1 L 48/18

Leitsatz: 1. Es gibt keine Veranlassung, die hinreichende Bestimmtheit, Verfassungsmäßigkeit und Unionsrechtskonformität des Versagungstatbestandes des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA infrage zu stellen.(Rn.7) (Rn.37) 2. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 23 die Mindestabstandsregelung „auch“ wegen der Ausnahmeregelung als zumutbar angesehen hat, lässt sich aus diesem kumulativen Gesichtspunkt nicht ableiten, dass dieser damit zugleich zwingend ist.(Rn.15) 3. Die Erteilung einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SpielhG LSA bzw. die Prüfung des Versagungstatbestandes des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA bedarf wegen dessen zwingender Ausgestaltung keiner Ermessensentscheidung.(Rn.44) 4. Die in § 11 Abs. 2 S. 1 SpielhG LSA verwandte Begrifflichkeit „zur Vermeidung unbilliger Härten“ stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar, dessen letztverbindliche Auslegung allein den Gerichten obliegt.(Rn.50) 5. Von der Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffes zu unterscheiden ist das - allerdings nur bei Vorliegen einer unbilligen Härte - der zuständigen Behörde in § 11 Abs. 2 S. 1 SpielhG LSA eingeräumte und eröffnete pflichtgemäße Ermessen („Die … zuständige Behörde kann … eine Befreiung von … zulassen, wenn …“).(Rn.51) 6. Ohne die schlüssige Darlegung eines Härtefalles im Sinne des § 11 Abs. 2 SpielhG LSA stellt sich die Frage einer am Gleichheitsgrundsatz zu orientierenden Ermessensbetätigung der Behörde erst gar nicht.(Rn.54) Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes Magdeburg - 3. Kammer - vom 29. November 2017 hat in der Sache keinen Erfolg. Die gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht. „Ernstliche Zweifel“ an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung bestehen nur dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458). Da gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO der Zulassungsgrund zudem in der gebotenen Weise darzulegen ist, erfordert dies, dass sich der Zulassungsantrag substantiiert inhaltlich mit den Gründen der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzt und u. a. konkret ausgeführt wird, dass die erhobenen Einwände entscheidungserheblich sind (OVG LSA in ständiger Rechtsprechung, etwa: Beschluss vom 3. Januar 2007 - 1 L 245/06 -, juris [m. w. N.]). Dabei reicht es nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Diese müssen vielmehr zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründen (BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 -, Buchholz 310 § 124 VwGO Nr. 33). Das Antragsvorbringen begründet im vorbezeichneten Sinne keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der angefochtenen Entscheidung. Der Einwand (Pkt. I.1. der Antragsbegründungsschrift), das Verwaltungsgericht habe sich Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu länderspezifischen Spielhallenregelungen der Länder Berlin, Bayern und des Saarlandes zu eigen gemacht, die keine oder nur in sehr begrenztem Umfang Bindungswirkung entfalten könnten, diese unkritisch und ohne Sachprüfung in Bezug auf das Spielhallenrecht in Sachsen-Anhalt übernommen, ist nicht geeignet, die erforderliche Ergebnisunrichtigkeit des angefochtenen Urteils schlüssig darzulegen. Die behauptete unzureichende Sach- und Rechtsprüfung des Verwaltungsgerichts macht noch nicht plausibel, dass das vom Verwaltungsgericht gefundene Entscheidungsergebnis unzutreffend ist. Im Übrigen bezieht sich das Verwaltungsgericht bei seiner Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes im Wesentlichen auf dort aufgestellte allgemeine Grundsätze und Maßstäbe, etwa welche Anforderungen eine gesetzliche Regelung bei Beachtung des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot zu beachten hat, wann begrifflich ein Eingriff in die Berufsfreiheit und Berufsausübungsbeschränkungen vorliegen sowie zum Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers bei der Konzipierung seines Schutzkonzeptes gegen die Glücksspielsucht. Dass diese allgemeinen Maßstäbe nicht auf das Landesrecht Sachsen-Anhalt übertragbar sind und sich die landesspezifische Regelung hieran nicht messen lassen muss, legt der Antragsbegründungsschrift nicht dar. Soweit die Antragsbegründungsschrift auf die Rn. 125 der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 7. März 2017 (- 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris) Bezug nimmt, handelt es sich bei dieser Fundstelle um allgemeine verfassungsrechtliche Maßstäbe zur hinreichenden Bestimmtheit einer gesetzlichen Regelung im vorgenannten Sinne. Die Behauptung, das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass das Bundesverfassungsgericht die landesgesetzliche Regelung zur Auswahlentscheidung im Saarland vor allem wegen Rückgriffs auf die Härtefallbefreiung als hinreichend bestimmt und verfassungskonform angesehen habe, verkennt bereits, dass es vorliegend nicht um die vom Bundesverfassungsgericht entschiedene Fallkonstellation einer Auswahlentscheidung in einer Konkurrenzsituation zwischen Bestandsspielhallen geht; in diesem Zusammenhang hat das Bundesverfassungsgericht zum saarländischen Spielhallengesetz (SSpielhG) und eines nicht gegebenen Verstoßes gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes u. a. auf die Möglichkeit der Härtefallbefreiung (§ 12 Abs. 2 SSpielhG) und der ihr zwecks Konturierung zu entnehmenden Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017, a. a. O., Rn. 183, 184) verwiesen. Auch der Einwand, die Härtefallregelung in § 12 Abs. 2 SSpielhG sei umfangreicher und detaillierter ausgestaltet als die Härtefallregelung des § 11 Abs. 2 SpielhG LSA, gibt keine Veranlassung, die hinreichende Bestimmtheit und Verfassungsmäßigkeit des Versagungstatbestandes des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA infrage zu stellen. So bezieht sich die saarländische Härtefallregelung nur auf eine Befreiung von Abstandsgeboten, die Spielhallen untereinander einzuhalten haben, wohingegen die Härtefallregelung des § 11 Abs. 2 S. 1 SpielhG LSA auch das Abstandsgebot zu Kinder-und Jugendeinrichtungen im Sinne des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA erfasst; zudem macht die Antragsbegründungsschrift nicht plausibel, dass die Kriterien des § 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 SSpielhG (schutzwürdiges Vertrauen) und § 12 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 SSpielhG (Berücksichtigung von Vermögensdispositionen) nicht auch ohne ausdrückliche Benennung in die Härtefallentscheidung nach § 11 Abs. 2 SpielhG LSA einbezogen werden können bzw. weshalb die in § 11 Abs. 2 SpielhG LSA explizit genannten Kriterien nicht ausreichen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass das Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt hat, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandenen Betriebserlaubnisse gemäß § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen verleiht (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017, a. a. O., Rn. 189) und die Besonderheiten des Glücksspiel- und dabei insbesondere auch des Spielhallensektors überdies zur Folge haben, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen Wirtschaftsbereichen (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017, a. a. O., Rn. 190). Die Landesgesetzgeber sind nicht auf eine Regelung zu verweisen, die Spielhallenbetreibern in jedem Einzelfall eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen ermöglicht (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017, a. a. O., Rn. 193). Das Spielhallengesetz des Landes Sachsen-Anhalt verzichtet entgegen dem Antragsvorbringen auch nicht auf die Angabe seiner Zielsetzung, wie die Bezugnahme auf die Ziele des § 1 des Glücksspielstaatsvertrages in §§ 2 Abs. 4 Nr. 1, 11 Abs. 2 S. 2 SpielhG LSA zeigt. Ebenfalls nicht zutreffend, ist die (bloße) Behauptung der Antragsbegründungsschrift, aus dem SpielhG LSA ließe sich keine Konturierung der Auswahlkriterien entnehmen, weshalb die Abstandsregelung nicht hinreichend bestimmt sei. Abgesehen davon, dass es im Fall der Abstandsregelung des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA nicht um eine „Auswahlentscheidung“, sondern um einen zwingenden Versagungstatbestand geht, legt die Antragsbegründungsschrift nicht nachvollziehbar dar, weshalb die in dieser Norm enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe sowie der unbestimmte Rechtsbegriff einer unbilligen Härte bei einer im Ermessen der Beklagten stehenden Befreiungsentscheidung nach § 11 Abs. 2 S. 1 SpielhG LSA und die in § 11 Abs. 2 S. 2 SpielhG LSA explizit aufgezählten Ermessenskriterien, keine hinreichende Bestimmtheit der betroffenen gesetzlichen Regelungen gewährleisten und der Verwaltung die erforderlichen Handlungsmaßstäbe vorgeben. Unter Pkt. I.1.a.bb. trägt die Antragsbegründungsschrift vor, der im Gesetz vorgesehene Mindestabstand nach Luftlinie sei nicht hinreichend bestimmt, weil es an Vorgaben fehle, von welchen festen Bezugspunkten aus der Mindestabstand ermittelt und unter Verwendung welchen Messsystems dies geschehen soll. Im Wege der Auslegung könnten die tatsächlichen Voraussetzungen der Rechtsnorm nicht ermittelt werden. Der Gesetzgeber hätte regeln müssen, von welchen Bezugspunkten der Spielhalle und der betroffenen Einrichtung gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA aus gemessen werden solle. Das Antragsvorbringen greift nicht durch. Es setzt sich bereits nicht in der gebotenen Weise mit der im angefochtenen Urteil durch das Verwaltungsgericht erfolgten teleologischen Auslegung des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA und seiner am Schutzzweck des Kinder- und Jugendschutzes erfolgten Konkretisierung der Kriterien auseinander. So stellt das Verwaltungsgericht als Bezugspunkt für die Bestimmung der Gefahrenquelle auf den Eingang der Spielhalle und für die geschützte Einrichtung auf den der Spielhalle nächst gelegenen Punkt des Geländes, auf dem sich die geschützte Einrichtung befindet ab, weil sich der geschützte Personenkreis nicht nur im Gebäude, sondern auch auf dem Gelände aufhalten könne. Dies ist grundsätzlich rechtlich nicht zu beanstanden, weil die Fixierung der Bezugspunkte auf sachgerechten Kriterien beruht, die sich durch Auslegung der Norm in ihrem Kontext und anhand der Schutzintention des Abstandsgebotes bestimmen lassen (vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 7. Dezember 2017 - 3 B 303/17 -, juris Rn. 6; vgl. auch § 11 Abs. 1 Nr. 4 LGlückG RP, der [ebenfalls ohne Bestimmung von Bezugspunkten und Messmethoden] auf einen „Mindestabstand von 500 m Luftlinie“ der betroffenen Einrichtungen abstellt, was vom BVerwG in seinem Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 4.16 -, juris, nicht als zu unbestimmt bemängelt wurde). Im vorliegenden Fall kommt es zudem nicht entscheidungserheblich auf die Bestimmung des Bezugspunktes der M.fabrik S. an, weil die Einrichtung nur wenige Meter in der Luftlinie von dem Eingang der Spielhalle entfernt ist. Hinsichtlich der Messmethode verweist das Verwaltungsgericht zutreffend darauf, dass sich „200 Meter Luftlinie“ nach den anerkannten Regeln der Technik ermitteln lassen. Diesen Feststellungen des Verwaltungsgerichtes begegnet die Antragsbegründungsschrift lediglich sinngemäß mit pauschalen Gegenbehauptungen, die Fixierung der Bezugspunkte und die Angabe der Messmethode seien mittels Auslegung nicht möglich und die Grundrechtsrelevanz der Abstandsmessung, die Größe des Adressatenkreises und die Langfristigkeit der Festlegung sprächen für die Wesentlichkeit der Angelegenheit und dem Erfordernis einer Bestimmung durch den Gesetzgeber. Damit genügt das Vorbringen substantiell nicht den Darlegungsanforderungen an den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Auch die durch nichts belegte Behauptung, die Ablehnung des Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SpielhG LSA für eine Bestandsspielhalle aufgrund einer eigenen Entscheidung der Behörde stelle der Sache nach eine Existenzvernichtung dar, entbehrt nicht nur in Bezug auf die Kläger im konkreten Fall, sondern auch wegen des gesamten räumlichen Geltungsbereiches des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA, also des Landes Sachsen-Anhalt, jeglicher konkreter Anhaltspunkte. So kommt es nicht darauf an, ob den Klägern für ihre Spielhalle in der beklagten Gemeinde wegen dieser Einschränkung kein anderer Standort zur Verfügung steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 18). Unter Pkt. I.1.a.cc. bemängelt die Antragsbegründungsschrift das Fehlen einer Ausnahmeregelung zum Abstandsgebot des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA, das damit nicht - und im Gegensatz zu anderen Bundesländern - den verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahre. So habe das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 16. Dezember 2016 (- 8 C 4.16 -, juris Rn. 23) die rheinland-pfälzische Abstandsregelung zu Einrichtungen für Minderjährige nur wegen der Ausnahmeregelung in § 11 Abs. 1 S. 2 LGlüG RP für verfassungsgemäß gehalten. Die letztgenannte Schlussfolgerung ist nicht zutreffend. Soweit das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 23) die Mindestabstandsregelung „auch“ wegen der Ausnahmeregelung als zumutbar angesehen hat, lässt sich aus diesem kumulativen Gesichtspunkt nicht ableiten, dass dieser damit zugleich zwingend ist. Vielmehr haben sich bereits wegen dieses Aspektes keine Zweifel an der Zumutbarkeit der rheinland-pfälzischen Abstandsregelung und an der Einhaltung des dem Gesetzgeber zustehenden weiten Beurteilungsspielraumes ergeben. Die Regelung konnte daher nicht als „offensichtlich fehlsam“ (vgl. Rn. 22) bewertet werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 7. März 2017 (- 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris Rn. 153) ausdrücklich festgestellt, dass es im Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers liege, von Abweichungs- und Ausnahmemöglichkeiten für Verbundverbote und Abstandsgebote abzusehen, mit denen eine Reduzierung der Spielhallendichte nicht in gleich wirksamer und effizienter Weise erreicht werden könnte. Es führt weiter aus, dass die Gesetzgeber aufgrund der Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, wonach die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht sei, davon ausgehen durften, dass gerade die mit dem Verbundverbot und den Abstandsgeboten einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten werde. Dies gelte zumal mit Blick auf den Zweck der Vorbeugung von Spielsucht bei Kindern und Jugendlichen in einem möglichst frühen Stadium (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017, a. a. O., Rn. 158). Dass der Landesgesetzgeber vorliegend mit dem Verzicht auf eine Ausnahmeregelung seinen Beurteilungs- und Prognosespielraum überschritten hat, legt die Antragsbegründungsschrift nicht nachvollziehbar dar, insbesondere erfolgt keine substantiierte Befassung mit den entsprechenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts zu dieser Thematik auf Seite 11 des angefochtenen Urteils. Die Behauptung der Antragsbegründungsschrift, das Bundesverfassungsgericht habe sich mit seiner Feststellung (unter Rn. 153 d. Beschl. v. 7. März 2017, a. a. O.) zum Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers bei Fehlen einer Ausnahmeregelung nicht auf das Abstandsgebot von Spielhallen zu von Kindern und Jugendlichen besuchten Einrichtungen, sondern ausschließlich auf das Abstandsgebot zwischen Spielhallen untereinander bezogen, ist unzutreffend, wie der Sachzusammenhang mit der anschließenden Feststellung unter Rn. 154 zeigt, wonach das Zutrittsverbot für Minderjährige kein gleichermaßen wirksames Mittel wie das Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen darstelle, da der Werbe- und Gewöhnungseffekt dadurch nicht vermieden werde. Weshalb - wie die Antragsbegründungsschrift behauptet - die Reduzierung der Spielhallendichte für das Abstandsgebot nach § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA nicht ausschlaggebend bzw. weshalb im konkreten Fall eine Konfrontation der Kinder und Jugendlichen der geschützten Einrichtungen mit der Spielhalle aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten unwahrscheinlich sein sollte, erschließt sich nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat vielmehr in seinem Beschluss vom 7. März 2017 (a. a. O. Rn. 158) gerade festgestellt, dass die Reduzierung von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist und insbesondere dem Zweck der Vorbeugung von Spielsucht bei Kindern und Jugendlichen in einem möglichst frühen Stadium dient. Ob sich der vom Verwaltungsgericht angeführte weitere Beleg für die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit eines Verzichts auf eine Ausnahmemöglichkeit in Rn. 367 des Urteiles des Staatsgerichtshofes für das Land Baden-Württemberg vom 17. Juni 2014 (- 1 VB 15/13 -, juris) nur auf das Abstandsgebot von Spielhallen untereinander bezieht oder als generelle Feststellung auch das Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen im Sinne des § 42 Abs. 3 LGlüG BW einbezieht, kann auf sich beruhen. Denn eine Ergebnisunrichtigkeit des angefochtenen Urteils macht das Antragsvorbringen damit sowie mit dem pauschalen Verweis auf eine „andere und viel speziellere Schutzrichtung“ nicht plausibel. Es kommt für den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht darauf an, ob sich eine einzelne Feststellung des Verwaltungsgerichtes im angefochtenen Urteil als tragfähig und rechtlich zutreffend erweist, sondern ob ein - unterstellter - Fehler Auswirkungen auf die Richtigkeit des Urteilsergebnisses hätte. Letzteres schlüssig aufzuzeigen, gehört zur Darlegungspflicht des Zulassungsantragstellers. Der Verweis auf die Abweichungs- und Ausnahmeregelungen anderer Bundesländer ist angesichts der jeweiligen Einschätzungsprärogative des Landesgesetzgebers nicht zielführend. Auch ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Beklagte ohne rechtliche Grundlage - mit Ausnahme der Härtefallregelung in § 11 Abs. 2 SpielhG LSA - eine Abweichung bzw. Ausnahme vom zwingenden Verbotstatbestand des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA hätte prüfen sollen. Die Ausführungen der Antragsbegründungsschrift zu der aus Sicht der M.fabrik nicht gegebenen Störung durch die Spielhalle wegen Nutzung anderer Zuwege vermögen weder etwas daran zu ändern, dass der Landesgesetzgeber eine Ausnahmeregelung für § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA nicht vorgesehen hat, noch machen sie plausibel, dass der Landesgesetzgeber mit dem Verzicht auf eine Ausnahmeregelung seinen gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum überschritten bzw. verletzt hat. Unter Pkt. I.1.b. trägt die Antragsbegründungsschrift vor, Richtigkeitszweifel begründe die Einstufung der streitgegenständlichen M.fabrik S. als Einrichtung im Sinne des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass das Tatbestandsmerkmal „überwiegend“ im Sinne der vorgenannten Norm nicht das Verhältnis zu den erwachsenen Besuchern der Einrichtung beschreibe, sondern eine temporäre Vorgabe mache, wonach Kinder und Jugendliche die Einrichtung im Alltag überwiegend und nicht nur ab und an aufsuchen müssten. Die Gesetzesbegründung enthalte - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - kein temporäres Element. Ernstliche Richtigkeitszweifel begründet dieses Vorbringen nicht. Es stellt mit der Wiedergabe des Gesetzestextes und der Behauptung, die Auslegung des Begriffes „überwiegend“ durch das Verwaltungsgericht sei mit dem Wortlaut der Vorschrift nicht in Übereinstimmung zu bringen, nur Gegenbehauptungen zu der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts auf, dass das Tatbestandsmerkmal „überwiegend“ nach dem Schutzzweck der Norm eine gewisse Verweildauer von Kindern und Jugendlichen voraussetze und gerade solche Einrichtungen, die nur bei Gelegenheit oder nicht überwiegend von der schutzbedürftigen Personengruppe aufgesucht werden (so ausdrücklich LT-Drs. 6/914, S. 63) nicht erfasst würden. Es solle keine Einrichtung geschützt werden, die nicht zum alltäglichen Leben von Kindern oder Jugendlichen gehöre und von diesen nur ab und an aufgesucht werde. Um Spielhallen und ihre Besucher nicht als ungefährliche Normalität wahrzunehmen, komme es nicht darauf an, in welchem Verhältnis Kinder und Jugendliche zum einen und Erwachsene zum anderen die Einrichtung besuchten. Dieser an Sinn und Zweck der Regelung orientierten Auslegung kann nicht ein dem entgegenstehender eindeutiger Sinngehalt des Begriffes „überwiegend“ entgegengehalten werden, wie die Vielzahl und den Kontext berücksichtigenden bedeutungsgleichen oder -ähnlichen Worte, d. h. die Synonyme zu diesem Begriff zeigen (vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/ueberwiegend_Adverb_hauptsaechlich). Soweit die Antragsbegründungsschrift den Verweis auf die Synonyme für den Begriff „überwiegend“ für nicht überzeugend erachtet, wird damit die Auslegungsfähigkeit des Begriffes nicht schlüssig infrage gestellt. Der Auslegung durch das Verwaltungsgericht ist ferner zu entnehmen, dass die geschützte Personengruppe mit dem Begriff „überwiegend“ nicht schlicht in eine rein zahlenmäßige Relation zu der Gruppe der Erwachsenen gesetzt werden soll, sondern der Verweis auf eine „temporäre Vorgabe“, die in der Gesetzesbegründung ausdrücklich angesprochene zeitliche Verweildauer und vorwiegende Nutzung der Einrichtung durch den geschützten Personenkreis, also die zeitliche Dimension und die Frage, welchen Bezug die Einrichtung zum alltäglichen Leben von Kindern und Jugendlichen aufweist in Abgrenzung zu bloßen Aufenthalten bei Gelegenheit oder zeitlich unspezifisch und unregelmäßig, wie z. B. in Eisdielen, Spielzeugläden, Kinderbekleidungsläden etc., erfassen soll. Im Hinblick auf diese, an der Gesetzesbegründung orientierten Auslegung des Versagungstatbestandes des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA begründet die pauschale Behauptung der Antragsbegründungsschrift, dass Adverb „überwiegend“ habe keine, auch nicht im vorliegenden Kontext, temporäre Bedeutung, keine Richtigkeitszweifel; das Antragsvorbringen setzt sich nicht in der gebotenen Weise mit der Auslegungsfähigkeit und den Gründen für das vom Verwaltungsgericht gefundene Auslegungsergebnis auseinander, sondern begnügt sich in der Sache mit einem bloßen Bestreiten und in Abrede stellen der erstinstanzlichen Rechtsauffassung. Im Übrigen wird auch mit dem von der Antragsbegründungsschrift für maßgeblich erachteten rein zahlenmäßigen Verhältnis von minderjährigen zu erwachsenen Nutzern der M.fabrik S. eine Ergebnisunrichtigkeit des angefochtenen Urteils nicht schlüssig dargelegt. Der Vortrag, der Anteil an Minderjährigen sei seit Jahren rückläufig und habe ausweislich des Schriftsatzes der Beklagten vom 21. Juli 2017 im Jahre 2016 nur noch 58,7 % betragen, worin keine „überwiegende“ Nutzung durch Kinder und Jugendliche liege, sondern sich die Nutzung durch Minderjährige und Erwachsene fast die Waage halte, legt schon nicht nachvollziehbar dar, weshalb bei einer rein zahlenmäßigen Relation ein Anteil von mehr als 50 % kein „Überwiegen“ darstellt. Auch der Hinweis, dass sich die Einrichtung ihrem Zweck nach gleichermaßen an Kinder und Jugendliche sowie an Erwachsene richte, macht noch nicht plausibel, dass sie nicht im Sinne des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA „tatsächlich überwiegend von Kindern und Jugendlichen“ aufgesucht wird. Gerade Einrichtungen, die eine gemischte Nutzung durch Erwachsene und Minderjährige aufweisen, bedürfen der am Gesetzeszweck ausgerichteten Würdigung, wie sich die Nutzung im konkreten Einzelfall darstellt. In einer Gesamtschau sind die konkreten Umstände, die die Nutzung durch den geschützten Personenkreis kennzeichnen, wozu neben der Art der Nutzung bzw. der Angebote, auch der zeitliche Rahmen und die Häufigkeit bzw. Regelmäßigkeit des Aufenthalts gehören, in den Blick zu nehmen. Der bloße Vergleich zwischen der Anzahl der Erwachsenen und der Minderjährigen ist dabei nicht zwingend hinreichend aussagekräftig, wie sich schon daran ersehen lässt, dass die gemischte Nutzung der Einrichtung bezogen auf den ganzen Tag oder eine Woche möglicherweise den Erwachsenen lediglich für wenige (Abend-)Stunden oder bestimmte Tage (etwa am Wochenende) und die Vor- und Nachmittagsstunden - einer Schule vergleichbar - den Minderjährigen vorbehalten sein kann. Entscheidend ist, ob sich nach den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalles der Aufenthalt der Minderjährigen in der Einrichtung als überwiegend im Sinne von „vor allem, hauptsächlich“ einstufen lässt. Dass Letzteres in Bezug auf die streitgegenständliche M.fabrik S. zu verneinen ist, macht der Antragsbegründungsschrift nicht in der erforderlichen Weise plausibel. Weiter macht die Antragsbegründungsschrift geltend, da sich das Angebot der M.fabrik auch an Kleinkinder bzw. Kinder im Vorschulalter, etwa aufgrund der musikalischen Früherziehung, die mit 2 Jahren beginnen könne, richte, handle es sich vorliegend um keine Einrichtung im Sinne des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA, weil Kinder bis zum Alter von 11 Jahren durch die Gefahren, die von Spielhallen ausgehen könnten, gar nicht betroffen seien. Eine Gefährdung von Kindern könne erst eintreten, wenn diese sich regelmäßig selbstständig und frei bewegen könnten und ein Verständnis für das konkrete Angebot, das sich in Spielhallen finde, entwickelt hätten. Das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt gehe in seinen Anwendungshinweisen vom 1. Februar 2017 unter Verweis auf den Abschlussbericht zur Studie „Konsum von Glücksspielen bei Kindern und Jugendlichen: Verbreitung und Prävention“ der Johannes Gutenberg-Universität Mainz aus dem Jahre 2014 davon aus, dass nach den dort gewonnenen Erkenntnissen eine negative Beeinflussung von Kindern bis zum 12. Lebensjahr allein dadurch, dass diese auf ihrem Schul- und/oder Heimweg eine Spielhalle von außen betrachten, äußerst unwahrscheinlich sei. Kinder bis zu 11 Jahren seien deshalb aus dem Gesamtanteil der die Musikschule aufsuchenden Minderjährigen herauszurechnen, so dass der Anteil der geschützten Personengruppe im Sinne des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA noch deutlich sinke und jedenfalls - gegenüber der Erwachsenengruppe - nicht mehr „überwiege“. Auch dieses Vorbringen ist nicht durchgreifend. Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf die Berliner Regelung in § 2 Abs. 1 S. 4 SpielhG Berlin, wonach das Gewerbe auch nicht in räumlichen Nähe von Einrichtungen betrieben werden soll, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden, ausgeführt, dass diese Regelung der möglichst frühzeitigen Vorbeugung von Spielsucht diene und nach der Begründung des Gesetzentwurfs gerade Spielhallen einen „Reiz des Verbotenen“ ausüben, der insbesondere auf Kinder und Jugendliche anziehend wirke. Insbesondere solle durch diesen Tatbestand einem Gewöhnungseffekt des verbreiteten, stets verfügbaren Angebots von Spielhallen bei Kindern und Jugendlichen entgegengewirkt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris Rn. 12, 136). Eine fehlende Begrenzung des Kindesalters hat es dabei nicht als offensichtlich fehlerhaft bemängelt (BVerfG, a. a. O. Rn. 137). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 16. Dezember 2016 (- 8 C 4.16 -, juris Rn. 22) festgestellt, dass die Einschätzung des (rheinland-pfälzischen) Gesetzgebers, dass ein Mindestabstand von 500 Metern zwischen Spielhallen und Einrichtungen für Minderjährige zur Vermeidung von Glücksspielsucht geeignet und erforderlich ist, nicht den ihm zustehenden weiten Beurteilungsspielraum überschreitet und nicht offensichtlich fehlsam ist. Weiter führt es unter Bezugnahme auf sein Urteil vom selben Tage im Verfahren 8 C 6.15 aus: „Diese Regelung soll Kinder und Jugendliche von einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots in Gestalt von Spielhallen in ihrem täglichen Lebensumfeld um Bildungs- und Freizeiteinrichtungen schützen … und einem „Reiz des Verbotenen“ für Minderjährige entgegenwirken. Sie dient der Suchtprävention durch einen Schutz von Kindern und Jugendlichen im Vorfeld des Betretens einer Spielhalle und der Teilnahme am Automatenspiel … Die Einschätzung des Landesgesetzgebers, der Spielsucht müsse bei Minderjährigen auch über den Ausschluss ihres Zutritts hinaus in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung an das Vorhandensein von Spielhallen und eines Anreizes des für sie verbotenen Glücksspiels entgegengewirkt werden, überschreitet nicht den ihm zustehenden, weiten Beurteilungsspielraum und ist nicht offensichtlich fehlsam. Dies gilt selbst im Hinblick auf den Schutz von kleineren Kindern davor, dass sie entweder allein oder in Begleitung einer Betreuungsperson im Umfeld ihrer Bildungs-, Freizeit- oder sonstigen Betreuungseinrichtungen mit Spielhallen konfrontiert werden und diese als Angebot einer Freizeitbetätigung für Erwachsene wahrnehmen können.“ Im Übrigen spricht auch die Regelung der §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 6 Abs. 1 JuSchG, wonach die Anwesenheit in öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spielbetrieb dienenden Räumen Kindern und Jugendlichen nicht gestattet werden darf und Kinder im Sinne dieses Gesetzes Personen sind, die noch nicht 14 Jahre alt sind, dafür, dass eine Gefährdung von Kindern nicht erst eintreten kann, wenn sich diese - wie das Antragsvorbringen behauptet - selbstständig und frei bewegen können und ein Verständnis für das konkrete Spielhallenangebot entwickelt haben. Soweit der Landesgesetzgeber in § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA die vom Bundesgesetzgeber im Jugendschutzgesetz angenommene pauschale Gefährdung von Kindern ohne Altersbegrenzung nach unten übernommen hat, ist nicht ersichtlich, dass er damit seinen gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum überschritten hat. Letzteres wird auch nicht durch die Anwendungshinweise des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 1. Februar 2017 und den dort enthaltenen Verweis auf den Abschlussbericht zur Studie „Konsum von Glücksspielen bei Kindern und Jugendlichen: Verbreitung und Prävention“ der Johannes Gutenberg-Universität Mainz aus dem Jahre 2014 (vgl. S. 4 bis 5 d. Anw.hinw., Bl. 89 bis 94 d. GA) schlüssig infrage gestellt. Ausweislich der Anwendungshinweise wurden bei dieser Studie 6000 Schüler/-innen zwischen 12 und 19 Jahren befragt, so dass Kinder im Alter von unter 12 Jahren nicht erfasst wurden und nicht Gegenstand der Studie waren. Bei der weiteren Aussage, dass die vorgenannten Erkenntnisse u. a. zur Erstnutzung von Glücksspielen im Alter von durchschnittlich 12,7 Jahren „eine negative Beeinflussung von Kindern bis zum 12. Lebensjahr allein dadurch, dass diese auf ihrem Schul- und/oder Heimweg eine Spielhalle von außen betrachten, die nicht vis-à-vis zu Ihrer Grundschule liegt, als äußerst unwahrscheinlich erscheinen“ lassen, handelt es sich - soweit ersichtlich - um eine bloße Schlussfolgerung und Wertung des Landesverwaltungsamtes. Im Übrigen sagt das Alter der Erstnutzung von problematisch Spielenden nichts darüber aus, dass die Einbeziehung jüngerer Kinder in präventive Schutzmaßnahmen, insbesondere zur Vermeidung der Werbe- und Gewöhnungseffekte, kein geeignetes, effektives und angemessenes Mittel zur Bekämpfung der Spielsucht ist. Unter Pkt. I.1.c. trägt die Antragsbegründungsschrift vor, es begründe ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, dass es das Verwaltungsgericht unterlassen habe, die Unionsrechtswidrigkeit des SpielhG LSA bzw. der Versagungsentscheidung der Beklagten festzustellen und das Verfahren dem EuGH vorzulegen. Die Unionsrechtswidrigkeit bestehe darin, dass sowohl das Erfordernis einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis als auch deren Versagung einen nicht gerechtfertigten Eingriff in die Grundfreiheiten der Kläger darstelle. Zudem sei das Verfahren in unzulässiger Weise intransparent und gleichheitswidrig, soweit eine Härtefallregelung in Ansehung der Anwendungshinweise des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 1. Februar 2017 abgelehnt werde. Das Vorbringen greift nicht durch. Soweit sich die Kläger wegen ihrer Grundfreiheiten auf Art. 56 und 49 AEUV berufen, setzt ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit einen grenzüberschreitenden Sachverhalt voraus. Dabei reicht es nicht aus, dass die Kläger oder Kunden ihrer Spielhalle hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 83). Dass die Kläger einen solchen grenzüberschreitenden Bezug geltend machen können, ist weder nachvollziehbar dargelegt noch sonst ersichtlich. Im Übrigen ist ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot in - wie hier - nicht staatlich monopolisierten Bereichen bereits mangels Anhaltspunkten für die Annahme, die spielhallenrechtlichen Beschränkungen seien nur „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden und dienten tatsächlich einem anderen - z. B. fiskalischen - Zweck, zu verneinen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, a. a. O., Rn. 85). Ebenso wenig besteht Anlass zu der Annahme, dass die streitgegenständlichen Regelungen durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Das Kohärenzgebot ist kein Uniformitätsgebot. Es verlangt auch keine Optimierung der Zielverwirklichung (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 35). Auch ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht ist zu verneinen. Weder die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen oder sonstige Anforderungen an die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen haften dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern ihre Nutzungkanäle. Sie führen vielmehr zu einer stärkeren Spreizung zulässiger Spielhallenstandorte und verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten. Anders als eine Beschränkung des Einsatzes von Glücksspielautomaten außerhalb einer definierten Kategorie stationärer Spielstätten haften sie nicht jedem Exemplar dieser Automaten an, sondern verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert, was indes für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, a. a. O., Rn. 86 ff., insbes. Rn. 88). Aus den vorgenannten Gründen geht deshalb auch der Verweis der Antragsbegründungsschrift auf die Entscheidung des EuGH C-285/15 (vom 21. April 2016, juris) fehl. Diese betrifft einen Verstoß gegen die Notifizierungspflicht. Bei den streitgegenständlichen spielhallenrechtlichen Regelungen handelt es sich nicht um der Informationspflicht nach Art. 8 Abs. 1 S. 1 der Richtlinie 98/34/EG unterliegende „technische Vorschriften“. Ein Verstoß gegen das europarechtliche Transparenzgebot wird ebenfalls weder schlüssig dargetan noch ist dies sonst ersichtlich. Außerhalb unionsrechtlich harmonisierter Vergabeverfahren - um die es vorliegend nicht geht - reicht die Transparenzpflicht nicht so weit, dass auch die relative Gewichtung der vorab bekannten Kriterien sowie die Präzisierung der Modalitäten, nach denen Anträge auf eine spielhallenrechtliche Erlaubniserteilung oder Befreiung zu bewerten sind, vorab zu bestimmen und allgemein oder den potenziellen Interessenten mitzuteilen wären (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2019 - 4 B 659/18 -, juris Rn. 48). Den nach dem allgemeinen unionsrechtlichen Transparenzgebot allein erforderlichen allgemeinen Grad an Öffentlichkeit, bei dessen Bestimmung den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen zu zuerkennen ist, stellen bereits die restriktiven landesrechtlichen Regelungen zur Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle nach den Glücksspielstaatsvertrag her (OVG NRW, a. a. O., Rn. 55). Soweit im Übrigen gesetzliche Regelungen dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem daraus folgenden Transparenzgebot genügen müssen, ist es erforderlich, dass sie auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ausübung des Ermessens durch die Behörden hinreichende Grenzen gesetzt werden, die eine missbräuchliche Ausübung verhindern. Das unionsrechtliche Transparenzgebot dient in erster Linie dazu, für die Betroffenen deutlich zu machen, nach welchen Kriterien eine (Auswahl-)Entscheidung getroffen werden wird, und soll ferner die Gefahr von Günstlingswirtschaft und Willkür seitens der Behörde ausschließen (vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 7. Februar 2019 - 3 B 398/18 -, juris Rn. 43 m. w. N.). Die Erteilung einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SpielhG LSA bzw. die Prüfung des Versagungstatbestandes des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA bedarf wegen dessen zwingender Ausgestaltung schon keiner Ermessensentscheidung; auch geht es vorliegend nicht um eine Auswahlentscheidung, zu deren verfassungsrechtlichen Anforderungen sich das Bundesverfassungsgericht im Übrigen in seinem Beschluss vom 7. März 2017 (- 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris Rn. 183 bis 185) geäußert hat. Soweit eine Befreiungsentscheidung gemäß § 11 Abs. 2 SpielhG LSA im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde steht, werden durch den unbestimmten Rechtsbegriff der „unbilligen Härte“, dessen verbindliche Auslegung allein den Gerichten obliegt, sowie durch die in § 11 Abs. 2 S. 2 SpielhG LSA angeführten Kriterien, die erforderlichen objektiven Kriterien vorgegeben. Diese sind ebenso wie die Ermessensausübung der Behörde selbst durch die Gerichte überprüfbar und verhindern damit eine missbräuchliche Rechtsanwendung. Soweit die Antragsbegründungsschrift eine unionsrechtswidrige Ungleichbehandlung rügt, wird schon nicht nachvollziehbar dargelegt, auf welche Vergleichsgruppe sich das Vorbringen bezieht und aus welchen Gründen eine Gleichbehandlung mit dieser bzw. in Bezug auf welche Gruppierung von der Beklagten eine Darlegung und Begründung für eine Ungleichbehandlung für geboten erachtet wird. Der nachfolgende Hinweis auf das Bewerben des Lottospiels und einen unionsrechtswidrigen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung von Sportwetten betrifft andere Glücksspielformen, -genehmigungen (vgl. § 4 Abs. 1 S. 1 GlüG LSA) sowie staatliche Monopolregelungen (§ 2, § 3 Abs. 1 u. 2 GlüG LSA) und setzt sich darüber hinaus nicht mit dem unterschiedlichen Suchtpotenzial (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 28 zu Wettbüros; Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 28 zu Lotterien) auseinander. Eine Übertragbarkeit der Erwägungen aus dem in Bezug genommenen Beschluss des Hess. VGH vom 29. Mai 2017 (- 8 B 2744/16 -, juris Rn. 18 ff.) auf den vorliegenden Fall wird von der Antragsbegründungsschrift weder dargelegt noch ist dies sonst ersichtlich. Das Vorbringen, das Erlaubnisverfahren der Beklagten sei intransparent und unionsrechtswidrig erschöpft sich in einer bloßen unsubstantiierten Behauptung und ist auch nicht im Ansatz geeignet, eine Ergebnisunrichtigkeit des angefochtenen Urteils plausibel zu machen. Ebenfalls nicht nachvollziehbar ist der Verweis der Antragsbegründungsschrift auf die Darlegungs- und Begründungspflicht der Beklagten in Bezug auf eine Ungleichbehandlung. Die Versagung einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA ist zwingend; der Behörde steht diesbezüglich keine am Gleichbehandlungsgrundsatz zu orientierende Ermessensausübung zu. Nach alldem greift auch die klägerische Behauptung nicht durch, das Verwaltungsgericht habe es rechtsfehlerhaft unterlassen, das Verfahren dem EuGH vorzulegen. Zur Vorlage nach Art. 267 AEUV ist grundsätzlich nur das in einer Sache in letzter Instanz entscheidende Gericht verpflichtet. Soweit es im pflichtgemäßen Ermessen der anderen Gerichte steht, ob sie eine Vorabentscheidung einholen wollen, ist weder dargelegt noch ersichtlich, dass sich dieses Ermessen im vorliegenden Fall vollständig reduziert haben könnte. Im Übrigen würde ein entsprechender Verstoß einen Verfahrensfehler begründen, der selbst noch nichts über die Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteiles aussagt und demgemäß noch keine ernstlichen Zweifel im Sinne des Zulassungsgrundes gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu begründen vermag. Unter Pkt. I.2. trägt die Antragsbegründungsschrift vor, die Versagung einer Befreiungsentscheidung nach § 11 Abs. 2 SpielhG LSA sei mit Blick auf die Anwendungshinweise des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 1. Februar 2017 und wegen des zu Unrecht verneinten Härtefalles rechtsfehlerhaft. Nach den landesweit geltenden und - nach Aussage der Vertreterin des Landesverwaltungsamtes, Frau H., in der mündlichen Verhandlung vom 29. November 2017- flächendeckend, mit Ausnahme von der Beklagten, umgesetzten Anwendungshinweisen hätte den Klägern im Wege der Befreiung eine spielhallenrechtliche Erlaubnis für weitere 5 Jahre erteilt werden müssen. Das Landesverwaltungsamt habe als obere Fachaufsichtsbehörde, zumal in Abstimmung mit dem Wirtschaftsministerium, den Begriff der unbilligen Härte einheitlich definieren und landeseinheitlich festlegen können. Die mittlerweile vom Landesverwaltungsamt in Abrede gestellte Verbindlichkeit der Anwendungshinweise sei diesen nicht zu entnehmen und widerspreche der landesweiten Umsetzung. Die Kläger hätten einen Anspruch auf Gleichbehandlung. Ein rechtswidriges Verwaltungshandeln liege nicht vor. Eine vom Gesetzgeber nicht gewollte grundsätzliche Erlaubniserteilung für Bestandsspielhallen bestehe wegen der verschiedenen, in den Anwendungshinweisen angeführten Konstellationen nicht. Eine großzügige Auslegung der Härtefallregelung sei zulässig und falle in die Entscheidungsprärogative der Länder. Als Ermessensentscheidung unterliege die Härtefallregelung einer weiten Auslegung. Der Grundsatz, dass der Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 GG keinen Anspruch auf Wiederholung eines rechtswidrigen Verwaltungshandelns vermittele („keine Gleichheit im Unrecht“), betreffe in der in Bezug genommenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April 1981 (- 2 C 8.79 -, juris) nur einen Einzelfall. Vorliegend sei zu berücksichtigen, dass die meisten Spielhallenbetreiber im Lande Sachsen-Anhalt von dem vermeintlich rechtswidrigen Verwaltungshandeln profitiert hätten und das Gesetz und die Regelung zu § 11 Abs. 2 SpielhG LSA praktisch keine Anwendung gefunden habe, weshalb den Klägern dessen eigentlicher Vorrang nicht (mehr) entgegengehalten werden könne. Das Antragsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils. Es unterscheidet bereits nicht in der gebotenen Weise zwischen einem unbestimmten Rechtsbegriff und einer die Ermessensausübung widerspiegelnden Verwaltungspraxis der Genehmigungsbehörde. Die in § 11 Abs. 2 S. 1 SpielhG LSA verwandte Begrifflichkeit „zur Vermeidung unbilliger Härten“ stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar, dessen letztverbindliche Auslegung allein den Gerichten obliegt. Dabei wird die verwaltungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt, d. h. die Gerichte sind selbst dann nicht an eine behördliche Auslegung gebunden, wenn diese einer in Verwaltungsvorschriften angelegten Praxis entspräche. Sie sind von Verfassungswegen verpflichtet, bei der Auslegung auch Bedeutung und Tragweite der Grundrechte Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. September 2012 - 5 B 8.12 -, juris Rn. 8). Das Landesverwaltungsamt war zwar nicht daran gehindert, den ihm nachgeordneten Behörden eine Auslegungshilfe bereitzustellen, die allerdings von Anfang an mit dem Risiko behaftet war, dass sie gegebenenfalls nicht durch die Gerichte bestätigt würde. Insofern kommt den Anwendungshinweisen des Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt vom 1. Februar 2017 keine Rechtsverbindlichkeit in Bezug auf die Auslegung des Begriffs „unbillige Härte“ zu. Von der Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffes zu unterscheiden ist das - allerdings nur bei Vorliegen einer unbilligen Härte - der zuständigen Behörde in § 11 Abs. 2 S. 1 SpielhG LSA eingeräumte und eröffnete pflichtgemäße Ermessen („Die … zuständige Behörde kann … eine Befreiung von … zulassen, wenn …“). Diese Ermessensausübung ist zur Gewährleistung des Gleichbehandlungsgrundsatzes an der Verwaltungspraxis der Behörde zu messen, wobei die darin liegende Selbstbindung der Behörde jederzeit ausdrücklich oder durch tatsächliches Verhalten, aber ebenfalls unter Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes geändert werden kann. Hiervon ausgehend, legt die Antragsbegründungsschrift nicht schlüssig dar, dass sich der Kläger auf eine unbillige Härte im Sinne des § 11 Abs. 2 S. 1 SpielhG LSA berufen kann. Eine Auseinandersetzung mit den entsprechenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil (S. 12 Abs. 4 bis S. 14 Abs. 1 d. UA), insbesondere dazu, dass es an entsprechend substantiierten Angaben fehle, findet nicht statt. Der Begriff der unbilligen Härte in § 11 Abs. 2 SpielhG LSA setzt voraus, dass der Antragsteller konkret und nachprüfbar darlegt, inwiefern er den Übergangszeitraum im Sinne des § 11 Abs. 1 SpielhG LSA zur Vorbereitung und Anpassung seines Geschäftsbetriebes an die veränderte Rechtslage genutzt hat und weshalb die angeführten Nachteile für ihn unvermeidbar waren (vgl. Nieders. OVG, Beschluss vom 4. September 2017 - 11 ME 206/17 -, juris Rn. 39; BVerfG, Beschluss vom 5. August 2015 - 2 BvR 2190/14 -, juris Rn. 24, 26; Hess. VGH, Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 225/18 -, juris Rn. 53 m. w. N.; OVG LSA, Beschluss vom ein 20. April 2018 - 1 M 31/18 -, juris Rn. 18). Im Hinblick auf diese einzelfallspezifischen und bei dem Betreiber der Spielhalle liegenden Anforderungen kann auch nicht der Aussage auf Seite 1 der Anwendungshinweise des Landesverwaltungsamtes vom 1. Februar 2017 gefolgt werden, wonach bei den Bestandsspielhallen dem Grunde nach von dem Vorliegen eines Härtefalles im Sinne der Regelung des § 11 Abs. 2 SpielhG LSA auszugehen sei, zumal unter Pkt. 3 der Anwendungshinweise (Verstoß gegen das Abstandsgebot des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA [Bl. 91 ff., hier 94 ff. d. GA]) auf die Art der betroffenen Einrichtung abgestellt wird. Ohne die schlüssige Darlegung eines Härtefalles im Sinne des § 11 Abs. 2 SpielhG LSA stellt sich die Frage einer am Gleichheitsgrundsatz zu orientierenden Ermessensbetätigung der Beklagten im vorliegenden Fall nicht. Die Zulassung der Berufung rechtfertigt sich auch nicht wegen der unter Pkt. II der Antragsbegründungsschrift geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil diese bereits nicht in der gebotenen Weise gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt wurde. „Grundsätzliche Bedeutung“ im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO besitzt eine Rechtssache nur dann, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im angestrebten Rechtsmittelverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechts- oder Tatsachenfragen beitragen kann, die eine über den Einzelfall hinausgehende Tragweite besitzen und die im Interesse der Rechtseinheit oder Weiterentwicklung des Rechts einer Klärung bedürfen (OVG LSA in ständiger Rechtsprechung, etwa: Beschluss vom 21. Januar 2008 - 1 L 166/07 -, juris [m. w. N.]; vgl. zudem: BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 1987 - 1 B 23.87 -, InfAuslR 1987, 278). Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO zudem im Zulassungsantrag darzulegen. „Dargelegt" im Sinne der genannten Vorschrift ist eine grundsätzliche Bedeutung nur dann, wenn in der Antragsbegründung eine konkrete rechtliche oder tatsächliche Frage formuliert und zugleich substantiiert vorgetragen wird, inwiefern der Klärung dieser Frage eine im Interesse der Rechtssicherheit, Vereinheitlichung oder Fortbildung des Rechts über den Einzelfall hinausgehende grundsätzliche Bedeutung zukommt und warum es auf die Klärung der zur Überprüfung gestellten Frage im konkreten Fall entscheidungserheblich ankommt (OVG LSA, a. a. O. [m. w. N.]; vgl. zudem BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961, BVerwGE 13, 90, vom 9. März 1993, Buchholz 310 § 133 n. F. VwGO Nr.11, Beschluss vom 10. November 1992, Buchholz 303 § 314 ZPO Nr. 5). Hiernach ist es zunächst erforderlich, dass in der Antragsschrift eine konkrete - entscheidungserhebliche und klärungsbedürftige - rechtliche oder tatsächliche Frage „aufgeworfen und ausformuliert” wird (vgl.: BVerwG, Beschluss vom 26. September 1995, Der Personalrat 1996, 27). Darüber hinaus obliegt es dem Rechtsschutzsuchenden, im Einzelnen darzulegen, inwiefern die aufgeworfene Frage im Interesse der Rechtssicherheit, Vereinheitlichung oder Fortbildung des Rechts über den Einzelfall hinaus einer fallübergreifenden Klärung bedarf und im konkreten Fall entscheidungserheblich ist. Hierbei sind - neben der Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes, welche die Begründung erkennen lassen muss - die genannten Voraussetzungen für die Zulassung des Rechtsmittels in der Weise unter Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung, der einschlägigen Rechtsprechung sowie unter Angabe der maßgeblichen tatsächlichen und/oder rechtlichen Überlegungen zu erläutern und aufzuarbeiten, dass das Berufungsgericht hierdurch in die Lage versetzt wird, anhand der Antragsschrift darüber zu befinden, ob die Zulassung des Rechtsmittels gerechtfertigt ist (OVG LSA, a. a. O. [m. w. N.]; vgl. zudem: BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 VwGO § 133 (n. F.) Nr. 26, Beschluss vom 9. März 1993 - 3 B 105.92 -, NJW 1993, 2825). In Anlegung dieser Maßstäbe wird mit einem bloßen Fragenkatalog - wie hier - der Klärungsbedarf der einzelnen Fragen und vor allem auch ihre Entscheidungserheblichkeit im Berufungsverfahren nicht schlüssig dargelegt. Auch der unter Pkt. III der Antragsbegründungsschrift geltend gemachte Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wird nicht schlüssig dargelegt. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO bestehen dann, wenn die Rechtssache wegen einer erheblich über dem Durchschnitt liegenden Komplexität des Verfahrens oder aufgrund der zugrunde liegenden Rechtsmaterie in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, also das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht, mithin signifikant vom Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitsachen abweicht (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 6. Juni 2006 - 1 L 35/06 -, JMBl. LSA 2006, 386 m. w. N.). Im Hinblick auf die Darlegungsanforderungen gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO ist es erforderlich, im Einzelnen darzulegen, hinsichtlich welcher Fragen und aus welchen Gründen aus der Sicht des Rechtsschutzsuchenden die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist (OVG LSA, Beschluss vom 6. Juni 2006, a. a. O. m. w. N.). Dem entspricht das Zulassungsvorbringen nicht. Der Vortrag, Aspekte der Auslegung des § 2 Abs. 4 Nr. 7 SpielhG LSA bzw. dessen Anwendung im konkreten Fall sprächen für besondere Schwierigkeiten im Rechtlichen, gibt keine Begründung für die behauptete rechtliche Schwierigkeit. Allein der Verweis auf die „Neuartigkeit“ der Regelung ist nicht ausreichend, um einen besonderen Schwierigkeitsgrad - zumal nach tatsächlicher und rechtlicher Aufarbeitung der Norm durch das Verwaltungsgericht - plausibel zu machen. Auch der Begründungsaufwand der angefochtenen Entscheidung spricht nicht für eine besondere tatsächliche oder rechtliche Komplexität des vorliegenden Verfahrens. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwertes für das Zulassungsverfahren beruht auf den §§ 47, 52 Abs. 1 GKG und folgt der erstinstanzlichen Wertfestsetzung. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 124a Abs. 5 S. 4, 152 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 68 Abs. 1 S. 5, 66 Abs. 3 S. 3 GKG).