag wendet er sich gegen die „Richtlinie der Zahnärztekammer Sachsen-Anhalt für die strukturierte und zertifizierte Fortbildung“. Die Kammerversammlung der Antragsgegnerin hat die vorstehende Richtlinie am 16. Juni 2010 beschlossen; sie enthält einen Ausfertigungsvermerk des Präsidenten der Antragsgegnerin vom 30. Juni 2010 und wurde im gemeinsamen Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin und der kassenzahnärztlichen Vereinigung „Zahnärztliche Nachrichten Sachen-Anhalt“ in Heft 7/2010, Seite 38 ff. bekannt gemacht. Am 1. Juni 2011 hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gestellt, mit dem er die Unwirksamkeitserklärung der gesamten Richtlinie anstrebt. Zur Begründung führt er aus: Im August 2010 habe die Antragsgegnerin auf der Grundlage der streitgegenständlichen Richtlinie dem Zahnarzt M. aus H. das Kammerzertifikat für Kieferorthopädie erteilt, nachdem dieser ein kieferorthopädisches Curriculum absolviert, die erforderliche Stundenzahl nachgewiesen und ein Abschlussgespräch geführt habe. Patienten seien nicht in der Lage den Unterschied zwischen einen Fachzahnarzt für Kieferorthopädie und dem Kammerzertifikat für Kieferorthopädie zu erkennen. Die Verleihung des Kammerzertifikates stelle mehr als die Bezeichnung eines reinen Interessen- bzw. Tätigkeitsschwerpunktes dar. Es entwerte die gesetzlichen Weiterbildungsregelungen; damit entstehe eine nicht hinnehmbare Konkurrenz der Berufsbezeichnungen. Der Fachzahnarzt stelle die höchste Stufe der Weiterbildung dar. Die Einführung eines Kammerzertifikates für Kieferorthopädie neben dem Fachzahnarzt für Kieferorthopädie bedeute den Einstieg in die Abschaffung des Fachzahnarztes für Kieferorthopädie. Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Bei der Richtlinie handele es sich um eine Rechtsvorschrift in Form einer Satzung, weil sie unmittelbare Außenwirkungen entfalte. Die Richtlinie regele nicht allein das interne Verwaltungshandeln der Antragsgegnerin, sondern lege abstrakt und generell fest, unter welchen Voraussetzungen die Kammermitglieder ein Zertifikat erlangen könnten. Als Fachzahnarzt für Kieferorthopädie sei er - der Antragsteller - auch antragsbefugt. Die Gebietsbezeichnung verleihe ihm eine seinen Beruf prägende und dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG unterfallende Rechtsstellung. Diese Rechtsstellung werde beeinträchtigt, wenn anderen Zahnärzten die Möglichkeit eröffnet werde, im werbenden Verkehr nach außen auf besondere Kenntnisse und Fähigkeiten in demselben Gebiet hinzuweisen, ohne dass sie die Weiterbildung absolviert hätten. Er habe einen Abwehranspruch, dass die Antragsgegnerin als staatliche Stelle Mitbewerbern keine Befugnisse unter Missachtung seiner privilegierten Wettbewerbsposition einräume. Die Antragsfrist von einem Jahr sei eingehalten. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet, weil die Richtlinie mit höherrangigem Recht nicht vereinbar und daher unwirksam sei. Die Richtlinie sei bereits formell rechtswidrig, weil es sich tatsächlich um eine Satzung handele, die vor Erlass durch das zuständige Ministerium hätte genehmigt werden müssen, was nicht der Fall sei. Das KGHB-LSA regele zwar nicht ausdrücklich, dass Voraussetzungen und Inhalt von Fortbildungsmaßnahmen mittels Satzung geregelt werden müssten, jedoch sei dem Gesetz der Wille zu entnehmen, dass alle abstrakt-generellen Regelungen mit Außenwirkung als genehmigungsbedürftige Satzung oder Beschluss zu fassen seien. Im Übrigen gehöre Fortbildung zu den Berufspflichten der Kammermitglieder, die ihrerseits in einer genehmigungsbedürftigen Berufsordnung zu regeln seien. Der Inhalt der Richtlinie hätte deshalb zwingend im Rahmen der Berufsordnung mitgeregelt werden müssen. Die Richtlinie sei auch materiell rechtswidrig. Die Regelungen des KGHB-LSA verliehen der Antragsgegnerin nicht die notwendige Satzungsautonomie für die Verleihung von Kammerzertifikaten. Das Gesetz regele abschließend, welche Bezeichnungen von Zahnärzten geführt werden dürften. Es differenziere zwischen Weiterbildung, Fortbildung und Schwerpunkten. Weiterbildung und Schwerpunktsetzung seien Ausdruck einer beruflichen Qualifikation, die sich von den allgemeinen zahnärztlichen Pflichten abhebe und vom Gesetzgeber dadurch privilegiert werde, dass eine entsprechende Bezeichnung im werbenden Verkehr geführt werden dürfe. Fortbildung werde hingegen als allgemeine Berufspflicht qualifiziert, für deren erfolgreiche Teilnahme der Gesetzgeber keine im werbenden Verkehr mit Vorteilen verknüpfte Bezeichnung vorsehe; dies gelte jedenfalls dann, wenn es zu einer Konkurrenz mit Weiterbildungsmaßnahmen komme. Eine entsprechende Regelungsbefugnis könne der Antragsgegnerin auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung des KGHB-LSA zugebilligt werden. Das Gesetz habe erkennbar eine abschließende Regelung getroffen, so dass bereits eine Auslegungsfähigkeit zu verneinen sei; aber selbst wenn man diese bejahe, seien Kammerzertifikate mangels Unterscheidbarkeit für den Patienten von der entsprechenden Fachzahnarztbezeichnung abzulehnen. Als Zusatz zur Berufsbezeichnung sei mit dem Zertifikat eine über die allgemeine Fortbildungspflicht hinausgehende Qualifikation verbunden, die dem Patienten mangels weiterer Unterscheidungsmerkmale die Möglichkeit nehme, die verschiedenen Berufsbezeichnungen auseinanderzuhalten. Kammerzertifikate seien auch nicht mit dem Führen eines „Schwerpunktes“ vergleichbar; zum einen habe der Gesetzgeber Letzteres ausdrücklich erlaubt; darüber hinaus deute ein „Schwerpunkt“ auf besondere praktische Erfahrungen hin, wohingegen ein Zertifikat Ausdruck besonderer, in einem Prüfungsverfahren erworbener theoretischer Kenntnisse sei. Dem Patienten könne zwecks Vermeidung eines Irrtums auch keine Informationspflicht aufgebürdet werden; eine Vergleichbarkeit mit dem vom Bundesgerichtshof entschiedenen Fall der Führung des österreichischen Titels „Master of science Kieferorthopädie“ neben der Berufsbezeichnung (vgl. Urt. v. 28.03.2010 - 1 ZR 172/08 -) sei nicht gegeben. Der Antragsteller beantragt, die „Richtlinie der Zahnärztekammer Sachsen-Anhalt für die strukturierte und zertifizierte Fortbildung“ vom 30. Juni 2010 für unwirksam zu erklären. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Sie trägt vor, die angegriffene Richtlinie sei keine Rechtsvorschrift, die in einem Normenkontrollverfahren zur Überprüfung gestellt werden könne, weil es sich um eine Verwaltungsvorschrift der Kammer handele. Ein gesetzgeberischer Wille, Fortbildungseinzelheiten durch Satzungen mit Genehmigungsvorbehalt zu regeln, bestehe nicht. Die Richtlinie knüpfe weder an die bestehende Weiterbildungsordnung an, noch solle damit das bestehende Fort- und Weiterbildungsangebot inhaltlich erweitert werden. Es stehe auch außer Frage, dass der Gesetzgeber die Berufsbezeichnung im Sinne einer Gebietsbezeichnung abschließend geregelt habe. Das Kammerzertifikat stelle lediglich die Bestätigung für die Absolvierung einer Fortbildung dar, dagegen handele es sich nicht um eine Gebietsbezeichnung. Das Zertifikat setze einen Anreiz für eine überobligatorische Erfüllung der Fortbildungspflicht. Es sei der Wunsch nicht nur der Bundeszahnärztekammer, sondern aller angeschlossenen (Landes)Zahnärztekammern, der kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung und auch der Deutschen Gesellschaft für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde, dass currikulär vermittelte Fortbildungsinhalte, z. B. in Form strukturierter Fortbildung, durch Zertifikate der Zahnärztekammern anerkannt würden. Dies komme in den gemeinsamen, ab 1. Januar 2006 wirksamen Leitsätzen bei der Beschreibung der Fortbildungsmethoden (Ziff. 3) sowie der Voraussetzungen der „Anerkennung für ein Fortbildungszertifikat der Zahnärztekammer bzw. der DGZMK“ (Ziff. 4.5) zum Ausdruck. Die streitgegenständliche Richtlinie sei weder eine Satzung im Sinne des § 15 Abs. 1 KGHB-LSA, noch unterliege sie dem Genehmigungsvorbehalt im Sinne des § 15 Abs. 2 KGHB-LSA. Weder in § 5 Abs. 1 Nr. 5 noch in § 19 Abs. 2 Nr. 1 KGHB-LSA sei festgelegt, dass Fortbildungssatzungen zu erlassen und entsprechend zu genehmigen seien. Unzutreffend sei auch die gegnerische Annahme, dass die Richtlinie in erster Linie die Werbung und den Wettbewerb regele. Sie regele nur die Zertifizierung von Fortbildungen. Inhalt der Richtlinie sei die Anweisung an ihren Ausschuss für Fort- und Weiterbildung (§ 7), die Prüfungen der vorgelegten Unterlagen vorzunehmen und die Zertifizierungsvoraussetzungen zu kontrollieren, um dem Vorstand einen Vorschlag unterbreiten zu können. Dem Antragsteller fehle es zudem an der Antragsbefugnis, weil er keine Tatsachen vortrage, die objektiv eine Verletzung seiner Rechte plausibel machten. Mit Wegfall des Werbeverbots der Freiberufler sei eine ungleiche Entwicklung bei den Angaben zur Weiterbildung, Fortbildung, Schwerpunkten der Tätigkeit oder des Interesses, Spezialisierungen oder anderen Merkmalen entstanden. Der Patient könne die meisten dieser Herausstellungen nicht unterscheiden. Demgegenüber könne der Patient jedoch der Fachzahnarztbezeichnung durchaus das prägende Qualifikationsmerkmal einer Weiterbildung zuordnen. Der Antragsteller sei daher durch die Zertifizierung nicht in seiner Stellung als Fachzahnarzt für Kieferorthopädie betroffen. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im Einzelnen wird auf die Gerichtsakte im anhängigen Verfahren und die beigezogene Gerichtsakte im Verfahren 1 R 74/11 Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.